JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
ELEANOR SHARPSTON
9 päivänä heinäkuuta 2009 (1)
Asia C‑226/08
Stadt Papenburg
vastaan
Saksan liittotasavalta
(Verwaltungsgericht Oldenburgin (Saksa) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)
Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelu – Jäsenvaltion päätös hyväksyä komission laatima luonnos yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloksi – Huomioon otettavat intressit – Perusteltu luottamus
1. Papenburgin kunta (jäljempänä Stadt Papenburg) on Ala-Saksissa Ems-joen varrella sijaitseva satamakaupunki Saksassa. Se tunnetaan suuresta, vuonna 1795 perustetusta telakastaan, Meyer-Werftistä, joka on nykyään erikoistunut rakentamaan risteilyaluksia.(2)
2. Aina kun alus, jolla on suuri toimintasyväys, ohjataan telakalta Pohjanmereen, on tehtävä erityisiä tarveruoppauksia. Wasser- und Schiffahrtsdirektion Nordwestin (luoteisalueen vesistö- ja merenkulkuosasto) 31.5.1994 tekemällä päätöksellä suunnitelman vahvistamisesta Stadt Papenburgille, Landkreis Emslandille (Emslandin piirikunta) ja Wasser- und Schiffahrtsamt Emdenille (Emdenin vesistö- ja merenkulkuvirasto) annettiin lupa tarvittaessa ruopata Ems-jokea. Joki soveltuu luonnostaan ainoastaan sellaisille aluksille, joiden toimintasyväys on enintään 6,3 metriä. Ruoppauksella pyritään varmistamaan toimintasyväykseltään 7,3 metristen alusten pääsy merelle.
3. Tämä suunnitelma korvaa kaikki Saksan julkisoikeudessa edellytetyt muut tarvittavat luvat, eikä sitä voida oikeudellisesti riitauttaa.(3) Konkreettiselle ruoppaukselle yksittäisessä tarvetapauksessa ei tämän vuoksi enää tarvita mitään muuta hyväksyntää tai lupaa.
4. Saksa ilmoitti komissiolle 17.2.2006, että Stadt Papenburgin alueella sijaitsevat joen alajuoksun Unterems‑ ja Außenems ‑nimiset suistoalueet (DE 2507-331) ovat mahdollisia direktiivissä 92/43/ETY(4) (jäljempänä luontodirektiivi) tarkoitettuja yhteisön tärkeinä pitämiä alueita.
5. Komissio otti nämä alueet luonnokseensa yhteisön tärkeinä pitämistä alueista Atlantin alueella ja pyysi Saksan hallitusta hyväksymään luonnoksen luontodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti. Saksa haluaa antaa hyväksynnän. Stadt Papenburg pelkää, että jos Unterems ja Außenems otetaan yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloon, luontodirektiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohdan mukainen arviointi vaaditaan tulevaisuudessa ennen jokaista ruoppausta. Tällaisen arvioinnin tulos olisi täysin epävarma, ja vaiva ja kustannukset lisääntyisivät huomattavasti.
6. Stadt Papenburg nosti 20.2.2008 Verwaltungsgericht Oldenburgissa (Oldenburgin hallintotuomioistuin) kanteen, jossa se vaati, että Saksan liittotasavalta (jäljempänä liittohallitus) velvoitetaan olemaan antamatta kyseistä hyväksyntää. Tässä ennakkoratkaisupyynnössä Verwaltungsgericht Oldenburg pyytää yhteisöjen tuomioistuimelta selvitystä luontodirektiivin 2 artiklan 3 kohdan, 4 artiklan 2 kohdan sekä 6 artiklan 3 ja 4 kohdan tulkinnasta.(5)
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Luontodirektiivi
7. Luontodirektiivin johdanto-osan kolmannessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”– – tämän direktiivin ensisijaisena tavoitteena on edistää luonnon monimuotoisuuden säilyttämistä, ottaen huomioon taloudelliset, sosiaaliset, sivistykselliset ja alueelliset vaatimukset, ja direktiivi edistää yleistä kestävän kehityksen tavoitetta; luonnon monimuotoisuuden säilyttäminen saattaa tietyissä tapauksissa vaatia ihmisen toimenpiteiden ylläpitämistä ja jopa niiden kannustamista”.
8. Luontodirektiivin 1 artiklassa esitetään monia määritelmiä:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
– –
k) ’yhteisön tärkeänä pitämällä alueella’ aluetta, joka luonnonmaantieteellisellä alueella tai alueilla, joihin se kuuluu, edistää merkittävästi liitteessä I olevan luontotyypin tai liitteessä II olevan lajin suotuisan suojelun tason säilyttämistä tai ennalleen saattamista ja joka voi myös edistää merkittävästi 3 artiklassa tarkoitetun ’Natura 2000:n’ yhtenäisyyttä, ja/tai edistää osaltaan merkittävästi luonnon monimuotoisuuden säilyttämistä kyseisellä luonnonmaantieteellisellä alueella tai alueilla.
– –
l) ’erityisten suojelutoimien alueella’ jäsenvaltioiden lainsäädännöllisellä, hallinnollisella ja/tai sopimusoikeudellisella toimenpiteellä osoittamaa yhteisön tärkeänä pitämää aluetta, joilla sovelletaan niiden luontotyyppien ja/tai niiden lajien kantojen, joille alue on osoitettu, suotuisan suojelun tason säilyttämistä tai ennalleen saattamista koskevia tarvittavia suojelutoimenpiteitä
– –”
9. Luontodirektiivin 2 artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tämän direktiivin mukaisesti toteutetuilla toimenpiteillä otetaan huomioon taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset vaatimukset sekä alueelliset ja paikalliset erityispiirteet.”
10. Luontodirektiivin 3 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Perustetaan erityisten suojelutoimien alueiden yhtenäinen eurooppalainen ekologinen verkosto, ’Natura 2000’. Tämän verkoston avulla, joka koostuu alueista, joilla on liitteessä I lueteltuja luontotyyppejä ja liitteessä II lueteltujen lajien elinympäristöjä, on varmistettava kyseisten luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai tarvittaessa ennalleen saattaminen niiden luontaisella levinneisyysalueella.
Natura 2000 -verkostoon kuuluvat myös jäsenvaltioiden direktiivin 79/409/ETY säännösten mukaisesti luokittelemat erityisten suojelutoimien alueet.
2. Kunkin jäsenvaltion on edistettävä Natura 2000:n aikaansaamista siinä suhteessa kuin sen alueella esiintyy 1 kohdassa tarkoitettuja luontotyyppejä ja lajien elinympäristöjä. Jäsenvaltion on tätä varten osoitettava 4 artiklan mukaisesti alueita erityisten suojelutoimien alueiksi ottaen huomioon 1 kohdassa tarkoitetut tavoitteet.
– –”
11. Luontodirektiivin 4 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jokaisen jäsenvaltion on laadittava liitteessä III (1 vaihe) vahvistettujen perusteiden ja asianmukaisen tieteellisen tietämyksen perusteella luettelo alueista, josta ilmenee, mitä liitteen I luontotyyppejä ja liitteen II luontaisia lajeja sen kansallisella alueella olevilla alueilla on.
– –
Luettelo on toimitettava komissiolle kolmen vuoden kuluessa tämän direktiivin tiedoksiantamisesta yhdessä kutakin aluetta koskevien tietojen kanssa.
– –
2. Komissio laatii yhteisymmärryksessä kunkin jäsenvaltion kanssa ja niiden esittämien luetteloiden pohjalta liitteessä III (2 vaihe) vahvistettujen perusteiden mukaan kaikkien 1 artiklan c alakohdan iii alakohdassa mainittujen niiden luonnonmaantieteellisen alueen osalta ja 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun aluekokonaisuuden osalta luonnoksen yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloksi, josta ilmenevät alueet, joilla on yksi tai useampia ensisijaisesti suojeltavia luontotyyppejä tai yksi tai useampia ensisijaisesti suojeltavia lajeja.
Jäsenvaltiot, joiden ilmoittamat yhden tai useampia ensisijaisesti suojeltavia luontotyyppejä tai lajeja sisältävät alueet käsittävät yli 5 prosenttia sen alueesta, voivat yhteisymmärryksessä komission kanssa pyytää, että liitteessä III (2 vaihe) lueteltuja perusteita sovelletaan joustavammin niiden alueella olevien, yhteisön tärkeinä pitämien alueiden verkostoa valittaessa.
Komissio hyväksyy 21 artiklassa tarkoitettua menettelyä noudattaen luettelon valituista yhteisön tärkeänä pitämistä alueista, joilla on yksi tai useampia ensisijaisesti suojeltavia luontotyyppejä ja yksi taikka useampia ensisijaisesti suojeltavia lajeja.[(6)]
– –
4. Kun yhteisön tärkeänä pitämä alue on merkitty tämän saman artiklan 2 kohdassa säädettyä menettelyä noudattaen, kyseisen jäsenvaltion on osoitettava tämä alue erityisten suojelutoimien alueeksi mahdollisimman nopeasti ja viimeistään kuuden vuoden kuluessa määrittäen toteamisjärjestys sen perusteella, miten merkittäviä alueet ovat liitteessä II olevan lajin suotuisan suojelun tason säilyttämisen tai ennalleen saattamisen ja Natura 2000:n yhtenäisyyden kannalta sekä alueita uhkaavan huononemisen tai häviämisen perusteella.
5. Kun alue on merkitty 2 kohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitettuun luetteloon, sitä koskevat 6 artiklan 2, 3 ja 4 kohdan säännökset.”
12. Luontodirektiivin 6 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarvittavat suojelutoimenpiteet ja laadittava tarvittaessa tarkoituksenmukaisia käyttösuunnitelmia, jotka koskevat erityisesti näitä alueita tai jotka sisältyvät muihin kehityssuunnitelmiin, sekä tarpeellisia lainsäädännöllisiä, hallinnollisia tai sopimusoikeudellisia toimenpiteitä, jotka vastaavat liitteen I luontotyyppien ja liitteessä II esitettyjen lajien ekologisia vaatimuksia alueilla.
2. Jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarpeellisia toimenpiteitä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, joita varten alueet on osoitettu, siinä määrin kuin nämä häiriöt saattaisivat vaikuttaa merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin.
3. Kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta ovat omiaan vaikuttamaan tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnista tehtyjen johtopäätösten perusteella ja jollei 4 kohdan säännöksistä muuta johdu, toimivaltaiset kansalliset viranomaiset antavat hyväksyntänsä tälle suunnitelmalle tai hankkeelle vasta varmistuttuaan siitä, että suunnitelma tai hanke ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen, ja kuultuaan tarvittaessa kansalaisia.
4. Jos suunnitelma tai hanke on alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnin kielteisestä tuloksesta huolimatta ja vaihtoehtoisten ratkaisujen puuttuessa kuitenkin toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset tai taloudelliset syyt, jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarvittavat korvaavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että Natura 2000:n yleinen kokonaisuus säilyy yhtenäisenä. Jäsenvaltion on ilmoitettava komissiolle toteutetut korvaavat toimenpiteet.
Jos kyseisellä alueella on ensisijaisesti suojeltava luontotyyppi ja/tai laji, ainoat kysymykseen tulevat näkökohdat ovat sellaisia, jotka liittyvät ihmisen terveyteen tai yleiseen turvallisuuteen tai ensisijaisen tärkeisiin suotuisiin vaikutuksiin ympäristöön taikka, komission lausunnon mukaan, muihin erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottaviin syihin.”
13. Luontodirektiivin liitteessä III, 2 vaihe, jonka otsikkona on ”Arviointi kansallisten luetteloiden sisältämien alueiden tärkeydestä yhteisölle”, säädetään seuraavaa:
”1. Kaikki jäsenvaltioiden 1 vaiheessa yksilöimät alueet, joilla on ensisijaisesti suojeltava luontotyyppi ja/tai laji, katsotaan yhteisön tärkeinä pitämiksi alueiksi.
2. Arvioitaessa jäsenvaltioiden luetteloihin sisältyvien muiden alueiden tärkeyttä yhteisön kannalta, esimerkiksi sitä, miten ne vaikuttavat liitteessä I mainitun luontotyypin tai liitteessä II mainitun lajin suotuisan suojelutason säilyttämiseen tai ennalleen saattamiseen ja/tai Natura 2000:n yhtenäisyyteen, otetaan huomioon seuraavat seikat:
a) alueen suhteellinen merkitys kansallisella tasolla
b) alueen maantieteellinen sijainti liitteessä II mainittujen lajien muuttoreitteihin nähden sekä se, kuuluuko alue molemmin puolin yhteisömaiden yhtä tai useampaa yhteistä rajaa sijaitsevaan yhtenäiseen ekosysteemiin
c) alueen kokonaispinta-ala
d) liitteessä I mainittujen luontotyyppien ja liitteessä II mainittujen lajien lukumäärä alueella
e) alueen yleinen ekologinen merkitys kyseisille luonnonmaantieteellisille alueille ja/tai koko 2 artiklassa mainitulle alueelle, sekä alueen ominaisuuksien luonteenomaisten tai ainutlaatuisten piirteiden että niiden toisiinsa liittymisen kannalta.”
Saksan perustuslaki
14. Grundgesetzin (jäljempänä perustuslaki tai GG) 28 §:n 2 momentti kuuluu seuraavasti:(7)
”Kunnille on taattava oikeus säännellä kaikkia paikallisia asioita omalla vastuullaan lainsäädännössä määritellyissä rajoissa. Laissa määritettyjen tehtäviensä rajoissa myös kuntaliittymillä on oltava oikeus lainsäädännön mukaiseen itsehallinto-oikeuteen. Itsehallinto koskee myös rahoitusautonomian perusteita, joihin kuuluu kuntien verotusoikeus siten, että verovelvollisuus perustuu taloudelliseen kykyyn.”
15. Tällä säännöksellä, sellaisena kuin kansallinen tuomioistuin on sitä tulkinnut, taattu oikeus paikalliseen itsehallintoon sisältää myös kuntien oikeuden siihen, että niiden intressit otetaan huomioon, jos paikallisen tason ylittävillä toimenpiteillä on pysyvä vaikutus kunnan kehittämiseen tai mikäli ne aiheuttavat pysyvää haittaa riittävän konkreettisille ja vakiintuneille kunnan suunnitelmille. Tämä koskee myös kunnan alueen ulkopuolisia toimenpiteitä sikäli kuin ne vaikuttavat erityisen selvästi kuntaan maantieteellisestä etäisyydestä huolimatta.
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
16. Stadt Papenburg väitti kansallisessa tuomioistuimessa, että sen GG:n 28 §:n 2 momentilla suojattua itsehallinto-oikeutta loukataan, jos Saksa luontodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti hyväksyy komission laatiman luetteloluonnoksen yhteisön tärkeinä pitämistä alueista Atlantin alueella.
17. Koska Stadt Papenburg on satama- ja telakkapaikkakunta, sen suunnitelmat ja investoinnit sekä taloudellinen kehitys riippuvat siitä, että suurten merialusten sujuva liikenne Ems-jokea pitkin voidaan varmistaa.
18. Liittohallitus vaatii, että kanne hylätään. Sen mielestä kantajan mainitsemien intressien huomioon ottaminen yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloa koskevan luonnoksen hyväksynnästä tehtävän päätöksen yhteydessä rikkoisi yhteisön oikeutta. Luontodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan jäsenvaltio saa päättää hyväksynnästään ainoastaan luonnonsuojelullisten kriteerien perusteella. Liittohallitus esittää toissijaisesti, että jos luontodirektiivin mukaan on kuitenkin mahdollista ottaa kunnalliset intressit huomioon, kantaja voi vedota niiden huomiotta jättämiseen vielä luettelon hyväksymisen jälkeen. Tämän vuoksi liittohallitusta ei ole tarpeen ”ennalta estävästi” kieltää hyväksymästä luonnosluetteloa.
19. Verwaltungsgericht Oldenburg myönsi Stadt Papenburgille väliaikaisen oikeussuojan 31.3.2008 tekemällään päätöksellä. Liittohallituksen on näin ollen pidättäydyttävä hyväksynnän antamisesta, kunnes asiassa on annettu ratkaisu.
20. Verwaltungsgericht Oldenburg on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Sallitaanko luontodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa se, että jäsenvaltio kieltäytyy hyväksymästä komission luonnosta yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloksi yhden tai useamman alueen osalta muilla kuin luonnonsuojelullisilla perusteilla?
2) Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, kuuluvatko näihin perusteisiin myös kuntien ja kuntaliittymien intressit, erityisesti niiden suunnitelmat, suunnitelmaluonnokset ja muut intressit, jotka koskevat niiden oman alueen myöhempää kehitystä?
3) Jos ensimmäiseen ja toiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, edellytetäänkö luontodirektiivin – – kolmannessa perustelukappaleessa tai 2 artiklan 3 kohdassa tai muissa yhteisön oikeuden säännöksissä jopa sitä, että jäsenvaltiot ja komissio ottavat tuollaiset perusteet huomioon, kun hyväksyntä annetaan ja kun luettelo yhteisön tärkeinä pitämistä alueista laaditaan?
4) Jos kolmanteen kysymykseen vastataan myöntävästi, voisiko – yhteisön oikeuden näkökulmasta – kunta, jonka tietty alue on otettu luetteloon, vedota sen jälkeen, kun luettelo on lopullinen, tuomioistuinmenettelyssä siihen, että luettelolla rikotaan yhteisön oikeutta, koska tämän kunnan intressejä ei ole riittävällä tavalla otettu huomioon?
5) Onko joen suiston liikenneväylien jatkuvasti suoritettavien kunnostamistoimenpiteiden, jotka hyväksyttiin kansallisen lainsäädännön mukaisesti lopullisesti jo ennen kuin luontodirektiivin – – täytäntöönpanolle säädetty määräaika päättyi, osalta suoritettava arviointi niiden vaikutuksista kyseiselle alueelle direktiivin 6 artiklan 3 kohdan tai 4 kohdan mukaisesti, jos kyseisiä kunnostamistoimenpiteitä jatketaan sen jälkeen, kun alue on otettu yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloon?”
21. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Stadt Papenburg ja komissio.
22. Stadt Papenburg, liittohallitus ja komissio esittivät huomautuksia 26.3.2009 pidetyssä suullisessa käsittelyssä.
Arviointi
Ensimmäinen kysymys
23. Luontodirektiivin 4 artiklassa säädetään menettelystä, jota noudatetaan luokiteltaessa luontoalueita erityisten suojelutoimien alueiksi ja jossa on useita vaiheita, joihin liittyy tiettyjä oikeudellisia vaikutuksia. Tämän menettelyn tulee erityisesti mahdollistaa Natura 2000 ‑verkoston toteuttaminen, kuten kyseisen direktiivin 3 artiklan 2 kohdasta ilmenee.(8)
24. Kyseisen menettelyn 1 vaiheessa jokaisen jäsenvaltion on laadittava luontodirektiivin liitteessä III vahvistettujen perusteiden ja asianmukaisen tieteellisen tietämyksen perusteella luettelo, josta ilmenee, mitä liitteen I luontotyyppejä ja liitteen II luontaisia lajeja sen kansallisella alueella olevilla alueilla on, ja toimitettava tämä luettelo komissiolle (4 artiklan 1 kohta). Komissio laatii 2 vaiheessa liitteessä III vahvistettujen perusteiden nojalla ja yhteisymmärryksessä kunkin jäsenvaltion kanssa luonnoksen yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloksi. Komissio hyväksyy luettelon valituista yhteisön tärkeinä pitämistä alueista, joilla on yksi tai useampia ensisijaisesti suojeltavia luontotyyppejä ja yksi taikka useampia ensisijaisesti suojeltavia lajeja (4 artiklan 2 kohta). Kun yhteisön tärkeänä pitämä alue on hyväksytty, kyseisen jäsenvaltion on osoitettava se erityisten suojelutoimien alueeksi. Kun alue on merkitty 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitettuun luetteloon, jonka komissio on hyväksynyt, sitä koskevat 6 artiklan 2, 3 ja 4 kohdan säännökset (4 artiklan 5 kohta).
25. Ensimmäisellä kysymyksellä pyritään varmistamaan, voiko Saksa muihin kuin luonnonsuojelullisiin perusteisiin vetoamalla kieltäytyä menettelyn 2 vaiheessa hyväksymästä komission laatimaa luonnosta yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloksi.
26. Asiassa First Corporate Shipping(9) yhteisöjen tuomioistuimelta tiedusteltiin, onko jäsenvaltio oikeutettu tai velvollinen ottamaan huomioon taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset vaatimukset sekä alueelliset ja paikalliset erityispiirteet, kun se päättää, mitä alueita komissiolle esitetään 1 vaiheessa. Yhteisöjen tuomioistuin huomautti, että liitteessä III esitetyt 1 vaihetta koskevat arviointiperusteet on ”määritelty yksinomaan sen tavoitteen perusteella, joka on asetettu liitteessä I mainittujen luontotyyppien tai liitteessä II mainitun luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelulle. Luontodirektiivin 4 artiklan 1 kohdassa ei näin ollen sinänsä säädetä, että muita kuin luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta johtuvia vaatimuksia tulee ottaa huomioon, kun valitaan ja rajataan niitä alueita, joita esitetään komissiolle alueiksi, jotka soveltuvat yhteisön tärkeinä pitämiksi alueiksi”.(10)
27. Yhteisöjen tuomioistuin totesi myös seuraavaa: ”Komissiolla tulee olla käytettävissään tyhjentävä luettelo alueista, jotka kansalliselta kannalta ovat ekologisesti merkityksellisiä pyrittäessä luontodirektiivissä tarkoitettuun luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelua koskevaan tavoitteeseen, jotta komissio voisi laatia sellaisen luonnoksen yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloksi, jonka perusteella muodostetaan erityisten suojelutoimien alueiden yhtenäinen eurooppalainen ekologinen verkosto. Ensiksi mainittu luettelo laaditaan tässä tarkoituksessa kyseisen direktiivin liitteessä III (1 vaihe) säädettyjen perusteiden pohjalta.” Yhteisöjen tuomioistuin korosti, että ”vain tällä tavalla on lopultakin mahdollista päästä luontodirektiivin 3 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettuun tavoitteeseen, jonka mukaan on varmistettava luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen suotuisan suojelun tason säilyminen ja ennalleen saattaminen niiden luontaisella levinneisyysalueella, joka voi sijaita yhteisön yhden tai useamman sisäisen rajan eri puolilla”. Jäsenvaltio ei voi kansallista alueluetteloa laatiessaan tuntea täsmällisesti ja seikkaperäisesti luontotyyppien ja elinympäristöjen tilannetta muissa jäsenvaltioissa. Se ei siten voi ”omasta aloitteestaan, vaikka tämä tapahtuisi taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten vaatimusten taikka alueellisten ja paikallisten erityispiirteiden johdosta, jättää luettelosta pois alueita, jotka ovat kansalliselta kannalta ekologisesti merkityksellisiä suojelua koskevaan tavoitteeseen pääsemiseksi, ilman että se vaarantaa tämän saman tavoitteen toteuttamisen yhteisönlaajuisesti”. Jos jäsenvaltiot voisivat tehdä niin, ”komissio ei voisi olla varma siitä, että sillä on käytettävissään tyhjentävä luettelo alueista, jotka voidaan valita erityisten suojelutoimien alueiksi, minkä seurauksena näistä alueista muodostettavaan yhtenäiseen eurooppalaiseen ekologiseen verkostoon tähtäävän tavoitteen saavuttaminen vaarantuisi”.(11)
28. Tämän vuoksi yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että ”luontodirektiivin 4 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, ettei jäsenvaltio saa ottaa huomioon kyseisen direktiivin 2 artiklan 3 kohdassa mainittuja taloudellisia, sosiaalisia tai sivistyksellisiä vaatimuksia eikä alueellisia tai paikallisia erityispiirteitä, kun se valitsee ja rajaa alueita, joita se esittää komissiolle alueiksi, jotka soveltuvat yhteisön tärkeinä pitämiksi alueiksi”.(12)
29. Soveltuvatko samat perustelut menettelyn 2 vaiheeseen?
30. Asiassa First Corporate Shipping antamassaan ratkaisuehdotuksessa julkisasiamies Léger katsoi, ”ettei ole suljettu pois sitä mahdollisuutta, että taloudelliset ja sosiaaliset vaatimukset voivat toisen vaiheen aikana, eli jäsenvaltioiden ja komission yhteisön tärkeinä pitämien alueiden valintaa koskevan yhteistoiminnan aikana, oikeuttaa siihen, ettei jotain aluetta, jolla on jokin liitteen I luontotyyppi tai liitteen II luontainen laji, valita yhteisön tärkeänä pitämäksi alueeksi eikä sitä näin ollen muodosteta erityisten suojelutoimien alueeksi”.(13)
31. Toisin kuin Stadt Papenburg esittää, en katso, että asiassa First Corporate Shipping annetussa tuomiossa olisi omaksuttu tämä näkökanta.(14) Jäljelle jää joka tapauksessa kysymys siitä, päteekö yhteisöjen tuomioistuimen 1 vaiheesta esittämä myös 2 vaiheeseen.
32. Mielestäni näin on.
33. Menettelyn 2 vaiheesta luontodirektiivin 4 artiklan 2 kohdassa säädetään, että komissio laatii yhteisymmärryksessä kunkin jäsenvaltion kanssa liitteessä III (2 vaihe) vahvistettujen perusteiden mukaan luonnoksen yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloksi. Sekä 2 että 3 vaiheen osalta vahvistetut arviointiperusteet on määritelty yksinomaan sen tavoitteen perusteella, joka on asetettu liitteessä I mainittujen luontotyyppien ja liitteessä II mainitun luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelulle.(15) Ainoassa luontodirektiiviin sisältyvässä poikkeuksessa säädetään, että jäsenvaltiot, joiden ilmoittamat yhden tai useamman ensisijaisesti suojeltavan luontotyypin tai lajin sisältävät alueet käsittävät yli 15 prosenttia sen alueesta, voivat yhteisymmärryksessä komission kanssa pyytää, että liitteessä III (2 vaihe) lueteltuja perusteita sovelletaan joustavammin niiden alueella olevien, yhteisön tärkeinä pitämien alueiden verkostoa valittaessa (4 artiklan 2 kohdan toinen alakohta). Kyseiseen poikkeukseen ei ole tässä yhteydessä vedottu. Lisäksi on niin, että vaikka jäsenvaltio kuuluisi tähän luokkaan, luontodirektiivin mukaan muita (esimerkiksi taloudellisia ja sosiaalisia) arviointiperusteita ei tässä vaiheessa sovelleta. Siinä ainoastaan säädetään, että liitteessä III tarkoitettuja yksinomaan ekologisia arviointiperusteita sovelletaan joustavammin.
34. Tässä yhteydessä voidaan tehdä vertailua myös direktiiviin 79/409/ETY (jäljempänä lintudirektiivi).(16) Sen 4 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on suojeltava tiettyjä lajeja erityistoimin ja erityisesti osoitettava erityissuojelualueiksi niiden suojelemiseen sopivimmat alueet. Luontodirektiivin 3 artiklan 1 kohdassa säädetään erityisten suojelutoimien alueiden yhtenäisen eurooppalaisen ekologisen verkoston perustamisesta; kyseiseen Natura 2000 -verkostoon kuuluvat myös jäsenvaltioiden lintudirektiivin mukaisesti luokittelemat erityisten suojelutoimien alueet. Nämä kaksi direktiiviä liittyvät siten läheisesti toisiinsa.(17)
35. Asiassa Royal Society for the Protection of Birds(18) yhteisöjen tuomioistuimelta tiedusteltiin, onko kyseisiä säännöksiä tulkittava siten, että jäsenvaltio saa erityissuojelualueita valitessaan ja niiden rajoja määrittäessään ottaa huomioon taloudelliset vaatimukset, jotka johtuvat sellaisista erittäin tärkeistä yleisen edun kannalta pakottavista syistä, joita tarkoitetaan luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdassa. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että johonkin erityissuojelualueeseen merkittävästi vaikuttavan suunnitelman tai hankkeen perusteluksi luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan mukaan soveltuvat erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavat syyt voisivat soveltuvin osin olla myös sosiaalisia tai taloudellisia. Yhteisöjen tuomioistuin huomautti kuitenkin, että vaikka luontodirektiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohdassa – siltä osin kuin niissä muutetaan lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdan ensimmäistä virkettä – otetaan käyttöön menettely, jonka ansiosta jäsenvaltiot voivat erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä ja tietyin edellytyksin hyväksyä suunnitelman tai hankkeen, joka vaikuttaa haitallisesti johonkin erityissuojelualueeseen, ja mahdollistetaan siten tällaisen alueen luokittelusta tehdyn päätöksen muuttaminen pienentämällä sen alaa, siinä ei kuitenkaan tehdä mitään muutoksia alueen lintudirektiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuksi erityissuojelualueeksi luokittelun alkuvaiheen osalta. Tästä seurasi, että jopa luontodirektiivin mukaan alueiden luokittelu erityissuojelualueiksi on kaikissa olosuhteissa suoritettava lintudirektiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädettyjen arviointiperusteiden mukaisesti ja ettei tässä vaiheessa voida ottaa huomioon sellaisia taloudellisia vaatimuksia, jotka ovat niitä erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavia syitä, joilla voidaan poiketa velvollisuudesta, jonka mukaan alue on luokiteltava sen ekologisen arvon perusteella.(19)
36. Sekä luontodirektiivi että lintudirektiivi kuuluvat järjestelmään, joka on luotu edistämään Natura 2000:n muodostamista. Minusta vaikuttaisi epäjohdonmukaiselta ja luontodirektiivin vastaiselta, jos jäsenvaltiot voisivat taloudellisiin perusteisiin vetoamalla juuri luontodirektiivin nojalla kieltäytyä hyväksymästä luonnosta yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloksi, vaikka yhteisöjen tuomioistuin on ilmaissut selvästi, ettei sellaisia perusteita voida pitää samanarvoisina valittaessa lintudirektiivin, sellaisena kuin se on muutettuna luontodirektiivillä, 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitettuja alueita.
37. Lisäksi – kuten yhteisöjen tuomioistuin totesi asiassa Royal Society for the Protection of Birds – tällaiset intressit voidaan luontodirektiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohdan mukaan ottaa huomioon myöhemmin.(20) Luontodirektiivin 2 artiklan 3 kohdassa ilmoitetaan myös, että kyseisen direktiivin mukaisesti toteutetuilla toimenpiteillä otetaan huomioon taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset vaatimukset sekä alueelliset ja paikalliset erityispiirteet.
38. Kuten komissio perustellusti toteaa, 2 artiklan 3 kohta ei ole kuitenkaan yleinen poikkeus luontodirektiivin säännöistä. Lintudirektiivin 2 artiklassa on samankaltainen sanamuoto.(21) Yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että vaikka kyseinen säännös ei ole itsenäinen poikkeus yleisestä suojelusäännöstöstä, on ilmeistä, että direktiivissä otetaan huomioon sekä lintujen tehokkaan suojelun tarve että muun muassa taloudelliset vaatimukset.(22) Kyseistä väitettä voidaan mielestäni soveltuvin osin soveltaa luontodirektiivin 2 artiklan 3 kohtaan.
39. Luontodirektiivin säännös, jonka nojalla taloudelliset intressit voidaan ottaa huomioon, on siten ensisijaisesti 6 artiklan 4 kohta.
40. Luontodirektiivin 6 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarvittavat suojelutoimenpiteet (6 artiklan 1 kohta) luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen sekä lueteltuja lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi (6 artiklan 2 kohta) ja arvioitava ennakkoon ”kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta saattavat vaikuttaa tähän alueeseen merkittävästi”; arviointi suoritetaan sen kannalta, kuinka kyseiset suunnitelmat tai hankkeet todennäköisesti vaikuttavat erityisten suojelutoimien alueeseen (6 artiklan 3 kohta). Luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdassa säädetään jäsenvaltiolla olevasta (rajatusta) mahdollisuudesta sivuuttaa tällainen tuloksiltaan kielteinen ennakkoarvio ja antaa lupa kyseessä olevalle suunnitelmalle tai hankkeelle erittäin tärkeiden yleisen edun mukaisten syiden perusteella, sosiaaliset tai taloudelliset syyt mukaan lukien. Jäsenvaltiolla on kuitenkin tällöin velvollisuus toteuttaa tarvittavat korvaavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että Natura 2000:n yleinen kokonaisuus säilyy yhtenäisenä. Jäsenvaltion on myös ilmoitettava komissiolle nämä toimenpiteet.(23)
41. Luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdassa säädetään siten nimenomaisesti menettelyn siitä vaiheesta, jossa taloudelliset intressit voidaan ottaa huomioon. Jotta luontodirektiivin tavoitetta ei vaarannettaisi, pidän erittäin tärkeänä sitä, että valittaessa yhteisön tärkeinä pitämiä alueita otetaan huomioon ainoastaan luonnonsuojelulliset kriteerit. Kun kattava luettelo yhteisön tärkeinä pitämistä alueista on laadittu kyseisten kriteerien mukaisesti, voidaan ottaa huomioon taloudelliset intressit, kuten pääasiassa kysymyksessä oleva intressi. Niiden perusteella saatetaan poikkeustapauksessa toteuttaa suunnitelma tai hanke, jolla voi olla mahdollisia kielteisiä vaikutuksia alueeseen.
42. Tämän vuoksi katson, ettei jäsenvaltio voi luontodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla kieltäytyä hyväksymästä komission laatimaa luonnosta yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloksi muilla kuin luonnonsuojelullisilla perusteilla.
43. Kansallisen tuomioistuimen toisen, kolmannen ja neljännen kysymyksen edellytyksenä on myöntävä vastaus ensimmäiseen kysymykseen. Kun otetaan huomioon se, kuinka yhteisöjen tuomioistuimen on ehdotukseni mukaan vastattava ensimmäiseen kysymykseen, toista, kolmatta ja neljättä kysymystä ei ole tarpeen tarkastella.
Viides kysymys
44. Viidennellä kysymyksellään kansallinen tuomioistuin tiedustelee, onko joen suiston liikenneväylien jatkuvasti suoritettavien kunnostamistoimenpiteiden, jotka hyväksyttiin kansallisen lainsäädännön mukaisesti lopullisesti jo ennen kuin luontodirektiivin täytäntöönpanolle säädetty määräaika päättyi,(24) jatkamista arvioitava direktiivin 6 artiklan 3 kohdan tai 4 kohdan mukaisesti sen jälkeen, kun alue, johon ne mahdollisesti vaikuttavat, on otettu yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloon.
45. Edellä esitettyyn kysymykseen vastaamiseksi on arvioitava, muodostavatko pääasiassa tarkoitetun kaltaiset ruoppaukset ”suunnitelman tai hankkeen, joka ei liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellinen, mutta on omiaan vaikuttamaan tähän alueeseen merkittävästi”. Kaksi tapausta tarjoaa tältä osin hyödyllisiä tietoja.
46. Asiassa Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging(25) yhteisöjen tuomioistuimelta tiedusteltiin, kuuluuko sydänsimpukoiden mekaaninen pyynti luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa olevan ”suunnitelman” tai ”hankkeen” käsitteen soveltamisalaan, kun pyyntiä on harjoitettu useita vuosia, mutta sille myönnetään vuosittain rajoitetuksi ajaksi lupa, joka edellyttää joka kerta sekä tämän toiminnan harjoittamismahdollisuuksien että alueen, jolla sitä voidaan harjoittaa, uutta arviointia. Yhteisöjen tuomioistuin huomautti, ettei luontodirektiivissä määritellä käsitteitä ”suunnitelma” tai ”hanke”, viittasi ympäristövaikutusten arviointia koskevan direktiivin 1 artiklan 2 kohdassa esitettyyn ”hankkeen” määritelmään(26) ja totesi, että sydänsimpukoiden mekaaninen pyynti kuuluu sen soveltamisalaan. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että ympäristövaikutusten arviointia koskevassa direktiivissä esitetty ”hankkeen” määritelmä oli merkityksellinen luontodirektiivissä esitetyn ”suunnitelman tai hankkeen” määritelmän kannalta, koska näillä direktiiveillä pyritään varmistamaan, ettei ympäristöä todennäköisesti vahingoittavia toimia sallita, ilman että niiden ympäristövaikutukset arvioidaan ennakkoon. Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa esitetty ”suunnitelman tai hankkeen” määritelmä kattoi siten sydänsimpukoiden mekaanisen pyynnin kaltaisen toiminnan.
47. Lisäksi yhteisöjen tuomioistuimen mukaan se, että kyseistä toimintaa on harjoitettu kausittain jo useita vuosia kyseisellä alueella ja että sen harjoittamiseksi tarvitaan vuosittain myönnettävä lupa, jonka myöntäminen edellyttää joka kerta sekä tämän toiminnan harjoittamismahdollisuuksien että sen alueen, jolla sitä harjoitetaan, uutta arviointia, ei itsessään estä sitä, että tätä toimintaa voitaisiin pitää luontodirektiivissä tarkoitettuna erillisenä suunnitelmana tai hankkeena.(27)
48. Irlantia vastaan nostamassaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa kanteessa komissio väitti, että Irlanti oli luontodirektiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohdan säännösten vastaisesti sallinut salaojitushankkeen, joka oli omiaan vaikuttamaan merkittävästi Glen Loughin erityissuojelualueeseen, vaatimatta etukäteen tämän hankkeen asianmukaista arviointia ja noudattamatta asianmukaista päätöksentekomenettelyä.(28) Kyseisessä asiassa antamassaan ratkaisuehdotuksessa julkisasiamies Kokott muistutti, että asiassa Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging(29) yhteisöjen tuomioistuin perusti ”hankkeen” määritelmän ympäristövaikutusten arviointia koskevan direktiivin 1 artiklan 2 kohdassa esitettyyn määritelmään. Tämän vuoksi julkisasiamies katsoi, että kunnossapitotoimetkin voivat olla luonnonympäristöön ja maisemaan kajoamista, erityisesti jos ne johtavat sellaisen elinympäristön heikentymiseen, joka kuuluu lintujen suojeluun sopivimpiin alueisiin.(30) Yhteisöjen tuomioistuin omaksui tämän näkökannan.(31)
49. Kyseisten tuomioiden valossa minusta vaikuttaa siltä, että pääasiassa kysymyksessä oleva ruoppaus kuuluu selvästi luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa esitetyn ”suunnitelman tai hankkeen” määritelmän piiriin. Vaikuttaa siltä, että yhteisöjen tuomioistuin määrittelee luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan soveltamisalan mahdollisimman laajaksi.(32)
50. Ennakkoratkaisupyynnöstä käy kuitenkin ilmi, että kunta oli hyväksynyt ruoppaukset lopullisesti ennen luontodirektiivin täytäntöönpanolle säädetyn määräajan päättymistä, eikä muuta uutta lupaa tarvittu. Tarkoittaako tämä, että kaikki Ems-joessa suoritettavat (menneet ja tulevat) ruoppaukset on katsottava yhdeksi ainoaksi ”suunnitelmaksi tai hankkeeksi”, joka sallittiin lopullisesti ennen luontodirektiivin täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymistä ja joka jää siten 6 artiklan 3 kohdan soveltamisalan ulkopuolelle?
51. On selvää, ettei luontodirektiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohtaa johdonmukaisuuden nimissä voida soveltaa takautuvasti. Tämän vuoksi siitä ruoppauksesta, joka oli jo sekä hyväksytty että toteutettu ennen luontodirektiivin täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymistä, ei voitu vaatia ennakkoarviointia.(33)
52. Kuten esitin asiassa komissio v. Italia antamassani ratkaisuehdotuksessa, asiaa on nähdäkseni arvioitava seuraavasti: ”Jos ja siinä määrin kuin on kyse tulevaisuuteen ajoittuvista hankkeista tai jonkin aikaisemman kokonaishankkeen uusista vaiheista, jotka ovat luontevasti erotettavissa hankkeen aikaisemmista vaiheista, on niihin sovellettava 6 artiklan 3 kohdan mukaisia velvoitteita. Näin (ainakin teoreettisesti) voitaisiin niiden osalta soveltaa myös 6 artiklan 4 kohdassa tarkoitettua mahdollisuutta sivuuttaa arvioinnin tulokset.”(34)
53. Tämän vuoksi katson, että Ems-joen kaikista tulevista ruoppaus- tai kunnostamistoimenpiteistä on tehtävä luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukainen ennakkoarviointi.
54. Asiassa Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging antamassaan ratkaisuehdotuksessa julkisasiamies Kokott esitti, että Natura 2000 -alueiden tahattoman heikentymisen tehokkaan estämisen edellytyksenä on, että kaikkiin potentiaalisesti heikentäviin toimenpiteisiin sovelletaan luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaista menettelyä, ja että käsitteitä ”suunnitelma” ja ”hanke” on tulkittava laajasti. Hän otti huomioon sen, että sydänsimpukoiden pyyntiä oli harjoitettu jo vuosia nykyisessä muodossaan, mutta katsoi, ettei ”suunnitelman” tai ”hankkeen” käsite voi estää sitä, että säännöllisin väliajoin uudelleen toteutettua toimenpidettä pidettäisiin joka kerta itsenäisenä suunnitelmana tai hankkeena. Julkisasiamies Kokott esitti merkille pantavan toteamuksen, että juuri sen vuoksi, että kyseisiä toimenpiteitä toteutetaan toistuvasti, tällainen ”suunnitelman” ja ”hankkeen” käsitteen tulkinta ei johda kohtuuttomiin rasituksiin. Jos vaikutukset pysyvät vuodesta toiseen samoina, seuraavassa tarkastelussa voidaan edeltävien tarkastelujen perusteella helposti todeta, ettei merkittäviä vaikutuksia ole odotettavissa. Jos olosuhteet muuttuvat, ei voida perustellusti sulkea pois sitä mahdollisuutta, että asia on tutkittava uudelleen laajasti.(35)
55. Tämä lähestymistapa on järkevä.
56. Lisäksi minusta vaikuttaa siltä, että luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa esitetyn ”suunnitelman tai hankkeen” määritelmän on oltava itsenäinen yhteisön käsite. Se ei voi riippua sellaisen hallinnollisen päätöksen luonteesta, jossa toiminta sallitaan kansallisen lain nojalla, vaarantamatta kyseisen direktiivin tavoitetta. Oletetaanpa esimerkiksi, että jäsenvaltio olisi jo kauan ennen luontodirektiivin täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymistä tehnyt lopullisen hallintopäätöksen, jonka mukaan sen kansalaiset saisivat vapaasti ampua susia.(36) Sellainen yleinen lupa tappaa susia jäisi luontodirektiivin mukaisen valvonnan piirin ulkopuolelle yksinomaan sen vuoksi, että kyseinen kansallinen hallintopäätös olisi luonteeltaan lopullinen.
57. Komissio väittää, että perustellun luottamuksen ja saavutettujen oikeuksien suoja estää prosessuaalisten sääntöjen soveltamisen tilanteissa, joissa lupa on jo myönnetty, ja että Stadt Papenburgilla ja Meyer-Werftillä on perusteltu luottamus Ems-joen purjehduskelpoisuuteen. Tämän vuoksi komissio katsoo, että luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja ennakkoarviointeja ei voida soveltaa ruoppauksiin, jotka pysyvät alkuperäisen, Saksan hallintolainsäädännön mukaisen luvan rajoissa. Se esittää, että luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohta, jossa jäsenvaltioita vaaditaan toteuttamaan erityisten suojelutoimien alueilla tarpeellisia toimenpiteitä elinympäristöjen heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, joita varten alueet on osoitettu, tarjoaa riittävän ympäristönsuojelutason.
58. Vastaavasti Stadt Papenburg vetoaa asiassa Kühne & Heitz(37) annettuun tuomioon, jossa yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että (tietyin edellytyksin)(38) EY 10 artiklaan perustuva yhteistyön periaate edellyttää, että hallintoelimen, jolle on esitetty hakemus lopullisen hallintopäätöksen uudelleen tutkimisesta, jotta se ottaisi huomioon yhteisöjen tuomioistuimen tällä välin antaman sovellettavaa oikeussääntöä koskevan tulkinnan, on tutkittava uudelleen asianomainen päätös.
59. Se ei vaikuta minusta asianmukaiselta lähestymistavalta.
60. Esillä olevassa asiassa ei ole tarkoitus, että ruoppausta puoltavan päätöksen tehneen hallintoelimen olisi tutkittava uudelleen kyseinen päätös. Kysymys kuuluu pikemminkin, voiko yhteisön säädös – tässä tapauksessa direktiivi – muuttaa kansallisen lainsäädännön mukaisella hallintopäätöksellä, joka on tehty ennen direktiivin täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymistä ja jolla on edelleen oikeusvaikutuksia, vahvistettua oikeudellista tilannetta.
61. Kuten yhteisöjen tuomioistuin korosti asiassa VEMW ym., luottamuksensuoja kuuluu yhteisön oikeuden perusperiaatteisiin, ja mahdollisuus vedota luottamuksensuojaan on kaikilla taloudellisilla toimijoilla, joille toimielimen toiminnan vuoksi on syntynyt perusteltuja odotuksia.(39) Esillä olevassa asiassa yhteisön toimielimet eivät kuitenkaan antaneet millään tavoin aihetta olettaa, että ennen luontodirektiiviä voimassa ollut lainsäädännöllinen tilanne jatkuisi hamaan tulevaisuuteen.
62. On totta, että Saksan viranomaiset todellakin toteuttivat toimenpiteen, jolla sallitaan Ems-joen ruoppaaminen tulevaisuudessa. Kyseinen päätös tehtiin kuitenkin 31.5.1994,(40) kun luontodirektiivin antamisesta (21.5.1992) oli kulunut hieman yli kaksi vuotta, vaikkakin 10 päivää ennen direktiivin täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymistä (10.6.1994).(41) Yhteisöjen tuomioistuin on ilmaissut selvästi, että silloin kun huolellinen ja harkitseva talouden toimija voi ennakoida sellaisen yhteisön toimenpiteen toteuttamisen, joka voi vaikuttaa sen etuihin, se ei voi vedota luottamuksensuojan periaatteeseen, kun tällainen toimenpide toteutetaan. Tässä tapauksessa kyseessä oleva toimenpide oli jo toteutettu. Jäsenvaltio ei voi myöskään sitoa yhteisöä siten, ettei viimeksi mainittu voisi ryhtyä toteuttamaan ympäristöpolitiikkaansa ja EY 2 artiklan mukaista tehtäväänsä edistää korkeatasoista ympäristönsuojelua ja ympäristön laadun parantamista tai jatkaa sen toteuttamista.(42)
63. Oikeusvarmuuden periaate edellyttää erityisesti sitä, että lainsäädäntö, joka voi aiheuttaa yksilöiden kannalta epäedullisia seurauksia, on selvää ja täsmällistä ja että sen soveltaminen on yksilöiden ennakoitavissa. Ei kuitenkaan ole mahdollista luottaa siihen, ettei lainsäädäntöä muuteta millään tavalla, vaan voidaan ainoastaan kyseenalaistaa tapa, jolla tällaiset muutokset toteutetaan. Vastaavasti oikeusvarmuuden periaate ei edellytä sitä, että lainsäädäntöä ei muuteta. Se edellyttää pikemminkin sitä, että lainsäätäjä ottaa huomioon taloudellisten toimijoiden erityistilanteet ja säätää tarvittaessa uusien oikeussääntöjen soveltamista koskevista mukautuksista.(43)
64. Lisäksi on syytä muistuttaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan siirtymämääräysten puuttuessa uutta sääntöä sovelletaan välittömästi aikaisemman oikeussäännön soveltamisaikana syntyneen tilanteen tuleviin vaikutuksiin(44) ja että luottamuksensuojan periaatteen soveltamisalaa ei saa laajentaa sellaiseksi, että yleisesti estetään uuden säädöksen soveltaminen aikaisemman säädöksen voimassa ollessa syntyneiden tilanteiden tuleviin vaikutuksiin.(45)
65. Ymmärrän tietenkin, että Stadt Papenburgin ja sen laivanrakentajien oikeutettu etu edellyttää, että Ems-joki on purjehduskelpoinen, jotta heidän rakentamansa alukset pääsevät merelle. On kuitenkin tärkeää korostaa, että luontodirektiiviin sisältyy säännöksiä, joiden nojalla on mahdollista ottaa huomioon Stadt Papenburgin kaltaisen kaupungin erityinen tilanne soveltamalla 6 artiklan 4 kohdassa tarkoitettua poikkeusta.(46)
66. Stadt Papenburgin ja sen laivanrakentajien intressejä voidaan siten suojella karttamalla luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan liian suppeaa tulkintaa, joka vaarantaisi sen luonnonsuojelutavoitteen.
67. Jos Ems-joen ruoppaus sisältää lähinnä ajan mittaan aina samalla tavoin toistettavia toimia, voidaan kohtuudella olettaa, ettei 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu ennakkoarviointi ole liian hankala. Jos tarvittava ruoppaus jossakin yksittäistapauksessa ylittää näiden toistuvien toimien rajat, on suoritettava perusteellisempi arviointi.(47) Jos ruoppaus on suoritettava alueeseen kohdistuvien vaikutusten kielteisestä arvioinnista huolimatta,(48) Saksa voi 6 artiklan 4 kohdan nojalla sivuuttaa kyseisen kielteisen ennakkoarvioinnin ja sallia ruoppauksen. Saksan olisi tämän jälkeen kuitenkin toteutettava tarvittavat korvaavat toimenpiteet Natura 2000:n yleisen kokonaisuuden suojelemiseksi ja ilmoitettava toteutetut toimenpiteet komissiolle.
68. Komissio esittää, että ainoastaan 6 artiklan 2 kohtaa on sovellettava. Muistutettakoon kuitenkin, että 6 artiklan 2 ja 3 kohdalla on luontodirektiivissä erilaiset tehtävät. Kuten yhteisöjen tuomioistuin katsoi asiassa Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging,(49) suunnitelman tai hankkeen hyväksyminen luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti tekee saman artiklan 2 kohdassa tarkoitetun yleisen suojelunormin samanaikaisen soveltamisen tarpeettomaksi. Tämä johtuu siitä, että luvan myöntäminen suunnitelmalle tai hankkeelle 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti tarkoittaa väistämättä sitä, että suunnitelmaa pidetään sellaisena, että se ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen eikä näin ollen voi aiheuttaa kyseisen artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja merkittäviä heikentymisiä tai häiriöitä.
69. Yhteisöjen tuomioistuin lisäsi kuitenkin, että ”ei – – voida sulkea pois sitä mahdollisuutta, että tällainen suunnitelma tai hanke osoittautuu sittemmin sellaiseksi, että se aiheuttaa tällaista heikentymistä tai häiriöitä, vaikkei voitaisikaan todeta toimivaltaisten kansallisten viranomaisten tehneen virhettä”. Näissä olosuhteissa 6 artiklan 2 kohdan perusteella voidaan saavuttaa ympäristön säilyttämisen ja suojelun keskeinen tavoite, johon sisältyy luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston säilyttäminen.(50)
70. Siksi Ems-joen tuleva ruoppaus edellyttää mielestäni luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaista ennakkoarviointia. Direktiivin 6 artiklan 2 kohdalla on rajallinen – vaikkakin täydentävä ja siten tärkeä – tehtävä.
71. Edellä esitetyn perusteella katson, että niiden joen suiston liikenneväylien jatkuvasti suoritettavien kunnostamistoimenpiteiden, jotka on hyväksytty kansallisen lainsäädännön mukaisesti lopullisesti jo ennen kuin luontodirektiivin täytäntöönpanolle säädetty määräaika päättyi, jatkamista sen jälkeen, kun alue on otettu yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloon, on arvioitava direktiivin 6 artiklan 3 tai 4 kohdan mukaisesti.
Ratkaisuehdotus
72. Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että Verwaltungsgericht Oldenburgin esittämiin kysymyksiin vastataan seuraavasti:
– Jäsenvaltio ei voi luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21.5.1992 annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla kieltäytyä hyväksymästä komission laatimaa luonnosta yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloksi muilla kuin luonnonsuojelullisilla perusteilla.
– Niiden joen suiston liikenneväylien jatkuvasti toteutettavien kunnostamistoimenpiteiden, jotka on hyväksytty kansallisen lainsäädännön mukaisesti lopullisesti jo ennen kuin direktiivin 92/43 täytäntöönpanolle säädetty määräaika päättyi, jatkamista sen jälkeen, kun alue on otettu yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloon, on arvioitava direktiivin 6 artiklan 3 tai 4 kohdan mukaisesti.