DOMSTOLENS DOM (femte avdelningen)
den 20 mars 2014 (*)
”Fördragsbrott – Registrering av motorfordon – Artiklarna 34 FEUF och 36 FEUF – Direktiv 70/311/EEG – Direktiv 2007/46/EG – Högertrafik i en medlemsstat – Skyldighet att flytta styrinrättningen i personbilar från höger till vänster sida för att dessa ska kunna registreras”
I mål C‑639/11,
angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF, som väckts den 13 december 2011,
Europeiska kommissionen, företrädd av G. Wilms, G. Zavvos och K. Herrmann, samtliga i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Republiken Polen, företrädd av B. Majczyna och M. Szpunar, båda i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Republiken Litauen, företrädd av D. Kriaučiūnas och R. Krasuckaitė, båda i egenskap av ombud,
intervenient,
meddelar
DOMSTOLEN (femte avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden T. von Danwitz samt domarna E. Juhász (referent), A. Rosas, D. Šváby och C. Vajda,
generaladvokat: N. Jääskinen,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
och efter att den 7 november 2013 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Republiken Polen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 2a i rådets direktiv 70/311/EEG av den 8 juni 1970 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om styrinrättningar för motorfordon och släpvagnar till dessa fordon (EGT L 133, s. 10; svensk specialutgåva, område 13, volym 1 s. 139), artikel 4.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/46/EG av den 5 september 2007 om fastställande av en ram för godkännande av motorfordon och släpvagnar till dessa fordon samt av system, komponenter och separata tekniska enheter som är avsedda för sådana fordon (Ramdirektiv) (EUT L 263, s. 1), och artikel 34 FEUF, genom att kräva att en ratt som är monterad på höger sida av en ny personbil eller en personbil som tidigare varit registrerad i en annan medlemsstat ska flyttas till vänster sida för att personbilen ska kunna registreras i Polen.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
2 I skälen 2, 3 och 14 i direktiv 2007/46 anges följande:
”(2) För att gemenskapens inre marknad skall kunna upprättas och fungera väl bör medlemsstaternas godkännandesystem ersättas med ett förfarande för gemenskapsgodkännande som bygger på principen om fullständig harmonisering.
(3) De tekniska krav som gäller för system, komponenter, separata tekniska enheter och fordon bör harmoniseras och specificeras i rättsakter. Syftet med dessa rättsakter bör främst vara att säkerställa en hög nivå av trafiksäkerhet, hälsoskydd, miljöskydd, energieffektivitet och skydd mot obehörig användning.
…
(14) Det främsta målet med lagstiftningen om godkännande av fordon är att se till att nya fordon, komponenter och separata tekniska enheter som släpps ut på marknaden uppfyller höga krav i fråga om säkerhet och miljöskydd. Detta mål bör inte äventyras av att vissa delar eller viss utrustning monteras efter det att fordonen har släppts ut på marknaden eller tagits i bruk. Lämpliga åtgärder bör därför vidtas för att garantera att delar eller utrustning som kan monteras på fordon och som avsevärt kan försämra funktionen hos system som är nödvändiga när det gäller säkerhet eller miljöskydd, kontrolleras av en godkännande myndighet innan de saluförs. Dessa åtgärder bör bestå av tekniska föreskrifter om de krav som dessa delar eller utrustningar måste uppfylla”
3 I artikel 1 i direktiv 2007/46, med rubriken ”Syfte”, föreskrivs följande:
”I detta direktiv fastställs en harmoniserad ram som innefattar de administrativa bestämmelserna och allmänna tekniska kraven för godkännande av alla nya fordon som omfattas av dess tillämpningsområde samt av de system, komponenter och separata tekniska enheter som är avsedda för dessa fordon, i syfte att underlätta registrering, försäljning och ibruktagande av fordonen inom gemenskapen.
I detta direktiv fastställs även bestämmelser om försäljning och ibruktagande av delar och utrustning som är avsedda för fordon som godkänts i enlighet med direktivet.
Särskilda tekniska krav avseende fordons konstruktion och funktion skall i enlighet med detta direktiv fastställas i rättsakter över vilka det finns en uttömmande förteckning i bilaga IV.”
4 I artikel 4.3 i direktivet, vilken artikel har rubriken ”Medlemsstaternas skyldigheter” föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall registrera eller tillåta försäljning eller ibruktagande av endast sådana fordon, komponenter och separata tekniska enheter som uppfyller kraven i detta direktiv.
De får inte förbjuda, begränsa eller hindra registrering, försäljning, ibruktagande eller användning i trafik på väg av fordon, komponenter eller separata tekniska enheter av skäl som hänför sig till sådana aspekter av deras konstruktion eller funktion som omfattas av detta direktiv, om dessa fordon, komponenter eller separata tekniska enheter uppfyller kraven i detta direktiv.”
5 I artikel 9.1 a i direktivet, vilken artikel har rubriken ”Särskilda bestämmelser för fordon” föreskrivs följande:
1. Medlemsstaterna skall bevilja EG-typgodkännande för
a) fordonstyper som motsvarar uppgifterna i underlaget och som uppfyller de tekniska kraven i de tillämpliga rättsakter som förtecknas i bilaga IV”.
6 I nämnda bilaga IV till direktivet återfinns i del I en förteckning över dessa direktiv, kallade särdirektiv, i vilka kraven i samband med EG-typgodkännande av fordon fastställs.
7 I artikel 18.1 första stycket i direktiv 2007/46, vilken artikel har rubriken ”Intyg om överensstämmelse”, föreskrivs följande:
”En tillverkare som innehar ett EG-typgodkännande av fordon, skall utfärda ett intyg om överensstämmelse som skall åtfölja varje fordon – vare sig det är färdigbyggt, icke färdigbyggt eller etappvis färdigbyggt – som tillverkas i överensstämmelse med den godkända fordonstypen.”
8 I artikel 26.1 första stycket i direktivet, vilken artikel har rubriken ”Registrering, försäljning och ibruktagande av fordon”, föreskrivs följande:
”Utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna i artiklarna 29 och 30 skall medlemsstaterna registrera fordon och tillåta att de säljs eller tas i bruk endast om de åtföljs av ett giltigt intyg om överensstämmelse som utfärdats i enlighet med artikel 18.”
9 I punkt 1 i bilaga 1, med rubriken ”Allmänna uppgifter om fordonets konstruktion”, föreskrivs följande:
”1.8 Styrning (höger eller vänster) (1)
1.8.1 Fordonet är utrustat för körning i höger/vänstertrafik (1)”
I förklaringarna till bilaga I anges följande:
”(1) Stryk det som ej är tillämpligt (i vissa fall behöver ingenting strykas när mer än en post är tillämpbar).”
10 Bilaga III till direktivet har rubriken ”Information för användning vid EG‑typgodkännande av fordon”. Punkt 1 i nämnda bilaga, med rubriken ”Allmänna uppgifter om fordonets konstruktion”, har följande lydelse:
”1.8 Styrning (höger eller vänster) (1)
1.8.1 Fordonet är utrustat för körning i höger/vänstertrafik (1)”
Texten till förklaringarna avseende fotnot (1) i punkt 1 i bilaga III är densamma till förklaringarna avseende punkt 1 i bilaga 1, såsom anges i punkt 9 i förevarande dom.
11 Bilaga IX till direktiv 2007/46, i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 385/2009 av den 7 maj 2009 (EUT L 118, s. 13), i syfte att anpassa dem till utvecklingen av den vetenskapliga och tekniska kunskapen, har rubriken ”EG‑intyg om överensstämmelse”. Punkt 0 i bilagan, med rubriken ”Mål”, har följande lydelse:
”Intyget om överensstämmelse är en försäkran som av fordonstillverkaren avges till köparen för att försäkra denne om att det fordon som förvärvats överensstämmer med den lagstiftning som gällde i Europeiska unionen vid tillverkningstillfället.
Intyget om överensstämmelse syftar också till att möjliggöra för behöriga myndigheter i medlemsstaterna att registrera fordon utan att behöva kräva att den sökande inkommer med ytterligare teknisk dokumentation.
...”
12 På sidan 1 i intyget anges följande:
”Undertecknad … intygar härmed att fordonet:
...
i alla avseenden överensstämmer med den typ som beskrivs i det … och
att det varaktigt kan registreras i de medlemsstater med höger-/vänstertrafik …”
13 I de förklarande noterna till bilaga IX till direktiv 2007/46 föreskrivs under b och d följande:
”(b) Ange om fordonet är avsett för användning i antingen höger- eller vänstertrafik eller i både höger- och vänstertrafik.
...
(d) Detta yttrande får inte inskränka medlemsstaternas rätt att kräva tekniska anpassningar som gör det möjligt att registrera ett fordon i en annan medlemsstat än den för vilken det var avsett då körriktningen är på motsatta sidan av vägen.”
14 Direktiv 70/311 är ett av de särdirektiv som anges i bilaga IV till direktiv 2007/46. I artikel 2a i direktiv 70/311, vilken tillagts direktivet genom handlingarna om Konungariket Danmarks, Irlands och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands anslutning till Europeiska gemenskaperna – Akt om anslutningsvillkoren och anpassningarna av fördragen (EGT L 73, s. 14), föreskrivs följande:
”Ingen medlemsstat får vägra att registrera ett fordon eller förbjuda att det saluförs, tas i bruk eller används, av skäl som hänför sig till dess styrinrättning, om dessa uppfyller de krav som anges i bilagan till detta direktiv.”
15 Bilaga 1 till direktivet har rubriken ”Räckvidd, definitioner, ansökan om EG‑typgodkännande, beviljande av EG-typgodkännande, konstruktionsbestämmelser, provningsbestämmelser, ändringar av typ och ändringar av godkännanden, produktionsöverenstämmelse”.
16 Punkt 1.3. i bilagan har följande lydelse:
”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
Styrinrättning: all utrustning som har till uppgift att bestämma fordonets rörelseriktning.
Styrutrustningen består av:
– styranordning,
– styrtransmission,
– de styrda hjulen,
– eventuell energiförsörjning.”
17 I punkt 4.1.1 i nämnda bilaga föreskrivs följande:
”Utrustningen för styrinrättningen skall säkerställa en enkel och säker manövrering av fordonet upp till den tekniskt avsedda högsta hastigheten …”
18 Tillägg 1 till bilaga 1 till direktiv 70/311 har rubriken ”Informationsdokument … enligt bilaga I till rådets direktiv 70/156/EEG om EG-typgodkännande av ett fordon avseende styrinrättning …”. Punkt 1 i detta tillägg, med rubriken ”Allmänna uppgifter om fordonets konstruktion”, har följande lydelse:
”1.8 Styrning (höger eller vänster) …”.
Polsk rätt
19 I enlighet med artikel 68 i lag av den 22 juni 1997 om vägtrafik, i ändrad lydelse (Dz. U. av år 2005, nr 108, position 908) är en tillverkare eller importör av ett motorfordon skyldig att från den minister som ansvarar för transporter erhålla ett intyg om godkännande för varje ny typ av fordon. Skyldigheten gäller inte när tillverkaren eller importören har erhållit ett intyg om godkännande som utfärdats, i överensstämmelse med förfarandet för EG-typgodkännande, av den behöriga myndigheten i en medlemsstat i Europeiska unionen.
20 Den tekniska kontrollen inför registrering och tagande i trafik av ett fordon består i att undersöka huruvida fordonet bland annat uppfyller villkoren i den polska vägtrafiklagen och i infrastrukturministerns förordning av den 31 december 2002, angående de tekniska krav som är tillämpliga på fordon och omfattningen av deras nödvändiga utrustning, i ändrad lydelse (Dz. 2003, nr 32, s. 262).
21 Artikel 9 andra stycket i nämnda förordning har följande lydelse:
”Ratten i ett fordon som har mer än tre hjul, vars konstruktion medger en hastighet på över 40 km/h, får inte vara placerad på fordonets högra sida”
22 Räckvidden av och de närmare föreskrifterna för utförandet av den tekniska kontrollen har fastställts i infrastrukturministerns förordning av den 16 december 2003, i ändrad lydelse (Dz. 2003, nr 227, s. 2250). Enligt punkt 5.1 i bilaga I till denna förordning utgör rattens placering på den högra sidan ett väsentligt kriterium för fastställande av att ett fordon som har mer än tre hjul och vars konstruktion medger en hastighet på över 40 km/h inte uppfyller de nationella tekniska kraven. Samma bestämmelse återfinns i punkt 6.1 i bilaga I till infrastrukturministerns förordning av den 18 september 2009 (Dz. U. av år 2009, nr 155, position 1232). Denna förordning ersatte och upphävde förordningen av den 16 december 2003 med verkan från och med den 22 september 2009.
Det administrativa förfarandet
23 Kommissionen tog under år 2008 emot många klagomål från personer som önskade att i Polen registrera personbilar från Förenade kungariket och Irland. Det var fråga om personer från Polen som arbetat i dessa medlemsstater och som där köpt en personbil som de önskade registrera i Polen vid sin hemkomst. De var emellertid enligt den polska lagstiftningen tvungna att flytta fordonets ratt till vänster sida, vilket är en mycket kostsam ombyggnad.
24 Enligt kommissionen var detta krav likvärdigt med ett förbud mot att registrera fordon med ratten på höger sida i Polen. Kommissionen anser att om ett fordon uppfyller de tekniska krav som anges i de särdirektiv som anges i bilaga IV till direktiv 2007/46 har en medlemsstat med högertrafik inte rätt att vägra att registrera detta fordon med motiveringen att ratten är monterad på höger sida. Kommissionens uppfattning är att en sådan vägran vad gäller nya fordon utgör ett åsidosättande av artikel 4.3 i direktiv 2007/46 och artikel 2a i direktiv 70/311, enligt vilket de nationella myndigheterna är skyldiga att registrera ett nytt fordon oberoende av rattens placering så länge styrinrättingen uppfyller kraven i det sistnämnda direktivet. En sådan vägran utgör även, vad gäller fordon som tidigare varit registrerade i en annan medlemsstat, ett åsidosättande av artikel 34 FEUF. Kommissionen skickade därför den 9 oktober 2009 en formell underrättelse till Republiken Polen och uppmanade denna medlemsstat att upphöra med de påstådda fördragsbrotten.
25 Republiken Polen bestred den 8 december 2009 kommissionens invändningar och gjorde bland annat gällande att, eftersom det i punkterna 1.8. och 1.8.1. i bilagorna I och III till direktiv 2007/46 görs en skillnad mellan höger och vänsterstyrda fordon har en medlemsstat möjlighet att endast tillåta registrering av ett fordon i den medlemsstaten om det anpassats till den sida av vägen på vilken fordon ska framföras i den medlemsstaten. Vägran att registrera fordon som inte uppfyller detta villkor utgör under alla omständigheter inte en rättsstridig inskränkning av den fria rörligheten för varor, eftersom den motiveras av tvingande skäl av allmänintresse, nämligen trafiksäkerheten och skyddet för människors liv och hälsa.
26 Kommissionen lät sig inte övertygas av detta svar utan sände den 1 oktober 2010 ett motiverat yttrande till Republiken Polen. Den polska regeringen svarade på det motiverade yttrandet den 30 november 2010. Eftersom kommissionen inte var nöjd med detta svar, beslutade den att väcka förevarande talan.
27 Genom beslut av domstolens ordförande den 8 juni 2012, tilläts Republiken Litauen att intervenera till stöd för Republiken Polens yrkanden.
Prövning av talan
28 Det ska inledningsvis erinras om att kommissionen i sin ansökan skiljer mellan nya personbilar, med avseende på vilka den nationella åtgärden ska prövas mot bakgrund av direktiven 2007/46 och 70/311, och bilar som tidigare har registrerats i en annan medlemsstat. Vad gäller de sistnämnda ska prövningen ske på grundval av artikel 34 FEUF. Domstolen avser att följa samma uppdelning vid sin prövning.
Huruvida direktiven 2007/46 och 70/311 är tillämpliga på nya personbilar
Parternas argument
29 Kommissionen har hävdat att direktiven 70/311 och 2007/46 samt de särdirektiv som avses i bilaga IV till det sistnämnda direktivet utgör en uttömmande reglering av de tekniska krav som nya personbilar ska uppfylla och att medlemsstaterna inte har något utrymme för skönsmässig bedömning härvidlag. Dessa tekniska krav innefattar ett fordons styrinrättning, med följd att en i nationell lagstiftning föreskriven skyldighet att ändra denna styrinrättnings placering utgör ett tekniskt krav som det inte är tillåtet för medlemsstaterna att ställa. Kommissionen har tillagt att de tekniska krav som föreskrivs i direktiven syftar till att säkerställa en hög nivå av trafiksäkerhet.
30 Enligt kommissionen framgår det av lydelsen av artikel 2a i direktiv 70/311 och artikel 4.3 i direktiv 2007/46 att den sida på vilken ratten är monterad inte utgör ett tekniskt krav i den mening som avses i direktiven om godkännande av nya fordon, som är kopplat till fordonets anpassning till körning på vänster eller höger sida. Hänvisningen i flera bestämmelser i direktiven 2007/46 och 70/311 till ”styrning (höger eller vänster)” innebär endast att fordonets konstruktion, med avseende på styrinrättningen, uppfyller de i direktiven föreskrivna tekniska kraven vad gäller höger eller vänsterstyrning och innebär inte att styrinrättningen måste finnas på vänster sida för att fordonet ska framföras i högertrafik.
31 Den polska regeringen har med stöd av den litauiska regeringen gjort gällande att förbudet att registrera högerstyrda fordon inte har med överväganden vad gäller funktion eller att styrinrättningen ska överensstämma med de tekniska kraven i direktiven 2007/46 och 70/311 att göra utan med möjligheten för föraren att på ett säkert sätt framföra sådana fordon på vägar med högertrafik. Dessa direktiv innehåller endast regler om tillverkning, montering och godkännande av fordon men inte om styrinrättningens placering, vilket inte har med tekniska krav avseende fordonet att göra utan med trafiksäkerhet. De tekniska föreskrifterna har visserligen också till syfte att förbättra trafiksäkerheten men de utgör inte de enda åtgärderna för att garantera trafiksäkerheten. Den nationella bestämmelsen ifråga omfattas således inte av dessa direktivs tillämpningsområde utan ska prövas mot bakgrund av artiklarna 34 FEUF och 36 FEUF, oavsett om det gäller nya eller begagnade fordon.
32 Enligt den polska regeringen görs det i punkterna 1.8 och 1.8.1 i bilagorna I och III till direktiv 2007/46 och tillägg 1, punkt 1.8 i bilaga I till direktiv 70/311 skillnad mellan fordon beroende på om dessa ska köras i högertrafik eller i vänstertrafik. Ingen av dessa bestämmelser innebär att det är möjligt att påstå att en medlemsstat är skyldig att registrera ett fordon utan att kunna beakta om denna medlemsstat har höger- eller vänstertrafik. Vidare är det enligt förklarande not d till bilaga IX till direktiv 2007/46 tillåtet för en medlemsstat som tillämpar högertrafik att kräva att styrinrättningen ska flyttas till vänster sida innan ett fordon registreras.
Domstolens bedömning
33 Vid en sammantagen bedömning av dessa argument framgår det att den grundläggande tvistefrågan mellan parterna är huruvida rattens placering ingår i den harmoniserade ram som inrättats genom direktiven 2007/46 och 70/311 eller ej. I det sistnämnda fallet är det tillåtet för medlemsstaterna att av trafiksäkerhetsskäl kräva att ratten ska flyttas till den motsatta sidan i förhållande till körriktningen, för att ett nytt fordon ska kunna registreras i den medlemsstaten.
34 Såsom framgår av artikel 1, jämförd med skälen 2, 3 och 14 i direktiv 2007/46, det så kallade ramdirektivet, inrättades härigenom ett enhetligt godkännandeförfarande för nya fordon, vilket grundar sig på principen om en fullständig harmonisering vad gäller fordons egenskaper. De tekniska kraven avseende konstruktion och funktion fastställs i de särdirektiv som anges i bilaga IV till direktivet.
35 Det framgår av ovannämnda bestämmelser att syftet med denna harmoniserade ram är att den inre marknaden ska kunna upprättas och fungera väl, samtidigt som en hög nivå av trafiksäkerhet säkerställs genom en fullständig harmonisering av de tekniska kraven vad gäller, bland annat, fordonens konstruktion.
36 I artikel 4.3 i direktiv 2007/46 föreskrivs således att medlemsstaterna inte på något sätt får hindra bland annat, registrering av fordon, av skäl som hänför sig till bland annat sådana aspekter av deras konstruktion som omfattas av detta direktiv, om de uppfyller kraven i detta direktiv.
37 Styrinrättningen, och rattens placering, som ingår i denna bestämmelse, utgör grundläggande beståndsdelar i ett fordons konstruktion.
38 I direktiven 2007/46 och 70/311 fastställs visserligen inte var ratten ska vara placerad genom att det till exempel föreskrivs att den alltid ska placeras på motsatta sidan i förhållande till körriktningen, men det framgår likväl att dess placering omfattas av direktivens tillämpningsområde. Unionslagstiftaren har således gett biltillverkarna en frihet härvidlag som inte kan avskaffas eller inskränkas genom nationell lagstiftning.
39 Direktiv 70/311 avser särskilt fordons styrinrättningar och i artikel 2a i direktivet stadgas att medlemsstaterna inte får förbjuda, bland annat registrering av fordon av skäl som hänför sig till dess styrinrättning, om dessa uppfyller kraven i direktivet.
40 Förbudet mot att vägra registrering i artikel 2a i direktivet är kategoriskt och allmänt, och uttrycket ”av skäl som hänför sig till dess styrinrättning” är tydligt till sitt innehåll. Begreppet styrinrättning innefattar även styranordning, det vill säga var ratten, som är en integrerad del av styrinrättningen, ska placeras i fordonet.
41 Artikel 2a lades till i direktiv 70/311 genom akten om anslutningsvillkoren för bland annat Irlands och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands anslutning till Europeiska gemenskaperna. Dessa medlemsstater var vid nämnda tillfälle de enda som hade vänstertrafik och likväl skedde ingen komplettering av katalogen av föreskrifter i bilaga I till direktivet.
42 Det kan i sammanhanget inte rimligen anses att unionslagstiftaren inte var medveten om att anslutningen av medlemsstater med vänstertrafik, av vilka det i en tillverkades bilar som huvudsakligen hade ratten på höger sida, i ett system med en inre marknad som innebär rätt till fri rörlighet, kunde leda till att körvanor påverkades eller till och med en risk vad gäller trafiksäkerheten. Det måste tvärtom antas att lagstiftaren beaktade denna eventuella risk och valde att anta artikel 2a i direktiv 70/311.
43 Det följer av dessa överväganden att hänvisningen i vissa bestämmelser i direktiven 2007/46 och 70/311 till ”Styrning (höger eller vänster)”, vilken ska anges i informationsdokumentet för godkännande av ett fordon samt den angivelse som ska göras på intyget om överensstämmelse och som innebär att ”fordonet är avsett för användning i antingen höger- eller vänstertrafik”, inte kan avse grundläggande delar av fordonets konstruktion såsom rattens placering, utan endast andra delar såsom fordonens belysningsanordningar och vindrutetorkare eller anordningar för indirekt sikt.
44 Samma slutsats kan dras vad gäller förklarande not d till bilaga IX till direktiv 2007/46. Enligt den förklarande noten innebär inte intyget om överensstämmelse, när köparen valt ett sådant fordon, att medlemsstaternas rätt att kräva tekniska anpassningar för att registrering ska kunna ske får inskränkas.
45 I likhet med vad generaladvokaten har anfört i punkt 48 i sitt förslag till avgörande kan de anpassningar som kan krävas inte avse att styranordningen flyttas, något som på ett påtagligt sätt skulle ändra fordonets själva konstruktion, vilket strider mot syftet med och lydelsen av direktiv 70/311. De kan endast kräva mindre åtgärder av det slag som anges i punkt 43 i förevarande dom.
46 Vidare kan argumentet att förbudet att vägra registrering i artikel 2a i direktiv 79/311 enbart avser skäl som har samband med krav av teknisk natur och inte skäl avseende trafiksäkerhet, inte godtas. I likhet med vad kommissionen har angett syftar de tekniska föreskrifterna i direktiven om godkännande av nya fordon till att säkerställa en hög nivå av trafiksäkerhet, vilket innebär att räckvidden av förbudet i artikel 2a i direktiv 70/311 inte kan begränsas av andra skäl än trafiksäkerhetsskäl. Den tolkning som den polska och den litauiska regeringen förordar skulle dessutom beröva artikel 2a dess ändamålsenliga verkan, då det skulle vara möjligt att av trafiksäkerhetsskäl hindra registrering av nya fordon som uppfyller de tekniska kraven, trots att de tekniska kraven just har till syfte att garantera trafiksäkerheten.
47 Styrinanordningens placering ingår följaktligen i den harmoniserade ram som inrättats genom direktiven 2007/46 och 70/311. Detta medför att medlemsstaterna inte av säkerhetsskäl får kräva att styranordningen ska flyttas till motstående sida i förhållande till körriktningen, för att ett nytt fordon ska kunna registreras i den medlemsstaten.
Huruvida artikel 34 FEUF är tillämplig på personbilar som tidigare registrerats i en annan medlemsstat
Parternas argument
48 Kommissionen har hävdat att registrering av fordon som tidigare registrerats i en annan medlemsstat inte omfattas av unionens sekundärrätt utan av de primärrättsliga reglerna om fri rörlighet för varor. Kommissionen anser att den omtvistade nationella lagstiftningen, vilken är tillämplig utan åtskillnad på samtliga fordon, utgör en åtgärd med motsvarande verkan som kvantitativa importrestriktioner. Den har nämligen till syfte eller resultat att behandla varor från en annan medlemsstat mindre förmånligt.
49 Kommissionen har hävdat att den aktuella lagstiftningen inte är ägnad att nå det eftersträvade trafiksäkerhetsmålet, mot bakgrund av övriga relevanta omständigheter som påverkar trafiksäkerheten. Enligt kommissionen är nivån på trafiksäkerheten inte beroende av på vilken sida av fordonet styrinrättningen är placerad utan den har ett samband med förarnas uppträdande och erfarenhet, liksom vägarnas och fordonens skick. Den polska regeringen har under alla omständigheter inte visat, vilket det ankommer på den att göra, att antalet trafikolyckor skulle öka och säkerheten minska på de polska vägarna om det blev möjligt att registrera högerstyrda fordon. Bestämmelsen är under alla omständigheter oproportionerlig, eftersom det finns andra, mindre restriktiva åtgärder såsom att montera ytterligare yttre backspeglar och anpassning av belysningsanordningar och vindrutetorkare som kan bidra till att uppnå det målet.
50 Den polska regeringen anser att den omtvistade lagstiftningen inte innebär att fordon från andra medlemsstater ges en mindre förmånlig behandling och utsätts för indirekt diskriminering, eftersom högerstyrda fordon även tillverkas i Polen. Lagstiftningen är under alla omständigheter motiverad av trafiksäkerhetsskäl, vilka i domstolens praxis utgör ett tvingande skäl av allmänintresse för att skydda trafikanternas liv och hälsa.
51 Enligt den polska regeringen är den aktuella lagstiftningen i detta avseende ägnad att nå det eftersträvade målet, eftersom föraren av ett högerstyrt fordon vid högertrafik har ett betydligt mindre synfält än föraren av ett vänsterstyrt fordon, vilket kommissionen inte har bestritt. Detta förhållande utgör en fara för trafiksäkerheten och det ankommer på medlemsstaterna att avgöra vilken skyddsnivå de önskar. Den aktuella åtgärden är vidare proportionerlig. De alternativa åtgärder som föreslagits av kommissionen är nämligen helt oproportionerliga eller till och med farliga, alternativt ger de inte samma skyddsnivå.
Domstolens bedömning
52 Mot bakgrund av domstolens fasta praxis utgör den omtvistade lagstiftningen en åtgärd med verkan motsvarande kvantitativa restriktioner, vilken är förbjuden enligt artikel 34 FEUF, eftersom den utgör ett hinder för tillträde till den polska marknaden vad gäller högerstyrda fordon som lagenligen tillverkats och registrerats i en annan medlemsstat än Republiken Polen (se, vad gäller ursprunget till denna rättspraxis, dom av den 11 juli 1974 i mål 8/74, Dassonville, REG 1974, s. 837, punkt 5, svensk specialutgåva, volym II, s. 343, av den 20 februari 1979 i mål 120/78, Rewe-Zentral, även kallat ”Cassis de Dijon”, REG 1979, s. 649, punkt 14, svensk specialutgåva, volym IV, s. 377, och senare, av den 10 februari 2009 i mål C–110/05, kommissionen mot Italien, REG 2009, s. I–519, punkt 58).
53 En sådan lagstiftning kan enligt nämnda rättspraxis vara motiverad av tvingande krav under förutsättning att den är ägnad att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås och att den inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkt 59, och där angiven rättspraxis).
54 Den polska regeringen har som motivering för den aktuella lagstiftningen åberopat nödvändigheten av att säkerställa trafiksäkerheten. Det är ostridigt att trafiksäkerheten enligt rättspraxis utgör ett tvingande skäl av allmänintresse som kan motivera en inskränkning i den fria rörligheten för varor (domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkt 60, och där angiven rättspraxis).
55 Enligt samma rättspraxis framgår att i avsaknad av bestämmelser om en fullständig harmonisering på unionsnivå, vilket är fallet vad gäller registrering i en medlemsstat av ett fordon som tidigare registrerats i en annan medlemsstat, ankommer det på medlemsstaterna att besluta om vilken nivå som ska gälla för trafiksäkerheten inom deras territorier, varvid de dock ska beakta de krav som den fria rörligheten för varor inom unionen ställer. Härvidlag ankommer det på att de behöriga nationella myndigheterna att visa att deras lagstiftning är ägnad att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås och att den inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkterna 61 och 62, och där angiven rättspraxis).
56 Den polska regeringen har för det första, vad gäller frågan huruvida den aktuella lagstiftningen är lämplig, gjort gällande att om ratten i ett fordon är placerad på samma sida som körriktningen minskas förarens synfält och omkörningar och handhavande av fordonet försvåras avsevärt, särskilt på dubbelriktade vägar med en körbana, vilka utgör större delen av det polska vägnätet och risken för olyckor ökas således.
57 Det ska erinras om att en nationell lagstiftning som förbjuder att ett fordon vars styrinrättning är placerad på samma sida som körriktningen registreras i den medlemsstaten, kan leda till att antalet sådana fordon i trafik i den aktuella medlemsstaten minskar, och följaktligen att riskerna i samband med sådan trafik minskar. Det är allmänt känt att rattens placering har en direkt betydelse för förarens synfält vilket dessutom bekräftas av att biltillverkare och återförsäljare i varje land i princip endast erbjuder fordon som har ratten placerad på motsatta sidan körriktningen.
58 Den polska regeringen har för det andra, vad gäller frågan huruvida den aktuella lagstiftningen går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet, hävdat att ingen annan åtgärd och ingen annan teknisk anpassningslösning kan säkerställa samma skyddsnivå som den aktuella åtgärden, vad avser riskerna för trafiken av att ratten är placerad på höger sida.
59 Det ska härvid först erinras om att den risk som följer av att högerstyrda fordon framförs i Polen är densamma oavsett om fordonen är nya eller om de tidigare har registrerats i en annan medlemsstat. Vad gäller nya fordon har det i punkt 42 i förevarande dom konstaterats att lagstiftaren beaktade denna eventuella risk när artikel 2a i direktiv 70/311 antogs.
60 Det föreskrivs vidare i den aktuella lagstiftningen undantag för användning av högerstyrda fordon av personer som är bosatta i andra medlemsstater, såsom turister, som rest till Polen för en begränsad tid, vilket visar att lagstiftningen accepterar de risker som följer av trafik med sådana fordon. Risken vad gäller trafiksäkerheten är emellertid densamma i dessa fall, eftersom flödet av sådana besökare till Polen är konstant. Risken kan inte anses vara mindre på grund av att besökare som med ett sådant fordon beger sig till Polen för en begränsad tid anpassar sig till ett mer försiktigt körsätt än de vilkas fordon är registrerade i nämnda medlemsstat.
61 Enligt de uppgifter som är tillgängliga för domstolen innebär lagstiftningen i 22 medlemsstater, det vill säga den överväldigande delen av dem, antingen att registrering av fordon vars styranordning är placerad på samma sida som körriktningen uttryckligen medges, eller att registrering av sådana fordon är tolererad, trots att vissa medlemsstater har ett vägnät som är jämförbart med vägnätet i Republiken Polen (se, analogt, dom av den 28 januari 2010 i mål C‑333/08, kommissionen mot Frankrike, REU 2010, s. I–757, punkt 105).
62 Den statistik som den polska regeringen har åberopat visar inte heller att det skulle finnas ett samband mellan antalet olyckor och högerstyrda fordon.
63 Det ska betonas att det finns åtgärder som inskränker den fria rörligheten för varor i mindre utsträckning än den aktuella, och som samtidigt är ägnade att avsevärt minska den risk som kan följa av att fordon med ratten på samma sida som körriktningen framförs i trafiken. Det ska särskilt betonas att medlemsstaterna härvidlag har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller åtgärder, inbegripet sådana som föreslagits av kommissionen, som i förhållande till den tekniska utvecklingen är ägnade att säkerställa att föraren av ett fordon där ratten är placerad på samma sida som körriktningen har ett tillräckligt synfält, såväl framåt som bakåt.
64 Tvärtemot den situation som ledde fram till domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien kan, mot bakgrund av vad som sagts ovan, den aktuella åtgärden inte anses nödvändig för att nå det eftersträvade målet. Härav följer att den aktuella åtgärden inte är förenlig med proportionalitetsprincipen.
65 Republiken Polen har följaktligen åsidosatt sina skyldigheter på så sätt som kommissionen har angett i sin ansökan.
Rättegångskostnader
66 Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Polen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Polen har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas. Enligt artikel 140.1 i rättegångsreglerna ska medlemsstater som har intervenerat i ett mål bära sina rättegångskostnader. Republiken Litauen ska därför bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (femte avdelningen) följande:
1) Republiken Polen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 2a i rådets direktiv 70/311/EEG av den 8 juni 1970 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om styrinrättningar för motorfordon och släpvagnar till dessa fordon, artikel 4.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/46/EG av den 5 september 2007 om fastställande av en ram för godkännande av motorfordon och släpvagnar till dessa fordon samt av system, komponenter och separata tekniska enheter som är avsedda för sådana fordon (Ramdirektiv) och artikel 34 FEUF, genom att kräva att en ratt som är monterad på höger sida av en ny personbil eller en personbil som tidigare varit registrerad i en annan medlemsstat ska flyttas till vänster sida för att personbilen ska kunna registreras i Polen.
2) Republiken Polen ska ersätta rättegångskostnaderna.
3) Republiken Litauen ska bära sina rättegångskostnader.
Underskrifter