SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
PAOLA MENGOZZIJA,
predstavljeni 23. maja 2007(1)
Zadeva C‑341/05
Laval un Partneri Ltd
proti
Svenska Byggnadsarbetareförbundet in drugi
(predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Arbetsdomstolen (Švedska))
„Svoboda opravljanja storitev – Člena 12 ES in 49 ES – Direktiva 96/71/ES – Horizontalni neposredni učinek – Napotitev delavcev – Gradbeno podjetje – Pogoji za delo in zaposlitev – Minimalna urna postavka – Kolektivna pogodba, ki ni razglašena za splošno veljavno – Kolektivni ukrepi – Temeljne pravice – Varstvo delavcev – Socialni damping – Sorazmernost“
Stvarno kazalo
I – Uvod
II – Pravni okvir
A – Pravo Skupnosti
B – Nacionalno pravo
1. Nacionalno pravo o napotitvi delavcev
2. Kolektivne pogodbe na Švedskem
3. Nacionalno pravo o kolektivnih ukrepih
III – Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
IV – Postopek pred Sodiščem
V – Pravna presoja
A – Uvodne ugotovitve
1. Uporaba prava Skupnosti
2. Dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe
B – Vprašanji za predhodno odločanje
1. Splošne ugotovitve
2. Razlaga Direktive 96/71 in njeno izvajanje na Švedskem
3. Vmesni predlog
4. Člen 49 ES
a) Splošne opombe
b) Obstoj omejitve svobode opravljanja storitev
c) Morebitne utemeljitve omejitve
i) Sorazmernost kolektivnih ukrepov, če je njihov namen uvedba urne postavke, določene v skladu s kolektivno pogodbo sindikata Byggnadsarbetareförbundet
ii) Sorazmernost kolektivnih ukrepov, če je njihov namen uvedba vseh pogojev, določenih v kolektivni pogodbi sindikata Byggnadsarbetareförbundet
VI – Predlog
I – Uvod
1. Arbetsdomstolen (Švedska) z vprašanjema za predhodno odločanje Sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba v primeru, ko država članica nima sistema za razglasitev kolektivnih pogodb za splošno veljavne, člen 12 ES, člen 49 ES in Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 96/71/ES z dne 16. decembra 1996 o napotitvi delavcev na delo v okviru opravljanja storitev(2) razlagati tako, da nasprotujejo temu, da bi sindikati države članice v skladu z nacionalnim pravom te države izvedli kolektivne ukrepe, s katerimi bi izvajalca storitev iz druge države članice prisilili k sprejetju pogojev iz kolektivne pogodbe za delavce, ki jih ta izvajalec začasno napoti na ozemlje prve države članice, tudi če tega izvajalca že zavezuje kolektivna pogodba, sklenjena v državi članici, v kateri ima sedež.
2. Ta zadeva sproža številna pravna vprašanja, katerih rešitev je vse prej kot lahka, poleg tega je za najbolj zapletene med njimi potrebna poravnava med različnimi interesi.
3. Da bi lahko odločili v tej zadevi, bo torej treba pretehtati pravico sindikatov do kolektivnega ukrepa zaradi obrambe delavskih interesov – pravico, ki jo je treba, kot predlagam v teh sklepnih predlogih, šteti med splošna načela prava Skupnosti – ter svobodo opravljanja storitev, ki je temeljna svoboščina iz Pogodbe ES in jo izvaja podjetje s sedežem v Skupnosti.
4. Treba bo tudi uskladiti varstvo delavcev, začasno napotenih v okviru čezmejnega opravljanja storitev, boj proti socialnemu dampingu ter ohranitev enakega obravnavanja domačih podjetij države članice in izvajalcev storitev iz drugih držav članic.
5. Po mojem mnenju ta zadeva zahteva tudi podrobno preučitev besedila Direktive 96/71 in člena 49 ES ob upoštevanju posebnega modela kolektivnih delovnih razmerij, ki prevladuje na Švedskem in ki ga glede na preučitev iz teh sklepnih predlogov uporaba prava Skupnosti ne bi smela postaviti pod vprašaj, ki pa mora kljub temu zagotoviti, da kolektivni ukrepi, ki jih dovoljuje, upoštevajo zlasti načelo sorazmernosti.
6. Končno, ta zadeva bi bila lahko za Sodišče priložnost, da pojasni svojo sodno prakso na področju horizontalnega neposrednega učinka člena 49 ES, katerega priznanje predlagam v teh sklepnih predlogih.
II – Pravni okvir
A – Pravo Skupnosti
7. Člen 12 ES določa, da je na področju uporabe Pogodbe, ne da bi to vplivalo na njene posebne določbe, prepovedana vsakršna diskriminacija na podlagi državljanstva.
8. Prvi odstavek člena 49 ES določa, da se omejitve svobode opravljanja storitev v Skupnosti prepovejo za državljane držav članic, ki imajo sedež v eni od držav Skupnosti, vendar ne v državi osebe, ki so ji storitve namenjene.
9. Prvi odstavek člena 50 ES kot zadevne storitve opredeljuje storitve, ki se praviloma opravljajo za plačilo in jih ne urejajo določbe o prostem pretoku kapitala in oseb. Na podlagi zadnjega odstavka te določbe lahko izvajalec, da bi zagotovil storitev, začasno izvaja dejavnost v državi, v kateri se ta storitev opravlja, in sicer pod enakimi pogoji, kot jih ta država nalaga svojim državljanom.
10. V skladu s členom 55 ES se določbe členov od 45 ES do 48 ES uporabljajo za poglavje o svobodi opravljanja storitev. Za to poglavje se torej uporabljajo tako določbe člena 46 ES, na podlagi katerih lahko države članice uporabijo določbe zakonov ali drugih predpisov, ki predvidevajo posebno obravnavo tujih državljanov zaradi javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja, kot tudi določbe člena 47(2) ES, na podlagi katerih lahko Svet po postopku iz člena 251 ES sprejme zlasti direktive za uskladitev določb zakonov in drugih predpisov držav članic, ki se nanašajo na opravljanje storitev.
11. Tako sta Svet in Evropski parlament na podlagi člena 57(2) Pogodbe ES (po spremembi člen 47(2) ES) in člena 66 Pogodbe ES (po spremembi člen 55 ES) 16. decembra 1996 sprejela Direktivo 96/71.
12. Kot je ugotovljeno v uvodni izjavi 3, notranji trg ponuja dinamično okolje za čezmejno opravljanje storitev, v katerem lahko podjetja napotijo delavce na začasno delo v državo članico, ki ni država, v kateri so sicer zaposleni, zato je namen Direktive 96/71, kot je poudarjeno v uvodni izjavi 5, uskladiti spodbujanje čezmejnega opravljanja storitev s potrebo po „lojalni konkurenci“ in „ukrepih, ki varujejo spoštovanje pravic delavcev“.
13. Kot je navedeno v uvodnih izjavah 8 in 10 Direktive 96/71, določbe Rimske konvencije z dne 19. junija 1980 o uporabi prava v pogodbenih obligacijskih razmerjih(3) določajo, da se takrat, kadar pogodbeni stranki ne izbereta prava, za pogodbo uporablja pravo države, v kateri delavec pri izvajanju pogodbe običajno opravlja delo, tudi če je začasno napoten v drugo državo, ali pravo države, v kateri je poslovna enota, ki ga je zaposlila, ne da bi to vplivalo na možnost, da lahko pod določenimi pogoji veljajo tudi prisilni predpisi druge države, zlasti prava države članice, na ozemlje katere je delavec začasno napoten.
14. Glede na to je namen Direktive 96/71, kot je navedeno v uvodnih izjavah 6 in 13, uskladiti pravo držav članic, ki se uporablja za čezmejno opravljanje storitev, in sicer z opredelitvijo pogojev za delo in zaposlitev, ki urejajo predvideno delovno razmerje in med katerimi je zlasti „jedro“ prisilnih predpisov glede minimalnega varstva, ki jih morajo v državi gostiteljici spoštovati delodajalci, ki delavce začasno napotijo v državo članico, v kateri se opravlja storitev.
15. Člen 1 Direktive 96/71 določa:
„1. Ta direktiva se uporablja za podjetja s sedežem v kateri od držav članic, ki v okviru čezmejnega opravljanja storitev napotijo delavce v skladu s členom 3 na ozemlje katere od [drugih] držav članic.
[…]
3. Ta direktiva se uporablja, kolikor podjetja iz odstavka 1 uporabljajo katerega od naslednjih čezmejnih ukrepov:
(a) napotijo delavce na ozemlje katere od držav članic na lasten račun in pod lastnim vodstvom na podlagi pogodbe, sklenjene med podjetjem, ki je delavce napotilo in pogodbenico, kateri so storitve namenjene, pod pogojem, da v času napotitve obstaja delovno razmerje med podjetjem, ki delavca napoti in delavcem;
ali
(b) napotijo delavce v ustanovo ali podjetje, ki je v lasti skupine na ozemlju katere od držav članic, pod pogojem, da v času napotitve obstaja delovno razmerje med podjetjem, ki delavca napoti in delavcem;
ali
(c) kot podjetje ali agencija za začasno zaposlovanje posredujejo delo delavca podjetju uporabniku, s sedežem ali dejavnem na ozemlju katere od držav članic, pod pogojem, da v času napotitve obstaja delovno razmerje med podjetjem ali agencijo za začasno zaposlovanje in delavcem.
[…]“
16. Člen 3 Direktive 96/71, ki se nanaša na pogoje za delo in zaposlitev, določa:
„1. Države članice poskrbijo, da ne glede na to, katera zakonodaja se uporablja za delovno razmerje, podjetja iz člena 1(1) zagotovijo delavcem, ki so napoteni na njihovo ozemlje, pogoje za delo in zaposlitev v zvezi z naslednjimi zadevami, ki so urejene v državi članici, v kateri se opravlja delo:
– z zakonom ali drugim predpisom in/ali
– s kolektivnimi pogodbami ali arbitražnimi odločbami, razglašenimi za splošno veljavne v smislu odstavka 8, kolikor zadevajo dejavnosti, omenjene v Prilogi:
(a) maksimalni delovni čas in minimalni počitek;
(b) minimalni plačani letni dopust;
(c) minimalne urne postavke, tudi za nadurno delo; ta točka se ne uporablja za programe dodatnega kolektivnega pokojninskega zavarovanja;
(d) pogoje za posredovanje dela delavcev, zlasti kadar gre za delavce, ki jih zagotovijo podjetja za začasno zaposlovanje;
(e) zdravje, varnost in higiena pri delu;
(f) varnostni ukrepi glede pogojev za delo in zaposlitev za noseče ženske ali ženske, ki so pred kratkim rodile, za otroke in mlade;
(g) enako obravnavanje moških in žensk in druge določbe o nediskriminiranju.
V tej direktivi je koncept minimalnih urnih postavk iz odstavka 1 točke (c) opredeljen z nacionalno zakonodajo in/ali prakso države članice, na katere ozemlje je delavec napoten.
[…]
7. Odstavki od 1 do 6 ne onemogočajo uporabe za delavce ugodnejših pogojev za delo in zaposlitev.
Šteje se, da so posebni dodatki, ki sodijo k napotitvi, del minimalne plače, razen če so izplačani kot povračilo za stroške, ki dejansko nastanejo zaradi napotitve, denimo potni stroški in stroški za stanovanje in hrano.
8. ‚Kolektivne pogodbe ali arbitražne odločbe, razglašene za splošno uporabne‘ pomenijo kolektivne pogodbe ali arbitražne odločbe, ki jih morajo spoštovati vsa podjetja na zadevnem geografskem območju in poklicu ali panogi.
Če ni sistema za razglasitev kolektivnih pogodb ali arbitražnih odločb za splošno veljavne v smislu prvega pododstavka, se lahko države članice odločijo, da izhajajo iz:
– kolektivnih pogodb ali arbitražnih odločb, ki imajo splošen učinek za vsa podobna podjetja na zadevnem geografskem območju in poklicu ali panogi in/ali
– kolektivne pogodbe, sklenjene med najbolj reprezentativnimi organizacijami delodajalcev in delavcev na nacionalni ravni in ki se jih uporablja na ozemlju celotne države,
pod pogojem, da njihova uporaba s strani podjetij iz člena 1(1) zagotavlja v zadevah, navedenih v prvem pododstavku odstavka 1 tega člena, enako obravnavanje v teh podjetjih in v drugih podjetjih iz tega pododstavka, ki so v podobnem položaju.
Šteje se, da gre za enako obravnavanje v smislu tega člena, če nacionalna podjetja v podobnem položaju:
– imajo v kraju, za katerega gre, ali v zadevni panogi enake obveznosti kot podjetje, ki je delavca napotilo, v zvezi z zadevami, navedenimi v prvem pododstavku odstavka 1 tega člena, in
– če morajo izpolnjevati take obveznosti z enakimi učinki.
[…]
10. Ta direktiva ne onemogoča državam članicam, da uporabijo v skladu s Pogodbo za nacionalna podjetja in za podjetja iz drugih držav, na podlagi enakega obravnavanja:
– pogoje za delo in zaposlitev za druge zadeve kot za tiste, navedene v prvem pododstavku odstavka 1, kolikor gre za predpise na področju javnega reda;
– pogoje za delo in zaposlitev, opredeljene v kolektivnih pogodbah ali arbitražnih odločbah v smislu odstavka 8 in v zvezi z drugimi dejavnostmi, kot so navedene v tej prilogi.“
17. Iz člena 4(1) in (3) Direktive 96/71 izhaja, da lahko v okviru sodelovanja pri obveščanju vsaka država članica imenuje enega ali več uradov za sodelovanje na svojem ozemlju in sprejme ustrezne ukrepe za to, da so informacije o pogojih za delo in zaposlitev iz člena 3 vsesplošno dostopne.
18. Poleg tega morajo države članice v skladu z drugim odstavkom člena 5 Direktive 96/71 zlasti zagotoviti, da so delavcem in/ali njihovim zastopnikom na voljo primerni postopki za izpolnitev obveznosti iz te direktive.
19. Poleg tega je v uvodnih izjavah 21 in 22 Direktive 96/71 navedeno, da je v Uredbi Sveta (EGS) št. 1408/71 z dne 14. junija 1971 o uporabi sistemov socialne varnosti za zaposlene osebe, samozaposlene osebe in njihove družinske člane, ki se gibljejo v Skupnosti(4), opredeljeno, katere določbe se uporabljajo v zvezi z dajatvami in prispevki za socialno zavarovanje, in da Direktiva 96/71 ne vpliva na pravico držav članic v zvezi s kolektivnimi ukrepi za obrambo poklicnih interesov.
20. Končno, Priloga k Direktivi 96/71 se nanaša na vsa gradbena dela, vključno z gradnjo, obnovo in adaptacijo objektov.
B – Nacionalno pravo
1. Nacionalno pravo o napotitvi delavcev
21. Člen 5 zakona o napotitvi delavcev (lagen (1999: 678) om utstationering av arbetstagare, v nadaljevanju: švedski zakon o napotitvi delavcev), s katerim je bila na Švedskem prenesena Direktiva 96/71, podrobno določa pogoje za delo in zaposlitev, ki se uporabljajo za napotene delavce, ne glede na pravo, ki se sicer uporablja za samo pogodbo o zaposlitvi. Ta člen se tako nanaša na pogoje za delo in zaposlitev v zvezi z zadevami, naštetimi v členu 3(1) od (a) do (g) Direktive 96/71, razen v zvezi z zadevo iz točke (c), ki se nanaša na minimalno urno postavko. Švedski zakon o napotitvi delavcev namreč ne govori o plačah, ki so na Švedskem navadno urejene s kolektivnimi pogodbami. Prav tako se ne sklicuje na pogoje za delo in zaposlitev, ki niso povezani s plačami in jih urejajo kolektivne pogodbe.
22. Ni sporno, da je tak položaj mogoče pojasniti z značilnostmi švedskega sistema, ki kolektivnim pogodbam, sklenjenim med socialnimi partnerji, dodeljuje ključno vlogo pri zagotavljanju varstva delavcev, do katerega so ti upravičeni na podlagi zakonodaje v drugih državah članicah. Ker so kolektivne pogodbe na Švedskem zelo razširjene, saj se uporabljajo za več kot 90 % delavcev v zasebnem sektorju, upoštevanje minimalnih predpisov, določenih s kolektivnimi pogodbami, pa je zadovoljivo zagotovljeno z mehanizmi in postopki, ki jih imajo na voljo socialni partnerji, švedski zakonodajalec ni čutil potrebe po tem, da bi z razglasitvijo teh pogodb za splošno veljavne razširil njihov učinek. Po navedbah švedskega zakonodajalca bi razglasitev splošne veljavnosti samo za tuje izvajalce storitev, ki začasno opravljajo dejavnost na Švedskem, povzročila diskriminacijo med temi izvajalci in švedskimi podjetji, ker se za ta kolektivne pogodbe nikoli ne uporabljajo avtomatično. Švedska torej nima sistema za razglasitev kolektivnih pogodb za splošno veljavne, kot je določen v členu 3(1) in (8) Direktive 96/71.
23. V skladu s členom 9 švedskega zakona o napotitvi delavcev mora urad za sodelovanje, ustanovljen v skladu s členom 4 Direktive 96/71, opozoriti na obstoj kolektivnih pogodb, ki se lahko uporabljajo ob napotitvi delavcev na Švedsko, in za več informacij vse zainteresirane stranke napotiti na zadevno kolektivno pogodbo.
2. Kolektivne pogodbe na Švedskem
24. Kolektivne pogodbe, ki so pogodbe civilnega prava, lahko na različnih ravneh sklenejo delodajalci in sindikati v skladu z določbami zakona o sodelovanju delavcev pri odločanju (Lagen (1976: 580) om medbestämmande i arbetslivet ou medbestämmandelagen, v nadaljevanju: zakon MBL)(5). Kot je bilo že navedeno, so kolektivne pogodbe zelo razširjene v švedskem zasebnem sektorju.
25. Na nacionalni ravni kolektivne pogodbe navadno sklenejo organizacije delodajalcev in delavcev, in sicer na različnih področjih dejavnosti. Tako zavezujejo vse delodajalce, včlanjene v zadevno organizacijo. Če podjetje ni včlanjeno v organizacijo delodajalcev, ki je podpisala kolektivno pogodbo, vključno s tujim podjetjem, se prav tako lahko zaveže s kolektivno pogodbo, če na lokalni ravni sklene tako imenovani dogovor „o pristopu“ (v švedščini „hängavtal“, v nadaljevanju: dogovor o pristopu) z lokalnim odborom zadevnega sindikata. S podpisom dogovora o pristopu se delodajalec zaveže, da bo ravnal v skladu s kolektivnimi pogodbami, ki se navadno uporabljajo v sektorju, kateremu pripada. Ta dogovor pomeni, da stranke zavezuje obveznost socialnega miru, kar jim zlasti omogoča, da začnejo pogajanja o višini plače, ki jo je treba nameniti zadevnim delavcem.
26. Poleg tega številne kolektivne pogodbe vsebujejo „rezervne klavzule“ (v švedščini „stupstocksregel“ oziroma „fall-back clause“ v angleščini), ki določajo skrajne rešitve v zvezi z vprašanjem, o katerem se stranke pri pogajanjih na lokalni ravni niso mogle sporazumeti v določenem roku. Taka rezervna klavzula se lahko zlasti nanaša na plače.
27. V skladu z zakonom MBL se kolektivna pogodba, ki jo je delodajalec podpisal na nacionalni ravni ali je k njej pristopil s podpisom dogovora o pristopu na lokalni ravni, uporablja za vse delavce na delovnem mestu, ne glede na to, ali so včlanjeni v sindikat ali ne.
3. Nacionalno pravo o kolektivnih ukrepih
28. Pravica do kolektivnega ukrepa je na Švedskem ustavna pravica, zagotovljena v poglavju 2 švedske ustave, v katerem je določena organizacija javnih organov (Regeringsformen 1974: 152). Člen 17 tega poglavja dovoljuje organizacijam delavcev in delodajalcev, da izvedejo kolektivne ukrepe, razen če ni drugače določeno z zakonom ali dogovorom.
29. Zakon MBL določa omejitve pravice do kolektivnega ukrepa, na primer kadar med delodajalci in delavci, ki jih zavezuje kolektivna pogodba, vlada socialni mir.
30. V skladu s členom 42, prvi odstavek, zakona MBL, kot ga razlaga sodna praksa, je prepovedano izvesti kolektivni ukrep, da bi se dosegla razveljavitev ali sprememba kolektivne pogodbe, sklenjene med tretjimi strankami. V tako imenovani sodbi Britannia švedskega sodišča Arbetsdomstolen iz leta 1989(6) je bilo odločeno, da se ta prepoved nanaša tudi na kolektivne ukrepe, sprejete na Švedskem, katerih namen je doseči razveljavitev ali spremembo kolektivne pogodbe, ki so jo tuje stranke sklenile za delovno mesto v tujini, če je tak kolektivni ukrep prepovedan s tujim pravom, ki se uporablja za podpisnice navedene kolektivne pogodbe.
31. Da bi omejili obseg načela, določenega v zgoraj navedeni sodbi Britannia, je švedski zakonodajalec sprejel zakon, tako imenovani „lex Britannia“, ki je začel veljati 1. julija 1991 in s katerim so bile v zakon MBL vključene tri določbe, in sicer člena 25a in 31a ter člen 42, tretji odstavek.
32. Člen 25a zakona MBL določa, da „[j]e kolektivna pogodba, ki je z vidika tujega prava neveljavna, ker naj bi bila sklenjena na podlagi kolektivnega ukrepa, na Švedskem kljub temu veljavna, če je zadevni kolektivni ukrep dovoljen z vidika švedskega prava“.
33. Člen 31a zakona MBL določa, da „[č]e delodajalec, ki ga zavezuje kolektivna pogodba, za katero naj se ta zakon ne bi neposredno uporabljal, nato sklene kolektivno pogodbo v skladu z določbami členov 23 in 24 tega zakona, se uporablja poznejša kolektivna pogodba, če pogodbi vsebujeta določbe, ki si med seboj nasprotujejo“.
34. Člen 42 zakona MBL določa:
„Organizacije delodajalcev ali delavcev ne smejo organizirati niti kako drugače spodbujati nezakonitih kolektivnih ukrepov. Prav tako ne smejo pri nezakonitem kolektivnem ukrepu sodelovati z zagotavljanjem podpore ali kako drugače [...]
Če se sprejme nezakonit kolektivni ukrep, tretje osebe pri njem ne smejo sodelovati.
Določbe iz prvih dveh stavkov prvega odstavka se uporabljajo samo, če organizacija sprejme kolektivni ukrep zaradi delovnih razmerij, ki sodijo neposredno na področje uporabe tega zakona.“
35. Kolektivni ukrepi, na katere se nanaša zakon MBL, poleg stavke in izprtja obsegajo blokado, tj. sindikatov bojkot delodajalca, da bi se mu preprečila uporaba delavcev, ki so člani tega sindikata, in „solidarnostni ukrep“ (sympatiåtgärd), ki zlasti pomeni, da sindikat, ki sam ni udeležen v delovnem sporu, s sprejetjem podobnega ukrepa podpre kolektivni ukrep drugega sindikata.
III – Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
36. Laval un Partneri Ltd (v nadaljevanju: družba Laval), latvijska družba s sedežem v Rigi, je v začetku maja 2004 več deset delavcev iz Latvije napotila na delo na gradbišča na Švedskem. Dela je prevzela hčerinska družba L&P Baltic Bygg AB (v nadaljevanju: Baltic Bygg). Ta dela so med drugim obsegala obnovo in povečanje šolske stavbe v mestu Vaxholm, ki leži na področju Stockholma. Družbi Baltic Bygg je bilo na podlagi javnega razpisa dodeljeno javno naročilo za gradnjo. Pogodba, ki sta jo sklenila občinska uprava in podjetje, je določala, da se za gradbišče uporabljajo švedske kolektivne pogodbe in dogovori o pristopu, vendar sta se po trditvah družbe Laval stranki naknadno sporazumeli, da te določbe ne bosta uporabili.
37. Junija 2004 je predstavnik družb Laval in Baltic Bygg stopil v stik s predstavnikom (lokalnega) sindikalnega odbora št. 1 (Svenska Byggnadsarbetareförbundet avdelning 1, v nadaljevanju: lokalni sindikalni odbor) švedskega sindikata delavcev v sektorju gradbeništva in javnih del (Svenska Byggnadsarbetareförbundet, v nadaljevanju: Byggnadsarbetareförbundet)(7). Začela so se pogajanja z lokalnim sindikalnim odborom, da bi sklenili dogovor o pristopu h kolektivni pogodbi za gradbeništvo, ki sta jo podpisala Byggnadsarbetareförbundet in švedski sindikat delavcev v gradbeništvu (Sveriges Byggindustrier) (v nadaljevanju: kolektivna pogodba sindikata Byggnadsarbetareförbundet). Dogovor o pristopu bi pomenil, da se kolektivna pogodba sindikata Byggnadsarbetareförbundet uporablja tudi za delavce, ki jih je družba Laval napotila na gradbišče v občini Vaxholm. Vendar dogovora ni bilo mogoče doseči. Po podatkih iz sklepa predložitvenega sodišča je lokalni sindikalni odbor zahteval, prvič, da se sklene dogovor o pristopu za zadevno gradbišče in, drugič, da se delavcem na gradbišču zagotovi urna postavka v višini 145 SEK(8), kar naj bi bila po navedbah lokalnega sindikalnega odbora povprečna urna postavka. Ker tak dogovor ni bil sklenjen, je lokalni sindikalni odbor navedel, da je Byggnadsarbetareförbundet pripravljen na sprožitev kolektivnega ukrepa.
38. Kot je razvidno iz spisa, je lokalni sindikalni odbor konec leta 2004 izjavil, da se je pripravljen odreči zahtevi po urni postavki v višini 145 SEK, če družba Laval podpiše dogovor o pristopu. Tako bi lahko družba Laval dosegla socialni mir in bi v skladu s kolektivno pogodbo sindikata Byggnadsarbetareförbundet(9) lahko začeli pogajanja o plačah. Če pogajanja ne bi uspela niti na lokalni ravni z lokalnim sindikalnim odborom niti na centralni ravni s sindikatom Byggnadsarbetareförbundet, bi družba Laval še vedno lahko uporabila rezervno klavzulo o plačah iz kolektivne pogodbe sindikata Byggnadsarbetareförbundet, v skladu s katero je bila osnovna plača za drugo polovico leta 2004 določena na 109 SEK na uro(10).
39. Družba Laval je septembra in oktobra 2004 podpisala dve kolektivni pogodbi s sindikatom delavcev v gradbeništvu v Latviji. Delavci, ki jih je napotila, se niso včlanili v švedske sindikate.
40. Kolektivni ukrep, ki sta ga sprožila Byggnadsarbetareförbundet in njegov lokalni sindikalni odbor, se je začel 2. novembra 2004 po predhodnem obvestilu o blokadi vseh del na vseh gradbiščih družbe Laval. Temu protestu se je 3. decembra 2004 iz solidarnosti pridružil švedski sindikat električarjev (Svenska Elektrikerförbundet, v nadaljevanju: SEF).(11) Tako so bila ustavljena vsa elektroinštalaterska dela na gradbišču v Vaxholmu. Potem ko so bila dela na tem gradbišču za nekaj časa prekinjena, se je družba Baltic Bygg znašla v postopku likvidacije. Medtem so se latvijski delavci, ki jih je na gradbišče v Vaxholmu napotila družba Laval, vrnili v Latvijo. Po podatkih iz sklepa predložitvenega sodišča je septembra 2005 še vedno potekal kolektivni ukrep sindikatov.
41. Decembra 2004 je družba Laval pri sodišču Arbetsdomstolen vložila tožbo, katere namen je bil, prvič, da se za nezakonita razglasita ukrep sindikata Byggnadsarbetareförbundet in njegovega lokalnega sindikalnega odbora, ki je prizadel vsa gradbišča družbe Laval, ter solidarnostni ukrep sindikata SEF, ki se je nanašal na blokado del; drugič, da se odredi prenehanje obeh ukrepov; in, tretjič, da se sindikatoma naloži plačilo odškodnine za škodo, ki jo je utrpela navedena družba. Družba Laval je pri sodišču Arbetsdomstolen vložila tudi predlog za izdajo začasne odredbe o prenehanju kolektivnih ukrepov. Ta predlog je bil zavrnjen s sklepom z dne 22. decembra 2004.
42. Arbetsdomstolen je v meritorni odločbi ugotovilo, da presoja zakonitosti zgoraj opisanega kolektivnega ukrepa sproža vprašanja glede razlage prava Skupnosti, in je Sodišču predložilo naslednji vprašanji za predhodno odločanje:
„1. Ali je poskus sindikatov, da bi s kolektivnim ukrepom v obliki blokade prisilili tujega izvajalca storitev, da v državi gostiteljici podpiše kolektivno pogodbo o pogojih za delo in zaposlitev, kot je ta iz [predložitvene] odločbe, združljiv s pravili Pogodbe ES o svobodi opravljanja storitev in prepovedi diskriminacije na podlagi državljanstva ter z Direktivo 96/71 [...], če v državi gostiteljici zakonodaja, s katero se je prenesla navedena direktiva, ne vsebuje izrecnih določb o uporabi pogojev za delo in zaposlitev iz kolektivnih pogodb?
2. [Zakon MBL] sindikatu prepoveduje kolektivne ukrepe, katerih namen je obiti kolektivno pogodbo, sklenjeno med drugimi socialnimi partnerji. Vendar ta prepoved v skladu s posebno določbo, ki je del zakona, imenovanega ‚lex Britannia‘, velja le, če sindikat začne kolektivni ukrep zaradi pogojev za delo, za katere se [MBL] uporablja neposredno, kar v praksi pomeni, da prepoved ne velja za kolektivne ukrepe zoper tuja podjetja, ki začasno in z lastno delovno silo izvajajo dela na Švedskem. Ali pravila iz Pogodbe ES o svobodi opravljanja storitev in prepovedi diskriminacije na podlagi državljanstva ter Direktiva 96/71 nasprotujejo uporabi navedenega pravila – ki skupaj z drugimi določbami zakona lex Britannia v praksi pomeni, da se švedske kolektivne pogodbe uporabljajo in prevladajo nad tujimi, že sklenjenimi kolektivnimi pogodbami – za kolektivni ukrep v obliki blokade, ki ga švedski sindikati izvedejo zoper izvajalca storitev, ki začasno opravlja dejavnost na Švedskem?“
IV – Postopek pred Sodiščem
43. Arbetsdomstolen je Sodišču v sklepu predlagalo, naj za izdajo predhodne odločbe uporabi hitri postopek na podlagi prvega odstavka člena 104a Poslovnika.
44. Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 15. decembra 2005 ta predlog zavrnil.
45. V skladu s členom 23 Poslovnika Sodišča so pisna stališča predložile tožeča stranka in tožene stranke v postopku v glavni stvari, štirinajst držav članic, in sicer Kraljevina Belgija, Češka republika, Kraljevina Danska, Zvezna republika Nemčija, Republika Estonija, Kraljevina Španija, Francoska republika, Irska, Republika Latvija, Republika Litva, Republika Avstrija, Republika Poljska, Republika Finska, Kraljevina Švedska, ter Komisija Evropskih skupnosti, Republika Islandija, Kraljevina Norveška in Nadzorni organ EFTE.
46. Te stranke so bile zaslišane na obravnavi 9. januarja 2007, razen Kraljevine Belgije in Češke republike, ki na njej nista imeli predstavnikov. Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska je na tej obravnavi podalo tudi ustna stališča.
V – Pravna presoja
A – Uvodne ugotovitve
47. Pred presojo vprašanj za predhodno odločanje je treba odgovoriti na splošne ugovore, ki sta jih danska in švedska vlada navedli v zvezi z uporabo prava Skupnosti, in na tiste bolj postopkovne, ki so jih tožene stranke v postopku v glavni stvari navedle v zvezi z dopustnostjo predloga za sprejetje predhodne odločbe.
1. Uporaba prava Skupnosti
48. Danska vlada meni, da pravica do kolektivnega ukrepa, s katerim bi delodajalca prisilili k sklenitvi kolektivne pogodbe v skladu z nacionalno zakonodajo, ne sodi na področje uporabe prava Skupnosti, ker Skupnost v skladu s členom 137(5) ES ni pristojna za neposredno ali posredno zakonsko urejanje takega ukrepa.
49. Skupaj s švedsko vlado tudi trdi, da naj bi neuporaba prava Skupnosti, zlasti pravic do prostega pretoka, določenih s Pogodbo, izhajala iz statusa temeljne pravice, ki naj bi ga imela pravica do kolektivnih ukrepov, zlasti na podlagi različnih mednarodnih instrumentov o varstvu človekovih pravic.
50. Prvič, v zvezi s prvo trditvijo danske vlade je treba navesti, da v nasprotju z navedbami nekaterih strank, ki so intervenirale na obravnavi, pri njenem ugovoru ne gre samo za trditev, da se za socialno področje kot tako pravo Skupnosti ne uporablja. Poleg tega, da je pojem „socialno področje“ težko natančno opredeliti, takega stališča očitno ne bi bilo mogoče braniti in bi bilo preživeto; po eni strani namreč za socialne zakonodaje držav članic velja, da niso upravičene do splošnega odstopanja od uporabe pravil Pogodbe, zlasti od pravila o pravicah do prostega pretoka, ki jih uvaja ta pogodba, saj se mora pristojnost držav članic na tem področju izvajati ob upoštevanju prava Skupnosti,(12) po drugi strani pa ima Skupnost na podlagi Poglavja 1 Naslova XI Pogodbe sicer omejeno pristojnost tudi na socialnem področju, katere namen je podpreti in dopolniti ukrepe držav članic, in sicer pod pogoji iz členov od 137 ES do 145 ES.
51. Ta vidika povezovanja Skupnosti, ki sta pogosto opredeljena kot „negativno povezovanje“, namreč predvsem obveznost držav članic, da ne nasprotujejo uporabi svoboščin prostega pretoka, določenih v Pogodbi, in „pozitivno povezovanje“, si vendarle ne nasprotujeta, kot je ponazorjeno zlasti v členu 136 ES, ker se za razvoj socialne politike Skupnosti(13) šteje, da bi lahko nastal ne samo „na podlagi delovanja skupnega trga, ki bo dajal prednost usklajevanju socialnih sistemov, marveč tudi na podlagi postopkov, predvidenih v [...] pogodbi, in približevanja določb zakonov in drugih predpisov“.(14)
52. Glede na to se ugovor danske vlade v zvezi z uporabo prava Skupnosti v tej zadevi opira bolj na člen 137(5) ES, ki določa, da se „[d]oločbe tega člena [...] ne uporabljajo za plače, pravico združevanja, pravico do stavke ali pravico do izprtja“.
53. Kljub temu menim, da navedena določba nima splošnega obsega, ki ji ga pripisuje Kraljevina Danska.
54. Iz samega besedila člena 137(5) ES namreč izhaja, da je njegov namen izključno ta, da se iz ukrepov, ki jih lahko institucije Skupnosti v skladu s podrobnimi pravili iz odstavka 2 (kvalificirana večina ali soglasje v Svetu in soodločanje ali posvetovanje z Evropskim parlamentom, odvisno od primera) sprejmejo v zvezi z zadevami, naštetimi v odstavku 1 navedenega člena, izključijo vidiki socialne politike držav članic, povezani s plačami, pravico združevanja, pravico do stavke in pravico do izprtja.
55. To besedilo, pa tudi mesto, ki ga ima člen 137(5) ES v Pogodbi, torej ne dopuščata široke razlage navedenega odstavka, v skladu s katero naj bi ta določal področje uporabe vseh določb Pogodbe.
56. Poleg tega ni gotovo, da se pridržek iz člena 137(5) ES, glede pravice do stavke in pravice do izprtja, v širšem smislu nanaša na vse kolektivne ukrepe. Treba je namreč opozoriti, da v skladu s členom 137(1)(f) ES Skupnost lahko dopolni ukrepe držav članic na področju „zastopanj[a] in kolektivn[e] obramb[e] interesov delavcev in delodajalcev, vključno s soodločanjem, ob upoštevanju odstavka 5“. Zdi se torej, da je njegov namen omejiti dodeljevanje normativnih pristojnosti Skupnosti na taksativno naštetih področjih.
57. Vendar tudi če bi sklicevanje na pravico do stavke in do izprtja iz člena 137(5) ES lahko razlagali, kot da se v širšem smislu nanaša na pravico do kolektivnih ukrepov, bi še vedno veljalo, da je namen te določbe zgolj izključiti možnost, da bi institucije Skupnosti sprejele ukrepe iz člena 137(2) ES, zlasti da bi sprejele direktive o minimalnih zahtevah, ki bi urejale pravico do kolektivnih ukrepov. Zaradi ohranitve polnega učinka člena 137(5) ES institucije Skupnosti seveda ne morejo uporabiti drugih pravnih podlag iz Pogodbe, da bi lahko sprejele ukrepe za približevanje zakonodaj držav članic na tem področju.
58. Kot informacijo je treba navesti, da to na primer ne velja za Direktivo 96/71, ki temelji na določbah Pogodbe, ki urejajo svobodo opravljanja storitev, in katere namen je uskladiti kolizijska pravila držav članic, da bi se določilo nacionalno pravo, ki se uporablja za čezmejno opravljanje storitev ob začasni napotitvi delavcev znotraj Skupnosti, ne da bi se uskladilo materialnopravne predpise držav članic na področju delovnega prava ter pogojev za delo in zaposlitev, zlasti glede višine plače, niti pravico do kolektivnih ukrepov.
59. Iz tega izhaja, da tudi če sprejmemo razlago člena 137(5) ES, v skladu s katero naj bi ta vključeval izključno pristojnost držav članic za zakonsko ureditev pravice do kolektivnih ukrepov, naj ta določba ne bi pomenila, da države članice v okviru uveljavljanja te pravice niso dolžne zagotoviti, da se na njihovem ozemlju upoštevajo temeljne svoboščine prostega pretoka, določene s Pogodbo.
60. Treba je tudi ugotoviti – zato bom zdaj preučil ugovor, ki sta ga danska in švedska vlada skupaj navedli v zvezi z uporabo prava Skupnosti v tej zadevi –, ali je pravica do kolektivnih ukrepov, ki je zagotovljena z njunim nacionalnim pravom, lahko kljub temu izključena s področja uporabe svoboščin prostega pretoka, določenih s Pogodbo, in sicer zaradi njenega zatrjevanega statusa temeljne pravice.
61. To vprašanje je nadvse pomembno, ker bi se, če bi uporaba pravic do prostega pretoka iz Pogodbe, v tem primeru svobode opravljanja storitev, ogrozila samo bistvo pravice do kolektivnih ukrepov, ki je zaščitena kot temeljna pravica, taka uporaba lahko štela za nezakonito, tudi če bi zasledovala cilj v splošnem interesu.(15)
62. Pogodba razen sklicevanj na pravici do stavke in do izprtja, o katerih sem že razpravljal, ne vsebuje nikakršnih sklicevanj na pravico – ki je poleg tega temeljna – do kolektivnih ukrepov zaradi obrambe poklicnih interesov članov sindikata.
63. V skladu s členom 6(2) EU „Unija spoštuje temeljne pravice, kakršne zagotavlja Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisana v Rimu 4. novembra 1950, in ki kot splošna načela prava Skupnosti izhajajo iz skupnih ustavnih tradicij držav članic“.
64. Čeprav ta člen med mednarodnimi instrumenti navaja samo Evropsko konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju: EKČP), se njegovo besedilo opira na sodno prakso Sodišča, v skladu s katero ima ta pogodba „poseben pomen“,(16) da bi Sodišče lahko opredelilo splošna načela prava Skupnosti.
65. Pri tem se lahko Sodišče upravičeno opira na druge instrumente varstva človekovih pravic, ne samo na EKČP.
66. Glede vprašanja, ki ga obravnavam, naj navedem, da se preambula Pogodbe EU in člen 136 sklicujeta na Evropsko socialno listino, podpisano v Torinu 18. oktobra 1961 in sklenjeno pod okriljem Sveta Evrope, in na Listino Skupnosti o temeljnih socialnih pravicah delavcev iz leta 1989, ki ni pravno zavezujoča, pri čemer poudarjata, da so pravice iz teh dveh instrumentov „temeljne socialne pravice“. Tudi Sodišče se je v sodni praksi sklicevalo na Evropsko socialno listino(17) in na Listino Skupnosti o temeljnih socialnih pravicah(18).
67. Prizadevanje Sodišča, da bi EKČP dodelili „poseben pomen“, ne da bi pri tem izključili druge vire, se je izrazilo v Listini Evropske unije o temeljnih pravicah, ki so jo 7. decembra 2000 v Nici slovesno razglasili Evropski parlament, Svet in Komisija, potem ko so jo potrdili voditelji držav in vlad držav članic(19) (v nadaljevanju: Listina o temeljnih pravicah).
68. Seveda Listina o temeljnih pravicah ni pravno zavezujoč instrument. Vendar je Sodišče že poudarilo, da je njen glavni cilj, kot je razvidno iz njene preambule, potrditi „pravice, ki izhajajo zlasti iz skupnih ustavnih tradicij in mednarodnih obveznosti držav članic, Pogodbe o Evropski uniji in pogodb Skupnosti, [EKČP], socialnih listin, ki sta jih sprejela Unija in Svet Evrope, ter sodne prakse Sodišča [...] in Evropskega sodišča za človekove pravice“.(20)
69. Glede sindikalne svobode in pravice do kolektivnega ukrepa je treba najprej opozoriti, da je v členu 11(1) EKČP o svobodi zbiranja in združevanja – v katerem sindikalna svoboda ni obravnavana kot poseben vidik(21) – navedena pravica vsakogar, „da mirno zboruje in se svobodno združuje, vključno s pravico, da ustanavlja sindikate in se jim pridruži, da bi zavaroval svoje interese“. V odstavku 2 je podrobno določeno, da je „[i]zvrševanje teh pravic [...] mogoče omejiti samo z zakonom, če je to nujno v demokratični družbi zaradi državne ali javne varnosti, za preprečitev neredov ali zločinov, za zaščito zdravja ali morale ali za zavarovanje pravic in svoboščin drugih ljudi [...]“.
70. Člen 11(1) EKČP varuje tako pravico do včlanitve v sindikat (tako imenovani „pozitivni“ vidik svobode združevanja) kot pravico do nevčlanitve v sindikat ali do izstopa iz njega (tako imenovani „negativni“ vidik te svobode).(22) V zvezi s tem je Evropsko sodišče za človekove pravice razsodilo, da čeprav obvezna včlanitev osebe v določen sindikat ni vedno v nasprotju z EKČP, pa oblika prisile, ki v danih okoliščinah zadeva samo bistvo svobode združevanja, kot je določena v členu 11 EKČP, to svobodo ogroža. Nacionalni organi so tako v določenih okoliščinah lahko dolžni posredovati v odnosih med posamezniki, in sicer tako, da sprejmejo razumne in primerne ukrepe za zagotovitev dejanskega spoštovanja pravice do nevčlanitve v sindikat.(23)
71. Čeprav v členu 11(1) EKČP pravica do kolektivnega ukrepa ni izrecno navedena, je Evropsko sodišče za človekove pravice menilo, da v njem navedeni izraz „da bi zavaroval svoje interese“ „dokazuje, da [EKČP] varuje pravico, da se poklicni interesi članov sindikata zaščitijo s kolektivnim ukrepom tega sindikata, tj. z ukrepom, ki ga morajo države pogodbenice hkrati dovoliti ter omogočiti njegovo vodenje in potek“.(24)
72. Vendar iz sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice izhaja, da člen 11(1) EKČP, ki vsaki državi prepušča izbiro sredstev v ta namen, nujno ne vključuje pravice do stavke, ker je interese članov sindikata mogoče zaščititi z drugimi sredstvi, poleg tega pravica do stavke v členu 11 EKČP ni izrecno navedena in zanjo po nacionalnem pravu lahko veljajo predpisi, ki v nekaterih primerih omejujejo njeno izvajanje.(25) Poleg tega je Evropsko sodišče za človekove pravice priznalo, da je tudi sklenitev kolektivnih pogodb lahko sredstvo za zaščito interesov članov sindikata,(26) pri čemer je zavrnilo pravico, da bi sindikat s sklenitvijo podobnih pogodb skušal nasprotovati državi.(27) Do zdaj je bila edina oblika kolektivnega ukrepa, ki jo je Evropsko sodišče za človekove pravice izrecno priznavalo kot polno pravico, pravica „biti slišan“ s strani države.(28)
73. To sodno prakso bi torej lahko povzeli, kot da člen 11(1) EKČP zahteva, da pogodbenice dovolijo sindikatom, da si prizadevajo za obrambo interesov svojih članov,(29) ne da bi jim predpisovale sredstva za dosego tega cilja.
74. Dalje, navesti je treba, da v skladu s členom 6(4) Evropske socialne listine pogodbenice priznajo „pravico delavcev in delodajalcev do kolektivnega delovanja v primerih interesnih sporov, vključno s pravico do stavke, v okviru obveznosti, ki bi izhajale iz predhodno sklenjenih kolektivnih pogodb“. V Prilogi k Evropski socialni listini, ki je sestavni del te konvencije,(30) je v zvezi s členom 6(4) podrobno navedeno, da se „razume [...], da lahko vsaka pogodbenica, če jo to zadeva, z zakonom uredi uresničevanje pravice do stavke, če je mogoče vsako nadaljnjo omejitev te pravice utemeljiti v skladu s pogoji iz člena 31“. Iz odstavka 1 tega člena izhaja, da za učinkovito uresničevanje pravic in načel, določenih v Evropski socialni listini, ne veljajo nobene omejitve, ki niso posebej navedene v delih I in II navedene listine, razen tistih, ki so predpisane z zakonom ter so v demokratični družbi nujne za zaščito pravic in svoboščin drugih ali za zaščito javnega miru, državne varnosti, javnega zdravja ali morale.
75. Poleg tega je v točki 13 Listine Skupnosti o temeljnih socialnih pravicah določeno, da „pravica do kolektivnih ukrepov v primeru navzkrižja interesov vključuje pravico do stavke ob upoštevanju obveznosti, ki bi izhajale iz nacionalnih predpisov in kolektivnih pogodb“.
76. Končno, v skladu s členom 28 Listine o temeljnih pravicah imajo „delavci in delodajalci ali njihove organizacije [...] v skladu s pravom Skupnosti ter nacionalnimi zakonodajami in običaji pravico [...] v primeru nasprotja interesov [...] do kolektivnih ukrepov za obrambo svojih interesov, vključno s stavko“. V členu 52(1) te listine je navedeno, da mora biti „[k]akršno koli omejevanje uresničevanja pravic in svoboščin, ki jih priznava ta listina, [...] predpisano z zakonom in spoštovati bistveno vsebino teh pravic in svoboščin. Ob upoštevanju načela sorazmernosti se lahko omejitve sprejmejo samo, če so potrebne in če resnično izpolnjujejo cilje splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali zadovoljujejo potrebo po zaščiti pravic in svoboščin drugih.“
77. Glede ustavnih tradicij držav članic, čeprav se mi njihova izčrpna preučitev ne zdi nujna glede na dejstvo, da je, kot je bilo poudarjeno v točki 68 teh sklepnih predlogov, glavni cilj Listine o temeljnih pravicah, čeprav ni zavezujoča, potrditi pravice, ki izhajajo zlasti iz navedenih tradicij, vseeno opozarjam, da ustavna besedila mnogih držav članic izrecno ščitijo pravico do ustanavljanja sindikatov(31) in obrambo njihovih interesov s kolektivnim ukrepom(32), pri čemer se v zvezi s tem najpogosteje navaja pravica do stavke(33).
78. Na podlagi te analize moram ugotoviti, da je pravica do kolektivnega ukrepa za obrambo interesov članov sindikata temeljna pravica.(34) Zato ni samo „splošno načelo delovnega prava“, kot je Sodišče ugotovilo že v dokaj stari sodni praksi, povezani s spori v zvezi z uradniki Skupnosti,(35) ampak je tudi splošno načelo prava Skupnosti v smislu člena 6(2) EU. To pravico je torej treba v Skupnosti zavarovati.
79. Vendar v nasprotju z navedbami danske in švedske vlade priznanje takega statusa in takega varstva pravice do kolektivnega ukrepa ne pomeni, da je v okoliščinah, kot so te v postopku v glavni stvari, izključena uporaba pravil o prostem pretoku iz Pogodbe ES.
80. Prvič, kot je poudarjeno v navedenih mednarodnih instrumentih in sodni praksi Evropskega sodišča za človekove pravice, je treba razlikovati med pravico do kolektivnega ukrepa in načini njenega uveljavljanja, ki so od države članice do države članice lahko različni in avtomatično ne uživajo enakega varstva kot sama pravica. Čeprav se taka presoja torej zdi utemeljena glede pravice do stavke, ki se sicer pogosto navaja kot eden najpomembnejših načinov izvajanja kolektivnega ukrepa, vendar je navadno zagotovljena s pridržkom, da se delodajalcem prizna enakovredna pravica,(36) najpogosteje v obliki izprtja, je po mojem mnenju vsekakor upoštevna glede na precej manj pogost način izvajanja kolektivnih ukrepov v postopku v glavni stvari, tj. z blokado in solidarnostnim ukrepom.
81. Zato je v vseh navedenih instrumentih varstva človekovih pravic in preučenih ustavah držav članic priznana možnost, da za uveljavljanje pravice do kolektivnega ukrepa veljajo določene omejitve. Iz teh besedil lahko razberemo, da je take omejitve treba predpisati z zakonom ali drugim predpisom, da morajo biti upravičene zaradi doseganja nujnega splošnega interesa in ne smejo vplivati na „bistveno vsebino“ te pravice, kot je navedeno v členu 52 Listine o temeljnih pravicah, ali ogroziti samega bistva tako varovane pravice ali svoboščine.(37)
82. Ne razumem pa, zakaj bi lahko za uveljavljanje pravice do kolektivnega ukrepa veljale izključno nacionalne omejitve, kadar je, kot v postopku v glavni stvari, namen zadevnih ukrepov, da se tujega izvajalca storitev prisili k podpisu kolektivne pogodbe in se zato ta izvajalec pri nasprotovanju takim kolektivnim ukrepom med drugim namerava sklicevati na eno od temeljnih svoboščin prostega pretoka iz Pogodbe, ki očitno zadeva spor pred predložitvenim sodiščem, kot bom pojasnil v drugem delu teh uvodnih ugotovitev.
83. Seveda je nesporno, da so države članice dolžne zagotoviti, da lahko sindikati s kolektivnim ukrepom na njihovem ozemlju branijo interese svojih članov.(38) Če države članice na svojem ozemlju dovolijo eno ali več oblik tega ukrepa, imajo tudi pravico, da določijo njegove omejitve in pogoje izvajanja, in sicer v skladu z že navedenimi instrumenti varstva človekovih pravic. Vendar morajo tudi zagotoviti, da se na njihovem ozemlju upoštevajo obveznosti, ki so se jih odločile prevzeti v skladu s Pogodbo in med katerimi je zlasti upoštevanje temeljnih svoboščin prostega pretoka.
84. Če bi zaradi zagotavljanja varstva temeljnih pravic v vseh primerih zavrnili uporabo svoboščin prostega pretoka, bi v resnici zagovarjali hierarhijo pravil ali načel primarnega prava, ki je sedanje stanje prava Skupnosti ne dovoljuje, čeprav ni povsem neprimerna.(39)
85. Tako je treba uporabo temeljnih svoboščin prostega pretoka, določenih s Pogodbo, ki v obravnavanem primeru še zdaleč ni izključena, nazadnje uskladiti z izvajanjem temeljne pravice.
86. Prav nujno „pretehtanje“ teh zahtev je Sodišče upoštevalo v sodbi v zadevi Schmidberger, na katero se bom skliceval pozneje in v okviru katere so se nacionalni organi, ki so dovolili demonstracije na avtocestni osi, ki je bila za čezalpski promet osrednjega pomena, sklicevali na nujnost upoštevanja temeljnih pravic, ki jih zagotavljata EKČP in ustava zadevne države članice, da bi omogočili omejitev ene od temeljnih svoboščin prostega pretoka, določenih s Pogodbo.(40)
87. Očitno Sodišče nikakor ni menilo, da se zaradi temeljnih pravic, katerih uveljavljanje je bilo sporno v tej zadevi, tj. svobode govora in svobode zbiranja iz členov 10 in 11 EKČP, ne uporabljajo pravila iz Pogodbe, ki se nanašajo na prosti pretok blaga.
88. Poleg tega bi bilo strinjanje s trditvami danske in švedske vlade, da se pravila in načela iz Pogodbe ne uporabljajo v okoliščinah, kot so te v postopku v glavni stvari, po mojem mnenju lahko v nasprotju s sodno prakso Sodišča, ki jasno določa, da določbe kolektivnih pogodb pri tem niso izvzete, zlasti glede spoštovanja načela prepovedi diskriminacije,(41) ki je izraženo zlasti z načelom enakega plačila za moške in ženske.(42)
89. Po mojem mnenju bi bilo namreč nedosledno ali celo protislovno, če bi s področja uporabe Pogodbe izključili kolektivne ukrepe v obliki blokade in solidarnostnega ukrepa, katerih namen je prisiliti delodajalca, da podpiše kolektivno pogodbo, ter v zvezi s tako pogodbo po možnosti hkrati zahtevali upoštevanje načela prepovedi diskriminacije, kot izhaja prav iz določb Pogodbe.
90. Končno, čeprav ta trditev sama po sebi ni bistvena, naj glede na izredno veliko število strank, ki so na Sodišču predložile stališča, vendarle opozorim, da petnajst izmed sedemnajstih strank, ki so intervenirale v tem postopku, ni dvomilo, da se v tej zadevi uporablja pravo Skupnosti, zlasti načelo svobode opravljanja storitev.
91. Sodišču torej predlagam, naj upošteva, da uveljavljanje pravice sindikatov države članice, da posežejo po kolektivnih ukrepih, s katerimi bi tujega izvajalca storitev prisilili k sklenitvi kolektivne pogodbe v državi članici, v kateri ta izvajalec namerava izkoristiti zlasti svobodo opravljanja storitev iz Pogodbe, sodi na področje uporabe prava Skupnosti.
92. Zdaj je treba preučiti ugovor, ki so ga tožene stranke v postopku v glavni stvari navedle v zvezi z dopustnostjo predloga za sprejetje predhodne odločbe.
2. Dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe
93. Tožene stranke v postopku v glavni stvari trdijo, da je predlog za sprejetje predhodne odločbe nedopusten. V podporo tej ugotovitvi menijo, da vprašanja, ki jih je postavilo predložitveno sodišče, nimajo nobene zveze z dejanskimi okoliščinami zadeve v glavni stvari, saj naj bi dejstvo, da ima družba Laval sedež na Švedskem po odvisni družbi, pomenilo, da se ne uporabljata niti Direktiva 96/71 niti člen 49 ES. Dejansko stanje naj bi tako temeljilo na umetnem konstruktu, katerega namen je bil zaobiti švedsko delovno pravo, saj si je družba Laval prizadevala za dostop latvijskih delavcev na trg dela države članice gostiteljice, hkrati pa se je želela izogniti obveznostim, ki izhajajo iz uporabe delovnega prava navedene države.
94. Po mojem mnenju te trditve ni mogoče sprejeti, ker je njen glavni namen izpodbijati presojo dejanskega stanja, ki jo je izvedlo predložitveno sodišče.
95. V skladu s sodno prakso se v postopku iz člena 234 ES, ki temelji na jasni ločitvi funkcij med nacionalnimi sodišči in Sodiščem, šteje, da je za zadevno presojo dejanskega stanja pristojno nacionalno sodišče. Le nacionalno sodišče, ki odloča o sporu in mora prevzeti odgovornost za sodno odločbo, glede na posebnosti zadeve presodi tako o potrebi po sprejetju predhodne odločbe, da bi lahko izdalo svojo sodbo, kot o ustreznosti vprašanj, ki jih postavi Sodišču.(43)
96. Kot je še navedlo Sodišče, je domnevo pristojnosti, povezano z vprašanji, ki jih v postopku predhodnega odločanja postavijo nacionalna sodišča, mogoče zavrniti samo izjemoma, namreč ko je očitno, da zahtevana razlaga določb prava Skupnosti, na katere se nanašajo ta vprašanja, ni v nobeni zvezi z resničnostjo ali predmetom spora v glavni stvari, ali ko je problem hipotetičen oziroma Sodišče nima dovolj dejanskih ali pravnih elementov, da bi lahko koristno odgovorilo na zastavljena vprašanja. Razen v takih primerih je Sodišče načeloma dolžno odločiti o vprašanjih za predhodno odločanje, ki se mu postavijo.(44)
97. Kot sem že navedel, predložitveno sodišče v obravnavanem primeru prosi za razlago členov 12 ES in 49 ES ter določb Direktive 96/71 o napotitvi delavcev v okviru opravljanja storitev. Iz predložitvenega sklepa izhaja, da sta ti vprašanji postavljeni v okviru spora med družbo Laval s sedežem v Latviji ter švedskim sindikatom Byggnadsarbetareförbundet, njegovim lokalnim odborom in SEF, in sicer glede kolektivnih ukrepov, ki so jih ti sprejeli potem, ko je družba Laval zavrnila podpis kolektivne pogodbe sindikata Byggnadsarbetareförbundet, s katero bi uredili pogoje za delo in zaposlitev latvijskih delavcev, ki jih je družba Laval napotila na gradbišče na Švedsko, ki ga je upravljalo podjetje iz skupine Laval. Nesporno je, da so se napoteni delavci po kolektivnih ukrepih in prekinitvi del vrnili v Latvijo.
98. Ne zdi se, da razlaga prava Skupnosti, ki jo predlaga predložitveno sodišče, očitno ne bi imela nobene zveze z resničnostjo ali predmetom spora v glavni stvari in da bi bila hipotetična.
99. Naj še dodam, da je predložitveno sodišče glede na podatke iz spisa upravičeno menilo, da je gospodarska dejavnost družbe Laval opravljanje storitev v smislu člena 49 ES in Direktive 96/71.
100. V zvezi s tem in tudi ob upoštevanju trditve toženih strank v postopku v glavni stvari, da je družba Laval želela z napotitvijo delovne sile zagotoviti latvijskim delavcem dostop na švedski trg dela, menim, da je treba na tej stopnji opozoriti na besedilo določb Pogodbe, ki jih je navedlo predložitveno sodišče, in določb Akta o pogojih pristopa Republike Latvije k Evropski uniji(45) (v nadaljevanju: Akt o pristopu iz leta 2003), ki je, naj spomnim, ob nastanku dejanskega stanja urejal tudi odnose med Republiko Latvijo in drugimi državami članicami, vendar v predlogu za sprejetje predhodne odločbe ni naveden.
101. V skladu s členom 2 Akta o pristopu iz leta 2003 so določbe izvirnih pogodb(46) in aktov, ki so jih institucije sprejele pred pristopom, za nove države članice zavezujoče in se v teh državah uporabljajo pod pogoji, določenimi z navedenimi pogodbami in navedenim aktom.
102. Določbe Pogodbe, zlasti na področju svobode opravljanja storitev, se torej načeloma uporabljajo za odnose med Republiko Latvijo in drugimi državami članicami od datuma pristopa, tj. od 1. maja 2004, ob upoštevanju pogojev iz Akta o pristopu iz leta 2003.
103. Člen 24 Akta o pristopu iz leta 2003 napotuje na priloge k temu aktu, v katerih so za vsako od desetih novih držav članic našteti prehodni ukrepi, ki veljajo zanje, in podrobno določeni pogoji za njihovo izvajanje.
104. Priloga VIII k Aktu o pristopu iz leta 2003, ki se uporablja za Republiko Latvijo, se posebej nanaša na člen 39 ES in člen 49, prvi odstavek, ES ter na Direktivo 96/71.
105. Vendar pogoji za uporabo teh določb, kot izhajajo iz Priloge VIII k Aktu o pristopu iz leta 2003, ne vplivajo na okoliščine te zadeve.
106. Prvič, glede člena 49, prvi odstavek, ES in Direktive 96/71, iz točke 13 Priloge VIII k Aktu o pristopu iz leta 2003 izhaja, da se prehodne določbe, ki odstopajo od polne uporabe navedenega člena in navedene direktive, nanašajo samo na začasen pretok delavcev v okviru storitev, ki jih podjetja s sedežem v Latviji izvajajo na ozemlju Nemčije in Avstrije, in sicer pod pogoji iz navedene točke. Točka 13 Priloge VIII k Aktu o pristopu iz leta 2003 se torej ne uporablja ratione loci za dejstva spora o glavni stvari.
107. Ker bi se Direktiva 96/71 lahko uporabljala za gospodarsko dejavnost družbe Laval, je treba navesti, da na podlagi člena 1(3)(b) navedene direktive na njeno področje uporabe sodi dejavnost podjetja s sedežem v državi članici, ki delavca napoti na ozemlje druge države članice, in sicer v ustanovo ali podjetje, ki je v lasti skupine, če ob napotitvi obstaja delovno razmerje med podjetjem, ki delavca napoti, in delavcem.
108. Kot izhaja iz predložitvenega sklepa, je to veljalo prav v primeru družbe Laval in latvijskih delavcev, ki jih je ta družba začasno napotila na Švedsko. Navesti je tudi treba, da ni sporno, da se za dejavnosti, zaradi katerih je družba Laval latvijske delavce napotila na Švedsko, uporablja Priloga k Direktivi 96/71, kar pomeni, da se izvajajo v gradbeništvu.
109. Dalje, glede prostega pretoka delavcev je treba navesti, da so ob nastanku dejanskega stanja lahko države članice v skladu s točko 2 Priloge VIII k Aktu o pristopu iz leta 2003 in z odstopanjem od členov od 1 do 6 Uredbe Sveta (EGS) št. 1612/68 z dne 15. oktobra 1968 o prostem gibanju delavcev v Skupnosti(47) ter do konca dveletnega obdobja od datuma pristopa (tj. do 30. aprila 2006) uporabljale nacionalne ukrepe ali ukrepe na podlagi dvostranskih sporazumov, ki so urejali dostop latvijskih državljanov do njihovega trga dela.(48) Seveda pa so se države članice lahko odločile, da po zgledu Kraljevine Švedske od 1. maja 2004 liberalizirajo dostop na svoj trg dela.(49) Vendar je bilo treba tako odločitev sprejeti na podlagi nacionalnega prava in ne na podlagi določb prava Skupnosti.(50)
110. Na tej stopnji mojih ugotovitev postane pomembna trditev toženih strank v postopku v glavni stvari, da je bil namen napotitve delovne sile družbe Laval v njeno hčerinsko družbo latvijskim delavcem zagotoviti dostop na švedski trg dela.
111. Ta trditev se očitno opira na ugotovitev Sodišča v sodbi v zadevi Rush Portuguesa, da naj bi odstopanje iz člena 216 Akta o pristopu Portugalske republike, ki je veljalo za prosti pretok delavcev iz Pogodbe, nasprotovalo temu, da bi podjetje kot izvajalec storitev delavce iz Portugalske napotilo v drugo državo članico.(51) V skladu z utemeljitvijo Sodišča naj bi bil končni namen takega podjetja, čeprav je izvajalec storitev v smislu Pogodbe, delavcem zagotoviti dostop na trg dela države članice gostiteljice, ne glede na odstopanje, določeno v Aktu o pristopu.
112. Vendar trditev toženih strank v obravnavanem primeru očitno ni podprta z ničemer iz spisa, saj se ne zdi, da bi bil namen dejavnosti družbe Laval latvijskim delavcem omogočiti dostop na švedski trg dela.(52)
113. Zaradi izčrpnosti je treba navesti – čeprav tudi ta ugotovitev stricto sensu presega okvir dopustnosti vprašanj za predhodno odločanje, vendar se k njej ne bom vrnil –, da so tožene stranke v postopku v glavni stvari s trditvijo, ki se opira na sodbo v zadevi Rush Portuguesa, po mojem mnenju navsezadnje spodkopale in navsezadnje izničile svoje trditve iz pisnih stališč, da bi bilo treba to zadevo preučiti izključno z vidika prostega pretoka delavcev iz člena 39 ES in ne z vidika člena 49 ES in/ali Direktive 96/71.
114. Zadostuje namreč, če navedem, da se latvijski delavci niso mogli sklicevati neposredno na določbe člena 39 ES, ker se je ob nastanku dejanskega stanja izvajala prva faza prehodnih ukrepov iz Priloge VIII k Aktu o pristopu iz leta 2003, ne glede na to, da se je Kraljevina Švedska na podlagi nacionalnega prava odločila, da trg dela odpre za vse delavce iz držav članic, ki so k Evropski uniji pristopile 1. maja 2004.
115. Končno, v nasprotju z namigovanji toženih strank v postopku v glavni stvari nič iz spisa ne dokazuje niti ne kaže na to, da naj bi družba Laval svoje dejavnosti v celoti ali v glavnem preusmerila na švedsko ozemlje, da bi se izognila predpisom, ki bi zanjo veljali, če bi imela sedež na Švedskem.(53)
116. Na koncu teh uvodnih ugotovitev menim, da se v tej zadevi uporablja pravo Skupnosti in da je treba predlog za sprejetje predhodne odločbe razglasiti za dopustnega. Kljub temu je treba poudariti, da odgovora, ki ju predlagam na vprašanji za predhodno odločanje, analizirani v nadaljevanju, nujno ne veljata v vseh primerih, zlasti v drugačnih dejanskih okoliščinah, ki bi lahko pripeljale do uporabe določb Akta o pristopu iz leta 2003.
B – Vprašanji za predhodno odločanje
1. Splošne ugotovitve
117. Kot je razvidno iz besedila obeh vprašanj za predhodno odločanje, predložitveno sodišče sprašuje Sodišče o razlagi členov 12 ES in 49 ES ter Direktive 96/71.
118. V besedilu člena 12 ES, v katerem je določena načelna prepoved kakršne koli diskriminacije na podlagi državljanstva, je navedeno, da se ta določba uporablja, „ne da bi to vplivalo na [...] posebne določbe [iz Pogodbe]“, kar v skladu s sodno prakso pomeni, da se samostojno uporablja samo v položajih, ki jih ureja pravo Skupnosti in za katere Pogodba ne določa posebnih pravil o prepovedi diskriminacije.(54)
119. To splošno načelo je bilo podrobneje urejeno in konkretizirano v členu 49 ES(55) in Direktivi 96/71, ki v členu 3 v bistvu določa, da se pogoji za delo in zaposlitev, ki veljajo v državi članici in se nanašajo na zadeve, naštete v navedeni direktivi ali na katere ta napotuje, uporabljajo za izvajalce storitev, ki delavce začasno napotijo na ozemlje te države članice, in za domača podjetja v podobnem položaju, ob upoštevanju enakega obravnavanja.
120. Zato po mojem mnenju ni nujno, da se Sodišče v tej zadevi izreče glede člena 12 ES.
121. V zvezi z Direktivo 96/71 in členom 49 ES moram opozoriti, da je velika večina strank, ki so v tem postopku predložile pisna stališča, predlagala, naj Sodišče preuči vprašanji za predhodno odločanje tako z vidika določb Direktive 96/71 kot z vidika člena 49 ES, ne glede na rešitve, ki jih te stranke predlagajo v zvezi z navedenima vprašanjema.(56) Manjšina strank, ki so intervenirale na Sodišču, je vprašanji za predhodno odločanje preučila samo z vidika člena 49 ES,(57) medtem ko sta samo Komisija in norveška vlada vprašanji, ki ju je postavilo predložitveno sodišče, preučili izključno z vidika določb Direktive 96/71.
122. Zaradi različnosti teh stališč bi bilo koristno, če bi iz razprave izključili nekatere od njenih delov.
123. V zvezi z Direktivo 96/71 je več strank, ki so na Sodišču predložile stališča in med katerimi izstopajo tožene stranke v postopku v glavni stvari, švedska vlada in Nadzorni organ EFTE, trdilo, da je njena preučitev brez pomena, ker je nesporno, prvič, da spor, na katerega se nanašata vprašanji za predhodno odločanje, vključuje posameznike, in, drugič, da določbe direktive v skladu s sodno prakso Sodišča ne morejo imeti „horizontalnega“ neposrednega učinka.
124. Ta trditev je utemeljena le delno, ker z njo Direktive 96/71 po mojem mnenju ni mogoče izključiti iz preučitve, h kateri je pozvano Sodišče.
125. V zvezi s tem je zaradi jasnosti utemeljitve treba pojasniti, na kakšnem sklepanju temeljita vprašanji, ki ju je predložitveno sodišče postavilo v zvezi z Direktivo 96/71 in njenim prenosom v Kraljevini Švedski, zlasti ker se to sodišče v prvem vprašanju za predhodno odločanje sklicuje na dejstvo, da naj švedski zakon o napotitvi delavcev ne bi vseboval izrecnih določb o uporabi pogojev za delo in zaposlitev iz kolektivnih pogodb.
126. Naj opozorim, da člen 3 Direktive 96/71, ki je temeljna določba tega akta, zahteva, da države članice zagotovijo, da imajo delavci, začasno napoteni na njihovo ozemlje v okviru opravljanja storitev, enake pogoje za delo in zaposlitev v zvezi z zadevami, naštetimi v členu 3(1). Te med drugim obsegajo tudi minimalno urno postavko.
127. Zadeve, naštete v členu 3(1) Direktive 96/71, so določene z zakoni in drugimi predpisi in/ali, glede dejavnosti v gradbeništvu, kot so te v postopku v glavni stvari, s kolektivnimi pogodbami ali arbitražnimi odločbami, razglašenimi za splošno veljavne v smislu člena 3(8).
128. Člen 3(8), prvi pododstavek, določa, da morajo kolektivne pogodbe, razglašene za splošno veljavne, upoštevati vsa podjetja na zadevnem geografskem območju in poklicu ali panogi.
129. Na podlagi člena 3(8), drugi pododstavek, se lahko države članice, ki nimajo sistema za razglasitev kolektivnih pogodb za splošno veljavne, odločijo, da izhajajo iz: (a) kolektivnih pogodb s splošnim učinkom za vsa podobna podjetja na zadevnem geografskem območju in poklicu ali panogi, in/ali (b) kolektivnih pogodb, ki so sklenjene med najbolj reprezentativnimi organizacijami socialnih partnerjev na nacionalni ravni in se uporabljajo na ozemlju celotne države, če se v vsakem od teh primerov upošteva enako obravnavanje tujih izvajalcev storitev in domačih podjetij v podobnem položaju.
130. Kot sem poudaril v zgornji predstavitvi pravnega okvira, je nesporno, da Kraljevina Švedska nima sistema za razglasitev splošne veljavnosti v smislu člena 3(8), prvi pododstavek, Direktive 96/71 in da se ni sklicevala na drugi pododstavek te določbe. Poleg tega, kot sem navedel že v točki 21 zgoraj, je bila večina pogojev za delo in zaposlitev v zvezi z zadevami, naštetimi v členu 3(1) Direktive 96/71, prevzetih v švedskem zakonu o napotitvi delavcev, s katerim je bila ta direktiva prenesena.
131. Nasprotno metoda, ki jo je izbrala Kraljevina Švedska in katere namen je delavcem, začasno napotenim na njeno ozemlje, zagotoviti pogoje za delo in zaposlitev, ki so določeni v kolektivnih pogodbah in med katerimi so načeloma pogoji v zvezi z urno postavko, pomeni, da je stvar sindikatov, da, kadar izvajalec storitev ne podpiše navedenih pogodb, sprejmejo kolektivne ukrepe, s katerimi bi tega delodajalca neposredno ali z dogovorom o pristopu prisilili k sprejetju pogojev iz navedenih pogodb, tudi kadar – in to je pomembno za drugo vprašanje predložitvenega sodišča – tega izvajalca že zavezuje kolektivna pogodba, sklenjena v državi članici, v kateri ima sedež.
132. Treba je tudi opozoriti, da uporaba „trdnega jedra“ pogojev za delo in zaposlitev, ki ga mora država članica gostiteljica v skladu s členom 3 Direktive 96/71 zagotoviti delavcem, začasno napotenim na njeno ozemlje, pomeni odstopanje od načela, da se za izvajalca storitev, ki navedene delavce napoti na ozemlje prve države članice, uporablja zakonodaja matične države članice.
133. Zato predložitveno sodišče, ki Sodišče sprašuje o morebitnem nepravilnem prenosu člena 3 Direktive 96/71 v švedsko nacionalno pravo, Sodišču v bistvu predlaga, naj mu pomaga ugotoviti, ali lahko družba Laval sindikatom, toženim strankam v postopku v glavni stvari, ugovarja z dejstvom, da Kraljevina Švedska ni uporabila podrobnih pogojev iz člena 3 navedene direktive, da bi z aktom javnega organa razširila ali potrdila uporabo kolektivnih pogodb, sklenjenih na njenem ozemlju, za tuje izvajalce storitev, ki tja začasno napotijo svoje delavce. V skladu s trditvijo družbe Laval, na kateri temeljita tudi obe vprašanji predložitvenega sodišča, naj bi taka opustitev Kraljevine Švedske v obravnavanem primeru pomenila, da se za napotitev uporabljajo samo latvijska zakonodaja in latvijske kolektivne pogodbe, zato naj švedski sindikati ne bi imeli možnosti, da bi skušali družbo Laval s kolektivnimi ukrepi prisiliti k podpisu kolektivne pogodbe sindikata Byggnadsarbetareförbundet, na katero se nanaša spor o glavni stvari.
134. Drži torej trditev toženih strank v postopku v glavni stvari, švedske vlade in Nadzornega organa EFTE, da bi razlaga Direktive 96/71, za katero prosi predložitveno sodišče, lahko pomenila, da mora to navedeno direktivo neposredno uporabiti v sporu med družbo Laval in sindikati, ki so tožene stranke v postopku v glavni stvari.
135. Vendar se zdi, da Sodišče zdaj odločno nasprotuje temu, da bi bilo mogoče z direktivo naložiti obveznosti posamezniku in bi se bilo tako mogoče nanjo kot tako sklicevati zoper tega posameznika.(58)
136. Poleg tega menim, da te ovire ni mogoče odstraniti s poskusom razširitve pojma države, kot je nakazano v pisnih stališčih družbe Laval, tako da bi se v obravnavanem primeru sindikati šteli za švedski državni organ, zoper katerega bi se družba Laval torej lahko sklicevala neposredno na Direktivo 96/71, če bi ta izpolnjevala bistvena merila za neposredni učinek.
137. Sindikati namreč nikakor niso javni organi(59) in na podlagi akta javnega organa niso zadolženi za to, da bi pod njegovim nadzorom zagotavljali storitev javnega pomena, pri čemer bi imeli v ta namen čezmerne pristojnosti v primerjavi z običajnimi pravili, ki se uporabljajo pri odnosih med posamezniki.(60)
138. Poleg tega bi do težav, povezanih s horizontalnim neposrednim učinkom Direktive 96/71, prišlo samo v primeru, če bi Sodišče moralo ugotoviti, da je Kraljevina Švedska nepravilno prenesla člen 3 navedene direktive.
139. To po eni strani pomeni, da Direktiva 96/71 ni izključena iz preučitve, ki jo mora izvesti Sodišče, ker v prvem vprašanju predložitveno sodišče posredno, vendar nujno sprašuje, ali je Kraljevina Švedska dejansko pravilno prenesla ta akt.
140. Tudi če bi bil ta prenos nepravilen in v sporu o glavni stvari ne bi bila mogoča neposredna uporaba določb Direktive 96/71, je po drugi strani treba opozoriti, da morajo nacionalna sodišča v skladu s sodno prakso nacionalno pravo kolikor je mogoče razlagati z vidika besedila in cilja zadevne direktive, da bi dosegli cilj, za katerega si prizadeva.(61) Namen obveznosti skladne razlage, ki velja za nacionalna sodišča in se nanaša na vse določbe nacionalnega prava, sprejete pred zadevno direktivo in po njej, je omogočiti jim zagotovitev polne učinkovitosti prava Skupnosti v sporu, o katerem odločajo, in sicer z uporabo metod razlage, ki jih priznava nacionalno pravo.(62)
141. Seveda prav tako v skladu s sodno prakso obveznost skladne razlage omejujejo splošna načela prava, zlasti načelo pravne varnosti in načelo prepovedi retroaktivnosti, zato ne more biti podlaga za razlago nacionalnega prava contra legem.(63)
142. V obravnavani zadevi bi ta omejitev vsekakor pomenila, da skladna razlaga nacionalnega prava, ki bi jo sprejelo nacionalno sodišče, ne bi smela ogroziti samega bistva pravice do kolektivnega ukrepa za obrambo interesov delavcev, ki sem jo v zgornjih uvodnih ugotovitvah priznal za splošno načelo prava Skupnosti, ki je tudi določeno v švedski ustavi. Poleg tega razlaga nacionalnega prava v skladu z Direktivo 96/71 ne more povzročiti nobenega takega tveganja, saj je v uvodni izjavi 22 njene preambule odveč navedeno, da ta akt ne vpliva na zakonodajo držav članic v zvezi s kolektivnim ukrepanjem za obrambo poklicnih interesov.(64)
143. Čeprav določbam Direktive 96/71 ni mogoče priznati horizontalnega neposrednega učinka, njena preučitev še zdaleč ni brez pomena, kot bom pojasnil v nadaljevanju teh sklepnih predlogov.
144. Ugotoviti je še treba, ali se Sodišče lahko odreče analizi vprašanj za predhodno odločanje z vidika člena 49 ES ali pa ju mora preučiti tudi z vidika te določbe.
145. V zvezi s tem naj pojasnim, da Direktiva 96/71, kot je v bistvu in upravičeno trdilo več strank, ki so v tej zadevi predložile pisna stališča, pomeni posebno razlago člena 49 ES ob upoštevanju sodne prakse Sodišča.
146. Če namreč izhajamo iz predpostavke, ki jo je Sodišče priznalo v okviru razlage člena 49 ES(65) in je navedena v uvodni izjavi 12 Direktive 96/71, da pravo Skupnosti ne nasprotuje temu, da države članice razširijo področje uporabe svoje zakonodaje ali kolektivnih pogodb o zaposlitvi, sklenjenih med socialnimi partnerji, na vse zaposlene osebe, tudi tiste, ki so zaposlene začasno, čeprav ima delodajalec sedež v drugi državi članici, je namen člena 3 Direktive 96/71 podrobno določiti prisilne predpise glede minimalnega varstva delavcev, ki jih morajo upoštevati tuji izvajalci storitev, ki delavce napotijo v državo članico gostiteljico, in ki bi zato morali biti dovoljeni na podlagi svobode opravljanja storitev.
147. Vendar Direktiva 96/71 zaradi svoje „minimalističnosti“ ne izčrpa uporabe člena 49 ES.(66)
148. Končno, odgovor na vprašanje, postavljeno v zgornji točki 144, je po mojem mnenju odvisen predvsem od rezultata analize, ki bo izvedena z gledišča Direktive 96/71.
149. Ukrep, ki je nezdružljiv z Direktivo 96/71, je namreč a fortiori v nasprotju s členom 49 ES, ker je cilj te direktive, da se na njenem posebnem področju uporabe izvaja vsebina navedenega člena.(67)
150. Nasprotno priznanje, da je ukrep skladen z Direktivo 96/71, nujno ne pomeni, da izpolnjuje zahteve iz člena 49 ES, kot ga razlaga Sodišče.
151. Natančneje, čeprav Direktiva 96/71 dopušča, da države članice za izvajalca storitev iz države članice, ki delavce začasno napoti na ozemlje druge države članice, uporabijo pogoje za delo in zaposlitev, ki so za delavce ugodnejši od pogojev, navedenih zlasti v členu 3(1) Direktive 96/71, je treba tako možnost priznati ob upoštevanju svobode opravljanja storitev, ki je zagotovljena v členu 49 ES.(68)
152. Sodišče je tudi menilo, da morajo države članice na podlagi skupne razlage člena 3(1) in člena 5 Direktive 96/71 zlasti zagotoviti, da so napotenim delavcem na voljo ustrezni postopki za dejansko pridobitev minimalne plače, kar pomeni, da je treba diskrecijsko pravico, ki jo imajo države članice na podlagi navedenega člena 5, izvajati ob upoštevanju svobode opravljanja storitev, ki jo zagotavlja Pogodba.(69)
153. Ker določeni vidiki težav, na katere je opozorilo predložitveno sodišče, kot bo podrobneje pojasnjeno v točkah od 194 do 217, presegajo področje uporabe Direktive 96/71 ali jih ta dopušča, menim, da bi bilo treba vprašanji za predhodno odločanje preučiti tudi z vidika člena 49 ES.
154. Zaradi popolnosti naj navedem, da te presoje ne postavlja pod vprašaj trditev toženih strank v postopku v glavni stvari, da bi se lahko družba Laval zoper njih sklicevala neposredno na člen 49 ES, tudi samo na podlagi že navedene obveznosti predložitvenega sodišča, da nacionalno pravo kolikor je mogoče razlaga v skladu s pravom Skupnosti.
155. Vendar po zgledu podrobnih trditev družbe Laval, estonske vlade in Nadzornega organa EFTE menim, da bi se člen 49 ES v postopku v glavni stvari lahko uporabil neposredno.
156. V zvezi s tem je treba poudariti, da je Sodišče večkrat priznalo, da mora prepoved diskriminacije iz člena 49 ES veljati ne samo za javne organe, ampak tudi za nejavne predpise, katerih namen je skupaj urejati samozaposlovanje in opravljanje storitev. V skladu s sodno prakso bi bila namreč ogrožena odprava ovir za svobodo opravljanja storitev med državami članicami, če bi odpravo državnih meja lahko izničile ovire, ki bi bile posledica izvajanja pravne neodvisnosti združenj ali organov, za katere se javno pravo ne uporablja.(70)
157. Sodišče tak pristop utemeljuje tudi z obrazložitvijo, da pogoje za delo v različnih državah članicah včasih urejajo zakoni ali predpisi, včasih pa pogodbe in drugi akti, ki jih sklenejo ali sprejmejo zasebni subjekti. Če bi prepoved diskriminacije omejili na akte javnega organa, bi lahko prišlo do neenakosti pri njeni uporabi.(71)
158. Vsekakor priznam, da se ta zadeva razlikuje od zadevnih okoliščin v sodbah, v katerih je Sodišče doslej ugotovilo, da se člen 49 ES uporablja za ukrepe zasebnih subjektov. V teh zadevah se je namreč preučila zakonitost predpisov ali drugih pravil, ki so jih določili zadevni subjekti. Nasprotno je v obravnavani zadevi sporno uveljavljanje pravice sindikatov do kolektivnega ukrepa zoper tujega izvajalca storitev, s katerim bi ga prisilili k sprejetju pogojev iz švedske kolektivne pogodbe.
159. Vendar je ta razlika po mojem mnenju pomembna samo pri ugotavljanju, ali zadevni kolektivni ukrepi ovirajo svobodo opravljanja storitev. Ne vpliva pa na vprašanje, ali so sindikati načeloma dolžni upoštevati prepovedi iz člena 49 ES. Treba je tudi opozoriti, da Sodišče v okviru določitve pogojev za delo in zaposlitev v državah članicah meni, da morajo načelo prepovedi diskriminacije, določeno s členom 49 ES, zasebni subjekti upoštevati pri pripravi (kolektivnih) pogodb in ob sklenitvi ali sprejetju drugih aktov.(72)
160. Kot je bilo že navedeno, v obravnavanem primeru švedski model kolektivnih delovnih razmerij daje socialnim partnerjem precejšnjo avtonomijo, ki jo usmerjata načeli odgovornosti in samoregulacije navedenih partnerjev.(73) Zlasti sindikati imajo široke pristojnosti, na podlagi katerih lahko obseg kolektivnih pogodb, sprejetih na Švedskem, razširijo na delodajalce, ki niso včlanjeni v organizacijo delodajalcev, ki je podpisnica teh pogodb v državi članici, vključno s pravico, da po potrebi sprejmejo kolektivne ukrepe. Te pristojnosti in njihovo izvajanje imajo torej skupni učinek na švedski trg dela. Sprožitev kolektivnega ukrepa je v bistvu oblika izvajanja pravne neodvisnosti sindikatov, katere namen je urejati opravljanje storitev v smislu zgoraj navedene sodne prakse.
161. Po mojem mnenju bi se člen 49 ES torej v postopku v glavni stvari lahko uporabil neposredno.
162. Iz teh splošnih ugotovitev izhaja, da predložitveno sodišče z vprašanjema za predhodno odločanje, ki ju je po mojem mnenju mogoče obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba v primeru, ko država članica nima sistema za razglasitev kolektivnih pogodb za splošno veljavne, Direktivo 96/71 in člen 49 ES razlagati, kot da nasprotujeta temu, da bi sindikati države članice v skladu z nacionalnim pravom te države sprožili kolektivne ukrepe, s katerimi bi izvajalca iz druge države prisilili k sprejetju pogojev iz kolektivne pogodbe, v obliki dogovora o pristopu, za delavce, ki jih ta izvajalec začasno napoti na ozemlje prve države članice, tudi če tega izvajalca že zavezuje kolektivna pogodba, sklenjena v državi članici, v kateri ima sedež.
163. Kot je bilo že navedeno, je treba pri tem vprašanju najprej preučiti, ali sprožitev takih kolektivnih ukrepov temelji na pravilnem izvajanju Direktive 96/71 v švedskem nacionalnem pravu. Ob pritrdilnem odgovoru jo bo treba preučiti še z vidika člena 49 ES.
2. Razlaga Direktive 96/71 in njeno izvajanje na Švedskem
164. Kot sem že opozoril, je nesporno, da je švedski zakonodajalec pri izvajanju Direktive 96/71 v nacionalnem pravu v skladu s švedsko tradicijo kolektivnih delovnih razmerij in zaradi dejstva, da kolektivne pogodbe niso razglašene za splošno veljavne, socialnim partnerjem prepustil opredelitev glavnih pogojev za delo in zaposlitev, ki so na Švedskem določeni s kolektivnimi pogodbami, vključno s pogoji o plačah.
165. Po navedbah švedske vlade naj Direktiva 96/71 od držav članic ne bi zahtevala, da morajo v zakonodajo vključiti minimalno urno postavko. Po njenem mnenju naj bi Direktiva 96/71 državam članicam omogočala, da delavcem, ki so začasno napoteni na ozemlje ene izmed njih, dodelijo večje varstvo, kot ga določa to besedilo. Delavci, ki so v okviru čezmejnega opravljanja storitev začasno napoteni na ozemlje države članice, bi po mnenju te vlade torej morali biti upravičeni do pogojev v zvezi s plačami, ki so v tej državi članici določeni s kolektivnimi pogodbami ali na katere se te pogodbe sklicujejo.
166. Prav mehanizmi in postopki, ki so na voljo socialnim partnerjem in so zagotovljeni z zakonom, zlasti pravica do kolektivnega ukrepa, naj bi po mnenju švedske vlade zagotavljali spoštovanje pogojev za delo in zaposlitev, ki so določeni s kolektivnimi pogodbami. V tem smislu naj bi bilo na podlagi teh mehanizmov in postopkov mogoče doseči cilj iz člena 3(1) Direktive 96/71, ki naj poleg tega ne bi vplivala na pravico do kolektivnega ukrepa. Kot dodaja švedska vlada, ni bilo nobene potrebe, da bi se Kraljevina Švedska sklicevala na člen 3(8), drugi pododstavek, navedene direktive, ker ta določa samo možnost držav članic, ki nimajo sistema za razglasitev kolektivnih pogodb za splošno veljavne. V teh okoliščinah naj bi metoda, ki jo je Kraljevina Švedska uporabila za prenos Direktive 96/71 v nacionalno pravo, izpolnjevala cilje te direktive.
167. Avstrijska, danska, finska, francoska, islandska in norveška vlada v bistvu zagovarjajo podobno ugotovitev.
168. Na podlagi enakega splošnega sklepanja nemška in španska vlada ter Irska in Komisija v bistvu dodajajo, da se morajo pogoji za delo in zaposlitev, ki so določeni s kolektivnimi pogodbami, nanašati na zadeve, naštete v členu 3(1) Direktive 96/71, ali pa morajo biti določeni s predpisi na področju javnega reda v smislu člena 3(10) te direktive.
169. Družba Laval ter estonska, latvijska, litovska, poljska in češka vlada menijo, da je Kraljevina Švedska nepravilno prenesla Direktivo 96/71. Prvič, te stranke s sklicevanjem na Sporočilo Komisije(74) z dne 25. julija 2003 menijo, da se je Kraljevina Švedska, ker se ni sklicevala na člen 3(8), drugi pododstavek, Direktive 96/71, odrekla pravici, da bi za delavce, ki jih tuji izvajalec storitev začasno napoti na njeno ozemlje, uporabila pogoje za delo in zaposlitev, ki so določeni v kolektivnih pogodbah. Trdijo tudi, da švedska metoda ne zagotavlja enakega obravnavanja izvajalcev storitev in domačih podjetij ter je očitno vir pravne negotovosti, zlasti ker prvi niso obveščeni o vseh pogojih za delo in zaposlitev, predvsem o pogojih v zvezi s plačami, ki se bodo zanje uporabljali v okviru začasne napotitve delavcev v to državo članico. Končno, menijo, da švedska zakonodaja dovoljuje, da se za tuje izvajalce storitev uporabijo pogoji za delo in zaposlitev, ki so določeni v kolektivnih pogodbah in niso našteti v členu 3(1) Direktive 96/71, niti zanje ne veljajo omejitve iz člena 3(10) navedene direktive.
170. Sam se nagibam k pristopu, ki ga predlagajo nemška in španska vlada, Irska ter Komisija.
171. Kot sem že navedel, ima člen 3 Direktive 96/71 dva cilja, in sicer minimalno varstvo napotenih delavcev ter enako obravnavanje izvajalcev storitev in domačih podjetij v podobnem položaju. Ti zahtevi morata biti izpolnjeni hkrati.
172. Glede prvega cilja – člen 3 Direktive 96/71 od držav članic zahteva, da delavcem, ki so začasno napoteni na njihovo ozemlje, zagotovijo minimalne pogoje za delo in zaposlitev v zvezi z zadevami, naštetimi v členu 3(1) Direktive, vključno z minimalno urno postavko, hkrati pa jim dovoljuje, prvič, da v skladu s členom 3(7) naložijo pogoje za delo in zaposlitev, ki so za delavce ugodnejši, in, drugič, da predpišejo pogoje za delo in zaposlitev v zvezi z zadevami, na katere se člen 3(1) ne nanaša, če gre za predpise na področju javnega reda.
173. Da bi se zagotovilo enako obravnavanje izvajalcev storitev, ki delavce začasno napotijo, in domačih podjetij, člen 3(1) Direktive 96/71 določa, da je treba jamstva navedenim delavcem določiti z zakoni in drugimi predpisi in/ali, v gradbeništvu, s kolektivnimi pogodbami ali arbitražnimi odločbami, ki so v smislu člena 3(8), prvi pododstavek, razglašene za splošno veljavne, to pomeni, da jih morajo „spoštovati vsa podjetja na zadevnem geografskem območju in poklicu ali panogi“.(75)
174. Iz člena 3(8), drugi in tretji pododstavek, Direktive 96/71 izhaja, da če država članica, na ozemlje katere so delavci napoteni, nima sistema za razglasitev kolektivnih pogodb za splošno veljavne, se lahko odloči, da izhaja iz kolektivnih pogodb, ki imajo splošen učinek za vsa podobna podjetja ali so sklenjene med najbolj reprezentativnimi organizacijami socialnih partnerjev in se uporabljajo na celotnem ozemlju, če država članica zagotovi enako obravnavanje izvajalca storitev, ki navedene delavce napoti na njeno ozemlje, in domačih podjetij v podobnem položaju, kar zlasti pomeni, da se jim naložijo enake obveznosti z enakimi učinki.
175. Iz te določbe je mogoče sklepati, da je zakonodajalec Skupnosti želel preprečiti, da bi kolektivne pogodbe, ki v gradbeništvu v državi članici gostiteljici ne bi bile pravno zavezujoče, veljale za tuje izvajalce storitev, medtem ko bi se jim velika večina domačih delodajalcev v praksi izognila.
176. Poleg tega naj opozorim, da morajo države članice v skladu s členom 5 Direktive 96/71 zlasti zagotoviti, da so delavcem in/ali njihovim zastopnikom na voljo primerni postopki za izpolnitev obveznosti iz navedene direktive.
177. Po mojem mnenju je treba to določbo razlagati tako z vidika zadnjega dela uvodne izjave 12 Direktive 96/71, ki v skladu s sodno prakso Sodišča glede člena 49 ES(76) določa, da „pravo Skupnosti državam članicam ne prepoveduje, da z ustreznimi sredstvi zagotovijo upoštevanje [predpisov o varstvu delavcev]“, kot z vidika uvodne izjave 22 navedene direktive, v kateri je, naj spomnim, navedeno, da Direktiva 96/71 „ne vpliva na zakonodajo držav članic v zvezi s kolektivnim ukrepanjem za obrambo poklicnih interesov“.
178. Na podlagi obeh določb moram ugotoviti naslednje.
179. Prvič, menim, da Kraljevina Švedska ni dolžna ravnati v skladu s členom 3(8), drugi pododstavek, Direktive 96/71, ker nima sistema za razglasitev kolektivnih pogodb za splošno veljavne. Kot je navedeno v besedilu te določbe, je to namreč zgolj možnost, ki jo imajo na voljo države članice, ki nimajo sistema za razglasitev kolektivnih pogodb za splošno veljavne.
180. Dejstvo, da Kraljevina Švedska socialnim partnerjem prepušča, da s kolektivnimi pogodbami določijo pogoje za delo in zaposlitev, zlasti predpise o plačah, samo po sebi še ne pomeni, da se Direktiva 96/71 izvaja nepravilno, tako da naj bi se ta država članica odrekla uporabi navedenih pogojev za tuje izvajalce storitev.
181. Na splošno naj opozorim, da je Sodišče dopustilo, da države članice socialnim partnerjem prepustijo uresničevanje ciljev direktiv Skupnosti, in sicer s kolektivnimi pogodbami.(77)
182. Seveda pa je bilo tudi odločeno, da je v takih primerih država članica še naprej dolžna izpolnjevati obveznost zagotavljanja popolnega izvajanja direktiv, pri čemer lahko po potrebi sprejme vse primerne ukrepe.(78)
183. V tej zadevi, prvič, ne menim, da Kraljevina Švedska ni izpolnila obveznosti zagotoviti, da so delavci, napoteni na njeno ozemlje, upravičeni do pogojev za delo in zaposlitev v zvezi z zadevami iz člena 3(1) Direktive 96/71.
184. Medtem ko Kraljevina Švedska z nacionalno zakonodajo neposredno zahteva upoštevanje pogojev za delo in zaposlitev, ki se nanašajo na zadeve, naštete v členu 3(1)(a) in (b) ter v členu 3(1)(d) do (g) Direktive 96/71, s priznanjem pravice sindikatov do kolektivnega ukrepa zagotavlja, da lahko te organizacije in fine uveljavljajo pogoje v zvezi s plačami, ki jih določajo ali urejajo kolektivne pogodbe, če tuji izvajalec storitev teh pogojev ne sprejme prostovoljno.
185. Čeprav, kot ugotavlja predložitveno sodišče, tako priznanje ni izrecno razvidno iz švedskega zakona o napotitvi delavcev, po drugi strani implicitno, toda nujno izhaja iz zakona MBL, ki določa, da se kolektivni ukrep, s katerim bi tujega delodajalca prisilili k sklenitvi kolektivne pogodbe na Švedskem, lahko izvede, kadar tega izvajalca zavezuje kolektivna pogodba v njegovi matični državi. Ta zakonodaja se še toliko bolj uporablja za vse izvajalce storitev iz države članice, ki jih ne zavezuje kolektivna pogodba, sklenjena v navedeni državi. Navsezadnje torej sindikatom zagotavlja možnost, da vsem tujim izvajalcem storitev, ki pogojev v zvezi s plačami, ki jih določajo ali urejajo švedske kolektivne pogodbe, ne sprejmejo prostovoljno, s kolektivnim ukrepom uveljavljajo upoštevanje navedenih pogojev, da bi delavcem, začasno napotenim na Švedsko, zagotovili upravičenost do pogojev v zvezi s plačami, ki se v zadevni panogi uporabljajo za švedske delavce.
186. Naj dodam, da člen 9 švedskega zakona o napotitvi delavcev, ki določa, da mora urad za sodelovanje opozoriti tuje izvajalce storitev na uporabo kolektivnih pogodb v sektorju in jih za več informacij napotiti na sindikate, tudi pomeni, da se Kraljevina Švedska ni nameravala odreči temu, da bi delavcem, začasno napotenim na njeno ozemlje, zagotovila pogoje v zvezi s plačami, ki se uporabljajo na podlagi kolektivnih pogodb, sklenjenih v tej državi članici.
187. Po mojem mnenju je torej nesporno, da pravica do kolektivnega ukrepa, ki jo švedsko pravo priznava sindikatom in na podlagi katere lahko uveljavljajo pogoje v zvezi s plačami, ki jih določajo ali urejajo švedske kolektivne pogodbe, lahko izpolni cilj varstva napotenih delavcev iz člena 3 Direktive 96/71.
188. Drugič, nerešeno ostaja vprašanje, povezano z izvajanjem drugega cilja iz člena 3 Direktive 96/71, tj. zagotoviti enako obravnavanje tujih izvajalcev storitev in domačih podjetij.
189. To preučitev je mogoče omejiti na gradbeništvo. Po eni strani namreč obveznost, ki jo imajo države članice gostiteljice na podlagi člena 3(1) Direktive 96/71, da zagotovijo pogoje za delo in zaposlitev, ki se nanašajo na zadeve, naštete v tej določbi, in so določeni s kolektivnimi pogodbami na njihovem ozemlju, velja samo za ta sektor, po drugi strani pa je nesporno, da je v zadevi v glavni stvari družba Laval latvijske delavce iz tega sektorja napotila na Švedsko.
190. Prvič, opozoriti je treba, da je, kot poudarja predložitveno sodišče, švedski zakonodajalec prav zaradi zagotovitve enakega obravnavanja z domačimi podjetji menil, da od tujih izvajalcev storitev ne more zahtevati, da avtomatično, po možnosti na podlagi razglasitve splošne veljavnosti ali v skladu s členom 3(8), drugi pododstavek, Direktive 96/71, upoštevajo pogoje za delo in zaposlitev, ki jih določajo ali urejajo kolektivne pogodbe, ker za domače delodajalce tak avtomatizem ne velja.
191. Drugič, iz informacij, ki jih je švedska vlada predložila v odgovorih na pisna vprašanja, ki jih ji je poslalo Sodišče, po eni strani izhaja, da naj bi bilo na Švedskem 9800 podjetij z več kot tremi zaposlenimi, medtem ko naj bi skoraj 11.200 podjetij, vključno s podjetji z manj kot tremi zaposlenimi, zavezovale kolektivne pogodbe v gradbeništvu. Po drugi strani je švedska vlada tudi potrdila, da je švedske delodajalce, ki niso včlanjeni v sindikat, na podlagi kolektivnega ukrepa sindikatov mogoče prisiliti, da s podpisom dogovora o pristopu sprejmejo pogoje iz ene od teh pogodb. Poleg tega iz splošnih načel švedskega prava o delovnih razmerjih izhaja, da morajo delodajalci, ki so na Švedskem podpisali kolektivno pogodbo ali dogovor o pristopu, delavcem dodeliti enake pogoje za delo in zaposlitev, ne glede na to, ali so včlanjeni v sindikat, ki je podpisal kolektivno pogodbo, pri čemer so vse individualne pogodbe o zaposlitvi, ki so v nasprotju s to pogodbo, na podlagi člena 27 zakona MBL avtomatično nične. Zlasti zaradi teh značilnosti nekateri švedski avtorji menijo, da so kolektivne pogodbe na Švedskem dejansko razširjene erga omnes.(79) Poleg tega, kot je v bistvu opozorila švedska vlada, naj bi bil edini način, da se švedsko podjetje, ki zaposluje delavce, ali tuje podjetje, ki želi delavce začasno napotiti v sektor gradbeništva na Švedsko, izogne temu, da bi bil zoper njega sprejet kolektivni ukrep, da sprejme sklenitev kolektivne pogodbe, neposredno ali z dogovorom o pristopu, katere izvajanje zahtevajo sindikati.
192. Končno, iz spisa je tudi razvidno, da je Byggnadsarbetareförbundet eden najbolj reprezentativnih sindikatov, saj zastopa več kot 87 % delavcev v gradbeništvu na Švedskem, in da je družba Laval v to državo članico napotila več deset latvijskih delavcev, vključno na gradbišče v Vaxholmu.
193. Tako je glede na vse te značilnosti ter zlasti glede na stopnjo razširjenosti kolektivnih pogodb v gradbeništvu na Švedskem in na možnost, ki izhaja iz ureditve, določene v zakonu MBL, da se domače delodajalce, ki niso včlanjeni v sindikat, na podlagi pravice sindikatov do kolektivnega ukrepa prisili k sklenitvi ene od teh pogodb, očitno, da švedski sistem, ki za tujega izvajalca storitev predpisuje tako ureditev, zagotavlja enako obravnavanje v skladu s členom 3 Direktive 96/71 med navedenim izvajalcem in domačimi podjetji, ki na Švedskem izvajajo dejavnosti v gradbeništvu in so v podobnem položaju.
194. Po mojem mnenju te presoje ne postavlja pod vprašaj niti dejstvo, da švedski sistem dopušča uporabo urne postavke, ki v strogem pomenu besede ni minimalna urna postavka v smislu člena 3(1)(c) Direktive 96/71, niti dejstvo, da zakon MBL dovoljuje, kadar je to primerno, da se tako plačilo zahteva od tujega izvajalca storitev, ki ga zavezuje že kolektivna pogodba, sklenjena v državi članici, v kateri ima sedež.
195. Kot bom pojasnil v nadaljevanju, ti točki po mojem mnenju namreč sodita na področje uporabe člena 49 ES.
196. V zvezi s prvim vprašanjem je treba najprej poudariti, da je v skladu s členom 3(1), drugi pododstavek, Direktive 96/71 pojem minimalne urne postavke opredeljen z nacionalno zakonodajo in/ali prakso države članice, na ozemlje katere je delavec napoten. Ta člen dovoljuje, da za države članice, ki nimajo nacionalnih predpisov o minimalni urni postavki, prvič, ne velja obveznost na podlagi Direktive 96/71, da morajo v svoje nacionalno pravo vključiti tako določbo,(80) in, drugič, da lahko socialnim partnerjem v okviru kolektivnih pogodb prepustijo opredelitev tako imenovane „minimalne urne postavke“ ali njeno določitev za zadevni sektor.
197. Dalje, opozoriti je treba, da v skladu s členom 3(7) Direktive 96/71 člen 3(1) ne nasprotuje temu, da se uporabijo pogoji za delo in zaposlitev, ki so za delavce ugodnejši.
198. Ta možnost pomeni, da Direktiva 96/71 ne nasprotuje temu, da se urna postavka, določena v skladu s kolektivno pogodbo, ki je sklenjena v državi članici gostiteljici in se dejansko uporablja za domača podjetja iz zadevnega sektorja, s kolektivnimi ukrepi razširi tudi na izvajalce storitev iz druge države članice, ki v okviru začasne napotitve delavcev na ozemlje prve države članice delujejo v istem sektorju in so v podobnem položaju.
199. Kot sem imel priložnost navesti že v točki 151 teh sklepnih predlogov, je treba tako možnost uporabiti ob upoštevanju člena 49 ES.
200. V zvezi z drugim vprašanjem, kot je Komisija upravičeno navedla v pisnih stališčih, ker mora država članica gostiteljica zagotoviti, da imajo začasno napoteni delavci v gradbeništvu enake pogoje za delo in zaposlitev v zvezi z zadevami, navedenimi v členu 3(1) Direktive 96/71, ki so določeni v kolektivnih pogodbah, ne glede na zakonodajo, ki se uporablja za delovno razmerje, obstoj tuje kolektivne pogodbe, ki zavezuje izvajalca storitev iz druge države članice, ki opravlja svojo dejavnost v navedenem sektorju, ni neposredno pomemben za uporabo teh pogojev.
201. Tako bo ta izvajalec moral, podobno kot domača podjetja v podobnem položaju, ki delujejo v istem sektorju dejavnosti, če bo želel opravljati dejavnost v državi članici gostiteljici, delavcem, začasno napotenim na delo na ozemlje države članice gostiteljice, zagotoviti nujne pogoje za delo in zaposlitev v zvezi z zadevami, navedenimi v členu 3(1) Direktive 96/71 in določenimi v navedeni državi članici, torej vključno s tistimi, določenimi v kolektivnih pogodbah, ki se dejansko uporabljajo za domača podjetja v navedenem sektorju, ki pa jih bodo sindikati delodajalcu, če jih ne bo prostovoljno sprejel, ne glede na njegovo državljanstvo, vsilili z uvedbo kolektivnih ukrepov.
202. Zato menim, da Direktiva 96/71 ne nasprotuje temu, da bi se urna postavka, določena v skladu s kolektivno pogodbo, ki se dejansko uporablja za domača podjetja, ki opravljajo dejavnosti v gradbeništvu na Švedskem, zlasti z uveljavljanjem pravice do sprožitve kolektivnega ukrepa, zajamčene sindikatom, razširila na tujega izvajalca storitev, ki začasno napoti delavce v tem sektorju dejavnosti na švedsko ozemlje in je v podobnem položaju, tudi kadar tega izvajalca že zavezuje kolektivna pogodba, sklenjena v državi članici, v kateri ima sedež.
203. Tak položaj je treba preučiti z vidika člena 49 ES.
204. Nazadnje je treba z vidika Direktive 96/71 preučiti problematiko, povezano s primerom, ki ga dopušča švedski sistem, da se vsi pogoji, navedeni v kolektivni pogodbi, ki se dejansko uporablja za domača podjetja iz istega sektorja v podobnem položaju, razširijo na tujega izvajalca storitev.
205. Poudariti je namreč treba, da švedski sistem dovoljuje, da je mogoče tujega izvajalca storitev z izvedbo kolektivnih ukrepov prisiliti k sprejetju vseh pogojev, navedenih v kolektivni pogodbi, ki se dejansko uporablja za domača gradbena podjetja v podobnem položaju, brez kakršnega koli zagotovila, da se ti pogoji nanašajo na zadeve, navedene v členu 3(1), prvi pododstavek, Direktive 96/71, ali, če gre za druge zadeve kot za tiste, navedene v tem členu, „predpise na področju javnega reda“ v skladu s členom 3(10) navedene direktive.
206. Zdi se, da švedski sistem z uvedbo strogega enakega obravnavanja med tujimi izvajalci storitev in navedenimi domačimi podjetji pravzaprav ne upošteva značilnosti svobode opravljanja storitev, saj začasno dejavnost napotitve delavcev na Švedsko, ki jo opravi izvajalec storitev države članice, popolnoma izenači s stalno dejavnostjo, ki jo opravljajo podjetja s sedežem na švedskem ozemlju.(81)
207. Vendar se celo v tem položaju še vedno postavlja vprašanje razmerja med določbami Direktive 96/71 in členom 49 ES.
208. V tej zvezi je treba po mojem mnenju razlikovati med tem, ali je izvajalec storitev konkretno prisiljen sprejeti pogoje za delo in zaposlitev v zvezi z zadevami, navedenimi v členu 3(1), prvi pododstavek, Direktive 96/71, oziroma ali je prisiljen upoštevati pogoje v zvezi z drugimi zadevami, kot so zadeve, navedene v tej določbi.
209. V prvem primeru, kot sem že poudaril, Direktiva 96/71 na podlagi člena 3(7) dovoljuje, da se lahko pogoji za delo in zaposlitev v zvezi z zadevami, navedenimi v odstavku 1 tega člena, ki so ugodnejši za napotene delavce, uvedejo v državi članici gostiteljici. Kot je že bilo navedeno, pa morajo ti pogoji vseeno spoštovati člen 49 ES.
210. Glede pogojev v zvezi z drugimi zadevami, kot so zadeve, navedene v členu 3(1), prvi pododstavek, Direktive 96/71, se pojavita dve domnevi.
211. Prva se nanaša na pogoje, ki v strogem pomenu besede nimajo nobene zveze z delom in zaposlitvijo, ampak veljajo za opravljanje gospodarske dejavnosti izvajalca storitev, vključno, kadar je to primerno, z vidika zaščite napotenih delavcev. Po mojem mnenju ti pogoji ne sodijo na področje uporabe Direktive 96/71 in jih je zato treba preučiti z vidika člena 49 ES.
212. Druga domneva zadeva pogoje za delo in zaposlitev, ki se ne nanašajo na zadeve, navedene v členu 3(1), prvi pododstavek, Direktive 96/71. Ta določa, da morajo taki pogoji, če se v državi članici gostiteljici enako zahtevajo od tujih izvajalcev storitev in domačih podjetij, ki so v podobnem položaju, soditi v okvir predpisov na področju javnega reda. Kakor izhaja iz člena 3(10) Direktive 96/71 in sodne prakse o členu 49 ES, s tem ko nacionalna pravila sodijo v kategorijo predpisov na področju javnega reda ali zakonov o javnem redu in miru, ta pravila niso izvzeta iz upoštevanja določb Pogodbe.(82) Vendar je zelo jasno, da bi taki pogoji za delo in zaposlitev, določeni v kolektivni pogodbi, ki bi se naložili tujemu izvajalcu storitev in ne bi sodili v okvir predpisov na področju javnega reda v državi članici gostiteljici, že sami po sebi nasprotovali členu 3(10) Direktive 96/71.
213. V zadevi v glavni stvari menim, da bo moralo predložitveno sodišče zakon MBL razložiti čim bolj z vidika zgoraj navedene zahteve iz člena 3(10) Direktive 96/71.
214. Tako bo njegova naloga prepričati se, da nacionalno pravo ne dovoljuje razširitve pogojev za delo in zaposlitev, ki se ne nanašajo na zadeve, navedene v členu 3(1), prvi pododstavek, Direktive 96/71, in ki so lahko določeni v kolektivni pogodbi, kot je kolektivna pogodba sindikata Byggnadsarbetareförbundet (k njej so tožene stranke v postopku v glavni stvari v okviru kolektivnih ukrepov, ki so jih izvedle, od družbe Laval zahtevale, da pristopi, ne da bi se ta lahko v prvi fazi pogajala o urni postavki v skladu z merili iz navedene pogodbe oziroma ob morebitnem nesoglasju v drugi fazi sprejela postavko, določeno v skladu z rezervno klavzulo iste pogodbe(83)), če ti pogoji ne izpolnjujejo merila, navedenega v členu 3(10) Direktive 96/71. Če bi to veljalo, bi moralo nacionalno sodišče še vedno preveriti, ali so taki pogoji v skladu z zahtevami člena 49 ES.
215. Naj v zvezi z dodatnimi pogoji, ki jih vsebuje kolektivna pogodba sindikata Byggnadsarbetareförbundet, dodam še, da se je predložitveno sodišče sklicevalo na različne prispevke, ki bi jih družba Laval morala plačati, če po kolektivnih ukrepih, ki so jih izvedle tožene stranke v postopku v glavni stvari, da bi jo prisilile k podpisu dogovora o pristopu k navedeni kolektivni pogodbi, ne bi prenehala z napotitvijo latvijskih delavcev na gradbišče v občini Vaxholm.
216. Kakor izhaja iz stališč strank v postopku v glavni stvari, se ti prispevki nanašajo na zavarovalne premije, ki jih mora plačati delodajalec, pristojbine, imenovane „dodatne dajatve“, ki jih delodajalec plača različnim švedskim organom, ter na provizijo, ki jo delodajalec nakaže sindikatu Byggnadsarbetareförbundet, da bi plačal za dejavnost nadzora plač, ki jo izvajajo lokalni odbori tega sindikata.
217. Ker prva prispevka ne sodita v kategorijo pogojev za delo in zaposlitev iz Direktive 96/71 in ker je tretji bistveno povezan z uporabo (ugodnejše) urne postavke, določene v kolektivni pogodbi sindikata Byggnadsarbetareförbundet, namreč menim, da je treba zahtevo, v skladu s katero mora tuji izvajalec storitev v skladu s kolektivno pogodbo, ki jo je lahko prisiljen podpisati po uvedbi kolektivnih ukrepov, plačati take prispevke, preučiti tudi z vidika člena 49 ES.
3. Vmesni predlog
218. Če povzamem zgoraj navedene ugotovitve v zvezi z razlago Direktive 96/71 in njenim izvajanjem na Švedskem, je moje vmesno stališče, da:
– prvič, Direktiva 96/71 ne nasprotuje temu, da bi se urna postavka, predvidena ali določena v skladu s kolektivno pogodbo, ki se dejansko uporablja za domača podjetja, ki izvajajo dejavnosti v gradbeništvu na Švedskem, zlasti z uveljavljanjem pravice do kolektivnega ukrepa, zajamčene sindikatom, razširila na tujega izvajalca storitev, ki začasno napoti delavce v tem sektorju na švedsko ozemlje in je v podobnem položaju, tudi kadar tega izvajalca že zavezuje kolektivna pogodba, sklenjena v državi članici, v kateri ima sedež. Vendar je treba tak položaj in pogoje, povezane z nadzorom nad uporabo take urne postavke, vseeno preučiti z vidika člena 49 ES;
– drugič, Direktiva 96/71 zahteva, da bi se pogoji za delo in zaposlitev v zvezi z drugimi zadevami, kot so zadeve, navedene v členu 3(1), prvi pododstavek, navedene direktive, ki so določeni v kolektivni pogodbi, ki se dejansko uporablja za domača podjetja, ki opravljajo svoje dejavnosti v gradbeništvu na Švedskem, lahko naložili tujemu izvajalcu storitev v podobnem položaju v okviru uveljavljanja pravice do kolektivnega ukrepa, priznane sindikatom v tej državi članici, morajo ti pogoji soditi v okvir predpisov na področju javnega reda v smislu člena 3(10) te direktive. Predložitveno sodišče mora zakon MBL razložiti čim bolj z vidika zgoraj navedene zahteve. Če je tako, je treba v vsakem primeru pri zavezanosti tujega izvajalca storitev takim pogojem upoštevati zahteve, določene v členu 49 ES;
– tretjič, drugi pogoji, kot so tisti v zvezi z delom in zaposlitvijo, določeni v kolektivni pogodbi, ki se dejansko uporablja za domača podjetja v gradbeništvu na Švedskem, in ki jih je tuji izvajalec storitev, ki začasno napoti delavce na delo v tem istem sektorju in je v podobnem položaju, prisiljen sprejeti po kolektivnih ukrepih, ki jih sprožijo sindikati, ne sodijo na področje uporabe Direktive 96/71 in jih je zato treba preučiti z vidika člena 49 ES.
219. Zdaj je treba te točke preučiti z vidika člena 49 ES.
4. Člen 49 ES
a) Splošne opombe
220. V skladu s sodno prakso člen 49 ES ne zahteva samo odprave vseh oblik diskriminacije izvajalca storitev s sedežem v drugi državi članici na podlagi njegovega državljanstva, ampak tudi odpravo vseh omejitev, tudi če se brez razlikovanja uporabljajo za domače izvajalce in izvajalce iz drugih držav članic, kadar bi lahko prepovedale ali ovirale dejavnosti izvajalca s sedežem v drugi državi članici, v kateri zakonito opravlja podobne storitve, oziroma te dejavnosti naredile manj privlačne.(84)
221. Sodišče je prav tako odločilo, da lahko uporaba nacionalnih predpisov države članice gostiteljice za izvajalce storitev pomeni prepoved ali oviranje izvajanja storitev oseb ali podjetij s sedežem v drugih državah članicah, oziroma ga lahko naredi manj privlačnega, če bi povzročilo stroške ter dodatne upravne in ekonomske obremenitve.(85)
222. Kot sem že navedel v točki 61 teh sklepnih predlogov, menim, da bi se lahko člen 49 ES uporabil neposredno v tej zadevi.
223. Vendar je treba poudariti, da se zdi, da je sodna praksa, ki se je izrekla o neposrednem horizontalnem učinku člena 49 ES, dala a priori večji poudarek temu, da se tak učinek prizna načelu prepovedi diskriminacije na podlagi državljanstva, ki je dobilo konkretno obliko v tem členu.(86)
224. Toda podrobnejša analiza te sodne prakse pokaže, da neposredna horizontalna uporaba člena 49 ES ni omejena na diskriminatorna dejanja zasebnih subjektov, ki imajo kolektivni učinek na trgu dela do izvajalcev storitev iz držav članic.
225. Tako je Sodišče v zadevi Deliège(87) z vidika člena 49 ES preučilo pogoje za izbiro, ki jih je opredelila športna zveza in so odločala o pogojih za sodelovanje vrhunskih športnikov v lastnem imenu na mednarodnem tekmovanju, čeprav ta pravila niso vsebovala določbe o državljanstvu in niso določala pogojev za dostop športnikov do trga dela. Čeprav je Sodišče seveda zavrnilo, da bi lahko zadevno pravilo pomenilo omejitev za svobodo opravljanja storitev, pa te presoje ni utemeljilo zgolj na tem, da zadevno pravilo ne vsebuje določbe o državljanstvu.
226. Podobno Sodišče v sodbi Wouters in drugi prav tako ni izključilo možnosti, da bi ob domnevi, da bi lahko svoboda opravljanja storitev veljala za prepoved vzpostavljanja vseh oblik skupnega sodelovanja med odvetniki in revizorji, kot jo je določal pravilnik nizozemske odvetniške zbornice, ki se je uporabljal brez razlikovanja glede na državljanstvo, ta prepoved lahko pomenila omejitev te svobode.(88)
227. Poleg tega je Sodišče v okviru športnih predpisov, ki sta jih sprejela Mednarodni olimpijski komite in Mednarodna plavalna zveza, menilo, da bi bilo treba, če je treba izvajanje zadevne športne dejavnosti presoditi z vidika določb Pogodbe v zvezi s prostim gibanjem delavcev ali svobodo opravljanja storitev, torej preveriti, ali pravila, ki urejajo navedeno dejavnost, izpolnjujejo pogoje za uporabo členov 39 ES in 49 ES, tj. da ne pomenijo omejitev, ki jih prepovedujeta navedena člena.(89)
228. Sicer pa se mi v zvezi s temeljno svoboščino iz Pogodbe zdi napačno poskušati razmejiti horizontalno razsežnost obveznosti, ki jo nalaga, glede na to, ali so ovire zoper njo diskriminatorne ali ne. Če bi se taka razmejitev sprejela, bi sledile zapletene razprave o vprašanju, ali je treba določeni ukrep ali predpis, ki ga sprejmejo posamezniki, analizirati kot posredno diskriminacijo na podlagi državljanstva, omejitev ali oviro za svobodo opravljanja storitev oziroma odvračanje od nje. Kot že ponazarja sodna praksa, bi naložitev take razmejitve horizontalne razsežnosti člena 49 ES, glede na to, da razmejitvena črta med temi različnimi razvrstitvami v praksi še zdaleč ni popolnoma jasna, vplivala na pravno varnost gospodarskih subjektov.
229. Potem ko sem to pojasnil, je treba v zvezi s tremi točkami, navedenimi v točki 218 teh sklepnih predlogov, ugotoviti, ali izvajanje kolektivnih ukrepov sindikatov zoper izvajalca storitev v položaju, podobnem obravnavanemu v postopku v glavni stvari, pomeni omejitev v smislu člena 49 ES in, če to drži, ali se lahko upraviči z nujnimi zahtevami v splošnem interesu.
b) Obstoj omejitve svobode opravljanja storitev
230. Najprej po mojem mnenju ni mogoče zanikati, da je sprožitev kolektivnih ukrepov, kljub neobstoju pogodbenega razmerja med toženimi strankami v postopku v glavni stvari in družbo Laval ter kljub dejstvu, da so kolektivni ukrepi (blokada oziroma solidarnostni ukrep) zadevali neposredno člane organizacij, ki so tožene stranke v postopku v glavni stvari, ki so morali zavrniti vse ponudbe za zaposlitev pri družbi Laval, povzročila, da je bila družba Laval prisiljena odpovedati se izvajanju pogodbe na gradbišču Vaxholm in napotitvi latvijskih delavcev na to gradbišče.
231. Zato menim, da obstaja vzročna zveza med sprožitvijo teh ukrepov in prekinitvijo gospodarske dejavnosti družbe Laval na švedskem ozemlju.
232. Poleg tega je to na splošno eden od možnih rezultatov izvajanja kolektivnega ukrepa, da se izvajalca storitev prisili k sklenitvi kolektivne pogodbe, ki se uporablja na Švedskem, saj bo ta izvajalec, prostovoljno ali po sprožitvi kolektivnega ukrepa, sprejel kolektivno pogodbo, katere uporabo zahtevajo sindikati, ali pa bo moral nehati izvajati svoje storitve.
233. Izvajanje takega kolektivnega ukrepa, celo če se izvede zoper podjetja s sedežem na ozemlju zadevne države članice, lahko povzroči velike stroške za tujega izvajalca storitev, ne glede na izid tega ukrepa, tako da po mojem mnenju pomeni omejitev svobode opravljanja storitev.
234. Če je izvajalec storitev namreč, kot v zadevi v glavni stvari, prisiljen opustiti izvajanje javnega naročila gradenj, ker ne more nadaljevati dejavnosti, razen če sprejme pogoje iz kolektivne pogodbe, katere uporaba se od njega zahteva, bo moral načeloma v celoti nositi stroške, ki izhajajo iz neizvajanja te pogodbe. Sistematični značaj takega mehanizma, ki ga dovoljuje švedsko nacionalno pravo, bi lahko podjetja s sedežem v drugih državah članicah odvrnil tudi od uveljavljanja svobode izvajanja njihovih storitev v Kraljevini Švedski.
235. Če po kolektivnem ukrepu, ki ga izvedejo sindikati, tuji izvajalec storitev sprejel zadevno kolektivno pogodbo, bo moral ta izvajalec, kot bi se zgodilo v zadevi v glavni stvari, če bi družba Laval sprejela podpis dogovora o pristopu h kolektivni pogodbi sindikata Byggnadsarbetareförbundet, prvič, upoštevati vse pogoje, določene v tej pogodbi, vključno z različnimi prispevki, navedenimi v točki 216 teh sklepnih predlogov, kot podjetja v istem sektorju, ki imajo sedež na Švedskem in jih zavezuje ta pogodba, ter, drugič, plačati najmanj urno postavko, določeno v skladu z določbami navedene pogodbe.
236. Opozoriti je treba, prvič, da v skladu s sodno prakso država članica izvajanja storitev na svojem ozemlju ne more pogojevati z upoštevanjem vseh pogojev, zahtevanih za ustanovitev, saj bi v nasprotnem primeru določbam Pogodbe, katerih namen je ravno zagotavljanje svobode opravljanja storitev, odvzela vsak polni učinek.(90)
237. Drugič, čeprav je Sodišče priznalo, da se lahko državi članici gostiteljici načeloma dovoli uporaba njenih predpisov o minimalni plači za izvajalce storitev s sedežem v drugi državi članici, je poudarilo, da morajo taka pravila slediti cilju v splošnem interesu, in ni zavrnilo, da bi bila uporaba navedenih predpisov v določenih okoliščinah v nasprotju s členom 49 ES.(91)
238. Kar velja za države članice, mora po mojem mnenju veljati tudi za zasebne subjekte, katerih ukrep ima kolektivni učinek na trg dela in čezmejno opravljanje storitev, kot je ukrep, ki so ga izvedle tožene stranke v postopku v glavni stvari.
239. Dejstvo, da lahko izvajalec storitev v drugi preučevani domnevi nadaljuje opravljanje gospodarske dejavnosti na ozemlju države članice gostiteljice, niti najmanj ne spremeni omejevalnega značaja pogojev, ki se mu naložijo.
240. V teh okoliščinah menim, da kolektivni ukrepi, ki so jih sprožile tožene stranke v postopku v glavni stvari, pomenijo omejitev svobode opravljanja storitev v smislu člena 49 ES.
c) Morebitne utemeljitve omejitve
241. Iz sodne prakse, ki se uporablja za predpise držav članic, izhaja, da so lahko ti predpisi, kadar se uporabljajo brez razlikovanja za vse osebe ali podjetja, ki opravljajo dejavnost na ozemlju države članice gostiteljice, upravičeni, če odražajo nujne razloge v splošnem interesu, pod pogojem, da ta interes ni zaščiten s pravili, ki jih mora izvajalec upoštevati v državi članici, v kateri ima sedež, in da lahko zagotavljajo izpolnitev cilja, ki ga želijo doseči, ter da ne presežejo tega, kar je nujno potrebno za dosego tega cilja.(92)
242. Ob upoštevanju specifičnosti spora o glavni stvari je prva težava, ki jo je treba rešiti, vprašanje opredelitve zastavljenih ciljev.
243. Prvič, menim, da ne bi bilo primerno preučiti cilja, ki so si ga zastavili švedski organi, ko so dovolili kolektivne ukrepe, ki so jih sprožile tožene stranke v postopku v glavni stvari, oziroma ko jih vsaj niso prepovedali, ampak opredeliti cilje, ki so si jih te stranke zastavile, ko so sprožile navedene ukrepe.
244. V tem smislu se ta zadeva razlikuje od primera v zgoraj navedeni sodbi Schmidberger, v kateri je Sodišče preučilo samo cilj nacionalnih organov, ki se je zgledoval po ugotovitvah, povezanih s spoštovanjem temeljnih pravic na področju svobode izražanja in zbiranja demonstrantov, ki so blokirali avtocesto čez prelaz Brenner, glede na to, da se je v sporu o glavni stvari podjetje Schmidberger želelo sklicevati na odgovornost Republike Avstrije, ker naj bi kršila obveznosti po pravu Skupnosti, ker ni preprečila oviranja prostega pretoka blaga. Sodišče je torej menilo, da posebni cilji zbiranja demonstrantov sami po sebi niso bili odločilni v okviru sodnega postopka, kot ga je sprožilo podjetje Schmidberger(93).
245. Nasprotno so cilji kolektivnih ukrepov, ki so jih sprožile tožene stranke v postopku v glavni stvari, po mojem mnenju odločilni v okviru spora, v katerem so stranke samo zasebni subjekti.
246. V zvezi s tem je nacionalno sodišče, čeprav predložitveni sklep ni nedvoumen, izmed ciljev, na katerih temeljijo zadevni kolektivni ukrepi, navedlo varstvo delavcev in boj proti socialnemu dampingu.
247. Zdelo bi se lahko, da ta cilja presegata cilj dejavnosti sindikata, ki je načeloma zagovarjanje poklicnih interesov njegovih članov.
248. Vendar to dejstvo ne bi smelo biti razlog, da se prezre možnost, da imajo kolektivni ukrepi, ki jih sprožijo sindikati in kakršni se obravnavajo v postopku v glavni stvari, dejansko lahko dva zgoraj navedena cilja, če to predvsem pomeni, kot smo videli zgoraj v zvezi z izvajanjem Direktive 96/71 v švedskem pravu, da gre za metodo, ki jo je sprejela Kraljevina Švedska za zagotovitev, da se pogoji za delo in zaposlitev, ki se nanašajo na zadeve, določene v navedeni direktivi in kolektivnih pogodbah, ki se na ozemlju te države dejansko uporabljajo za domača gradbena podjetja, lahko razširijo na tuje izvajalce storitev, ki začasno napotijo delavce na delo v navedenem sektorju. Vsekakor nič ne nasprotuje temu, da bi se lahko posamezniki sklicevali na take cilje.(94)
249. Vendar je, kot vemo, Sodišče priznalo, da sta med nujnimi zahtevami v splošnem interesu, ki bi lahko upravičile omejitev svobode opravljanja storitev, varstvo delavcev in boj proti socialnemu dampingu,(95) kar sta zahtevi, ki sta tudi osnova za Direktivo 96/71.(96)
250. Tako je torej treba preveriti, ali bi lahko uveljavljanje pravice do kolektivnega ukrepa, s katerim se tujega izvajalca storitev, katerega že zavezuje kolektivna pogodba v matični državi članici, prisili k upoštevanju vseh pogojev švedske kolektivne pogodbe, ki se dejansko uporablja za domača podjetja iz istega sektorja, izpolnilo zastavljene cilje, ne da bi preseglo tisto, kar je nujno potrebno v ta namen.
251. Na splošno je treba opozoriti, da člen 49 ES sindikatom ne more naložiti obveznosti, ki bi kršile samo bistvo pravice do kolektivnih ukrepov.(97) To presojo je treba po mojem mnenju razširiti na primer, ko je pravica do kolektivnega ukrepa, kot se je izkazalo v tem primeru, dovoljena ne samo za zaščito interesov članov sindikata, ampak tudi zato, da se sindikatu omogoči izpolnitev zakonitih ciljev, ki jih priznava pravo Skupnosti, kot sta varstvo delavcev na splošno in boj proti socialnemu dampingu v zadevni državi članici.
252. Ker pa ta pravica ni absolutna, je treba njeno uveljavljanje združiti z zahtevo v splošnem interesu Skupnosti, ki jo pomeni svoboda opravljanja storitev v Skupnosti.
253. V zvezi s tremi zadevami, navedenimi v točki 218 teh sklepnih predlogov, in z vidika sodne prakse Sodišča o členu 49 ES moram zaradi potrebe po uravnoteženju zadevnih interesov ugotoviti naslednje.
i) Sorazmernost kolektivnih ukrepov, če je njihov namen uvedba urne postavke, določene v skladu s kolektivno pogodbo sindikata Byggnadsarbetareförbundet
254. Prvič, menim, da člen 49 ES načeloma ne nasprotuje sprožitvi kolektivnih ukrepov, če je njihov namen prisiliti izvajalca storitev iz določene države članice k sprejetju plače, določeno v skladu s kolektivno pogodbo, ki se dejansko uporablja za domača podjetja v podobnem položaju v gradbeništvu v državi članici, na ozemlje katere zadevni izvajalec začasno napoti delavce.
255. Najprej, tak pristop je na splošno ustrezen za dosego zastavljenih ciljev, saj bo zgolj grožnja sindikatov s kolektivnim ukrepom delodajalce najpogosteje spodbudila k sklenitvi kolektivne pogodbe, katere podpis zahtevajo. Poleg tega je, kakor izhaja iz navedb švedske vlade in podatkov v spisu, uporaba kolektivnih ukrepov za nepodpis kolektivne pogodbe na Švedskem redka.
256. Seveda je treba opozoriti, da je v tem primeru sprožitev kolektivnih ukrepov posredno povzročila, da so latvijski delavci izgubili svojo začasno zaposlitev v tej državi članici.
257. Vendar ne menim, kot bo podrobneje pojasnjeno v nadaljevanju, da je ta položaj posledica zahtev glede plač toženih strank v postopku v glavni stvari v strogem pomenu besede, ampak v posebnih okoliščinah zadeve v glavni stvari prej drugih pogojev, določenih v kolektivni pogodbi sindikata Byggnadsarbetareförbundet, za katero so od družbe Laval zahtevale, da jo podpiše v okviru kolektivnih ukrepov, ki so jih izvedle, in za katere je to podjetje menilo, da so pretirani.
258. Dalje, uveljavljanje pravice do kolektivnega ukrepa, s katerim se izvajalca storitev prisili k sprejetju urne postavke, ki se uporablja v zadevnem sektorju dejavnosti v državi članici gostiteljici, je načeloma manj omejevalen ukrep kot avtomatična zavezanost podobni urni postavki, ki bi jo, ne da bi bila minimalna urna postavka, določila nacionalna zakonodaja, saj izvajalcu storitev v okviru sistema pogajanj s pristojnimi sindikati omogoča, da doseže plačo, ki upošteva njegove lastne stroške, ne da bi mu dovolila, da v vsakem primeru uporablja urno postavko, ki je nižja od postavke, določene v skladu z rezervno klavzulo kolektivne pogodbe.
259. Seveda lahko tak sistem pripelje do nepredvidljivega rezultata oziroma v določenih okoliščinah celo omogoči zahteve glede plač, ki so lahko morda pretirane.
260. Vendar so te okoliščine del sistema kolektivnih delovnih razmerij, ki temelji na pogajanjih med socialnimi partnerji in torej na pogodbeni svobodi ter to spodbuja bolj kot posredovanje nacionalnega zakonodajalca. Menim, da na tej stopnji svojega razvoja pravo Skupnosti ne more z uporabo ene od temeljnih svoboščin prostega pretoka iz Pogodbe postaviti pod vprašaj take možnosti izbire socialne organizacije.
261. Res je, da je bila družba Laval v okoliščinah, ki se obravnavajo v postopku v glavni stvari, bodisi prisiljena sprejeti kolektivno pogodbo sindikata Byggnadsarbetareförbundet bodisi, kot v tem primeru, zavrniti podpis take pogodbe in nazadnje prekiniti izvajanje del na gradbišču Vaxholm, ne da bi se lahko sama zatekla na primer k izprtju delavcev.
262. Kljub temu menim, da v položaju, kakršen je ta, s tem ko bi priznali, da bi lahko delodajalec uporabil tak pristop, kolektivni ukrepi ne bi bili nič manj omejevalni, saj bi bilo zlasti izvajanje preostalih del še vedno prekinjeno.
263. Glede na to iz sodne prakse o členu 49 ES in presoje sorazmernosti omejitev svoboščine, ki jo določa na podlagi predpisov držav članic za zaščito delavcev, izhaja, da je razširitev (minimalne) urne postavke, določene v tem predpisu ali kolektivni pogodbi, ki je razglašena za splošno veljavno v državi članici, na vse osebe, ki opravljajo pridobitno dejavnost, čeprav začasno, na njenem ozemlju, možna, kadar se izkaže, da varstvo, ki ga podeljujejo te omejitve, ni zagotovljeno z enakimi ali bistveno podobnimi obveznostmi, ki za podjetje že veljajo v državi članici, v kateri ima sedež.(98)
264. Ta sodna praksa torej zahteva, da države članice gostiteljice, zlasti njihova sodišča, presodijo enakovrednost ali bistveno podobno naravo varstva, ki ga napotenim delavcem že zagotavljajo zakonodaja in/ali kolektivne pogodbe v državi, v kateri ima izvajalec storitev sedež, zlasti glede plače, ki jo prejmejo.
265. Kakor izhaja iz sodne prakse, je treba pri tej primerjavi upoštevati bruto znesek plače.(99)
266. V postopku v glavni stvari in ne glede na vprašanje, povezano z obveznostjo družbe Laval, da sprejme vse pogoje, določene v kolektivni pogodbi sindikata Byggnadsarbetareförbundet, s podpisom dogovora o pristopu pred začetkom pogajanj o plači, je treba opozoriti, da so tožene stranke v postopku v glavni stvari najprej od tega podjetja zahtevale, da latvijskim delavcem, začasno napotenim na Švedsko, plača povprečno urno postavko, ki jo uporabljajo gradbena podjetja v stockholmski regiji, v višini 145 SEK na uro (približno 16 EUR na uro), kar je zahteva, o kateri bi se bilo mogoče še pogajati, vendar bi njen neuspeh povzročil, da bi se družbi Laval dovolila uporaba urne postavke v višini 109 SEK na uro (približno 12 EUR na uro) v skladu s tem, kar je ob nastanku dejstev iz postopka v glavni stvari določala rezervna klavzula kolektivne pogodbe sindikata Byggnadsarbetareförbundet.
267. V zvezi s temi dejstvi lahko ugotovimo dvoje.
268. Prvič, ugotoviti je treba, da urna postavka, ki so jo zahtevale tožene stranke v postopku v glavni stvari, ni postavka, ki se uporablja za vse osebe (v zadevnem sektorju dejavnosti) na švedskem ozemlju, če povzamemo terminologijo, uporabljeno v sodni praksi, navedeni v točki 263 zgoraj. Vendar menim, da v tem primeru ta okoliščina ni odločilna, ker se zdi, da se pred predložitvenim sodiščem ni ugovarjalo, da se je ta plača zahtevala od vseh podjetij v sektorju dejavnosti na območju, na katerega so bili napoteni latvijski delavci ob nastanku dejstev iz postopka v glavni stvari, ki so bila torej v podobnem položaju kot družba Laval. Poleg tega se zdi, da je ta okoliščina neustrezna, ker je družba Laval imela možnost, predvideno v sami kolektivni pogodbi sindikata Byggnadsarbetareförbundet, da nasprotuje tej zahtevi glede plače.
269. Drugič, iz okoliščin v tem primeru v glavni stvari namreč izhaja, kot so sicer tožene stranke v postopku v glavni stvari priznale v pisnih stališčih, da če bi kolektivni ukrepi, ki so jih sprejele, povzročili, da bi družba Laval podpisala dogovor o pristopu h kolektivni pogodbi sindikata Byggnadsarbetareförbundet, bi lahko družba Laval povzročila, da pogajanja o povprečni urni postavki ne bi bila uspešna, in uporabila urno postavko v višini 109 SEK na uro, določeno v skladu z navedeno pogodbo.
270. Iz tega izhaja, da bi moralo predložitveno sodišče, če tako plačilo pomeni bruto plačo, tega primerjati s plačo, ki jo je družba Laval nakazala latvijskim delavcem.
271. V zvezi s tem je treba prav tako opozoriti, da je družba Laval, kakor izhaja iz predložitvenega sklepa, delavcem nakazala mesečno plačo v višini približno 13.650 SEK (ali okoli 1500 EUR), kateri so bile dodane različne ugodnosti v naravi.
272. Zato menim, da če bi predložitveno sodišče moralo primerjati bruto zneske plače in bi zgoraj navedene plače dejansko ustrezale bruto zneskom plače, bi moralo nacionalno sodišče preveriti, ali so bile plače, ki jih je nakazala družba Laval, enake ali bistveno podobne plačam, določenim v skladu z rezervno klavzulo kolektivne pogodbe sindikata Byggnadsarbetareförbundet, ki se je uporabljala ob nastanku dejstev iz postopka v glavni stvari. Glede tega bi moralo predložitveno sodišče preveriti tudi, ali različne ugodnosti v naravi, ki jih je plačala družba Laval, niso nadomestila, izplačana za povračilo stroškov, nastalih zaradi napotitve na delo.
273. Če bruto plača, ki jo je nakazala družba Laval, ne bi bila enaka ali bistveno podobna plači, določeni v skladu z rezervno klavzulo pogodbe sindikata Byggnadsarbetareförbundet, kakor domnevam, vendar nisem prepričan, bi lahko po mojem mnenju iz tega sklepali, da kolektivni ukrepi, če je njihov namen uvesti urno postavko, določeno v kolektivni pogodbi sindikata Byggnadsarbetareförbundet, ne bi bili nesorazmerni s ciljema varstva delavcev in boja proti socialnemu dampingu.
274. Za vsak primer bom dodal, da v nasprotju s tistim, kar trdijo nekatere stranke, ki so intervenirale pred Sodiščem, med drugim družba Laval, ni v taki presoji ničesar, kar bi škodovalo negativnemu vidiku svobode združevanja izvajalca storitev ali delavcev, ki jih ta napoti, in sicer pravici, da se ne pridruži sindikatu ali se iz njega izčlani,(100) česar upoštevanje bi po mojem mnenju Sodišče moralo prav tako zagotoviti.
275. V zvezi s tem je treba poudariti, da je Evropsko sodišče za človekove pravice v zgoraj navedeni sodbi Gustafsson proti Švedski menilo, da Kraljevina Švedska ni izpolnila obveznosti, da zagotovi pravice tožeče stranke, navedene v členu 11 EKČP, v okoliščinah, ko je bil ta švedski delodajalec v gostinstvu po kolektivnih ukrepih, ki so se izvedli v obliki blokade in solidarnostnega ukrepa ter jih je začelo več sindikatov, da bi s tem ta delodajalec sprejel kolektivno pogodbo, nazadnje prisiljen prenehati opravljati dejavnost v tem sektorju. Evropsko sodišče za človekove pravice je namreč v presoji predvsem poudarilo, da se tožeča stranka kljub pritiskom nanjo ni bila zavezana včlaniti v organizacije delodajalcev, ki so podpisale to pogodbo, ampak bi se lahko odločila za podpis dogovora o pristopu k zadevni kolektivni pogodbi, kar bi ji omogočilo, da se vključijo določbe, prilagojene posebnemu značaju njenih dejavnosti in za katere se ni izkazalo, da bi z gospodarskega vidika povzročale nevšečnosti, zaradi katerih bi se bila prisiljena včlaniti v združenje delodajalcev.(101)
276. Tak je po mojem mnenju tudi primer družbe Laval, saj ni nikoli trdila, da bi podpis dogovora o pristopu h kolektivni pogodbi sindikata Byggnadsarbetareförbundet povzročal take gospodarske nevšečnosti, zaradi katerih bi se morala včlaniti v švedsko združenje delodajalcev v gradbeništvu (Sveriges Byggindustrier).
277. Poleg tega ne bi bilo primerno trditi, da je bil kršen negativni vidik svobode združevanja latvijskih delavcev, ker mora delodajalec, podpisnik dogovora o pristopu, v skladu z načeli, ki se uporabljajo za kolektivna delovna razmerja na Švedskem, vsem delavcem, ki jih zaposluje, ne glede na njihovo morebitno članstvo v sindikatih podpisnikih, zagotoviti pogoje za delo in zaposlitev, ki so določeni v zadevni kolektivni pogodbi.
278. Kljub temu pojasnilu je vseeno mogoče, da primerjava bruto plač, omenjena v točkah 272 in 273 zgoraj, nenazadnje ne bi bila nujna v zadevi v glavni stvari, ob upoštevanju posebne okoliščine te zadeve,(102) v skladu s katero bi morala družba Laval, celo preden bi lahko uporabila urno postavko, določeno v skladu z rezervno klavzulo kolektivne pogodbe sindikata Byggnadsarbetareförbundet, sprejeti vse pogoje, določene v navedeni pogodbi.
ii) Sorazmernost kolektivnih ukrepov, če je njihov namen uvedba vseh pogojev, določenih v kolektivni pogodbi sindikata Byggnadsarbetareförbundet
279. Drugič, dejstvo, da je družba Laval zavrnila sprejetje vseh pogojev, določenih v kolektivni pogodbi sindikata Byggnadsarbetareförbundet, za katere je menila, da so pretirani, je tožene stranke v postopku v glavni stvari namreč pripeljalo do tega (in jim omogočilo), da so sprožile zadevne kolektivne ukrepe. Natančneje to pomeni, da če bi družba Laval podpisala dogovor o pristopu h kolektivni pogodbi sindikata Byggnadsarbetareförbundet, bi ji to sprejetje podelilo ugodnost socialnega miru v skladu z zakonom MBL, ta socialni mir pa bi ji nato lahko omogočil, da bi začela pogajanja o urni postavki na podlagi določb iz navedene pogodbe.
280. V zvezi s tem se mi zdi, da dejstvo, da je sama možnost uporabe dodeljene urne postavke možna le s predhodnim sprejetjem vseh pogojev, določenih v kolektivni pogodbi, ki bi se dejansko uporabili za podjetja v istem sektorju dejavnosti v podobnem položaju in s sedežem na Švedskem, presega tisto, kar je nujno potrebno za zagotovitev varstva delavcev in preprečitev socialnega dampinga.
281. Ta presoja tem bolj zajema primer, ko je podjetje, ki delavce začasno napoti v državo članico gostiteljico, kot v zadevi v glavni stvari, zavezano s kolektivno pogodbo, ki je zakonito sklenjena v drugi državi članici. V tem primeru bi bilo namreč po mojem mnenju v nasprotju z načelom sorazmernosti od izvajalca storitev iz druge države članice, tudi po kolektivnih ukrepih, izvedenih v skladu z nacionalnim pravom, zahtevati, da ravna bodisi v skladu s pogoji, katerih namen ni izpolnitev ciljev, za katere se utemelji začetek kolektivnih ukrepov, bodisi pogoji, ki podvajajo pogoje, ki jih mora navedeni izvajalec upoštevati v državi članici, v kateri ima sedež, zlasti na podlagi kolektivne pogodbe, sklenjene v navedeni državi članici.
282. Ta pristop je po mojem mnenju v skladu s sodno prakso, ki na eni strani zahteva, da imajo pogoji, ki jih predpisi države članice gostiteljice določajo za izvajanje storitev v okviru začasne napotitve delavcev na delo, za zadevne delavce dejansko ugodnost, ki občutno prispeva k njihovi socialni zaščiti,(103) in na drugi strani, kot je že bilo navedeno, da varstvo, ki ga taki pogoji zagotavljajo, še ni zajamčeno z enakimi ali bistveno podobnimi obveznostmi, ki za izvajalca storitev že veljajo v državi članici, v kateri ima sedež.
283. Nič ne nasprotuje temu, da bi se ta sodna praksa razširila na položaj, kakršen se obravnava v postopku v glavni stvari. Omejitve, ki bi jih ta sodna praksa uvedla za kolektivne ukrepe, sprožene na ozemlju države članice v skladu z nacionalnim pravom, namreč ne bi bile nesorazmerno in nedovoljeno poseganje v uveljavljanje pravice do uporabe navedenih ukrepov, ki bi kršilo samo bistvo zaščitene pravice.(104)
284. Predložitveno sodišče bi za presojo sorazmernosti kolektivnih ukrepov, ki so jih sprožile tožene stranke v postopku v glavni stvari, pri preučitvi pogojev kolektivne pogodbe sindikata Byggnadsarbetareförbundet, katere naj bi družba Laval sprejela zaradi teh ukrepov, celo pred začetkom kakršnih koli pogajanj o veljavni urni postavki ali pred uporabo urne postavke, določene v skladu z rezervno klavzulo navedene pogodbe, moralo:
– v zvezi z možnimi pogoji za delo in zaposlitev, določenimi v kolektivni pogodbi sindikata Byggnadsarbetareförbundet – ki bi se, kot smo lahko videli v prvem delu teh sklepnih predlogov o Direktivi 96/71, nanašali na druge zadeve, kot so zadeve, navedene v členu 3(1), prvi pododstavek, navedene direktive –, preveriti, ali bi te pogoje določali predpisi na področju javnega reda na Švedskem v smislu člena 3(10) navedene direktive, ali zavezanost družbe Laval takim pogojem ne bi presegla tistega, kar je nujno potrebno za izpolnitev ciljev, ki so jih želeli doseči zadevni kolektivni ukrepi;
– v zvezi z drugimi pogoji, določenimi v kolektivni pogodbi sindikata Byggnadsarbetareförbundet, preveriti, ali so ti pogoji vsebovali dejansko ugodnost, ki občutno prispeva k socialni zaščiti napotenih delavcev in ne podvaja morebitnega enakega ali bistveno podobnega varstva, ki jim ga je zagotavljala zakonodaja in/ali kolektivna pogodba, ki se je uporabljala za družbo Laval v državi članici, v kateri ima sedež.
285. V zvezi s tem se mi zdi primerno, da navedem nekaj ugotovitev o nekaterih pogojih, določenih v kolektivni pogodbi sindikata Byggnadsarbetareförbundet, o katerih so stranke dolgo razpravljale pred Sodiščem, in sicer prispevkih za zavarovalne premije, ki jih mora plačati delodajalec, pristojbinah, imenovanih „dodatne dajatve“, ki jih delodajalec plača različnim švedskim organom, ter proviziji, ki jo delodajalec nakaže sindikatu Byggnadsarbetareförbundet in ki vsaj na videz ustreza plačilu za nadzor plač, ki ga opravljajo lokalni odbori tega sindikata.
286. Prvič, v zvezi s prvimi prispevki iz stališč strank v postopku v glavni stvari in njihovih odgovorov na pisna vprašanja, ki jih je postavilo Sodišče, izhaja, da so ti prispevki zajemali pet vrst zavarovanj, ki jih je treba skleniti pri švedski družbi in so ob nastanku dejstev iz postopka v glavni stvari pomenili skupni strošek v višini 5,9 % plačne mase. Natančneje to pomeni, da so zajemali kolektivno skupinsko zavarovanje, imenovano „AGS“, ki je zagotavljalo nadomestila za čas bolezni, dodatno pokojninsko zavarovanje, imenovano „SAF-LO“, do katerega je lahko upravičen delavec od 55. leta naprej, zavarovanje, imenovano „AGB“, ki zagotavlja dajatve za brezposelnost, skupinsko življenjsko zavarovanje, imenovano „TGL“, ki zagotavlja finančno pomoč preživelim družinskim članom v primeru smrti delavca, in zavarovanje, ki krije nezgode pri delu, imenovano „TFA“. Zgoraj navedeni premiji za zavarovanji AGS in SAF-LO sta pomenili 1,2 % oziroma 4,2 % plačne mase, kar je skupaj 5,4 % plačne mase. Premije za tri druga zavarovanja so skupaj pomenile 0,5 % plačne mase.
287. Treba je opozoriti, da je družba Laval pred predložitvenim sodiščem in Sodiščem izrazila odločno nasprotovanje obveznosti sprejetja prvih dveh zavarovanj. V zvezi s prvim zavarovanjem njeno nasprotovanje temelji na dejstvu, da je upravičenost delavca do dajatev iz zavarovanja AGS pogojena s prejemanjem prihodka, ki daje pravico do zdravstvenega zavarovanja v smislu švedskega zakona o socialnih zavarovanjih (lagen (1962: 381) om allmän försäkring), medtem ko iz prava Skupnosti izhaja, da je delavec, ki je začasno napoten na delo na ozemlje določene države članice, še naprej vključen v sistem socialne varnosti v državi članici, v kateri ima stalno prebivališče. V zvezi z drugim zavarovanjem družba Laval dvomi, da to zavarovanje koristi napotenim delavcem, saj dajatve, do katerih so upravičeni na podlagi tega zavarovanja, predvidevajo, da delavec doseže starost 55 let, kar na splošno torej pomeni obdobje v zelo daljni prihodnosti, in vključujejo aktivno poseganje v način upravljanja kapitala, kar bi lahko povzročilo številne praktične in finančne težave, vključno s skupnim upravljanjem skladov v več državah članicah. Poleg tega je družba Laval poudarila, da so sistemi dodatnega kolektivnega pokojninskega zavarovanja izrecno izključeni iz minimalne urne postavke, določene v členu 3(1), prvi pododstavek, točka (c), Direktive 96/71.
288. Te trditve me ne puščajo neomajnega, vsaj glede zavarovanja AGS, pod pogojem, da je razlaga švedskega zakona o socialnih zavarovanjih, ki jo je predlagala družba Laval, pravilna, tej razlagi pa niso nasprotovale tožene stranke v postopku v glavni stvari, vendar bi jo moralo predložitveno sodišče preveriti.
289. Kot je navedeno v uvodni izjavi 21 Direktive 96/71, Uredba št. 1408/71 namreč opredeljuje, katere določbe se uporabljajo v zvezi z dajatvami in prispevki za socialno zavarovanje zaposlenih oseb, ki se gibljejo znotraj Skupnosti, člen 14(1)(a) navedene uredbe pa v skladu z načelom enotnosti zakonodaje, ki je osnova za to uredbo, določa, da za delavca iz države članice, ki ga njegovo podjetje začasno napoti na ozemlje druge države članice za predvideno obdobje, ki ne presega 12 mesecev, še naprej velja zakonodaja na področju socialnega varstva prve države članice.(105)
290. Zato se mi ob upoštevanju razlage švedskega zakona o socialnih zavarovanjih zdi, da tožene stranke v postopku v glavni stvari od družbe Laval ne bi smele zahtevati, da v okviru kolektivnih ukrepov, ki so jih izvedle, to podjetje sprejme zavarovanje AGS, ki ga določa kolektivna pogodba sindikata Byggnadsarbetareförbundet.
291. Zdi se mi, da na to presojo ne vpliva trditev, ki so jo navedle tožene stranke v postopku v glavni stvari v odgovoru na pisna vprašanja Sodišča in temelji na okoliščini, da bi lahko družba Laval zahtevala oprostitev od plačila premij za zavarovanje AGS. Za to možnost se namreč ni zdelo, da je izključena ob nastanku dejstev iz postopka v glavni stvari, ampak se je v vsakem primeru zdelo, da temelji na načelu, ki je v nasprotju s členom 14(1)(a) Uredbe št. 1408/71, ki določa uporabo zakonodaje o socialnem varstvu države članice, na ozemlju katere delavec običajno opravlja svojo pridobitno dejavnost, za delavce, ki so začasno napoteni v drugo državo članico za obdobje, ki ne presega 12 mesecev.
292. V zvezi z drugimi tremi zavarovalnimi premijami bom zgolj pripomnil, da se mi zdi vsaj presenetljivo, da bi se zgoraj navedene zavarovalne premije AGB obračunale za kritje za primer brezposelnosti, medtem ko napoteni delavci per definitionem ne bi bili del trga dela države članice gostiteljice.
293. Vendar bi moralo predložitveno sodišče na podlagi vseh ustreznih okoliščin zadeve v glavni stvari preveriti, ali zavarovanja, za katere se je zahtevalo, da jih družba Laval plača, izpolnjujejo merila, navedena v točki 284 zgoraj.
294. Drugič, v zvezi s pristojbinami, imenovanimi „dodatne dajatve“, ugotavljam, da so v skladu s pojasnili, ki so jih tožeče stranke v postopku v glavni stvari predložile v svojem odgovoru na pisna vprašanja Sodišča in katerim se ni ugovarjalo, te pristojbine znašale 0,8 % plačne mase delodajalca. Te pristojbine so se plačale švedski zavarovalnici v korist različnih upravičencev po naslednjem razdelitvenem ključu: približno 0,4 % je bilo nakazanih v korist švedske zavarovalnice, ki zagotavlja življenjsko in skrbstveno zavarovanje za preživele družinske člane delavcev ter nezgodno zavarovanje za nezgode zunaj delovnega časa; približno 0,3 % se je uporabilo za financiranje skladov za razvoj švedskih gradbenih podjetij (Svenska Byggbranschens Utvecklingsfond (SBUF)), da se spodbudijo raziskave in razvoj v gradbeništvu in novi postopki v tem sektorju; približno 0,03 % se je nakazalo v korist švedske družbe, katere naloga je prilagajanje delovnih mest osebam z zmanjšano gibljivostjo in njihovi prekvalifikaciji; približno 0,04 % se je uporabilo za subvencioniranje poklicnega usposabljanja in spodbujanja njegovega razvoja v gradbeništvu; nenazadnje se je 0,02 % uporabilo za financiranje upravnih stroškov in stroškov upravljanja, ki jih je imela zgoraj navedena švedska zavarovalnica, odgovorna za izplačilo štirih zgoraj navedenih pristojbin zadevnim upravičencem.
295. Zdi se mi, da nekatere pristojbine, ki so se od družbe Laval zahtevale v okviru kolektivnih ukrepov, ki so jih izvedle tožene stranke v postopku v glavni stvari, zlasti pristojbine, s katerimi sta se subvencionirala sklad SBUF in poklicno usposabljanje v gradbeništvu, nimajo bodisi nobene zveze z varstvom delavcev bodisi nobene dejanske ugodnosti, ki bi občutno prispevala k socialnemu varstvu napotenih delavcev.
296. Tretjič, glede provizije za nadzor plač, ki se izplača lokalnim odborom sindikata Byggnadsarbetareförbundet, je treba poudariti, da se je, kot izhaja iz stališč toženih strank v postopku v glavni stvari v njihovem odgovoru na pisna vprašanja Sodišča, ta provizija, ki je pomenila 1,5 % plačne mase gradbenih delavcev za vsako obdobje nadzora, uporabila za več namenov, med katerimi je bil prvi preveriti, ali delodajalec izplačuje plačo, o kateri so se dogovorili socialni partnerji, zlasti glede na posebne značilnosti gradbeništva, znotraj katerega obstaja velika mobilnost delavcev in različne oblike plač. Nadzor plač se izvaja na vsakih štiri do osem tednov na podlagi imenskega seznama, ki ga delodajalci pošljejo lokalnim odborom sindikata Byggnadsarbetareförbundet. Kot so navedle tožene stranke v postopku v glavni stvari, je ta občasni nadzor omogočil, da se je povišala postavka plače več sto delavcem, vključno z delavci, ki niso člani sindikatov, po letnih povišanjih plač, o katerih so se delodajalci dogovorili, vendar jih niso izplačali. Poleg dejanskega preverjanja izplačil plač bi tak nadzor prav tako omogočal oblikovanje statistike o plačah, ki bi se lahko uporabila kot podlaga za kolektivna pogajanja z organizacijami delodajalcev. Tožene stranke v postopku v glavni stvari so prav tako poudarile, da je dejavnost nadzora povzročila velik primanjkljaj za obdobje med letoma 2001 in 2005 ter da so vsote, ki jih je plačal delodajalec, plačilo za dejansko delo, ki koristi delavcem, neodvisno od tega, ali so člani sindikata ali ne.
297. Na splošno se mi zdi, da je tak nadzor, kakršen je določen v kolektivni pogodbi sindikata Byggnadsarbetareförbundet, pogoj, ki je bistveno povezan z uporabo urne postavke, določene v skladu z navedeno pogodbo. Zato bi moralo pravo Skupnosti, če bi se sprejelo načelo, v skladu s katerim člen 49 ES ne nasprotuje temu, da bi lahko sindikati tujemu izvajalcu storitev s kolektivnimi ukrepi naložili uporabo urne postavke, določene v skladu s kolektivno pogodbo, ki se dejansko uporablja za domača podjetja iz istega sektorja, ki so v podobnem položaju, tem sindikatom z ustreznimi sredstvi zagotoviti možnost, da ta pravila upoštevajo.
298. Ostalo pa bi še vprašanje, ali je v primeru, kakršen se obravnava v postopku v glavni stvari, zavezanost družbe Laval k plačilu provizije za nadzor plač, ki jo je prejel lokalni odbor sindikata Byggnadsarbetareförbundet, presegla tisto, kar je bilo nujno potrebno za izpolnitev cilja, da bi se napotenim delavcem zagotovila plača, ki je bila določena v skladu s kolektivno pogodbo sindikata Byggnadsarbetareförbundet.
299. Čeprav je taka presoja razmeroma hipotetična in ob upoštevanju mojih predhodnih ugotovitev ni nujno potrebna, da bi se zadeva v postopku v glavni stvari razrešila, je kljub temu mogoče navesti nekaj splošnih ugotovitev.
300. Menim, da se lahko taka provizija prejme samo za dejansko opravljen nadzor. To ob upoštevanju začasne narave obdobja napotitve delavcev in cilja dejavnosti nadzora plač pomeni, da bi se nadzor lahko opravil v zadevnem obdobju, kar bi omogočilo tudi, da bi ti rezultati občutno prispevali k varstvu napotenih delavcev.
301. Taka provizija bi morala torej odražati tudi dejanske stroške, nastale z dejavnostjo nadzora plač, in se ne uporabljati za financiranje sindikalnih dejavnosti, ki niso povezane s tem namenom. Če ne bi bilo tako, bi namreč obstajalo tveganje, zlasti ob domnevi, da bi se provizija odtegnila od plač napotenih delavcev v skladu z določbami kolektivne pogodbe, poseganja v negativni vidik svobode združevanja teh delavcev ali vsaj v prosto razpolaganje s plačo, s čimer bi jim tako odvzeli njihovo lastnino v smislu člena 1 Protokola št. 1 EKČP.
302. V zvezi s tem moram pripomniti, da je Evropsko sodišče za človekove pravice v sodbi v zadevi Evaldsson in drugi proti Švedski v zvezi z odtegljaji švedskega delodajalca od plač delavcev, ki niso bili člani sindikata Byggnadsarbetareförbundet, da bi se financiral nadzor plač, dogovorjenih v skladu s kolektivno pogodbo sindikata Byggnadsarbetareförbundet, ugotovilo tako poseganje, ko je bilo zaradi neobstoja zadostne preglednosti računovodske evidence lokalnega odbora sindikata Byggnadsarbetareförbundet ob nastanku dejstev iz postopka v glavni stvari izključeno, da bi bili navedeni delavci obveščeni o namenu odtegljajev od njihove plače, s čimer jim je bila tako odvzeta možnost, da bi preverili, ali morebiti ne financirajo sindikalnih dejavnosti, ki niso povezane z nadzorom plač in so v nasprotju z njihovimi prepričanji.(106)
303. Evropsko sodišče za človekove pravice je torej menilo, da poseganje v prosto razpolaganje z lastnino navedenih delavcev ni sorazmerno glede na cilj varstva delavcev v gradbeništvu v širšem smislu, za katerega je bilo priznano, da je v splošnem interesu in se želi doseči z nadzorom plač, ki ga je opravljal zadevni sindikat, to pa je bilo poseganje, ki bi mu morala Kraljevina Švedska nasprotovati, da bi zaščitila pravice zadevnih delavcev iz člena 1 Protokola št. 1 EKČP.(107)
304. V tej zadevi bi moralo predložitveno sodišče po mojem mnenju upoštevati tudi to sodno prakso, če meni, da je razrešitev spora o glavni stvari odvisna tudi od preučitve sorazmernosti zavezanosti družbe Laval za plačilo provizije za nadzor plač – tj. obveznosti, ki bi se naložila družbi Laval na podlagi kolektivne pogodbe sindikata Byggnadsarbetareförbundet, k podpisu katere so tožene stranke v postopku v glavni stvari to podjetje želele prisiliti s kolektivnimi ukrepi, ki so jih izvedle.
305. Nenazadnje zaradi dopolnitve problematike o sorazmernosti omejitev, ki izhajajo iz kolektivnih ukrepov in so predmet postopka v glavni stvari, menim, da predložitveno sodišče v okviru preiskave, ki bi jo moralo izvesti v tej zvezi – vključno s presojo utemeljenosti odškodninske tožbe, ki jo je družba Laval vložila zoper sindikate v postopku v glavni stvari –, toženih strank v postopku v glavni stvari ne bi smelo obravnavati različno, tako da bi razlikovalo med sindikatom Byggnadsarbetareförbundet in lokalnim odborom sindikata, ki sta začela blokado, na eni strani ter sindikatom SEF, ki je izvedel solidarnostni ukrep, na drugi strani.
306. Čeprav je ta zadnji ukrep povzročil prekinitev del na gradbišču v občini Vaxholm in je bistveno prispeval k temu, da je družba Laval prekinila napotitev latvijskih delavcev na to gradbišče, vseeno obstaja dejstvo, da je bil ta ukrep s pravnega vidika nujno pogojen z začetkom blokade.
307. Zaradi vsega tega menim, da v primeru, ko država članica nima sistema za razglasitev kolektivnih pogodb za splošno veljavne, Direktiva 96/71 in člen 49 ES ne nasprotujeta temu, da sindikati s kolektivnimi ukrepi v obliki blokade in solidarnostnega ukrepa poskušajo izvajalca storitev iz druge države članice prisiliti k sprejetju urne postavke, določene v skladu s kolektivno pogodbo, ki se dejansko uporablja za domača podjetja iz istega sektorja v podobnem položaju in ki je sklenjena v prvi državi članici, na ozemlje katere so začasno napoteni delavci iz druge države članice, če so kolektivni ukrepi utemeljeni s cilji v splošnem interesu, kot sta varstvo delavcev in boj proti socialnemu dampingu, in se ne izvajajo na način, ki je nesorazmeren z izpolnitvijo teh ciljev. Predložitveno sodišče bi moralo v okviru preučitve sorazmernosti kolektivnih ukrepov zlasti preveriti, ali so bili pogoji za delo in zaposlitev, določeni v kolektivni pogodbi, ki je predmet postopka v glavni stvari, in s katerimi so sindikati pogojevali uporabo zgoraj navedene urne postavke, v skladu s členom 3(10) Direktive 96/71 in ali so drugi pogoji, s katerimi je bila prav tako pogojena uporaba navedene urne postavke, vsebovali dejansko ugodnost, ki je občutno prispevala k socialni zaščiti napotenih delavcev in ni podvajala nobenega enakega ali bistveno podobnega varstva, ki sta ga tem delavcem zagotavljala zakonodaja in/ali kolektivna pogodba, ki sta se uporabljali za izvajalca storitev v državi članici, v kateri ima sedež.
VI – Predlog
308. Glede na zgornje ugotovitve Sodišču predlagam, naj na vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je postavilo Arbetsdomstolen, odgovori:
„V primeru, ko država članica nima sistema za razglasitev kolektivnih pogodb za splošno veljavne, je treba Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 96/71/ES z dne 16. decembra 1996 o napotitvi delavcev na delo v okviru opravljanja storitev in člen 49 ES razlagati tako, da ne nasprotujeta temu, da sindikati s kolektivnimi ukrepi v obliki blokade in solidarnostnega ukrepa poskušajo izvajalca storitev iz druge države članice prisiliti k sprejetju urne postavke, določene v skladu s kolektivno pogodbo, ki se dejansko uporablja za domača podjetja iz istega sektorja v podobnem položaju in ki je sklenjena v prvi državi članici, na ozemlje katere so začasno napoteni delavci iz druge države članice, če so kolektivni ukrepi utemeljeni s cilji v splošnem interesu, kot sta varstvo delavcev in boj proti socialnemu dampingu, in se ne izvajajo na način, ki je nesorazmeren z izpolnitvijo teh ciljev.
Predložitveno sodišče bi moralo v okviru preučitve sorazmernosti kolektivnih ukrepov zlasti preveriti, ali so bili pogoji za delo in zaposlitev, določeni v kolektivni pogodbi, ki je predmet postopka v glavni stvari, in s katerimi so sindikati pogojevali uporabo zgoraj navedene urne postavke, v skladu s členom 3(10) Direktive 96/71 in ali so drugi pogoji, s katerimi je bila prav tako pogojena uporaba navedene urne postavke, vsebovali dejansko ugodnost, ki je občutno prispevala k socialni zaščiti napotenih delavcev in ni podvajala nobene enake ali bistveno podobne zaščite, ki sta jo tem delavcem zagotavljali zakonodaja in/ali kolektivna pogodba, ki sta se uporabljali za izvajalca storitev v državi članici, v kateri ima sedež.“