ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г‑Н N. JÄÄSKINEN
представено на 13 декември 2012 година(1)
Дело C‑625/10
Европейска комисия
срещу
Френска република
„Иск за установяване на неизпълнение на задължения — Директива 91/440/ЕИО — Развитие на железниците в Общността — Директива 2001/14/ЕО — Разпределяне на капацитета на железопътната инфраструктура — Член 6, параграф 3 от Директива 91/440 и приложение II към нея — Член 4, параграф 2 и член 14, параграф 2 от Директива 2001/14 — Управител на инфраструктура — Независимост при изпълнението на съществените функции — Член 6, параграфи 2—5 от Директива 2001/14 — Липса на мерки, насърчаващи управителите да намаляват разходите за предоставяне на инфраструктурата и размера на таксите за достъп — Член 11 от Директива 2001/14 — Липса на система за подобряване на ефективността“
1. С настоящия иск за установяване на неизпълнение на задължения Европейската комисия иска от Съда да установи, че Френската република не е изпълнила задълженията си по член 6, параграф 3 от Директива 91/440/ЕИО(2), изменена с Директива 2001/12/ЕО(3) (наричана по-нататък „Директива 91/440“), и приложение II към нея, както и по член 14, параграф 2, член 6, параграфи 2—5 и член 11 от Директива 2001/14/ЕО(4). Френската република иска предявеният от Комисията иск да бъде отхвърлен.
2. Настоящото дело е част от поредица искове за установяване на неизпълнение на задължения(5), които Комисията предявява през 2010 г. и 2011 г. и които са свързани с прилагането от държавите членки на Директиви 91/440 и 2001/14, по-специално що се отнася до справедливия и недискриминационен достъп на железопътните предприятия до инфраструктурата и конкретно до железопътната мрежа. Тези искове са нови по рода си, тъй като за пръв път предоставят на Съда възможност да разгледа въпроса за либерализирането на железниците в Европейския съюз и по-специално да тълкува така наречения „първи пакет от мерки за железопътния транспорт“.
3. На 6 септември 2012 г. вече представих заключенията си по посоченото по-горе дело Комисия/Португалия, по което има постановено решение, както и по посочените по-горе дела Комисия/Унгария, Комисия/Испания, Комисия/Австрия и Комисия/Германия. Освен настоящото заключение днес ще представя и заключенията си по посочените по-горе дела Комисия/Полша, Комисия/Чешка република, Комисия/Словения и Комисия/Люксембург. Тъй като настоящото дело е свързано с аналогични твърдения за нарушения като тези, които вече имах възможност да анализирам в посочените по-горе заключения, тук само ще отбележа относимите точки от тях, а няма да възпроизвеждам изцяло съдържащите се в тях съображения.
I – Правна уредба
А – Право на Съюза
1. Директива 91/440
4. Член 6, параграф 3, първа алинея от Директива 91/440 предвижда:
„Държавите членки предприемат необходимите мерки, за да гарантират, че функциите, определящи справедлив и недискриминационен достъп до инфраструктурата, изброени в приложение II, се възлагат на органи и[ли предприятия], които самите не предоставят никакви железопътни транспортни услуги. Постигането на тази цел следва да е видно, независимо от организационните структури“.
5. В приложение II към Директива 91/440 се изброяват „съществените функции“, посочени в нейния член 6, параграф 3:
– „[…]
– взимане на решения във връзка с [раз]пределяне на маршрут, включващо както определянето, така и оценка на наличността и [предостав]яне на индивидуални влакови маршрути,
– взимане на решения във връзка с таксуване на инфраструктурата,
– […]“.
2. Директива 2001/14
6. Член 3, параграф 1 от Директива 2001/14 гласи:
„След като се консултира със заинтересованите страни, управителят на инфраструктурата разработва и издава референтен документ за мрежата, който може да се придобие срещу заплащане на такса, която не може да надвишава стойността на издаването на документа“.
7. Съгласно член 6, параграфи 2 и 3 от Директива 2001/14:
„2. Съобразявайки се с безопасността и поддържането и подобряването на качеството на инфраструктурното обслужване, на управителите на инфраструктурата следва да се осигурят стимули за намаляване на разходите за предоставяне на инфраструктура, както и на равнището на таксите за достъп.
3. Държавите членки осигуряват прилагането на разпоредбата на параграф 2 или посредством договорно споразумение между компетентен орган и управителя на инфраструктурата за период, не по-малък от три години, при държавно финансиране, или посредством предприемането на подходящи регулаторни мерки[, предвиждащи необходимите правомощия]“.
8. Член 11 от Директива 2001/14 гласи:
„1. Чрез [система за подобряване на ефективността], схемите за определяне [на] таксите за ползване на инфраструктурите насърчават железопътните предприятия и управителите на инфраструктурата да минимизират прекъсванията и да подобрят [ефективността] на мрежата. Тя може да включва санкции за действия, които разстройват работата на мрежата, компенсации за предприятия, които са потърпевши от прекъсването и бонуси [като награда за постигането на ефективност, която е] по-добр[а] от планиран[ата].
2. Основните принципи на [системата за подобряване на ефективността] се прилагат за цялата мрежа“.
9. Член 14, параграф 2 от посочената директива предвижда:
„В случаите, когато по отношение на юридическата си форма, организация или функции за вземане на решения, управителят на инфраструктурата не е независим от което и да е железопътно предприятие, функциите, предвидени в параграф 1 и описани в тази глава, се изпълняват от разпределящ орган, който по отношение на юридическата си форма, организация или вземането на решения е независим от което и да е железопътно предприятие“.
Б – Френско право
1. Закон № 97‑135
10. Закон № 97‑135 от 13 февруари 1997 г. за създаване на публичноправния субект „Réseau ferré de France“ с цел обновяване на железопътния транспорт [loi n° 97‑135 du 13 février 1997 portant création de l’établissement public „Réseau ferré de France“ en vue du renouveau du transport ferroviaire](6) предвижда, че управител на френската железопътна инфраструктура е Réseau ferré de France (наричан по-нататък „RFF“).
11. Член 1, втора алинея от този закон гласи:
„Предвид изискванията за безопасност и непрекъснатост в предоставянето на обществените услуги, управлението на транспорта и движението по националната железопътна мрежа, както и функционирането и поддръжката на техническите и обезопасителните съоръжения в тази мрежа се осигуряват от Société nationale des chemins de fer français (наричано по-нататък „SNCF“), действащо от името и в съответствие с определените от [RFF] цели и принципи на управление. Последният му дължи заплащане за това. […]“.
2. Декрет № 2003‑194
12. Член 17, първа алинея от Декрет № 2003‑194 от 7 март 2003 г. относно ползването на националната железопътна мрежа [décret n° 2003‑194 du 7 mars 2003 relatif à l’utilisation du réseau ferré national](7) предвижда:
„[RFF] изготвя референтен документ за националната железопътна мрежа, който съдържа цялата информация, необходима за упражняване на посочените в глава I права за достъп до националната железопътна мрежа. […]“.
13. Член 18 от този декрет предвижда:
„[RFF] отговаря за разпределянето на инфраструктурния капацитет на националната железопътна мрежа по управляваните от него инфраструктури или за които управителят на инфраструктура е сключил договор за партньорство на основание членове 1‑1 и 1‑2 от посочения по-горе Закон от 13 февруари 1997 г. съгласно условията, определени в членове 18—27 от настоящия декрет. […]“.
14. Член 21 от посочения декрет гласи(8):
„Заявките за влакови маршрути се изпращат до [RFF] в съответствие с условията и по начина, предвидени в референтния документ за мрежата или в разпоредбите на рамковото споразумение, ако има такова.
[…]
[RFF] поверява извършването на техническите проучвания за изпълнимост, необходими за разглеждане на заявките за влакови маршрути, на [SNCF], което от негово име управлява транспорта и движението по националната железопътна мрежа. За извършването на тези проучвания заявителят дължи заплащане на възнаграждение, равно на разходите, които са пряко свързани с реализирането им.
Под контрола на [RFF] [SNCF] взема необходимите мерки за осигуряване на функционалната независимост на службата, която изготвя техническите доклади, за да се гарантира недопускането на каквато и да било дискриминация при изпълнението на посочените функции. Тази служба спазва изискванията за поверителност на информацията с търговски характер, която ѝ е била предоставена за целите на тези доклади.
[…]“.
15. На 3 ноември 2008 г. между френската държава и RFF се сключва договор за изпълнение, обхващащ периода 2008—2012 г.
3. Закон № 82‑1153
16. Член 24, III от Закон № 82‑1153 от 30 декември 1982 г. за насоките във вътрешния транспорт [loi n° 82‑1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs](9), изменен със Закон № 2009‑1503 от 8 декември 2009 г. за организацията и управлението на железопътния транспорт и относно някои разпоредби в областта на транспорта [loi n° 2009‑1503 du 8 décembre 2009 relative à l’organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports](10), съдържа подробни разпоредби относно специализираната служба в SNCF, която „от името и в съответствие с определените от [RFF] цели и принципи на управление, считано от 1 януари 2010 г., изпълнява посочените в член 1 от Закон № 97‑135 задачи по управление на транспорта и движението по националната железопътна мрежа […], при условия, които осигуряват независимостта на изпълняваните по този начин съществени функции, гарантирайки свободна и честна конкуренция и недопускане на каквато и да било дискриминация“.
II – Досъдебна процедура и производство пред Съда
17. С официално уведомително писмо от 27 юни 2008 г. Комисията предупреждава Френската република, че трябва да се съобрази с директивите от първия пакет от мерки за железопътния транспорт. На 9 септември 2008 г. тази държава членка отговаря на официалното уведомително писмо. След този отговор, на 14 юли 2009 г. френските власти изпращат допълнителна кореспонденция.
18. На 9 октомври 2009 г. Комисията изпраща на Френската република мотивирано становище. На 10 декември 2009 г. Френската република отговаря на мотивираното становище, като уведомява Комисията за приемането и обнародването на Закон № 2009‑1503 и освен това посочва, че според нея изтъкнатите от Комисията твърдения за нарушения в мотивираното ѝ становище са неоснователни. На 30 юли 2010 г. Френската република предоставя на Комисията допълнителна информация относно прилагането на първия пакет от мерки за железопътния транспорт.
19. Тъй като не е удовлетворена от отговора и предоставената от Френската република информация, Комисията решава да предяви настоящия иск. Предвид промените в националната регулаторна уредба след изпращането на мотивираното становище, Комисията все пак ограничава обхвата на настоящия иск за установяване на неизпълнение на задължения — предявен с искова молба от 22 декември 2010 г. — до член 6, параграф 3 от Директива 91/440 и приложение II към нея, член 14, параграф 2, член 6, параграфи 2—5 и член 11 от Директива 2001/14.
20. С Определение на председателя на Съда от 30 юни 2011 г. Кралство Испания е допуснато да встъпи в производството в подкрепа на исканията на Френската република.
21. Комисията и Френската република се явяват в съдебното заседание, проведено на 20 септември 2012 г.
III – Анализ на иска за установяване на неизпълнение на задължения
А – По първото твърдение за нарушение, изведено от това, че образувание, което предоставя услуги за железопътен транспорт, не може да изпълнява съществени функции, свързани с предоставяне на влакови маршрути
1. Доводи на страните
22. Комисията твърди, че тъй като предоставянето на влаковите маршрути е съществена функция за гарантирането на справедлив и недискриминационен достъп до инфраструктурата — която функция е посочена в приложение II към Директива 91/440 и за която се прилага изискването за независимост — съгласно член 6, параграф 3 от Директива 91/440 образувание (или създаден в това образувание отдел), което предоставя услуги за железопътен транспорт, не може да изпълнява съществени функции, свързани с предоставяне на влакови маршрути. Комисията твърди също, че в съответствие с член 14, параграф 2 от Директива 2001/14 разпределянето на капацитета на инфраструктурата трябва да се извършва от независим разпределящ орган.
23. Според Комисията, въпреки че RFF — който отговаря за управлението на инфраструктурата — е независим от SNCF орган, последното все пак изпълнява някои съществени функции, свързани с предоставянето на влаковите маршрути. В това отношение Комисията отбелязва, че макар тези съществени функции да са предоставени на специализирана служба вътре в SNCF, а именно Дирекцията за железопътно движение [Direction des Circulations Ferroviaires] (наричана по-нататък „DCF“), DCF не била независима от SNCF нито от правна страна, нито по отношение на организацията или вземането на решения.
24. Според Комисията възложените на DCF задачи са свързани с изпълнението на съществените функции, предвидени в приложение II към Директива 91/440. SNCF отговаряло за важни елементи в процедурата по предоставяне на капацитет по смисъла на приложение II към Директива 91/440, като например техническите проучвания за изпълнимост или предоставянето на влакови маршрути в последния момент. Според Комисията, макар RFF да отговаря за предоставянето на индивидуални влакови маршрути, възложените на SNCF проучвания са част от съществените функции. Тези функции били част от функциите, посочени в член 14, параграф 2 от Директива 2001/14, и поради това извършването им непременно трябвало да се управлява от независим орган.
25. Комисията твърди, че член 6, параграф 3 от Директива 91/440 и член 14, параграф 2 от Директива 2001/14 трябва да се разглеждат във връзка един с друг и взаимно се допълват. Всъщност изискването за независимост при изпълнението на съществените функции, посочени най-общо в член 6, параграф 3 от Директива 91/440, било доуточнено и описано подробно в член 14, параграф 2 от Директива 2001/14 по отношение на разпределянето на влаковите маршрути. Последната директива не предвиждала възможност съществените функции да се изпълняват от железопътно предприятие под „надзора“ на независим орган. Целта на член 14, параграф 2 от Директива 2001/14 била железопътните предприятия да не упражняват никакви правомощия, свързани с разпределянето на влаковите маршрути, за да се гарантира справедливо и недискриминационно третиране на железопътните предприятия.
26. Що се отнася до независимостта на DCF от правна страна, Комисията счита, че това е специализирана служба на SNCF и следователно — в противоречие с изискванията на член 14, параграф 2 от Директива 2001/14 — тя не била независима от правна страна, тъй като освен че DCF не притежавала правосубектност, от правна гледна точка тя била част от правосубектността на SNCF. Що се отнася до независимостта на DCF по отношение на организацията и вземането на решения, Комисията посочва, че независимостта не била осигурена в достатъчна степен.
27. Накрая, в репликата си Комисията добавя, че макар приемането на Декрет № 2011‑891(11) да допринася за подобряването на съществуващото положение, то не било достатъчно, за да се осигури на DCF независимост в необходимата степен по отношение на организацията и вземането на решения, а на още по-голямо основание на такава от правна страна.
28. От своя страна Френската република твърди, че независимостта е осигурена, тъй като предоставените на DCF съществени функции се ръководят от RFF. DCF участвала в изпълнението на съществените функции, но не ги управлявала, тъй като само RFF отговарял за предоставянето на влаковите маршрути. Френското правителство твърди, че изискването за независимост от правна страна не налага DCF да притежава собствена правосубектност, различна от тази на SNCF.
29. То също така счита, че член 14, параграф 2 от Директива 2001/14 не се прилага към положението във Франция, тъй като тази разпоредба се прилага само „в случаите, когато […] управителят на инфраструктурата не е независим“. Управителят на инфраструктурата, а именно RFF, обаче бил независим, поради което посоченият член бил неприложим за дейностите на DCF.
30. Френското правителство твърди, че макар DCF да е част от доставчик на услуги за железопътен транспорт, във функционално отношение тя си остава независим орган. Поради това не можело да се приеме, че DCF е орган, който предоставя услуги за железопътен транспорт по смисъла на член 6, параграф 3 от Директива 91/440. Френското правителство отхвърля и доводите на Комисията относно независимостта по отношение на организацията и вземането на решения. В дупликата си френското правителство твърди, че транспонирането на член 6, параграф 3 от Директива 91/440 и на приложение II към нея било напълно завършено с приемането на Декрет № 2011‑891 в приложение на Закон № 2009‑1503.
2. Анализ на първото твърдение за нарушение
31. Най-напред ще отбележа, че Френската република оспорва неизпълнението на задълженията и освен това счита, че с приемането на Декрет № 2011‑891 транспонирането на член 6, параграф 3 от Директива 91/440 и на приложение II към нея било напълно завършено.
32. В това отношение най-напред трябва да се напомни постоянната съдебна практика, съгласно която наличието на неизпълнение на задължения трябва да се преценява с оглед на положението на държавата членка към момента на изтичането на срока, даден в мотивираното становище(12). Ето защо Съдът не е длъжен да разглежда основателността на представените от държавата членка доводи в подкрепа на твърдението, че законодателството, прието след изтичането на срока, даден в мотивираното становище, било в съответствие с директивата. Поради това не е нужно да се разглежда приносът на Декрет № 2011‑891.
33. В настоящото дело на традиционния оператор, а именно SNCF — поставен под контрола на независимия орган, натоварен със съществената функция по разпределяне на капацитета и предоставяне на индивидуалните влакови маршрути — е възложено изпълнението на задачи, квалифицирани като „технически“ от държавата членка и които се изразяват в извършването на технически проучвания за изпълнимост, необходими за разглеждането на заявките за влакови маршрути и предоставянето на влакови маршрути „в последния момент“, а именно по-малко от седем дена преди исканата дата за движение(13).
34. Първото твърдение за нарушение повдига два принципни въпроса. Първият въпрос е дали предприятие за железопътен транспорт може по един или друг начин, пряко или непряко, да бъде свързано с изпълнението на определена съществена функция. Вторият въпрос е дали по отношение на вземането на решения участието в изпълнението на тази съществена функция налага този независим орган да притежава отделна от железопътното предприятие правосубектност.
35. Първият въпрос не създава никакви особени затруднения, тъй като съгласно член 6, параграф 3 от Директива 91/440 изброените в приложение II към нея функции могат да „се възлагат [само] на органи и[ли предприятия], които самите не предоставят никакви железопътни транспортни услуги“. В това приложение се посочват „решения във връзка с [раз]пределяне на маршрут, включващо както определянето, така и оценка на наличността и [предостав]яне на индивидуални влакови маршрути“.
36. Така от самия текст на Директива 91/440 следва, че „определянето и оценката на наличността“ са част от правомощията на органа, натоварен със съществената функция по разпределяне на капацитета и предоставяне на влаковите маршрути. Поради това не е възможно независимият орган, който не може да бъде предприятие за железопътен транспорт, да възложи на такова предприятие всички подготвителни работи, предхождащи вземането на решение. Поради това обстоятелството, че определена служба на SNCF, а именно DCF, действа от името на RFF — който си запазва всички правомощия, свързани с приемането на плана за разписанията и предоставянето на индивидуалните влакови маршрути — не е достатъчно, за да бъде тази система законосъобразна.
37. Френската република обаче счита, че натовареният с тази функция орган, в случая DCF, разполага с функционална независимост вътре в транспортното предприятие. Френският законодател създал вътре в SNCF специализирана служба, разполагаща с независимост по отношение на организацията и вземането на решения. Според тази държава членка DCF не може да се приравнява на SNCF, тъй като разполагала с функционална независимост.
38. Констатирам, че по отношение на интегрираната холдингова система, която е в основата на посочените по-горе дела Комисия/Полша (вж. точки 38—44 от заключението ми), Комисия/Австрия (вж. точки 53—104 от заключението ми) и Комисия/Германия (вж. точки 59—64 от заключението ми), в настоящия иск донякъде възниква противоположен въпрос. Всъщност в модела от типа „холдинг“ правната независимост е налице и въпросът е свързан с независимостта по отношение на вземането на решения. В настоящото дело независимостта по отношение на вземането на решения изглежда е налице и въпросът е свързан с правната независимост.
39. Струва ми се, че защитата на Френската република се основава на разделяне на член 6, параграф 3 от Директива 91/440 от член 14, параграф 2 от Директива 2001/14. Ако — както предлага Френската република — не вземем предвид член 14 от Директива 2001/14, в който е посочена независимостта от правна страна, по отношение на организацията и вземането на решения, остава само член 6 от Директива 91/440, който изисква единствено самите „органи или предприятия“ да не предоставят услуги за железопътен транспорт. Така според Френската република последната разпоредба не уточнявала формата, която трябва да приемат тези органи или предприятия. Следователно член 6, параграф 3 от Директива 91/440 не изисквал органите или предприятията, натоварени със съществените функции, непременно да притежават правосубектност. Впрочем DCF била „орган“, който не предоставя транспортни услуги.
40. От друга страна обаче според Френската република член 14 параграф 2 от Директива 2001/14 бил неприложим, тъй като RFF бил независимо дружество, а изискването за независимост на органа, натоварен със съществената функция по разпределяне на капацитета и предоставяне на индивидуалните влакови маршрути, се прилагало само ако управителят на инфраструктурата не е независим от предприятие за железопътен транспорт.
41. Считам, че това виждане трябва да се отхвърли. Според мен, ако възложената на DCF задача действително е съществена функция, DCF трябва да отговаря на изискванията на член 6, параграф 3 от Директива 91/440 и член 14, параграф 2 от Директива 2001/14, които не могат да бъдат разделяни. На практика RFF е независим от SNCF, но отстъпва на последното част от предоставените му съществени функции, в резултат на което се оказва, че RFF вече не е независим по отношение на тази част от функциите и поради това изпълнението на последните трябва да се възложи на независим орган по смисъла на член 14, параграф 2 от Директива 2001/14.
42. Освен това трябва да отбележа, че в посочените директиви не е била предвидена възможността за подизпълнение на съществените функции от железопътно предприятие. Изключването на тази възможност следва от самата обща структура на въпросните разпоредби, а именно член 6, параграф 3 от Директива 91/440 и член 14, параграф 2 от Директива 2001/14. Комисията основателно подчертава, че в противен случай държавите членки биха могли напълно да избегнат прилагането на последната разпоредба, създавайки независим управител на инфраструктурата, който впоследствие предоставя извършването на тези дейности на железопътно предприятие като подизпълнител.
43. Следователно Френската република неправилно поддържа, че твърдението за нарушение на Комисията трябва да се анализира единствено предвид член 6, параграф 3 от Директива 91/440. Напротив, френската система трябва да се прецени с оглед на изискването, произтичащо от съвместното тълкуване на посочените по-горе разпоредби, за наличие на орган, който е независим от правна страна, по отношение на организацията и вземането на решения.
44. Комисията оспорва също и правната независимост на DCF, както и независимостта ѝ по отношение на организацията и вземането на решения. Според Комисията изискването за правна независимост не е изпълнено, тъй като в случай че управителят на инфраструктурата делегира съществени функции на отделен орган, очевидно този орган също като управителя на инфраструктурата трябва да отговаря на същите изисквания за независимост.
45. Не виждам в какво би могла да се изразява правната независимост от дружество като SNCF, която не налага наличието на собствена правосубектност(14). Поради това следва да се констатира, че френската система не отговаря на изискването за правна независимост.
46. Комисията оспорва независимостта по отношение на организацията и вземането на решения на DCF, използвайки критерии, изтъквани срещу интегрираната холдингова система. Според мен посочените два други елемента от независимостта на управлението не трябва да се разглеждат отделно, тъй като и трите елемента на независимостта трябва да са налице едновременно, поради което самото констатиране на нарушение, свързано с правната независимост на DCF, е достатъчно, за да се установи, че е налице неизпълнение на задълженията по посочените по-горе разпоредби.
47. Поради изложените съображения считам, че първото твърдение за нарушение на Комисията трябва да се приеме за основателно.
Б – По второто твърдение за нарушение относно събирането на такси за достъп до железопътната инфраструктура
1. Доводи на страните
48. Комисията твърди, че Френската република не е изпълнила задълженията си по член 11 от Директива 2001/14, тъй като в момента френската правна уредба не предвижда система за подобряване на ефективността в съответствие с този член. Посочените от държавата членка мерки не образували такава система.
49. Комисията твърди също, че Френската република не е изпълнила задълженията си по тези разпоредби, тъй като не е въвела механизъм за стимулиране като предвидения в член 6, параграфи 2—5 от Директива 2001/14.
50. Що се отнася до мерките, насърчаващи управителя на инфраструктурата да намалява разходите за предоставяне на инфраструктурата, Комисията твърди, че приетите от френските власти мерки не са придружени от система за стимулиране, позволяваща управителят на инфраструктурата значително да бъде насърчен за постигането на тези цели.
51. По отношение на намаляването на таксите за достъп до инфраструктурата Комисията отбелязва, че подписаният на 3 октомври 2008 г. договор за изпълнение(15) между френската държава и RFF не съдържа никаква цел.
52. От своя страна френското правителство твърди, че в договора за изпълнение се определят целите, свързани с модернизацията на инфраструктурата, и условията за разгръщане на нов начин за търговско предлагане на мрежата с цел подобряване на качеството, услугите и безопасността. Поради това посоченият договор съдържал разпоредби, насърчаващи управителя на инфраструктурата да намалява неизправностите и да подобрява ефективността на железопътната мрежа.
53. Френската република твърди също, че общите условия, приложими към договорите за ползване на инфраструктурата, съдържат разпоредби с цел стимулиране както на железопътните предприятия, така и на управителя на инфраструктурата да намаляват неизправностите и да подобряват ефективността на железопътната мрежа, тъй като предвиждат обезщетения при неизпълнение.
54. По отношение на мерките, насърчаващи управителя на инфраструктурата да намалява разходите за предоставяне на инфраструктурата, френските власти твърдят, че са въвели система на бонуси за персонала, която била пряко свързана с намаляването на разходите, и следователно били приели мерки за стимулиране в това отношение.
55. Що се отнася до целта за намаляване на размера на таксите за достъп до железопътната инфраструктура, френското правителство счита, че намаляването на таксите за ползване на железопътната инфраструктура в никакъв случай не може да бъде основна цел на Директива 2001/14.
56. От своя страна испанското правителство встъпва в производството единствено в подкрепа на представените от френското правителство доводи във връзка с повдигнатите въпроси в първата част от второто твърдение за нарушение в иска. В това отношение испанското правителство твърди, че Директива 2001/14 нито определя, нито налага какъвто и да било критерий с цел въвеждането на система за подобряване на ефективността, а само посочвала целта на тази система.
57. Що се отнася до мерките за намаляване на таксите за достъп, не било разумно размерът им да бъде намаляван, без преди това да се модернизира железопътната мрежа, като успоредно с това се намалят разходите за поддръжка. Това обстоятелство от самото начало изключвало наличието на каквото и да било нарушение на посочените по-горе разпоредби.
2. Анализ на второто твърдение за нарушение
58. Най-напред трябва да се отбележи, че първата част от второто твърдение за нарушение на Комисията, изведено от липсата на мерки, насърчаващи железопътните предприятия и управителя на инфраструктурата да минимизират неизправностите и да подобрят ефективността на железопътната мрежа чрез въвеждането на „система за подобряване на ефективността“, по същество е идентична с второто твърдение за нарушение в дело Комисия/Испания (C‑483/10), посочено по-горе (вж. точки 67—72 от заключението ми), както и с четвъртото твърдение за нарушение в дело Комисия/Чешка република, посочено по-горе (вж. точки 90—93 от заключението ми).
59. Освен това втората част от второто твърдение за нарушение на Комисията относно липсата на мерки, стимулиращи управителя на инфраструктурата да ограничава разходите за услугата по предоставяне на инфраструктура или размера на таксите за достъп, по същество е идентична с третото твърдение за нарушение в дело Комисия/Германия (C‑556/10), посочено по-горе (вж. точки 93—104 от заключението ми), с третото твърдение за нарушение в дело Комисия/Полша, посочено по-горе (вж. точки 74—84 от заключението ми), както и с второто твърдение за нарушение в дело Комисия/Чешка република, посочено по-горе (вж. точки 47—55 от заключението ми).
60. Поради това трябва да се вземе предвид правният анализ, извършен в представените по посочените дела заключения. Френската правна уредба и нейното прилагане обаче притежават специфики спрямо съществуващото положение в посочените държави членки. Следователно при преценката на основателността на твърдението за нарушение трябва да се отчете специфичното положение във Франция.
61. Считам, че към момента на изтичане на срока, предвиден в мотивираното становище, Френската република не е въвела система за подобряване на ефективността на железопътните предприятия и управителите на инфраструктурата, отговаряща на изискванията на член 11 от Директива 2001/14. Дори да се приеме, че е възможно изтъкнатите от държавата членка мерки да се квалифицират като мерки, насърчаващи съответните предприятия да подобряват ефективността при предоставянето на услугите, те в никакъв случай не образуват една последователна и прозрачна цялост, която може да бъде част от схема за таксуване за ползването на инфраструктурата.
62. Това се отнася както за член 6.4 от референтния документ на RFF(16) — предвиждащ специфично таксуване, приложимо към таксата за резервация на товарни влакови маршрути, която е поставена в зависимост от две условия — така и за посочените от френските власти други документи, а именно общите условия, приложими към договорите за ползване на инфраструктурата, и договора за изпълнение. По отношение на последния Комисията основателно твърди, че договорените от RFF ангажименти относно качеството на постигнатата ефективност нямат нищо общо със „системата за подобряване на ефективността“ и нямат никаква връзка със схемите за таксуване в член 11 от Директива 2001/14.
63. Съгласно член 6, параграф 2 от Директива 2001/14 управителят на инфраструктурата се насърчава да намалява разходите за предоставяне на инфраструктурата и размера на таксите за достъп чрез мерки за стимулиране, като се спазват изискванията за безопасност и се поддържа и подобрява качеството на инфраструктурното обслужване. Обратно на това, което е предвидено по отношение на подобряването на ефективността на железопътната мрежа в член 11 от посочената директива, нейният член 6, параграф 2 не изисква мерките за стимулиране да образуват „система“(17).
64. Член 6, параграф 3 от Директива 2001/14 обаче предвижда две възможности за изпълнение на задължението, посочено в параграф 2 от същия член. Необходимо е многогодишно споразумение — сключено между управителя на инфраструктурата и компетентния орган, предвиждащо финансиране от страна на държавата — или въвеждане на подходящи регулаторни мерки, предвиждащи необходимите правомощия. Следователно, въпреки че е възможно сами по себе си мерките да се считат за мерки за стимулиране, те все пак не биха могли да бъдат предвидените в посочения член 6, параграф 2 мерки, ако не попадат в една от двете хипотези, описани в параграф 3 от същия член.
65. Френската република твърди, че е въвела система на бонуси за персонала на RFF, която била пряко свързана с намаляването на разходите за предоставяне на инфраструктурата и която поради това представлявала мярка за стимулиране.
66. Струва ми се, че в репликата си Комисията признава, че системата на бонуси, предвидена в споразумението за стимулиране на персонала на RFF от 26 юни 2009 г., действително може да бъде достатъчна мярка, насърчаваща управителя на инфраструктурата да намалява разходите за предоставяне на инфраструктурата. Ще отбележа, че това споразумение(18) определя като критерии за стимулиране на персонала постигането на целта на GOPEQ („Grosse opération programmée équivalente“), така както е определена в посочения по-горе договор за изпълнение от 3 ноември 2008 г., сключен между френската държава и RFF за периода 2008—2012 г. Следването на този показател относно себестойността на единица извършена работа, отразяваща дейностите по пълното подновяване на километър път, води до въвеждането на система на бонуси за персонала, която е пряко свързана с намаляването на разходите за предоставяне на инфраструктурата. Ето защо считам, че Френската република е изпълнила задължението си за приемане на мерки за стимулиране с цел намаляване на разходите за предоставяне на инфраструктурата(19).
67. Що се отнася до целта за намаляване на размера на таксите за достъп до железопътната инфраструктура, държавата членка ответник счита, че такова намаляване в никакъв случай не може да бъде основна цел на Директива 2001/14. Съгласен с това виждане. Поради съображенията, изложени в заключението ми по дело Комисия/Германия (C‑556/10), посочено по-горе, не считам, че държавите членки са длъжни да предвиждат специално стимулиране с цел намаляване на таксите за ползване на инфраструктурата, ако това не е следствие от намаляването на размера на разходите за предоставяне на инфраструктурата.
68. Напротив, Комисията счита, че наличието на самостоятелно задължение за намаляване на таксите за достъп е необходимо, за да се спре стремежът на управителите на инфраструктурата — които били естествени монополисти — да не преразпределят в полза на своите клиенти печалбите от увеличаването на ефективността на управлението. Както обаче основателно подчертава представителят на френското правителство в съдебното заседание, член 6, параграф 1 от Директива 2001/14 дава възможност на държавата членка да изисква от управителя на инфраструктурата да балансира своите приходи и разходи без финансова подкрепа от страна на държавата. Следователно би било необосновано параграф 2 от същия член да се тълкува в смисъл, че държавата членка е длъжна да стимулира управителя да действа срещу тази цел. Във всеки случай член 8, параграф 1 от Директива 2001/14 ограничава общия размер на събираните такси до пълното възстановяване на разходите, извършени от управителя инфраструктурата.
69. Поради изложените съображения предлагам на Съда да уважи второто твърдение за нарушение на Комисията в частта, изведена от неизпълнението от страна на Френската република на задълженията ѝ по член 11 от Директива 2001/14, и да го отхвърли в останалата му част.
IV – По съдебните разноски
70. Съгласно член 138, параграф 3 от Процедурния правилник(20), ако всяка от страните е загубила по едно или няколко от предявените основания, всяка страна понася направените от нея съдебни разноски. Тъй като Комисията и Френската република са загубили по едно или няколко от предявените основания, предлагам всяка страна да понесе направените от нея съдебни разноски.
71. Съгласно член 140, параграф 1 от Процедурния правилник Кралство Испания, допуснато да встъпи в настоящия спор, понася направените от него съдебни разноски.
V – Заключение
72. С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да постанови следното:
1) Френската република не е изпълнила задълженията си:
– по член 6, параграф 3 от Директива 91/440/ЕИО на Съвета от 29 юли 1991 година относно развитието на железниците в Общността, изменена с Директива 2001/12/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2001 година, и по приложение ІІ към нея, както и по член 14, параграф 2 от Директива 2001/14/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2001 година за разпределяне капацитета на железопътната инфраструктура и събиране на такси за ползване на железопътна инфраструктура и за сертифициране за безопасност, тъй като служба на определено железопътно предприятие участва в изпълнението на съществените функции, което трябва да се извършва от управител на железопътната инфраструктура или орган, който от правна страна е независим от железопътните предприятия,
– по член 11 от Директива 2001/14, тъй като френската правна уредба не съдържа каквато и да било система за подобряване на ефективността в съответствие с посочения член.
2) Отхвърля иска в останалата му част.
3) Европейската комисия, Френската република и Кралство Испания понасят направените от тях съдебни разноски.