ĢENERĀLADVOKĀTA NĪLO JĒSKINENA [NIILO JÄÄSKINEN] SECINĀJUMI,
sniegti 2013. gada 12. septembrī (1)
Lieta C‑270/12
Lielbritānijas un Ziemeļīrijas Apvienotā Karaliste
pret
Eiropas Savienības Padomi
un
Eiropas Parlamentu
Eiropas Vērtspapīru un tirgu iestāde (EVTI) – Regulas (ES) Nr. 236/2012 par īso pārdošanu un dažiem kredītriska mijmaiņas darījumu aspektiem 28. panta spēkā esamība – LESD 114. un 352. panta tiesiskais pamats – Institucionālais līdzsvars un varas dalīšana – Nosacījumi pilnvaru piešķiršanai ES aģentūrām – Deleģēšana saskaņā ar LESD 290. pantu un transponēšana saskaņā ar LESD 291. pantu – Meroni judikatūra – Romano judikatūra – Mijiedarbība ar Lisabonas līguma normām par aģentūru tiesību aktu ar saistošu spēku pārbaudi tiesā
I – Ievads
1. Apvienotā Karaliste uzsāktajā tiesvedībā pret Padomi un Eiropas Parlamentu lūdz atcelt Eiropas Parlamenta un Padomes 2012. gada 14. marta Regulas (ES) Nr. 236/2012 par īso pārdošanu un dažiem kredītriska mijmaiņas darījumu aspektiem 28. pantu (2). Šis pants piešķir Eiropas Vērtspapīru un tirgu iestādei (turpmāk tekstā – “EVTI”) noteiktas pilnvaras iejaukties ar juridiski saistošiem tiesību aktiem dalībvalstu finanšu tirgos “finanšu tirgus pienācīgas darbības un integritātes apdraudējuma vai visas Savienības finanšu sistēmas vai tās daļas stabilitātes apdraudējuma novēršanas” gadījumā. Šie apstākļi savukārt tālāk ir definēti Komisijas Deleģētās regulas (ES) Nr. 918/2012 (3) 24. panta 3. punktā. Rīcība, kuru EVTI ir pilnvarota veikt atbilstoši Regulas Nr. 236/2012 28. panta 1. punktam, ietver informēšanas un publiskošanas prasību piemērošanu fiziskām vai juridiskām personām un aizliegumu iesaistīties noteiktos darījumos vai pakļaut šādus darījumus nosacījumiem.
2. EVTI tika nodibināta 2011. gada 1. janvārī (4) vienlaicīgi ar Eiropas Banku iestādi (5) un Eiropas Apdrošināšanas un aroda pensiju iestādi (6). Visas trīs iestādes kopīgi zināmas kā “Eiropas Uzraudzības iestādes” jeb, kā noteikts Regulas Nr. 1095/2010 preambulas 10. apsvērumā, “EUI”. EVTI ir arī Komisijas īstenoto reformu programmas blakusprodukts, ņemot vērā 2008. gada finanšu krīzi un augsta līmeņa darba grupas, ko vadīja Jacques de Larosière, ziņojumu, kas izteica ieteikumus, kā ES līmenī stiprināt finanšu tirgu uzraudzību (7), un kā rezultātā izveidoja plaša mēroga ieviešanas programmu (8). Atbilstoši Regulas Nr. 1095/2010 5. panta 1. punktam EVTI ir Savienības “iestāde” ar juridiskas personas statusu.
3. Ņemot vērā saskatīto nepieciešamību saskaņot ES nostāju attiecībā pret īso pārdošanu (9), 2012. gada 25. martā stājās spēkā Regula Nr. 236/2012. Īsā pārdošana ir darbība, kas ietver līdzekļu, parasti vērtspapīru, pārdošanu, kas pārdošanas brīdī pārdevējam nepieder, lai gūtu peļņu no līdzekļu cenas samazināšanās pirms darījuma pabeigšanas. Kā norādīts Parlamenta rakstveida apsvērumos, EVTI tika radīta, jo Eiropas Savienība vēlējās izveidot iestādi ar attiecīgu kompetenci, lai uzraudzītu Eiropas vērtspapīrus un tirgus papildus valsts uzraudzības iestādēm (10). Tā rezultātā Regula Nr. 236/2012 attiecībā uz īso pārdošanu piešķīra EVTI plašas konsultatīvās, paziņošanas un regulējošās pilnvaras.
4. Apvienotā Karaliste balsta savu pieteikumu uz četriem atcelšanas pamatiem. Pirmkārt, dalībvalsts apgalvo, ka pilnvaras, kas EVTI piešķirtas atbilstoši Regulas Nr. 236/2012 28. pantam, pārkāpj Tiesas noteiktās robežas Meroni lietā par institūciju pilnvaru nodošanu (11). Otrkārt, norādīts, ka 28. pants cenšas pilnvarot EVTI pieņemt vispārējas piemērojamības pasākumus ar likuma spēku, kas ir pretēji Tiesas nolēmumam lietā Romano (12). Treškārt, tā apgalvo, ka 28. pants cenšas piešķirt EVTI pilnvaras pieņemt vispārpiemērojamus neleģislatīvus aktus, pārkāpjot LESD 290. un 291. pantu. Ceturtkārt, Apvienotā Karaliste apgalvo, ka, tā kā Regulas Nr. 236/2012 28. pants pilnvaro EVTI pieņemt atsevišķus lēmumus, kas ir saistoši trešajām personām, nepietiekamas vai nepienācīgas dalībvalstu attiecīgās kompetentās iestādes rīcības gadījumā LESD 114. pants nav pareizs tiesiskais pamats šādu pasākumu pieņemšanai.
5. Apvienotās Karalistes prasībai par atcelšanu enerģiski iebilst Padome un Parlaments ar Komisijas un Spānijas Karalistes, Francijas Republikas un Itālijas Republikas atbalstu. Padome un Parlaments veido savus rakstveida apsvērumus, gan atspēkojot pamatus, uz kuriem balstījusies Apvienotā Karaliste, gan aicinot Tiesu izvērtēt judikatūru, uz kuru balstījusies Apvienotā Karaliste, nevis vakuumā, bet ņemot vērā ES aģentūru tiesību aktu modernizāciju, kas notikusi saskaņā ar Lisabonas līgumu, īpaši attiecībā uz aģentūru tiesību aktu ar tiesiskām sekām pārbaudi. Padome un Parlaments ar Komisijas atbalstu arī norāda, ka LESD 114. pants rada piemērotu tiesisko pamatu EVTI pilnvarām atbilstoši Regulas Nr. 236/2012 28. pantam, jo atbilstoši ES iekšējā tirgus tiesībām tas ir saskaņošanas pasākums.
6. Manuprāt, šīs lietas pamatā ir tas, ka Regulas Nr. 236/2012 28. pants neparedz kādas ES izpildinstitūcijas, tas ir, Komisijas vai izņēmuma gadījumā Padomes, pilnvaru nodošanu aģentūrai, bet gan ir tieši saistīts ar to, ka likumdevējs tieši pilnvarojis aģentūru atbilstoši LESD tiesību akta 289. panta 3. punktam. Manuprāt, ņemot vērā ar Lisabonas līgumu izdarītos grozījumus (13) un īpaši apstiprinājumu primārajos tiesību aktos, ka aģentūru tiesību aktus ES tiesībās var pārbaudīt tiesā (14), lietās Romano un Meroni nostiprinātie principi neatbalsta Apvienotās Karalistes izdarītos secinājumus no šiem nolēmumiem (15). Tomēr, manuprāt, Apvienotās Karalistes pieteikums tomēr ir atbalstāms, bet tikai uz tā ceturto apstrīdējuma pamatu. Tas ir tāpēc, ka LESD 114. pants nav pienācīgs tiesiskais pamats Regulas Nr. 236/2012 28. pantam.
II – Piemērojamās tiesību normas
A – Līguma panti ar atsaucēm uz aģentūrām
7. Atbilstoši LESD 15., 16. un 228. pantam visām Eiropas Savienības “iestādēm, organizācijām, birojiem un aģentūrām” ir jāievēro labas pārvaldības princips (16), bet LESD 287. un 325. pants aģentūras ieliek ES finanšu kontroles un audita sistēmā.
8. Atbilstoši LESD 263. pantam ES iestādes, pār kurām Tiesai ir pārbaudes pilnvaras, ietver Savienības iestādes, birojus un aģentūras, un “bezdarbības” noteikums tām piemērojams atbilstoši LESD 265. pantam. Atbilstoši 267. pantam dalībvalsts tiesas un tribunāli var uzdot Tiesai jautājumus par Savienības iestāžu, biroju vai aģentūru tiesību aktu spēkā esamību, lai gan tos var arī uzdot atbilstoši iebildēm par prettiesiskumu atbilstoši LESD 277. pantam (17).
B – Atbilstošie ES tiesību akti
1) Regula Nr. 1095/2010
9. Regulas Nr. 1095/2010 9. panta 5. punkts divējādi pilnvaro EVTI uz laiku aizliegt vai ierobežot noteiktas finanšu darbības, kas apdraud finanšu tirgu pienācīgu darbību un integritāti vai stabilitāti visā vai daļā no Savienības finanšu sistēmas. EVTI to var darīt noteiktos gadījumos, kas paredzēti Regulas Nr. 1095/2010 1. panta 2. punktā minētajos aktos un saskaņā ar šo aktu nosacījumiem (18), vai arī, ja to prasa ārkārtas situācija, ievērojot Regulas Nr. 1095/2010 18. pantu un saskaņā ar tajā paredzētajiem nosacījumiem.
2) Regula Nr. 236/2012
10. Regulas Nr. 236/2012 2. panta 1. punkta b) apakšpunktā ir noteikts:
“īsā pārdošana” attiecībā uz akcijām vai parāda instrumentiem ir tādu akciju vai parāda instrumentu pārdošana, kas pārdevējam nepieder pārdošanas līguma noslēgšanas brīdī, tostarp šāda pārdošana gadījumos, kad pārdošanas līguma noslēgšanas brīdī pārdevējs ir aizņēmies vai vienojies aizņemties akcijas vai parāda instrumentus, lai tos piegādātu, veicot norēķinu, izņemot:
[..].”
11. Regulas Nr. 236/2012 28. pantā ar nosaukumu “EVTI iejaukšanās pilnvaras ārkārtas apstākļos” ir noteikts, ka:
“1. Saskaņā ar Regulas (ES) Nr. 1095/2010 9. panta 5. punktu EVTI, ievērojot šā panta 2. punktu, vai nu:
a) pieprasa, lai fiziskas vai juridiskas personas, kam ir neto īsās pozīcijas saistībā ar īpašu finanšu instrumentu vai finanšu instrumentu kategoriju, informē kompetento iestādi vai publisko sīkāku informāciju par šādu pozīciju; vai
b) nosaka aizliegumu vai nosacījumus attiecībā uz fizisku vai juridisku personu iesaistīšanos īsajā pārdošanā vai darījumā, kas rada finanšu instrumentu, kurš nav neviens no 1. panta 1. punkta c) apakšpunktā minētajiem finanšu instrumentiem, vai ir saistīts ar tādu finanšu instrumentu, ja šā darījuma ietekme vai viena no ietekmēm ir piešķirt fiziskai vai juridiskai personai finansiālu priekšrocību cita finanšu instrumenta cenas vai vērtības pazemināšanās gadījumā.
Pasākumu var piemērot īpašos EVTI noteiktos apstākļos, vai uz to var attiekties EVTI noteikti izņēmumi. Izņēmumus var jo īpaši precizēt, lai tos piemērotu tirgus uzturētāja darbībām vai primārā tirgus darbībām.
2. EVTI pieņem lēmumu saskaņā ar 1. punktu tikai tad, ja:
a) pasākumi, kas uzskaitīti 1. punkta a) un b) apakšpunktā, ir vērsti uz finanšu tirgu pienācīgas darbības un integritātes apdraudējumu vai visas Savienības finanšu sistēmas vai tās daļas stabilitātes apdraudējuma novēršanu, un situācijai ir pārrobežu ietekme; un
b) neviena kompetentā iestāde nav veikusi pasākumus apdraudējuma novēršanai vai viena vai vairākas kompetentās iestādes ir veikušas pasākumus, kas nav pienācīgi novērsuši apdraudējumu.
3. Veicot 1. punktā minētos pasākumus, EVTI ņem vērā to, kādā mērā pasākums:
a) ievērojami novērš finanšu tirgu pienācīgas darbības un integritātes apdraudējumu vai visas Savienības finanšu sistēmas vai tās daļas stabilitātes apdraudējumu vai ievērojami uzlabo kompetento iestāžu spēju pārraudzīt šo apdraudējumu;
b) nerada regulatīvās patvaļas risku;
c) nerada negatīvu ietekmi uz finanšu tirgu efektivitāti, tostarp samazinot likviditāti šajos tirgos vai radot neskaidrības tirgus dalībniekiem tādā veidā, kas nav samērīgs ar pasākuma labvēlīgo ietekmi.
Ja viena vai vairākas kompetentās iestādes veikušas pasākumu saskaņā ar 18., 19., 20. vai 21. pantu, EVTI var veikt ikvienu šā panta 1. punktā minēto pasākumu, nesniedzot 27. pantā paredzēto atzinumu.
4. Pirms tiek lemts par 1. punktā minēta pasākuma noteikšanu vai atjaunošanu, EVTI apspriežas ar ESRK un vajadzības gadījumā ar citām attiecīgām iestādēm.
5. Pirms tiek lemts par 1. punktā minēta pasākuma noteikšanu vai atjaunošanu, EVTI paziņo attiecīgajām kompetentajām iestādēm par ierosināto pasākumu. Paziņojumā iekļauj sīkāku informāciju par ierosināto pasākumu, finanšu instrumentu un darījumu kategorijām, uz kurām tie attieksies, pierādījumus, kas pamato minēto pasākumu iemeslus, un minēto pasākumu plānoto spēkā stāšanās laiku.
6. Paziņojumu sniedz ne vēlāk kā 24 stundas pirms pasākuma stāšanās spēkā vai atjaunošanas. Ārkārtas apstākļos EVTI paziņojumu var sniegt vēlāk nekā 24 stundas pirms pasākuma plānotās stāšanās spēkā, ja to nav bijis iespējams izdarīt 24 stundas iepriekš.
7. EVTI savā tīmekļa vietnē publicē paziņojumu par visiem lēmumiem noteikt vai atjaunot kādu 1. punktā minēto pasākumu. Paziņojumā precizē vismaz šādu informāciju:
a) noteiktos pasākumus, tostarp instrumentus un darījumu kategorijas, uz kurām tie attieksies, kā arī to ilgumu; un
b) iemeslus, kādēļ EVTI uzskata, ka pasākumi ir jānosaka, tostarp pierādījumus, kas pamato minētos iemeslus.
8. Pēc tam, kad tiek nolemts noteikt vai atjaunot 1. punktā noteiktos pasākumus, EVTI nekavējoties informē kompetentās iestādes par veiktajiem pasākumiem.
9. Pasākums stājas spēkā, kad EVTI tīmekļa vietnē tiek publicēts paziņojums, vai paziņojumā norādītajā laikā, kas ir pēc tā publicēšanas, un to piemēro tikai attiecībā uz tādiem darījumiem, kuros iesaistās pēc pasākuma stāšanās spēkā.
10. EVTI ar pienācīgu regularitāti un katrā ziņā vismaz reizi trijos mēnešos pārskata 1. punktā minētos pasākumus. Ja pasākums netiek atjaunots līdz šāda triju mēnešu laikposma beigām, tas automātiski beidzas. Pasākumu atjaunošanai piemēro 2. līdz 9. punktu.
11. Pasākums, ko EVTI pieņem saskaņā ar šo pantu, dominē pār jebkuru citu pasākumu, ko kompetentā iestāde veikusi saskaņā ar 1. iedaļu.”
12. Regulas Nr. 236/2012 30. pants, lasot kopā ar 42. pantu, pilnvaro Komisiju pieņemt deleģētos aktus, tostarp precizējot kritērijus un faktorus, kas EVTI jāņem vērā, nosakot 28. panta 2. punkta a) apakšpunktā minētos apdraudējumus.
13. Regulas Nr. 236/2012 44. pantā VIII nodaļā par “Īstenošanas aktiem” ir normas par Komitejas piemērojamo procedūru, Komisijai pieņemot īstenošanas aktus (19).
14. Komisijas Deleģētās Regulas Nr. 918/2012 24. panta 3. punkta ir noteikts:
“Piemērojot 28. panta 2. punkta a) apakšpunktu, finanšu tirgu pienācīgas darbības un integritātes apdraudējums vai visas Savienības finanšu sistēmas vai tās daļas stabilitātes apdraudējums ir:
a) jebkādi būtiskas finansiālās, monetārās vai budžeta nestabilitātes draudi, kas attiecas uz dalībvalsti vai finanšu sistēmu dalībvalstī, ja tas var nopietni apdraudēt finanšu tirgu pienācīgu darbību un integritāti vai visas Savienības finanšu sistēmas vai tās daļas stabilitāti;
b) dalībvalsts vai pārvalstiska emitenta saistību neizpildes iespēja;
c) būtisks kaitējums, kas nodarīts svarīgu finanšu emitentu, tirgus infrastruktūru, mijieskaita un norēķinu sistēmu un uzraudzības iestāžu fiziskajām struktūrām un kas var būtiski ietekmēt pārrobežu tirgus, jo īpaši tad, ja šāds kaitējums rodas dabas katastrofas vai teroristu uzbrukuma rezultātā un ja tas var nopietni apdraudēt finanšu tirgu pienācīgu darbību un integritāti vai visas Savienības finanšu sistēmas vai tās daļas stabilitāti;
d) nozīmīgs pārtraukums jebkurā maksāšanas sistēmā vai norēķinu procesā, jo īpaši tad, ja tas saistīts ar starpbanku operācijām, kurš izraisa vai var izraisīt nozīmīgus maksāšanas vai norēķinu traucējumus vai kavējumus Savienības pārrobežu maksāšanas sistēmās, jo īpaši tad, ja tie var veicināt finansiālas vai ekonomiskas krīzes izplatīšanos visā Savienības finanšu sistēmā vai tās daļā.”
C – Tiesvedība Tiesā
15. Ar 2012. gada 31. maija prasību, kas Tiesā saņemta 2012. gada 4. jūnijā, Apvienotā Karaliste, pamatojoties uz LESD 263. pantu, cēla prasību pret Eiropas Savienības Padomi un Eiropas Parlamentu par Regulas Nr. 236/2012 28. panta atcelšanu un piespriest atbildētājam apmaksāt tiesāšanās izdevumus.
16. Eiropas Savienības Padome un Eiropas Parlaments apgalvo, ka Tiesai pilnībā jānoraida prasība uz materiāltiesiskiem pamatiem un jāpiespriež Apvienotajai Karalistei apmaksāt tiesāšanās izdevumus.
17. Eiropas Komisija un Spānijas Karaliste, Francijas Republika un Itālijas Republika ir iestājušās lietā Parlamenta un Padomes atbalstam.
18. Apvienotā Karaliste, Padome, Komisija un Eiropas Parlaments piedalījās tiesas sēdē, kas notika 2013. gada 11. jūnijā, kopā ar Spānijas, Francijas un Itālijas pārstāvjiem.
III – Juridiskais vērtējums
A – Aģentūras Eiropas Savienībā
19. Komisija ir raksturojusi “Eiropas Regulējošo aģentūru” kā “neatkarīgu juridisku personu, ko izveido likumdevējs, lai Eiropas līmenī palīdzētu regulēt noteiktu nozari un īstenot konkrētu Kopienas politikas virzienu” (20). Šobrīd Eiropas Savienībā darbojas vai tiek veidotas vairāk kā trīsdesmit decentralizētas aģentūras (21), vairākas no tām ar pilnvarām pieņemt saistošus lēmumus. Kā labi zināms, tad “aģentifikācija” Eiropas Savienībā ir process, kas ir būtiski aktivizējies kopš jaunās tūkstošgades. Kā vienā komentārā atzīmēts, tad šobrīd un allaž lielākās grūtības ir bijušas, kā līdzsvarot aģentūru funkcionālos labumus un neatkarību ar iespēju, ka tās kļūst par “nekontrolētiem patvaļas centriem” (22).
20. Tomēr aģentūras Eiropas Savienībā atšķiras juridiskā pamata, uz kura tās balstītas, to organizācijas un tām uzdoto pilnvaru ziņā. EVTI nav to nedaudzo aģentūru starpā, kas tieši izveidotas ar Līguma normu (23). No otras puses, EVTI nav arī no tās grupas aģentūrām, kurām būtu tikai konsultatīvās funkcijas, lai gan konsultatīvās pilnvaras ir nozīmīga EVTI darba daļa (24).
21. EVTI var klasificēt kā regulējošo aģentūru, kas ES līmenī palīdz regulēšanas uzdevumā saistībā ar iekšējā tirgus paplašināšanos. Galvenās atšķirības starp izpildu un regulējošām aģentūrām ir, ka izpildu aģentūras ievieš izlietošanas programmas un ir tieši atkarīgas no Komisijas, un tās priekšā ir pilnīgi atbildīgas, bet regulējošās aģentūras galvenokārt sniedz kopējos noteikumus un pakalpojumus un darbojas dalībvalstu pārstāvju un dažu Komisijas pārstāvju izveidotas valdes vai padomes pārraudzībā (25).
22. EVTI nav izpildaģentūra, ko nodibinājusi Komisija atbilstoši 2002. gada 19. decembra Regulas Nr. 58/2003, ar ko nosaka statūtus izpildaģentūrām, kurām uztic konkrētus Kopienas programmu pārvaldības uzdevumus (26), 6. pantam. Šīs ir iestādes, kas darbojas atbilstoši tālāk deleģētajām Komisijas pilnvarām (27).
23. Tomēr EVTI ir tāda paša veida lēmumus pieņemoša aģentūra kā Iekšējā tirgus saskaņošanas birojs (turpmāk tekstā – “ITSB”) (28), Kopienas Augu šķirņu birojs (turpmāk tekstā – “CPVO”) (29), Eiropas Aviācijas drošības aģentūra (turpmāk tekstā – “EASA”) (30), Eiropas Ķimikāliju aģentūra (turpmāk tekstā – “ECHA”) (31), Eiropas Zāļu aģentūra (32) un Energoregulatoru sadarbības aģentūra (33) tajā nozīmē, ka EVTI pati pieņem dažus savus lēmumus, ieskaitot tos, kas pieņemti atbilstoši Regulas Nr. 236/2012 28. pantam, Komisijai neiejaucoties (34).
24. Tomēr starp EVTI un regulējošām aģentūrām, kas darbojas no finanšu tirgu atšķirīgām jomām, ir būtiska atšķirība, kas ir svarīga šīs lietas atrisināšanā. Lai gan dažām no tādām pēdējā laikā nodibinātajām iestādēm kā EASA vai ECHA ir piešķirtas plašākas regulējošās pilnvaras nekā tām, kas nodibinātas agrāk, sagrozītais veids, kādā tas tika izdarīts, un daudzās kontroles, kurām pakļautas šīs pilnvaras, parāda, ka tām nebija paredzēts piešķirt īstu hierarhisku varu pār to kolēģiem valstīs (35). Kā tiesas sēdē atzina Komisija, tad citas regulējošās aģentūras nevar pieņemt juridiski saistošus lēmumus, kas vērsti uz individuālām juridiskām personām, aizstājot vai nu kompetentās valsts iestādes lēmumu, vai bezdarbību, kas var tikpat labi atšķirties no EVTI pieņemtā lēmuma. Tomēr tas ir tieši tas, uz ko Regulas Nr. 236/2012 28. pants pilnvaro EVTI (36). Atbilstoši Regulas Nr. 236/2012 28. panta 11. punktam pasākums, ko EVTI pieņem, dominē pār jebkuru citu iepriekšēju pasākumu, ko valsts kompetentā iestāde pieņēmusi.
25. Parlaments rakstveida apsvērumos ir atzīmējis, ka, neskaitot trīs EUI, vienīgi Eiropas Ķimikāliju aģentūra ir nodibināta, pamatojoties tikai uz LESD 114. pantu. Tomēr tai nav pilnvaru iejaukties, kas būtu līdzīgas tām, kas noteiktas Regulas Nr. 236/2012 28. pantā (37). Es atzīmēšu, ka Eiropas Zāļu aģentūra tika izveidota, balstoties uz LESD 114. un 168. panta kombināciju (38), gan ITSB, gan Kopienas Augu šķirņu birojs tika nodibināti, balstoties uz LESD 352. pantu, bet Eiropas Aviācijas drošības aģentūra izveidojās, balstoties uz LESD 100. pantu (39).
26. Manuprāt, ceturtais pamats Apvienotās Karalistes atcelšanas prasībā par LESD 114. panta piemērotību būt par juridisko pamatu Regulas Nr. 236/2012 28. panta pieņemšanai loģiski liekams pirms jautājuma par EVTI pilnvaru atbilstību saskaņā ar šo normu ES konstitucionālajām tiesībām un it īpaši Romano un Meroni spriedumu priekšrakstiem. No konstitucionālo tiesību viedokļa Regulas Nr. 236/2012 28. panta, LESD 289. panta 3. punkta tiesību akta, juridiskā pamata novērtējums ir veicams pirms pakārtotiem tiesību jautājumiem par tā saturu. Tāpēc es sākšu ar Apvienotās Karalistes izvirzīto ceturto pamatu par atcelšanu un tad kopā aplūkošu pārējos trīs jautājumus.
B – LESD 114. pants un jautājumi, kas attiecas uz tiesisko pamatu
1) LESD 114. pants kā tiesiskais pamats EVTI nodibināšanai
27. Saskaņā ar vienu nesenu komentāru vēl pirms dekādes vairums aģentūru bija nodibinātas, pamatojoties uz LESD 352. pantu (40). Ņemot to vērā un ievērojot EVTI pilnvaras “pieņemt vietējiem uzraugiem un tirgus dalībniekiem saistošus lēmumus”, nav pārsteidzoši, ka tiek apšaubīta LESD 114. panta piemērotība šādām pilnvarām (41). Manuprāt, īpaši svarīgi ir juridiski stingri kontrolēt balstīšanos uz LESD 114. pantu, ņemot vērā ES likumdevēja tendenci aptuveni pēdējos astoņus gadus dibināt aģentūras, pamatojoties uz “attiecīgajai jomai specifiskajām kompetencēm”, nevis uz LESD 352. pantu (42). Tomēr šajā ziņā novelkama atšķirība starp juridisko pamatu aģentūras nodibināšanai un juridisko pamatu, piešķirot tai noteiktas pilnvaras.
28. Tiesas judikatūra par balstīšanos uz LESD 114. pantu, atbalstot aģentūru nodibināšanu un to iesaisti ES pasākumu izplatīšanā, ir ievērojami attīstījusies aptuveni pēdējās desmitgades laikā. Ir sperti šādi soļi.
29. Lietā Apvienotā Karaliste/Parlaments un Padome (Kūpināšanas aromatizētāji) (43) Tiesa nosprieda, ka LESD 114. pants bija pareizs juridiskais pamats, Komisijai pieņemot pasākumus, darbojoties ciešā sadarbībā ar Pārtikas nekaitīguma iestādi, jo tas bija “piemērots līdzeklis”, lai panāktu dalībvalstu “vēlamo tiesību aktu tuvināšanu” (44). Tajā lietā Tiesa apstiprināja daudzpakāpju likumdošanas modeli kā tuvināšanas pasākumu LESD 114. panta nozīmē, kad attiecīgā regula bija “viens solis ceļā uz dalībvalstu [..] tiesību aktu tuvināšanu” (45), Komisijai šajā ziņā darbojoties kopā ar Pārtikas nekaitīguma iestādi.
30. LESD 114. panta apjoms kā juridisks pamats aģentūru izveidei tika tālāk attīstīts spriedumā lietā ENISA (46). Tiesa atzina, ka aģentūras izveide, kas sniedz Komisijas viedokli par tehniskiem jautājumiem, var būt 114. panta tuvināšanas pasākums gan tāpēc, ka nepieciešams tehnisks padoms (47), gan tāpēc, ka “Kopienas likumdevējs uzskatīja, ka tādas Kopienu iestādes kā Aģentūra izveide, ir piemērots līdzeklis iespējamo atšķirību, kuras varētu būt šķērslis iekšējā tirgus labai darbībai attiecīgajā jomā, novēršanai” (48).
31. Tiesa tālāk atzīmēja spriedumā lietā ENISA, ka LESD 114. pants var tikt izmantots kā juridisks pamats tikai tad, ja no tiesību akta skaidri un objektīvi izriet, ka tā mērķis ir uzlabot iekšējā tirgus izveides un darbības nosacījumus (49). Ar frāzi “pasākumi, lai tuvinātu [..] aktus”, kas minēta šajā pantā, Līguma autori atkarībā no saskaņojamās nozares vispārējā konteksta un konkrētajiem apstākļiem ir vēlējušies likumdevējam piešķirt izvērtēšanas brīvību attiecībā uz to, kāda aktu tuvināšanas tehnika ir vispiemērotākā vēlamā rezultāta sasniegšanai, jo īpaši nozarēs, kurām piemīt tehniski sarežģītas īpašības (50).
32. Uz šī pamata Tiesa izdarīja būtisku secinājumu par aģentūru vispārējām pilnvarām pieņemt trešajām personām juridiski saistošus pasākumus. Tā kā nekas no LESD 114. panta nelika secināt, ka uz LESD 114. panta pieņemto pasākumu adresāti varētu būt tikai atsevišķas dalībvalstis, tad likumdevējam varētu izrādīties nepieciešams paredzēt tādas ES iestādes izveidošanu, kuras uzdevums ir sniegt ieguldījumu saskaņošanas procesa realizācijā (51). Tā rezultātā LESD 114. pants bija atbilstošs juridiskais pamats, lai pieņemtu Regulu Nr. 460/2004, saskaņā ar kuru tika nodibināta ENISA.
33. Šķiet, ka šie jautājumi, kas ir līdzīgi tiem, kurus Tiesa analizēja spriedumā lietā ENISA, nodarbināja ES likumdevēju, kad to ievēlēja, lai pieņemtu īpašus pasākumus par īso pārdošanu, un jo īpaši, kad tas nolēma šajā jomā EVTI piešķirt vairākus uzdevumus un atbildību. To apliecina Regulas Nr. 236/2012 preambulas 1. apsvērums, kurā noteikts, ka dalībvalstu pieņemtie pasākumi par īso pārdošanu, ņemot vērā finanšu krīzi 2008. gada septembrī, “atšķīrās, jo Savienībā nav īpaša kopēja tiesiskā regulējuma attiecībā uz īso pārdošanu”. Līdzīgs uzskats ir atspoguļots Regulas Nr. 236/2012 preambulas 2. apsvērumā (52), atbilstoši kuram jāharmonizē noteikumi par īso pārdošanu un dažiem kredītriska mijmaiņas darījumu aspektiem, lai novērstu iekšējā tirgus pienācīgas darbības šķēršļu rašanos, jo pretējā gadījumā pastāv iespēja, ka dalībvalstis turpinās veikt atšķirīgus pasākumus.
34. Attiecīgi, manuprāt, nevar būt principiālu iebildumu pret EVTI nodibināšanu un tās uzdevumu un pilnvaru noteikšanu, balstoties uz LESD 114. panta juridiskā pamata. Vispārīgos jēdzienos un no tās plašāko funkciju perspektīvas (53) EVTI loma dalībvalstu noteikumu par īso pārdošanu saskaņošanas kontekstā atbilst Tiesas izklāstītajiem nosacījumiem spriedumā lietā ENISA. Tomēr EVTI īpašās pilnvaras atbilstoši Regulas Nr. 236/2012 28. pantam jāizvērtē rūpīgāk.
2) LESD 114. pants kā Regulas Nr. 236/2012 28. panta juridiskais pamats
35. Apvienotās Karalistes izteiktie iebildumi tās ceturtajā atcelšanas pamatā ir mazāk ambiciozi nekā pilnīgie uzbrukumi par juridisko pamatu par EVTI nodibināšanu. Tas savukārt attiecas uz pilnvarām, kas EVTI piešķirtas ar Regulas Nr. 236/2012 28. punktu (54). Apvienotā Karaliste ir noformulējusi savas pretenzijas saskaņā ar LESD 114. pantu, pamatojoties uz to, ka šī Līguma norma nevar atļaut individuālus pasākumus, kas vērsti uz konkrētām fiziskām vai juridiskām personām tā, ka apjoms, kādā Regulas Nr. 236/2012 28. pants cenšas atļaut šos pasākumus, pārkāpj LESD 114. pantu (55).
36. Kā jau minēju, tad nevar būt principiālu iebildumu pret balstīšanos uz LESD 114. pantu kā juridisku pamatu, lai pilnvarotu aģentūras pieņemt juridiski saistošus lēmumus attiecībā pret trešajām personām. Tomēr kritērijs, lai novērtētu, vai šādu pilnvaru piešķiršana aģentūrai ir LESD 114. panta apjomā, ir tas, vai attiecīgās aģentūras lēmumi veicina vai sekmē iekšējā tirgus saskaņošanu tādā nozīmē, kā šis jēdziens ir lietots ES tiesībās.
37. Tomēr Tiesas judikatūra neatbalsta pamatošanos uz LESD 114. pantu kā vienīgo juridisko pamatu Regulas Nr. 236/2012 28. pantam, jo lēmuma pieņemšanas pilnvaru piešķiršanu EVTI atbilstoši šim pantam, aizstājot kompetento valsts iestāžu novērtējumu, nevar uzskatīt par “pasākumu, lai tuvinātu dalībvalstu normatīvos vai administratīvos aktus, kuri attiecas uz iekšējā tirgus izveidi un darbību,” LESD 114. panta nozīmē (56).
38. Pilnvaras, kas EVTI piešķirtas atbilstoši Regulas Nr. 236/2012 28. pantam, pārsniedz iekšējā tirgus saskaņošanu šādu iemeslu dēļ:
a) Ar Regulas Nr. 236/2012 28. pantu EVTI piešķirto pilnvaru satura analīze
39. Regulas Nr. 236/2012 28. panta mērķis ir paaugstināt ES, precīzāk, EVTI līmenī, iejaukšanās kompetenci, kas darbojas apstākļos, kas vienādi ar tiem, kuri rada tiesības iejaukties kompetentajām dalībvalstu iestādēm atbilstoši Regulas Nr. 236/2012 18., 20. un 22. pantam. Turklāt 28. panta pilnvaras var rasties vienīgi tad, ja iepriekš minētās valsts iestādes nav rīkojušās tā, lai pienācīgi veiktu pasākumus, kas “ir vērsti uz finanšu tirgu pienācīgas darbības un integritātes apdraudējuma vai visas Savienības finanšu sistēmas vai tās daļas stabilitātes apdraudējuma novēršanu” (skat. Regulas Nr. 236/2012 28. panta 2. punkta a) un b) apakšpunktu).
40. Kā Apvienotā Karaliste norādīja tiesas sēdē, pēc definīcijas EVTI pieņems spriedumu lietā, par kuru attiecīgā kompetentā iestāde ir pieņēmusi atšķirīgu spriedumu. Tālāk atbilstoši Regulas Nr. 236/2012 28. panta 4. punktam un preambulas 33. apsvērumam vienīgā iestāde, ar kuru EVTI ir pienākums konsultēties pirms šo pasākumu piemērošanas, ir Eiropas Sistēmisko risku kolēģija “ESRK” (57), un ne Padome, ne Komisija kā institūcijas nav saistītas ar lēmuma pieņemšanas procesu. Kā jau minēju, tad atbilstoši Regulas Nr. 236/2012 28. panta 11. punktam pasākums, ko EVTI pieņem, dominē pār jebkuru citu pasākumu, ko kompetentā iestāde iepriekš veikusi.
41. To sakot, nevar ar ticamību apgalvot, ka EVTI pilnvaras atbilstoši Regulas Nr. 236/2012 28. pantam ir pilnīgi neierobežotas. Kā es jau atzīmēju, Regulas Nr. 236/2012 28. panta 2. punkta a) apakšpunktā esošajam jēdzienam ir piešķirts lielāks precizējums ar Komisijas Deleģētās Regulas Nr. 918/2012 24. panta 3. punktu (58).
42. Ar Regulas Nr. 236/2012 28. pantu piešķirto pilnvaru izmantošanai ir noteikti šādi nosacījumi un ierobežojumi. EVTI ir jāapsver apmērs, kādā pasākums “ievērojami novērš finanšu tirgu pienācīgas darbības un integritātes apdraudējumu vai visas Savienības finanšu sistēmas vai tās daļas stabilitātes apdraudējumu vai ievērojami uzlabo kompetento iestāžu spēju pārraudzīt šo apdraudējumu” (skat. 28. panta 3. punkta a) apakšpunktu); “nerada regulatīvās patvaļas risku” (28. panta 3. punkta b) apakšpunkts); “nerada negatīvu ietekmi uz finanšu tirgu efektivitāti, tostarp samazinot likviditāti šajos tirgos vai radot neskaidrības tirgus dalībniekiem tādā veidā, kas nav samērīgi ar pasākuma labvēlīgo ietekmi” (28. panta 3. punkta c) apakšpunkts).
43. Papildus tam Regulas Nr. 236/2012 28. pants rada šādus procesuālos drošības līdzekļus. Kā es jau minēju, tad EVTI ir pienākums konsultēties ar ESRK. Vajadzības gadījumā jāapspriežas arī ar citām attiecīgām iestādēm, bet nav pienākuma to darīt (28. panta 4. punkts). EVTI ir pienākums paziņot kompetentajām iestādēm par ierosināto vai atjaunoto pasākumu, un ne mazāk kā 24 stundas pirms pasākuma stāšanās spēkā vai atjaunošanas, ja vien nav “ārkārtas apstākļu” (28. panta 5. un 6. punkts), un pēc pasākuma pieņemšanas par to jāinformē kompetentās iestādes (28. panta 8. punkts). Un visbeidzot EVTI ir pienākums savā tīmekļa vietnē publicēt paziņojumu par visiem lēmumiem noteikt vai atjaunot pasākumus, tai skaitā to pamatojumu (28. panta 7. punkts), un ir papildu pienākums ik pēc trim mēnešiem pārskatīt visus pieņemtos pasākumus. Ja tas netiek darīts, tie izbeidzas (28. panta 10. punkts). Es atgriezīšos pie brīdinājumiem par EVTI pilnvaru izmantošanu atbilstoši Regulas Nr. 236/2012 28. pantam, kad analizēšu Meroni lietas piemērotību strīda atrisināšanai.
44. Tomēr ir svarīgi būt uzmanīgam pret pilnvaru apjomu, kas EVTI piešķirts pret trešajām personām. Kā iepriekš minēts, tad EVTI iejaukšanās atbilstoši Regulas Nr. 236/2012 28. panta 1. punkta a) apakšpunktam var ietvert pienākuma uzlikšanu fiziskām vai juridiskām personām sniegt informāciju par to neto īsajām pozīcijām attiecībā uz īpašiem finanšu instrumentiem vai to klasēm. Turklāt EVTI var uzlikt aizliegumus vai nosacījumus, kas saistīti ar īso pārdošanu un līdzīgiem darījumiem, kā noteikts Regulas Nr. 236/2012 28. panta 1. punkta b) apakšpunktā.
45. Manuprāt un pretēji Komisijas rakstveida apsvērumos esošajiem argumentiem, tas krietni pārsniedz pilnvaras “noteikt pasākumus, kas saistīti ar īpašu produktu vai produktu klasi, un vajadzības gadījumā individuālus pasākumus par šiem produktiem” (59). Patiesībā šajā kontekstā EVTI neizstrādā īpašus un precīzākus noteikumus, kas piemērojami šim finanšu produktam vai pakalpojumam, kas ir, piemēram, gadījumā, kad Komisija īsteno savas pilnvaras saskaņot dalībvalstu pieeju bīstamiem produktiem atbilstoši Eiropas Parlamenta un Padomes 2001. gada 3. decembra Direktīvas 2001/95/EK par produktu vispārēju drošību 13. pantam, kas pieņemta atbilstoši LESD 114. pantam (60). Tā vietā EVTI iejaucas konkurences apstākļos noteiktā finanšu tirgū, kas ietilpst valsts kompetentās iestādes ziņā, kad tā saskaras ar noteiktiem ārkārtas apstākļiem. Manuprāt, tuvākā analoģija ES tiesībās EVTI pilnvarām atbilstoši Regulas Nr. 236/2012 28. pantam ir sniegta Komisijas iejaukšanās pilnvarās lauksaimniecības un antidempinga jomā, tas ir, jomās, kurās Komisija īsteno ES kopējo politiku.
46. Tāpēc uz LESD 114. panta pamata pieņemtā pasākuma mērķim patiešām jābūt iekšējā tirgus izveides un darbības apstākļu uzlabošanai. Ja LESD 114. panta kā juridiska pamata izvēles pamatošanai pietiktu tikai konstatēt valstu noteikumu atšķirības un teorētisku risku, ka no šīm atšķirībām varētu rasties pamatbrīvību izmantošanas šķēršļi vai konkurences izkropļojumi, pareiza juridiskā pamata izvēles kontrole tiesā zaudētu jebkādu efektivitāti. Tādā gadījumā Tiesai tiktu liegta iespēja pildīt uzdevumus, kas tai uzticēti ar LES 19. pantu, nodrošinot, lai Līguma interpretācijā un piemērošanā tiktu ievērota likumība (61). Tāpēc, novērtējot, vai LESD 114. pants ir pareizs juridiskais pamats šim ES pasākumam, Tiesai jāpārbauda, vai pasākums, kura spēkā esamība tiek pārbaudīta, īstenībā sasniedz patiesus mērķus uzlabot iekšējā tirgus nodibināšanas un darbības apstākļus, kā noteicis ES likumdevējs (62).
47. Turklāt nepietiek ar iespēju, ka radīsies nākamie šķēršļi tirdzniecībai, kas izrietēs no dalībvalstu tiesību atšķirībām. Taču iespējai, ka šādi šķēršļi var rasties, ir jābūt reālai un attiecīgajam pasākumam jābūt vērstam uz to novēršanu (63).
b) Regulas Nr. 236/2012 28. pants Tiesas judikatūras par LESD 114. pantu kā juridisko pamatu kontekstā
48. Lietā ENISA Tiesa nosprieda, ka “faktiski varētu izrādīties nepieciešams – saskaņā ar ES likumdevēja veiktu analīzi – paredzēt kādas Kopienu struktūras iestādi, kuras uzdevums ir sniegt ieguldījumu veikt procesu saskaņošanu, gadījumos, kad uz minēto normu balstīto aktu īstenošanai nepieciešama neierobežojošu papildinošu un aptverošu pasākumu pieņemšana” (64).
49. Turklāt Tiesa uzsvēra, ka šādai iestādei uzticētajiem uzdevumiem ir jābūt cieši saistītiem ar jomām, kuras ir dalībvalstu normatīvo un administratīvo normu tuvināšanas priekšmets, kas īpaši ir situācijā, kad iestāde sniedz pakalpojumu valsts iestādēm vai uzņēmējiem, kuri ietekmē vienveidīgu saskaņošanas aktu īstenošanu un kuri var veicināt to piemērošanu (65).
50. Tomēr EVTI lēmuma pieņemšanas pilnvaras atbilstoši Regulas Nr. 236/2012 28. pantam maz līdzinās Tiesas raksturotajiem pasākumiem šajos nozīmīgajos fragmentos no sprieduma lietā ENISA. Pirmie lēmumi, kas pieņemti atbilstoši Regulas Nr. 236/2012 28. pantam, ir juridiski saistoši, lai gan Tiesa lietā ENISA aplūkoja juridiski nesaistošus pasākumus. Lai gan tas pats par sevi nav apstrīdams, grūti paredzēt, kā pilnvaru izmantošana atbilstoši Regulas Nr. 236/2012 28. pantam varētu sekmēt tāda veida saskaņošanu, kādu Tiesa aprakstījusi spriedumā lietā ENISA. Drīzāk tās uzdevums ir paaugstināt īstenošanas pilnvaras, kas ietvertas Regulas Nr. 236/2012 18., 20. un 22. punktā, no valsts līmeņa līdz ES līmenim, ja nav vienprātības starp EVTI un kompetento valsts iestādi vai starp valsts iestādēm.
51. Patiesībā Regulas Nr. 236/2012 28. pants ES līmenī rada ārkārtas lēmumu pieņemšanas mehānismu, kas sāk darboties, kad attiecīgās kompetentās valsts iestādes nepiekrīt veicamajām darbībām. Saskaņā ar EVTI balsošanas noteikumiem šo darbību var veikt, pamatojoties uz Uzraudzības padomes kvalificēto vairākumu (66).
52. Tāpēc EVTI pilnvaru aktivizēšana atbilstoši Regulas Nr. 236/2012 28. pantam nav saskaņošana vai vienveidīgas prakses pieņemšana dalībvalstu līmenī, bet valsts lēmumu pieņemšanas aizstāšana atbilstoši Regulas Nr. 236/2012 18., 20. un 22. pantam ar ES līmeņa lēmumu pieņemšanu.
53. Tāpēc, lai gan Parlamenta rakstveida apsvērumi ir pareizi, ciktāl ar tiem norādīts, ka atbilstoši Tiesas judikatūrai var nodibināt aģentūras un piešķirt tām uzdevumu atbilstoši LESD 114. pantam, ar nosacījumu, ka tās ir daļa no normatīvā konteksta, kas saskaņo ar iekšējo tirgu saistītas tiesību normas (67), Regulas Nr. 236/2012 28. pants pārsniedz šīs robežas.
3) LESD 352. pants kā piemērots juridiskais pamats Regulas Nr. 236/2012 28. pantam
54. Pilnīgai skaidrībai es piebildīšu, ka, manuprāt, LESD 352. pants būtu piemērots juridisks pamats Regulas Nr. 236/2012 28. pantam. Tas ir tāpēc, ka ir acīmredzama nepieciešamība rīkoties ES līmenī, jo finanšu instrumentu integrētā tirgū kompetentas valsts iestādes bezdarbībai vai neatbilstīgai rīcībai attiecībā uz īso pārdošanu var būt būtiskas pārrobežu sekas. To vidū var būt citu dalībvalstu, kas nav tirgus vieta, kur notiek īsā pārdošana, banku sistēmu izkropļojums. Tāpēc situācijās, kas rada draudus finanšu tirgu pienācīgai darbībai un integritātei vai finanšu sistēmas stabilitātei visā Eiropas Savienībā vai tās daļā, ir gan nepieciešama, gan samērīga centralizēta lēmumu pieņemšanas procedūra, kas ļauj vienveidīgi piemērot Eiropas Savienības tiesību normas par īso pārdošanu. Bet iepriekš izskaidroto iemeslu dēļ centralizēts ārkārtas lēmumu pieņemšanas process, kas aizstāj kompetentās dalībvalsts iestādes lēmumu bez tās piekrišanas vai kas rada aizstājēju šāda lēmuma neesamības gadījumā, nevar tikt uzskatīts par tādu, uz ko attiecas jēdziens “pasākums, lai tuvinātu dalībvalstu normatīvos vai administratīvos aktus” saskaņā ar LESD 114. pantu.
55. To sakot, manuprāt, Regulas Nr. 236/2012 28. pants ir “vajadzīgs” 352. panta nozīmē, “lai sasniegtu vienu no mērķiem”, kas noteikts līgumos. Te man prātā ir spriedums lietā Massey‑Ferguson (68), kurā Tiesa nosprieda, ka muitas savienības darbībai ir “vajadzība” vienveidīgi noteikt vērtēšanu muitas darbības preču dēļ, kas importētas no trešajām valstīm, tā, lai aizsardzības līmenis, ko īsteno Kopējie muitas tarifi, būtu vienāds visā Kopienā (69). Iepriekš izskaidroto iemeslu dēļ EVTI pilnvarām iejaukties atbilstoši Regulas Nr. 236/2012 28. panta 1. punktam ir līdzīga “vajadzības” kvalitāte, lai sasniegtu iekšējā tirgus mērķus pārrobežu saistības dēļ, dalībvalstij neatbilstīgi rīkojoties attiecībā uz īso pārdošanu.
56. Vienlaikus es atzīmēšu, ka ar to vien, ka kopējā tirgus darbību “ietekmē” īsā pārdošana, nepietiek, lai atbalstītu LESD 114. pantu kā juridisko pamatu Regulas Nr. 236/2012 28. pantam (70). Citiem vārdiem, LESD 114. pants nav pieejams un alternatīvs juridiskais pamats, kas izslēgtu balstīšanos uz LESD 352. pantu (71). Iejaukšanās, ko EVTI ir pilnvarota darīt atbilstoši Regulas Nr. 236/2012 28. pantam, pārsniedz saskaņošanu atbilstoši LESD 114. pantam. Tomēr tā ir vajadzīga ES iekšējā tirgus darbībai pārkāpumu dēļ, kas var rasties, kādai atsevišķai dalībvalstij nenovēršot īsās pārdošanas sekas ārkārtas apstākļos (72). Tāpat balstīšanās uz LESD 352. pantu “nevar būt pamats [Savienības] kompetences paplašināšanai ārpus vispārīgajiem ietvariem, kas izriet no [ES Līguma] tiesību normu kopuma un it īpaši no tām tiesību normām, kas nosaka [Savienības] uzdevumus un darbību” (73).
57. Turklāt Tiesa ir tieši apstiprinājusi atsauci uz LESD 352. pantu pasākumiem, “kas īpaši attiecas uz privātpersonām” (74), kad attiecīgie pasākumi ietilpst Savienības mērķos LESD 352. panta izpratnē (75). Manuprāt, un ņemot vērā ietekmi uz iekšējā tirgus darbību, kādu var radīt dalībvalstu kompetento iestāžu atbilstošas rīcības trūkums attiecībā uz īso pārdošanu, Regulas Nr. 236/2012 28. panta mērķi atbilst Eiropas Savienības mērķiem LESD 352. panta izpratnē (76).
58. Ņemot vērā to, ka LESD 352. pants nosaka dalībvalstu vienprātības nepieciešamību, juridiskā pamata piemērotība, pieņemot Regulu Nr. 236/2012 vienprātības dziļuma ziņā, kas atbalstīja Regulas Nr. 236/2012 28. pantu, nav nebūtisks jautājums. Apvienotā Karaliste iebilda pret Regulas Nr. 236/2012 28. pantu LESD 114. panta likumdošanas procesā, atbilstoši kuram Padomē vajadzīgs vienīgi kvalificēts balsu vairākums (77). Kā iepriekš minēts, veto tiesības nedarbojas, kad EVTI Uzraudzības padome īsteno savas pilnvaras atbilstoši Regulas Nr. 236/2012 28. pantam. Kopš Lisabonas līguma LESD 352. panta 2. punktā ir prasība Komisijai, balstoties uz šo pantu, izstrādāt priekšlikumus valstu parlamentu uzmanībai (78). Balstīšanās uz LESD 352. pantu kā juridisko pamatu Regulas Nr. 236/2012 28. pantam tādējādi atvērtu nozīmīgu kanālu paaugstinātam demokrātijas ieguldījumam (79).
59. Tāpēc šo iemeslu dēļ es secinu, ka Tiesai jāatceļ Regulas Nr. 236/2012 28. pants kompetences trūkuma dēļ, jo LESD 114. pants nebija piemērots juridiskais pamats tā pieņemšanai (80).
C – Apvienotās Karalistes prasījumi, balstoties uz Meroni un Romano judikatūru, ņemot vērā LESD 290. un 291. pantu
1) Iepriekšēji apsvērumi
60. Ņemot vērā manus secinājumus par ceturto Apvienotās Karalistes Tiesai iesniegto apstrīdējuma pamatu, mana argumentācija par pirmo līdz trešo apstrīdējuma pamatu tiek sniegta vienīgi gadījumam, ja Tiesa uzskatītu, ka LESD 114. pants sniedz piemērotu juridisko pamatu Regulas Nr. 236/2012 28. panta pieņemšanai. Manuprāt, ar Lisabonas līgumu izdarītās izmaiņas gan attiecībā uz atšķirības izskaidrojumu starp (normatīvajiem) deleģētajiem pasākumiem un ieviešanas (izpildu) pilnvarām (81), gan grozījumiem, kas cieši nostiprina ES aģentūru aktu juridisko pārbaudi Eiropas Savienības juridiskajā arhitektūrā, nozīmē, ka Romano un Meroni judikatūras piemērotība ir pārskatāma mūsdienu ES konstitucionālo tiesību kontekstā.
a) Tiesas spriedums lietā Meroni
61. 1958. gada spriedums lietā Meroni bija par no trešajām valstīm ievesto metāllūžņu saskaņošanas sistēmas, kas nodibināta atbilstoši EOTK līgumam, apstrīdēšanu, un īpaši par Augstās iestādes ieturēto summu atbilstoši diviem lēmumiem, ko pieņēmuši Metāllūžņu patērētāju apvienotais birojs [Joint Bureau of Ferrous Scrap Consumers] un Ievesto metāllūžņu saskaņošanas fonds [Imported Ferrous Scrap Equalization Fund] (turpmāk tekstā – “Briseles aģentūras”), kurām abām EOTK Augstā iestāde bija uzdevusi īstenot sistēmu. Abas Briseles aģentūras bija privāto tiesību subjekti, kas nodibinātas saskaņā ar Beļģijas tiesisko regulējumu.
62. Tiesa noteica Meroni lietā, ka Augstajai iestādei bija tiesības deleģēt savas pilnvaras ārējai iestādei vai iestādēm. Tomēr deleģēšanai piemērojami EOTK līgumā noteiktie ierobežojumi. Tiesa nosprieda, ka Augstā iestāde nevarēja nodot saņemošajai iestādei pilnvaras, kas atšķīrās no tām, kas Augstajai iestādei bija atbilstoši EOTK līgumam (82). Piemēram, Briseles aģentūru lēmumiem nebija piemērojama Tiesas pārbaude atbilstoši EOTK 33. panta nosacījumiem, lai gan šis ierobežojums bija piemērojams Augstās iestādes tiesību aktiem (83). Turklāt Tiesa atzīmēja, ka pilnvaru piešķiršana ir tiesiska tikai tad, ja tā vajadzīga Augstās iestādes uzdevumu izpildei. Jebkuru pilnvaru piešķiršana var būt saistīta tikai ar skaidri noteiktām izpildu pilnvarām, kuru izmantošanu visā to pilnībā uzrauga Augstā iestāde (84).
63. Šajā kontekstā Tiesa izdarīja savu labi zināmo secinājumu, ka “ar Lēmumu Nr. 14/55 piešķirtās pilnvaras Briseles aģentūrām sniedz šīm aģentūrām plašas robežas, kas nozīmē plašu rīcības brīvību, un to nevar uzskatīt par saderīgu ar Līguma prasībām” (85).
64. Tāpēc man ir skaidrs no konteksta, kādā Tiesa Meroni lietā pieņēma nolēmumu, ka tai bija divējādas bažas: pirmkārt, Tiesa bija noraizējusies par Briseles aģentūru aktu jebkādas juridiskas pārbaudes trūkumu; otrkārt, Tiesa mēģināja atturēt Augsto iestādi no tādu pilnvaru deleģēšanas, kas būtu plašākas, nekā tai ir, un kas ir tik plaši definētas, lai būtu patvaļīgas. Manuprāt, tāpēc Tiesa aizstāvēja efektīvas tiesu kontroles un institucionālā līdzsvara konstitucionālos imperatīvus.
b) Tiesas secinājumi lietā Romano
65. Līdzīgas bažas šķērso Tiesas secinājumus lietā Romano. Tajā Tiesa izskatīja Beļģijas Darba tiesas jautājumu par Eiropas kopienu migrējošo darba ņēmēju sociālā nodrošinājuma administratīvās komisijas (turpmāk tekstā – “Administratīvā komisija”) lēmuma interpretāciju un spēkā esamību (86) un Padomes 1972. gada 21. marta Regulas Nr. 574/72, ar kuru nosaka īstenošanas kārtību Regulai (EEK) Nr. 1408/71 par sociālā nodrošinājuma sistēmu piemērošanu darbiniekiem un viņu ģimenēm, kas pārvietojas Kopienā (87). Administratīvā komisija bija izveidota saskaņā ar šo pēdējo regulu un bija pieņēmusi lēmumu, kas bija negatīvi ietekmējis Romano kungam izmaksājamo summu pensijas veidā.
66. Lemjot par Administratīvās komisijas pilnvarām, Tiesa izdarīja labi zināmo secinājumu:
“[..] gan no Līguma 155. panta, gan no Līguma izveidotās juridiskās sistēmas, īpaši no tā 173. un 177. panta, izriet, ka Padome nevar pilnvarot tādu iestādi kā Administratīvā komisija pieņemt aktus ar likuma spēku.” (88)
67. Kā tika atzīmēts tiesas sēdē, Romano spriedums franču, flāmu, vācu un spāņu valodas redakcijā norāda, ka tā apjoms bija aprobežots ar aizliegumu aģentūrām pieņemt normatīvos pasākumus. Piemēram, “akti ar likuma spēku” Tiesas sprieduma Romano lietā 20. punktā franču valodas tekstā izteikti kā “acts revêtant un caractère normatif”. Tāpēc tulkojums angļu valodā “akti ar likuma spēku” jālasa, ņemot vērā redakcijas citās valodās.
2) Meroni un Romano judikatūra mūsdienu ES tiesību par regulējošām aģentūrām kontekstā
68. Tiek apgalvots, ka Tiesai joprojām jāpiemēro sprieduma lietā Meroni priekšraksti ikvienai mūsdienu ES aģentūrai (89). Īsumā problēma ir saskaņot aģentūru savairošanos ar aizliegumu deleģēt aģentūrām un citām iestādēm ar pārmērīgi plašām un/vai nepietiekami labi noteiktu rīcības brīvību, kas noteikts spriedumā lietā Meroni (90), un aizliegumu aģentūrām pieņemt pasākumus ar “likuma spēku”, kas bija noteikts spriedumā lietā Romano.
69. Ir vērts izcelt būtiskās atšķirības faktiskā un juridiskā kontekstā starp aģentūrām, ko Tiesa analizēja 1958. gadā spriedumā lietā Meroni un to, kā aģentūras darbojas šobrīd:
“[Spriedumā lietā Meroni] Briseles aģentūras bija iestādes, kas izveidotas saskaņā ar privātajām tiesībām, bet ES aģentūras ir publiskas iestādes atbilstoši ES tiesībām. Lai gan būtu saprātīgi kvalificēt pirmās kā “ārējās struktūras”, tas neattiecas uz pēdējām. Briseles aģentūras saņēma pilnvaras no Augstās iestādes, bet ES aģentūras nodibināja un apveltīja ar pilnvarām Savienības likumdevējs. Turklāt spriedums lietā Meroni tika pieņemts atbilstoši EOTK līgumam, bet pašreizējās ES aģentūras darbojas atbilstoši ES līgumiem” (91).
70. Ierobežojumus Romano sprieduma piemērotībai uz mūsdienu aģentūrām parāda pats spriedums. Manuprāt, ir skaidrs, ka Tiesa bija piesardzīga, nepieļaujot likumdošanas pilnvaru piešķiršanu attiecīgajai aģentūrai, neesot EEK līgumam atbilstošam elementam, kā toreiz bija noteikts, tiesā pārbaudot šādu pasākumu. Tomēr Lisabonas līgums aizpildīja šo robu, pārveidoja likumdošanas pilnvaru piešķiršanu atbilstoši LESD 290. pantam un izskaidroja ieviešanas pilnvaru apjomu un darbību atbilstoši LESD 291. pantam.
71. Attiecībā uz Meroni lietu Tiesas bažas par institucionālo līdzsvaru un nepieciešamību atstumt pārmērīgi plašu un/vai plašu pilnvaru piešķiršanu šodien ir tikpat nozīmīgas, kā tās bija 1958. gadā. Tomēr arī tās jāaplūko, pienācīgi ņemot vērā Eiropas Savienības primāro tiesību attīstību, kā atspoguļots LESD 290. un 291. pantā.
72. Tā nākamajā sadaļā tiks paskaidrots, tad ES konstitucionālo tiesību attīstība, kas notika saskaņā ar Lisabonas līgumu, patiešām ir noregulējusi galvenās bažas, kuras Tiesai vajadzēja risināt lietās Meroni un Romano; proti, uz līgumu balstītu kritēriju trūkums pilnvaru piešķiršanai un deleģēšanai tā, lai nodrošinātu institucionālo līdzsvaru, un vakuums aģentūru juridiski saistošo aktu tiesas pārbaudes ziņā.
3) Ar Lisabonas līgumu izdarītās izmaiņas
73. Kā iepriekš minēts, Tiesas vara pārbaudīt aktus, ko pieņēmušas “Savienības iestādes, biroji vai aģentūras, radītu juridiskas sekas trešajām personām”, tagad ir apstiprināta ar LESD 263. panta 1. punktu, bet LESD 263. panta 2. punkts noteic, ka Tiesas rīcībā, pārbaudot aģentūru aktus, ir pamati, kas tradicionāli pieejami ES tiesībās (92). Atbilstoši LESD 265. panta 1. punktam rīcība bezdarbības gadījumā ir arī pieejama, lai apstrīdētu aģentūru darbu, un LESD 267. panta b) punkts nodrošina, ka spēkā esamības pārbaude valsts tiesās ir arī pieejama aģentūrām. Aģentūras ir ietvertas ES juridiskās arhitektūras pēdējā dēlī, tās pieminot 277. pantā par nelikumības pamatiem, kas piemērojams vispārējas piemērojamības aktiem. Turpretim nav atsauces uz aģentūrām normā par ES iestāžu ārpuslīgumisko atbildību un zaudējumiem, proti, LESD 268. un 340. pantā, bet atbilstoši judikatūrai zaudējumu atlīdzināšana ir iespējama par aģentūru pieņemtajiem pasākumiem (93).
74. Ņemot vērā iepriekš minētās Līguma normas, saprotams, ka aģentūrām var piešķirt pilnvaras pieņemt juridiski saistošus lēmumus, lai radītu juridiskas sekas trešajām personām. Citādi šie Līguma grozījumi būtu bezmērķīgi. Tāpēc, manuprāt, tāpat kā nevar būt iebildumi paši par sevi pret tādām aģentūrām kā EVTI, kas pieņem pasākumus ar juridisku ietekmi uz tādām trešajām personām kā ieguldītājiem un vērtspapīru pārdevējiem, tāpat nevar būt nekādi iebildumi pret šādiem pasākumiem, balstoties vai nu uz Meroni, vai Romano lietu.
75. To sakot, es atzīstu, ka, lai gan Lisabonas līgums skaidri nosaka tiesas kontroles pār likumiem un aģentūru pieņemtajiem lēmumiem sistēmu, Līgums ir neizprotamāks jautājumā par aģentūru pilnvaru norobežošanu (94). Tā tas ir, jo aģentūras nav pieminētas ne LESD 290. pantā, kas nosaka normu pieņemšanas deleģēšanu tiesību aktos Komisijai, ne LESD 291. pantā, kas piešķir īstenošanas pilnvaras dalībvalstīm, Komisijai un dažos ierobežotos apstākļos – Padomei. Pirms Lisabonas līguma divu veidu pilnvaras bija apvienotas jēdzienā “īstenošanas pilnvaras”, lai gan tām ir atšķirīga būtība. Tās bija pilnvaras pieņemt normatīvo aktu, kas grozīja vai papildināja pamata tiesību aktu, un pilnvaras īstenot vai izpildīt ES līmenī ES tiesību aktu vai kādas tā normas (95). Eiropas Konvencijas ierosināja skaidru robežu novilkšanu starp šiem diviem fenomeniem (96), un tas tika ietverts Līgumā par Konstitūciju Eiropai (97). Šīs izmaiņas visbeidzot tika iekļautas Lisabonas līgumā LESD 290. un 291. pantā (98).
76. Būtībā LESD 290. pants ļauj deleģēt pilnvaras pieņemt normas, lai papildinātu vai grozītu dažus nebūtiskus leģislatīvu aktu elementus (99). Šīs pilnvaras var deleģēt vienīgi Komisijai. Citiem vārdiem, 290. panta deleģētais akts nodod Komisijai pilnvaras izdarīt nebūtiskas izmaiņas īpašos leģislatīvos aktos un/vai tiesības tos papildināt. Tomēr vienlaikus 290. pants piemēro deleģēšanai stingrus nosacījumus, lai saglabātu ES likumdošanas demokrātisku atbildību. Atbilstoši 290. panta 1. punktam attiecīgajos “leģislatīvajos aktos [konkrēti jānosaka] pilnvaru deleģēšanas mērķi, saturs, apjoms un ilgums” (100).
77. LESD 291. pantam par īstenošanas pilnvarām ir atšķirīgs mērķis. Pirmkārt, tas nosaka pamatnoteikumu, ka ES tiesību īstenošana ir dalībvalstu ziņā. Otrkārt, nodrošinot juridiski saistošu ES pasākumu īstenošanu vienveidīgāk, nekā tas citādi būtu iespējams, Komisijai vai saskaņā ar dažiem ierobežotiem nosacījumiem Padomei var piešķirt īstenošanas pilnvaras. Tā rezultātā ES līmenī, nevis valstu līmenī var realizēt īstenošanas pilnvaras. Tāpēc es piekrītu komentētājiem, kuri par LESD 291. panta īstenošanas pilnvaru mērķi uzskata sekmēt īstenojamā tiesību akta normatīvo regulējumu detalizētākā veidā, lai veicinātu tā piemērošanu. Tas diezgan atšķiras no pasākumu, kuri pieņemti atbilstoši 290. panta deleģējumam, mērķa, kas ir atbrīvot ES likumdevēju no vajadzības grozīt vai papildināt tiesību akta nebūtiskos elementus, vienlaikus paturot likumdevējam lēmumu pieņemšanu par nozares būtiskajiem elementiem (101).
78. Skaidrs, ka ne vienmēr ir viegli novilkt robežlīniju starp leģislatīvā akta papildināšanu ar nebūtiskiem elementiem un detalizētāku īstenošanas normu sniegšanu (102). Tomēr, kā atzīmēja kāds filozofs, “robežgadījumu esamība nenozīmē izteikti pozitīvu vai negatīvu gadījumu trūkumu” (103).
79. Taču pretēji argumentiem, kas minēti Apvienotās Karalistes atcelšanas prasībā, tas nenozīmē, ka LESD 291. panta īstenošanas pasākums nevar būt vispārpiemērojams. Ja tie ir, tie ir reglamentējoši akti 263. panta 4. punkta nozīmē (104). Šis secinājums noteikti izriet no tā, ka Lisabonas līgums LESD 277. pantā pievienoja atsauci uz aģentūrām, kas, kā norādīts Parlamenta rakstveida apsvērumos, rada pamatu prasībai par nelikumību attiecībā uz “vispārējas piemērojamības” aktiem. Tam es arī pievienotu atsauci uz aģentūrām atbilstoši 267. panta spēkā esamības pārbaudei, kas klasiski ir saistīta ar normatīvajiem aktiem.
80. Turklāt LESD 291. panta īstenošanas pasākumi var būt individuālu administratīvu lēmumu veidā (105). Tomēr ir pašsaprotams, ka individuāli administratīvi lēmumi ir pilnīgi izslēgti atbilstoši LESD 290. pantam. Tāpēc pārklāšanās starp LESD 290. pantu un LESD 291. pantu ir tikai tajā, ka atbilstoši LESD 263. panta 4. punktam materiāltiesiski regulējoši akti, kas pieņemti regulas vai vispārējas piemērojamības lēmuma veidā, var tikt pieņemti atbilstoši abām šīm normām.
81. No tā izriet, ka LESD pretēji iepriekšējiem līgumiem ir ieviesis stingri konceptuālu atšķirību starp deleģētajiem aktiem un īstenošanas aktiem. LESD 290. panta deleģētie akti ir neleģislatīvi (regulējoši) vispārējas piemērojamības akti, kurus pieņēmusi Komisija, lai grozītu vai papildinātu likumdošanas aktu nebūtiskos elementus. LESD 291. panta īstenošanas akti var būt vai nu regulējoši akti, vai individuāli administratīvi lēmumi. Tos var pieņemt Komisija vai Padome, lai nodrošinātu juridiski saistošu ES pasākumu vienveidīgu īstenošanu. Tālāk, ņemot vērā obligāto iestarpinājumu ar vārdiem “deleģēts” vai “īstenošana” to nosaukumā, abu veidu izpildu akti tagad ir formāli atšķirami no instrumentiem, ko izmantoja leģislatīvo aktu pieņemšanai (106).
82. Tiešām, šī atšķirība ir atspoguļota pašā Regulā Nr. 236/2012, kur deleģētās pilnvaras un īstenošanas pilnvaras ir norādītas dažādās nodaļās. Īstenošanas pilnvaras ir nodotas Komisijai ar Regulas Nr. 236/2012 44. pantu (VIII nodaļā), bet pilnvaras pieņemt deleģētos aktus ir nodotas Komisijai ar Regulas Nr. 236/2012 42. pantu (VII nodaļā) (107).
4) Konstitucionālās sekas
83. Galvenās konstitucionālās rūpes par LESD 290. panta deleģētajiem aktiem attiecas uz demokrātisko atbildību (108). Citiem vārdiem, cik daudz likumdošanas varas var deleģēt un kā šādu deleģētu pilnvaru izmantošanu likumdevējs var kontrolēt? Turpretim galvenā konstitucionālā uzmanība attiecībā uz LESD 291. panta īstenošanas aktiem attiecas uz dalībvalstu primārās kompetences ievērošanu attiecībā uz ES tiesību īstenošanu un institucionālo līdzsvaru starp Padomi un Komisiju, kad tās uzņemas īstenošanas lomas.
84. Manuprāt, kā tas bija norādīts Komisijas rakstveida apsvērumos, vienīgi Komisija var būt LESD 290. panta deleģēto pilnvaru saņēmēja. Tas nozīmē, ka šajā kontekstā Romano lietas aizliegums aģentūrām, kurām piešķirtas likumdošanas vai kvazilikumdošanas pilnvaras, joprojām ir labs priekšraksts tajā ziņā, ka ES likumdevējs nevar deleģēt tā likumdošanas pilnvaras aģentūrai un ka Komisijai ar LESD 290. pantu deleģēto pilnvaru tālāknodošana aģentūrai būtu nelikumīga (109).
85. Aģentūrām noteikti nevar pieļaut deleģēt pilnvaras atbilstoši 290. pantam, jo šādu pilnvaru īstenošana maina leģislatīvo aktu normatīvo saturu, lai gan tikai attiecībā uz to nebūtiskajiem elementiem. Aģentūru un visu pārējo ārpus Komisijas esošo iestāžu izslēgšana arī izriet no LESD 290. panta redakcijas. Turklāt mehānisms par nosacījumiem, kurus likumdevējs var piemērot deleģēšanai atbilstoši LESD 290. panta 2. punktam, skaidri izslēdz aģentūras, jo tās nevar piedalīties starpinstitucionālā kontroles un līdzsvara sistēmā. LES 2. un 10. pantā nostiprinātais demokrātijas princips noteikti pavēl, ka ES institūcijai, kas ir demokrātiski atbildīga, jāīsteno ikviena pilnvara pieņemt ES pasākumu, kas var grozīt ES leģislatīvo aktu nebūtiskos elementus, citiem vārdiem – Komisijai, kas ir galīgi atbildīga Eiropas Parlamentam (110).
86. Turpretim līdzīgs ierobežojums nav piemērojams LESD 291. panta īstenošanas pilnvarām. Protams, ka LESD 291. pants, tāpat kā LESD 290. pants, neattiecas uz aģentūrām kā subjektiem, kam ES līmenī varētu piešķirt īstenošanas pilnvaras. Tomēr, ņemot vērā, ka īstenošanas pilnvaras neaptver leģislatīvo aktu grozīšanu vai papildināšanu ar jauniem elementiem, manuprāt, konstitucionālie pamatprincipu nekavē likumdevēju piešķirt šādas pilnvaras aģentūrām kā starprisinājumu starp īstenošanas varas piešķiršanu vai nu Komisijai, vai Padomei, no vienas puses, vai atstājot tās dalībvalstīm, no otras puses.
87. Šāds rīcības virziens varētu būt īpaši piemērots, kad vajadzīgi kompleksi tehniski novērtējumi, lai īstenotu ES pasākumu. Kā atzīmēts Parlamenta rakstveida apsvērumos, šādu pilnvaru piešķiršana aģentūrām vienmēr ir atkāpusies no Līguma vispārējiem principiem par īstenošanu. Šis ir jautājums, kurā aģentūras ir ilgstoši saglabājušas nozīmīgu funkciju, un būtu nepieciešama tieša atsauce Lisabonas līgumā par tā atcelšanu. Tālāk, kā jau izskaidroju, vairākas līguma normas šobrīd skaidri atzīst aģentūru iespējas pieņemt juridiski saistošus lēmumus attiecībā pret trešajām personām. Piemēram, grūti paredzēt, kādi būtu iestāžu, biroju vai aģentūru lēmumi, kas minēti LESD 267. panta 1. punkta b) apakšpunktā, ja likumdevējs šīm iestādēm nebūtu piešķīris īstenošanas pilnvaras.
88. Tāpēc, kā atzīmēts Komisijas rakstveida apsvērumos, Meroni lieta paliek piemērojama īstenošanas pilnvaru deleģēšanas aģentūrai ziņā. Precīzāk, Meroni lieta turpina būt nozīmīga tajā, ka i) aģentūrai nevar deleģēt pilnvaras, kas būtu atšķirīgas no īstenošanas pilnvarām, kuras ES likumdevējs ir piešķīris deleģētājai iestādei, lai tā būtu Komisija vai Padome, un ii) deleģētajām pilnvarām jābūt pietiekami labi definētām, lai nepieļautu pilnvaru patvaļīgu izmantošanu. Citiem vārdiem, deleģējošajam aktam jāsniedz pietiekami skaidri kritēriji tā, lai īstenošanas pilnvaras būtu pārbaudāmas tiesā. Deleģētājai iestādei “par to deleģēšanu ir jāpieņem skaidri izteikts lēmums, un šī deleģēšana var attiekties tikai uz skaidri definētām izpildes tiesībām” (111).
5) Šo vispārējo principu piemērošana izskatāmajai lietai
89. Protams, konstitucionālais pamatprincips, kas tagad ietverts LESD 290. panta 1. punktā, paturot jomas būtiskos elementus leģislatīvajam aktam, ierobežo ne tikai deleģēto aktu, bet arī īstenošanas aktu apjomu. Šis princips ir skaidri ievērots Regulas Nr. 236/2012 28. pantā. Citādi LESD 290. pants nav būtisks, novērtējot EVTI pilnvaru atbilstoši Regulas Nr. 236/2012 28. punktam sadarbību ar ES konstitucionālajām tiesībām. Kā bija atzīmēts Komisijas rakstveida apsvērumos, Regulas Nr. 236/2012 28. pants nepilnvaro EVTI grozīt vai papildināt normas. Bet, ja tā būtu, tad manis augstāk izskaidroto iemeslu dēļ šādu pilnvaru piešķiršana EVTI kā aģentūrai noteikti būtu nelikumīga.
90. Tomēr tāpat Regulas Nr. 236/2012 28. pants neparedz LESD 291. panta īstenošanas pilnvaru tālāk deleģēšanu aģentūrai, kas iepriekš bija piešķirtas Komisijai vai Padomei. Citiem vārdiem, EVTI pilnvaras atbilstoši Regulas Nr. 236/2012 28. pantam tai nav piešķirtas ar 291. panta 4. punkta “īstenošanas” aktu, ko pieņēma Komisija vai Padome, bet tieši ar ES likumdevēja LESD 289. panta 3. punkta leģislatīvo aktu.
91. Šī atšķirība ir nozīmīga, jo likumdevēja piešķirtajām pilnvarām nevar piemērot Meroni lietā noteiktos ierobežojumus. Tiešām, ES likumdevējs nedarbojas kā “deleģētāja iestāde” Meroni sprieduma izpratnē, kad tā piešķir iestādēm, aģentiem vai citām Savienības iestādēm īstenošanas pilnvaras, bet konstitucionāla persona, kas īsteno pati savu leģislatīvo kompetenci, ko tai piešķīrusi augstāka konstitucionāla harta, t.i., Lisabonas līgums. Izpildu un juridiskās pilnvaras, ko ES likumdevējs var piešķirt iestādēm vai personām, kvalitatīvi atšķiras no tā paša pilnvarām. Piemēram, Eiropas Parlaments un Padome drīkst atbilstoši LESD 257. panta 1. punktam nodibināt specializētas tiesas. Tomēr nemaz nav jāteic, ka nekādos apstākļos tās nevar sevi uzskatīt par apveltītām ar juridiskām tiesībām, kuras tās varētu deleģēt citām personām. Viss, kas nepieciešams, ir, lai specializētās tiesas tiktu nodibinātas uz piemērota juridiska pamata, kā noteikts Lisabonas līgumā.
92. Tomēr, manuprāt, princips, kas pirmoreiz tika noteikts Meroni spriedumā par pārmērīgi plašu un/vai patvaļīgu īstenošanas pilnvaru aizliegumu, turpina būt būtisks, novērtējot Regulas Nr. 236/2012 28. panta likumību atbilstoši ES konstitucionālajām tiesībām. Savienības tiesību akti nevarētu piešķirt ESMA pilnvaras pieņemt īstenošanas pasākumus, kas pārkāptu šo principu, īstenošanas pilnvara tiks pareizi piešķirta vienīgi tad, ja tā ir pietiekami īpaša, tas ir, tai skaidri jānosaka piešķirto pilnvaru robežas. Pretējā gadījumā netiktu nodrošināts institucionālais līdzsvars un iespēja veikt īstenošanas pilnvaru efektīvu pārbaudi tiesā (112).
93. Papildus tam EVTI nevar būt pilnvarota pieņemt politiskus lēmumus (113). Piemēram, leģislatīva norma, kas pilnvaro ES līmeņa īstenošanas iestādi aizliegt īso pārdošanu, “kur tas vajadzīgs”, uz šī pamata būtu nekonstitucionāla pārmērīga īstenošanas tiesību piešķiršana neatkarīgi no tā, vai tās būtu piešķirtas Komisijai vai aģentūrai (114). Tas atspoguļo vispārējo principu par demokrātiska likumdevēja galveno lomu, kas atzīta vairāku dalībvalstu konstitūcijās un LESD 290. pantā, tādā ziņā, ka likumdošana nedrīkst būt tik neskaidra vai bezgalīga, ka būtiskas politiskas izvēles vai vērtību spriedumi būtu izlemjami īstenošanas fāzē.
94. Es piekrītu Francijas valdības izteiktajam argumentam tiesas sēdē, ka EVTI rīcība, uz ko EVTI ir gan pilnvarota, gan tai ir pienākums veikt atbilstoši Regulas Nr. 236/2012 28. pantam, sastāv no īstenošanas (izpildes). Šo secinājumu neietekmē tas, ka, piemērojot Regulas Nr. 236/2012 28. pantu, EVTI var būt vajadzība veikt kompleksus faktiskus novērtējumus vai piemērot tādus semantiski neskaidrus jēdzienus kā “nopietni”, “pareizi” un “finanšu tirgu integritāte”, kas noteikts Komisijas Deleģētās Regulas Nr. 918/2012 24. panta 3. punktā. Jautājums ir, vai Regulas Nr. 236/2012 28. pants piešķir pietiekami skaidri definētas izpildu pilnvaras. Kā jau es vēstīju iepriekš 41. līdz 43. punktā, šo pilnvaru izmantošana ir nodota ar precizējumiem un definīcijām vairākos atšķirīgos veidos.
95. Regulas Nr. 236/2012 28. pants uzliek EVTI pienākumu ar noteiktiem šajā pantā uzskaitītiem nosacījumiem pieņemt noteiktus pasākumus, kuru nozīme tālāk ir izstrādāta Komisijas Deleģētās Regulas Nr. 918/2012 24. panta 3. punkta a) apakšpunktā. Turklāt Regulas Nr. 236/2012 28. pants skaidri definē pasākumu saturu, to pieņemšanas procedūru un pagaidu ietekmi. Šo pasākumu adresāti ir vai nu fiziskas, vai juridiskas personas, kurām ir noteiktas neto īsās pozīcijas noteiktā finanšu instrumentā vai finanšu instrumentos vai kuras plāno iesaistīties finanšu instrumentu īsajā pārdošanā.
96. Tomēr atbilstoši Regulas Nr. 236/2012 28. pantam EVTI ir pienākums rīkoties noteiktos apstākļos attiecībā uz noteiktiem finanšu instrumentiem vai finanšu instrumentu klasēm, kā attiecīgajā gadījumā var būt. Pasākumi, kas pieņemti atbilstoši Regulas Nr. 236/2012 28. pantam, parasti attiecas uz abstraktu personu kategoriju un tāpēc īstenošanas gadījumā kļūtu par vispārējas piemērojamības administratīvo lēmumu.
97. Regula Nr. 236/2012, precīzāk, tās 28. pants, izriet no likumdevēja izdarītas pamata politiskās izvēles, jo normālos apstākļos īsā pārdošana ir noderīga, bet noteiktos izņēmuma apstākļos var radīt risku iekšējā tirgus pienācīgai darbībai. Ir izdarīta tālāka politiskā izvēle, ka šis risks ir aplūkojams vajadzības gadījumā ar ES līmeņa rīcību. Tomēr būtiskās vērtības spriedumus, kas ir pamatā Regulas Nr. 236/2012 28. pantam, ir pieņēmis ES likumdevējs un tie nav atstāti EVTI ziņā.
98. Tālāk, kad rodas ārkārtas situācijas, atbilstoši Regulas Nr. 236/2012 28. pantam un Komisijas Deleģētās Regulas Nr. 918/2012 24. panta 3. punktam EVTI nav iespēju izvēlēties rīkoties vai nē. EVTI ir pienākums rīkoties.
99. Visbeidzot, lai gan Regulas Nr. 236/2012 28. panta kritēriju un jēdzienu piemērošanai vajadzīgs komplekss faktu novērtējums, EVTI tika nodibināta tieši šī mērķa dēļ. EVTI ir salikta struktūra, kurā apvienotas valsts ekspertu iestādes, kurām ir pienākums apspriesties ar ESRK. Manuprāt, nepieciešamība izdarīt šādus tehniski sarežģītus vērtējumus uz objektīviem un nepolitiskiem pamatiem ir arguments par labu attiecīgo pilnvaru piešķiršanai ekspertu aģentūrai, nevis Komisijai.
100. Pretēji Apvienotās Karalistes sniegtajiem argumentiem tiesas sēdē, nevienprātības iespēja starp ekspertiem par izskatāmo jautājumu vēl nenozīmē subjektīvu spriedumu vai ierobežotus ieskatus jebkādā juridiski būtiskā ziņā. Ekspertiem un arī tiesnešiem nav nekas neparasts nepiekrist. Patiesībā objektivitāte ir atkarīga no procesuālajām garantijām, nodrošinot, ka lēmuma pieņēmēji balsta savus vērtējumus uz plašu faktu un saprātīgas metodoloģijas pamata, pēc apspriešanās ar attiecīgajiem dalībniekiem. Šīs prasības ir atspoguļotas Regulas Nr. 236/2012 28. pantā.
101. Manuprāt, ja Tiesai būtu jālemj par Regulas Nr. 236/12 28. panta saderību ar konstitucionālo tiesību normām par ES likumdevēja pilnvaru piešķiršanu tieši aģentūrai (un šajā gadījumā EVTI), tā konstatētu, ka LESD 291. pantā un vispārējos konstitucionālajos principos noteiktās prasības, kas regulē īstenošanas pilnvaru piešķiršanu, ir pilnīgi ievērotas.
IV – Secinājumi
102. Tāpēc, lai gan es secinu, ka Apvienotajai Karalistei apmierināms tās pirmais prasījums un ka Regulas Nr. 236/2012 28. pants jāatceļ tāpēc, ka LESD 114. pants nav piemērots juridiskais pamats, Apvienotās Karalistes otrais prasījums par tiesāšanās izdevumiem ir noraidāms. Apvienotās Karalistes pirmie trīs prasījumi ir noraidīti, jo pilnvaras, kas EVTI piešķirtas atbilstoši Regulas Nr. 236/2012 28. pantam, neatbilst Romano un Meroni judikatūrai. Tāpēc atbilstoši Tiesas Reglamenta 138. panta 3. punktam katrs lietas dalībnieks sedz savus tiesāšanās izdevumus pats.
103. Tāpēc es iesaku Tiesai atcelt Eiropas Parlamenta un Padomes 2012. gada 14. marta Regulas (ES) Nr. 236/2012 par īso pārdošanu un dažiem kredītriska mijmaiņas darījumu aspektiem 28. pantu un paredzēt, ka katrs lietas dalībnieks sedz savus tiesāšanās izdevumus pats.