CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
PEDRO CRUZ VILLALÓN
prezentate la 6 octombrie 2015(1)
Cauzele conexate C‑443/14 și C‑444/14
Kreis Warendorf
împotriva
Ibrahim Alo (C‑443/14)
și
Amira Osso
împotriva
Region Hannover (C‑444/14)
[cerere de decizie preliminară formulată de
Bundesverwaltungsgericht (Germania)]
„Spațiul de libertate, securitate și justiție – Directiva 2011/95/UE – Standarde referitoare la conținutul protecției internaționale – Statutul de refugiat și statutul conferit prin protecție subsidiară – Articolele 29 și 33 – Articolele 20 și 21 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Convenția de la Geneva – Libertatea de circulație în interiorul statului membru gazdă – Obligația de stabilire a reședinței într‑o anumită zonă – Restricție – Justificare – Necesitatea asigurării unei repartiții echilibrate a sarcinilor de asistență socială între colectivitățile administrative – Motive legate de politica în materie de imigrație și de integrare”
1. Prezenta cauză își are originea în două decizii de trimitere prin care Bundesverwaltungsgericht (Tribunalul Administrativ Federal, Germania) adresează trei întrebări preliminare cu privire la articolele 29 și 33 din Directiva 2011/95/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 decembrie 2011 privind standardele referitoare la condițiile pe care trebuie să le îndeplinească resortisanții țărilor terțe sau apatrizii pentru a putea beneficia de protecție internațională, la un statut uniform pentru refugiați sau pentru persoanele eligibile pentru obținerea de protecție subsidiară și la conținutul protecției acordate(2), articole a căror interpretare este solicitată pentru prima dată Curții de Justiție(3).
2. Ambele decizii de trimitere, având un conținut aproape identic, își au originea în semnele de întrebare ale instanței naționale în ceea ce privește compatibilitatea cu Directiva menționată a prevederii în dreptul național a unei obligații de stabilire a reședinței într‑un anumit loc (numită „Wohnsitzauflage”) în sarcina beneficiarilor statutului conferit prin protecție subsidiară care primesc prestații sociale.
3. În definitiv și în forma cea mai concisă posibilă, prezenta cauză ridică problema gradului de recunoaștere a dreptului fundamental de stabilire liberă a reședinței în cazul beneficiarilor statutului conferit prin protecție subsidiară și, în special, problema legitimității atât a restricționării acestui drept care rezultă din primirea de ajutoare sociale, cât și a unei diferențe de tratament față de alți resortisanți străini care și‑au stabilit reședința în mod legal, toate acestea în baza obiectivelor de repartiție teritorială a sarcinilor sociale inerente între entitățile administrativ‑teritoriale de diferite niveluri și de promovare a unei politici corespunzătoare în materie de imigrație și de integrare.
I – Cadrul juridic
A – Dreptul internațional
1. Convenția de la Geneva
4. Articolul 23 din Convenția privind statutul refugiaților, încheiată la Geneva la 28 iulie 1951 (denumită în continuare „Convenția de la Geneva”)(4), referitor la „Asistența publică”, prevede că „[s]tatele contractante vor acorda refugiaților având reședință regulată pe teritoriul lor același tratament în materie de asistență și securitate publică ca și cel acordat cetățenilor lor”.
5. Articolul 26 din aceeași convenție, sub titlul „Libertate de circulație”, stabilește că „[f]iecare stat contractant va acorda refugiaților care se găsesc în mod legal pe teritoriul său dreptul de a‑și alege locul de reședință și de a circula liber, cu rezervele instituite de reglementările aplicabile străinilor, în general, în aceleași împrejurări”.
2. Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice
6. Articolul 12 din Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice(5) prevede următoarele:
„1. Orice persoană care se află în mod legal pe teritoriul unui stat are dreptul de a circula acolo liber și de a‑și alege liber reședința.
[…]
3. Drepturile sus‑menționate nu pot face obiectul unor restricții decât dacă acestea sunt prevăzute prin lege, necesare pentru a ocroti securitatea națională, ordinea publică, sănătatea ori moralitatea publică sau drepturile și libertățile altora și sunt compatibile cu celelalte drepturi recunoscute în prezentul pact.
[…]”
3. Convenția europeană a drepturilor omului
7. Articolul 2 din Protocolul adițional nr. 4 al Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950 (denumită în continuare „CEDO”)(6), sub titlul „Libertatea de circulație”, dispune următoarele:
„1. Oricine se găsește în mod legal pe teritoriul unui stat are dreptul să circule în mod liber și să‑și aleagă în mod liber reședința sa.
[…]
3. Exercitarea acestor drepturi nu poate face obiectul altor restrângeri decât acelea care, prevăzute de lege, constituie măsuri necesare, într‑o societate democratică, pentru securitatea națională, siguranță publică, menținerea ordinii publice, prevenirea faptelor penale, protecția sănătății sau a moralei, ori pentru protejarea drepturilor și libertăților altora.
4. Drepturile recunoscute în paragraful 1 pot, de asemenea, în anumite zone determinate, să facă obiectul unor restrângeri care, prevăzute de lege, sunt justificate de interesul public într‑o societate democratică.”
B – Dreptul Uniunii
8. Articolul 78 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene stabilește la primul alineat că: „Uniunea dezvoltă o politică comună în domeniul dreptului de azil, al protecției subsidiare și al protecției temporare, cu scopul de a oferi un statut corespunzător oricărui resortisant dintr‑o țară terță care are nevoie de protecție internațională și de a asigura respectarea principiului nereturnării. Această politică trebuie să fie în conformitate cu Convenția de la Geneva din 28 iulie 1951 și cu Protocolul din 31 ianuarie 1967 privind statutul refugiaților, precum și cu alte tratate din domeniu.”
9. Considerentele (4), (16), (17), (33), (39) și (45) ale Directivei 2011/95 au următorul cuprins:
„(4) Convenția de la Geneva și protocolul aferent constituie elementul‑cheie al sistemului juridic internațional de protecție a refugiaților.
[…]
(16) Prezenta directivă respectă drepturile fundamentale, precum și principiile recunoscute în special de Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene [denumită în continuare «carta»]. Prezenta directivă urmărește, în special, garantarea deplinei respectări a demnității umane și a dreptului de azil ale solicitanților de azil și ale membrilor de familie care îi însoțesc și promovarea aplicării articolelor 1, 7, 11, 14, 15, 16, 18, 21, 24, 34 și 35 din respectiva cartă și ar trebui, prin urmare, pusă în aplicare în mod corespunzător.
(17) Cu privire la tratamentul persoanelor care intră sub incidența domeniului de aplicare al prezentei directive, statele membre sunt ținute de obligațiile asumate în temeiul instrumentelor de drept internațional la care sunt parte, în special acelea care interzic discriminarea.
[…]
(33) Ar trebui adoptate, de asemenea, standarde privind definirea și conținutul statutului conferit prin protecția subsidiară. Protecția subsidiară ar trebui să completeze protecția refugiaților consacrată de Convenția de la Geneva.
[…]
(39) Răspunzând invitației lansate de Programul de la Stockholm privind instituirea unui statut uniform pentru refugiați sau persoane eligibile pentru obținerea de protecție subsidiară, cu excepția derogărilor care sunt necesare și justificate în mod obiectiv, beneficiarii statutului conferit prin protecție subsidiară ar trebui să aibă aceleași drepturi și beneficii de care se bucură refugiații în temeiul prezentei directive și ar trebui să facă obiectul acelorași condiții de admisibilitate.
[…]
(45) În scopul evitării dificultăților sociale, este oportun să li se acorde beneficiarilor de protecție internațională o protecție socială și mijloace de existență adecvate, fără discriminare în cadrul asistenței sociale. În ceea ce privește protecția socială, modalitățile și detaliile privind acordarea prestațiilor de bază beneficiarilor statutului conferit prin protecție subsidiară ar trebui stabilite prin legislația națională. Posibilitatea limitării protecției sociale la prestații de bază se înțelege în sensul că se acoperă, cel puțin, un venit minim garantat, de asistență în caz de boală sau de sarcină și de asistență pentru creșterea copilului, în măsura în care prestațiile respective sunt acordate resortisanților în temeiul legislației naționale.”
10. Articolul 2 din Directiva 2011/95 conține, în dispozițiile de la literele (b), (f) și (g), următoarele definiții:
„(b) «beneficiar de protecție internațională» înseamnă o persoană căreia i s‑a acordat statutul de refugiat sau statutul conferit prin protecție subsidiară, astfel cum sunt definite la literele (e) și (g);
[…]
(f) «persoană eligibilă pentru obținerea de protecție subsidiară» înseamnă orice resortisant al unei țări terțe sau orice apatrid care nu poate fi considerat refugiat, dar în privința căruia există motive serioase și întemeiate de a crede că, în cazul în care ar fi trimis în țara sa de origine sau, în cazul unui apatrid, în țara în care avea reședința obișnuită, ar fi supus unui risc real de a suferi vătămările grave definite la articolul 15 și căruia nu i se aplică articolul 17 alineatele (1) și (2) și nu poate sau, ca urmare a acestui risc, nu dorește protecția respectivei țări;
(g) «statut conferit prin protecție subsidiară» înseamnă recunoașterea, de către un stat membru, a unui resortisant al unei țări terțe sau a unui apatrid ca persoană eligibilă pentru obținerea de protecție subsidiară;
[…]”
11. Articolul 20 din Directiva 2011/95, care face parte din capitolul VII din aceasta, referitor la conținutul protecției internaționale, stabilește că:
„(1) Prezentul capitol nu aduce atingere drepturilor prevăzute de Convenția de la Geneva.
(2) Prezentul capitol se aplică atât refugiaților, cât și persoanelor eligibile pentru obținerea de protecție subsidiară, cu excepția cazului în care se prevede altfel.
[…]”
12. Articolul 29 din Directiva 2011/95, intitulat „Protecția socială”, are următorul cuprins:
„(1) Statele membre se asigură că beneficiarii de protecție internațională primesc, în statul membru care a acordat protecția, aceeași asistență socială necesară ca cea prevăzută pentru resortisanții respectivului stat membru.
(2) Prin derogare de la norma generală stabilită la alineatul (1), statele membre pot limita asistența socială acordată beneficiarilor statutului conferit prin protecție subsidiară la prestațiile de bază, care, în acest caz, vor fi acordate la același nivel și în aceleași condiții de acces aplicabile propriilor resortisanți.”
13. Articolul 32 din Directiva 2011/95, referitor la accesul la locuință, stabilește că:
„(1) Statele membre se asigură că beneficiarii de protecție internațională au acces la o locuință în condiții similare celor de care beneficiază resortisanții altor țări terțe care au reședința în mod legal pe teritoriul lor.
(2) Statele membre, permițând practica națională de dispersare a beneficiarilor de protecție internațională, depun, în același timp, eforturi pentru a pune în aplicare politicile care vizează prevenirea discriminării beneficiarilor de protecție internațională și asigurarea de șanse egale în ceea ce privește accesul la locuință.”
14. Articolul 33 din Directiva 2011/95, intitulat „Libertatea de circulație în interiorul statului membru”, stabilește că:
„Statele membre permit persoanelor care beneficiază de protecție internațională să circule liber pe teritoriul lor, în aceleași condiții și cu aceleași restricții ca cele prevăzute pentru resortisanții altor țări terțe care au reședința în mod legal pe teritoriul lor.”
C – Dreptul german
15. Articolul 5 din Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Legea privind dreptul de reședință, exercitarea unor activități remunerate și integrarea străinilor pe teritoriul federal, denumită în continuare AufenthG)(7), prevede, la alineatul (1) punctul 1 și la alineatul (3), următoarele:
„(1) De regulă, acordarea unui permis de ședere presupune îndeplinirea următoarelor condiții:
1. Să fie asigurate mijloacele de subzistență.
[…]
(3) În cazul în care se acordă un permis de ședere în temeiul […] articolului 25 alineatele (1)-(3) […], nu se vor aplica alineatele (1) și (2) […]”
16. Articolul 12 din AufenthG prevede că:
„(1) Permisul de ședere se acordă pentru teritoriul federal. Nu se aduce atingere valabilității sale în conformitate cu prevederile Convenției de punere în aplicare a Acordului Schengen în ceea ce privește șederea pe teritoriul părților la tratat.
(2) Viza și permisul de ședere pot fi acordate și prelungite cu anumite condiții. Acestea pot fi condiționate și ulterior, în special de o limitare geografică.”
17. Articolul 25 din AufenthG, intitulat „Ședere din motive umanitare”, stabilește la alineatul (2) că „Permisul de ședere va fi acordat unui resortisant străin în situația în care Bundesamt für Migration und Flüchtlinge i‑a recunoscut statutul de refugiat […] sau statutul conferit prin protecție subsidiară […]”
18. În temeiul AufenthG, Bundesminister des Innern (ministrul de interne), cu aprobarea Bundesrat, a adoptat Normele administrative generale privind AufenthG din 26 octombrie 2009 (Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum AufenthG, denumite în continuare „Normele din 2009”), care trebuie respectate de autoritățile competente. Conform acestor Norme, în cazul în care beneficiarul unui permis de ședere acordat în conformitate cu secțiunea 5 din capitolul 2 din AufenthG primește prestații sociale, trebuie impusă o condiție care să restricționeze stabilirea reședinței (denumită „Wohnsitzauflage”). Punctele relevante din normele menționate au următorul cuprins:
„12.2.5.2.1 Condiția care restricționează stabilirea reședinței reprezintă, în special, un mijloc adecvat pentru ca, printr‑o condiționare regională, să se poată evita o împovărare fiscală disproporționată a landurilor și a comunelor din cauza resortisanților străini beneficiari ai unor prestații sociale. Astfel de condiții pot contribui inclusiv la prevenirea concentrării resortisanților străini dependenți de prestații sociale în anumite zone și a formării unor focare de tensiune socială cu toate efectele negative pe care le implică în ceea ce privește integrarea resortisanților străini. Asemenea măsuri sunt deopotrivă justificate în scopul de a lega resortisanții străini cu nevoi speciale de integrare de un anumit loc de reședință pentru a putea beneficia de ofertele de integrare existente acolo.
12.2.5.2.2 Din această perspectivă, titularilor permiselor de ședere, în temeiul secțiunii 5 din capitolul 2 din AufenthG, respectiv titularilor permiselor de stabilire, în temeiul articolului 23 alineatul (2), în măsura în care și atât timp cât aceștia primesc prestații potrivit cărții a II‑a sau cărții a XII‑a din Sozialgesetzbuch [Codul securității sociale] sau potrivit Asylbewerberleistungsgesetz [Legea privind prestațiile care se acordă solicitanților de azil], li se impun și se mențin condiții restrictive privind stabilirea reședinței.”
II – Litigii la nivel național, întrebări preliminare și procedura în fața Curții de Justiție
A – Situația de fapt
19. Domnul Alo și doamna Osso sunt cetățeni sirieni care au intrat în Germania în 1998 și, respectiv, în 2001, unde au depus cereri de azil fără succes. Totuși, autoritățile germane au permis șederea pe teritoriul german atât a domnului Alo, cât și a doamnei Osso. Ambii beneficiază de prestații sociale de la începutul procedurilor de solicitare a azilului.
20. După ce ambii solicitanți au depus o a doua cerere ulterioară de azil în anul 2012, Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Oficiul Federal pentru Migrație și Refugiați, denumit în continuare „Bundesamt”) a dispus, în ambele cazuri, interzicerea returnării în Siria, în conformitate cu articolul 60 alineatul (2) din AufenthG. În temeiul acestor hotărâri, domnul Alo și doamna Osso dețin statutul de beneficiari de protecție subsidiară. În consecință, Kreis Warendorf și Region Hannover au acordat domnului Alo și, respectiv, doamnei Osso permisele de ședere corespunzătoare, prin care au fost impuse obligații privind locul de stabilire a reședinței, în temeiul alineatelor 12.2.5.2.1 și 12.2.5.2.2 din Normele din 2009. Mai exact, domnul Alo a fost obligat să își stabilească reședința în orașul Ahlen, în timp ce doamna Osso a fost obligată să își stabilească reședința în regiunea Hanovra, cu excepția capitalei landului Saxonia Inferioară. Ambele condiții au fost reiterate în permisele de ședere ulterioare acordate ambilor solicitanți în anul 2014 în temeiul articolului 25 alineatul (2) din AufenthG.
21. În aceste condiții, atât domnul Alo, cât și doamna Osso au introdus, în februarie 2013 și, respectiv, în iulie 2012, acțiuni în anulare în care criticau limitările privind locul de reședință menționate, care au fost respinse în prima instanță. Cu toate acestea, instanțele de apel au ajuns la concluzii diferite. În ceea ce îl privește pe domnul Alo, Oberverwaltungsgericht al landului Renania de Nord‑Westfalia a anulat această condiție de reședință prin sentința din 21 noiembrie 2013, stabilind că aceasta era contrară articolului 28 alineatul (1) raportat la articolul 32 din Directiva 2004/83. Kreis Warendorf a formulat recurs împotriva respectivei hotărâri la instanța de trimitere. În ceea ce o privește pe doamna Osso, prin sentința din 11 decembrie 2013, Oberverwaltungsgericht din Saxonia Inferioară a respins acțiunea în anulare a reclamantei. Doamna Osso a formulat recurs împotriva acestei hotărâri la instanța de trimitere.
B – Întrebările preliminare
22. Considerând că soluționarea litigiilor depinde de interpretarea Directivei 2011/95, Bundesverwaltungsgericht a decis suspendarea ambelor proceduri și adresarea următoarelor întrebări preliminare către Curtea de Justiție, pentru fiecare dintre cauze:
„1) Obligația de a‑și stabili reședința într‑o anumită zonă a statului membru delimitată geografic (comună, district, regiune) reprezintă o restricție a liberei circulații în sensul articolului 33 din Directiva 2011/95/UE în cazul în care resortisantul străin beneficiază în rest de libertatea de circulație și de ședere pe teritoriul național al statului membru?
2) Impunerea unei condiții de reședință în sarcina beneficiarilor statutului conferit prin protecție subsidiară este compatibilă cu articolul 33 și/sau cu articolul 29 din Directiva 2011/95/UE în cazul în care aceasta este justificată prin realizarea unei repartiții corespunzătoare a sarcinii reprezentate de protecția socială între diferitele instituții competente de pe teritoriul național?
3) Impunerea unei condiții de reședință în sarcina beneficiarilor statutului conferit prin protecție subsidiară este compatibilă cu articolul 33 și/sau cu articolul 29 din Directiva 2011/95/UE în cazul în care aceasta este justificată prin motive de politică în materie de migrație sau de integrare, de exemplu, în scopul evitării unor focare de tensiune socială ca urmare a stabilirii unui număr ridicat de străini în anumite comune sau districte? În acest sens, este suficient să se indice în mod abstract motive de politică în materie de migrație sau de integrare ori astfel de motive trebuie stabilite concret?”
C – Procedura în fața Curții
23. Prin Ordonanța Președintelui Curții de Justiție din 23 octombrie 2014, cauzele C‑443/14, C‑444/14 și C‑445/14 au fost conexate pentru buna desfășurare a procedurii scrise și orale, precum și în vederea pronunțării hotărârii. Prin decizia din 1 aprilie 2015, Bundesverwaltungsgericht a informat Curtea de Justiție cu privire la retragerea întrebărilor preliminare în cauza C‑445/14, întrucât acțiunea principală a rămas fără obiect ca urmare a acordării de către autoritățile competente a statutului de refugiat persoanei interesate. Cauza a fost arhivată conform Ordonanței Președintelui Curții din 28 aprilie 2015. În temeiul articolului 23 alineatul (2) din Statutul Curții de Justiție, domnul Alo, doamna Osso, Kreis Warendorf, guvernul german, guvernul elen și Comisia Europeană au prezentat observații scrise și au participat la ședința din 14 iulie 2015, cu excepția guvernului elen.
III – Analiză
24. Cele trei întrebări cu privire la care a fost realizată prezenta trimitere preliminară sunt interconectate. În timp ce prima se referă la problema dacă obligația de stabilire a reședinței care face obiectul prezentei cauze reprezintă o restricție a liberei circulații în sensul articolului 33 din Directiva 2011/95, cea de a doua și cea de a treia întrebare propun două posibile justificări pentru situația în care prima întrebare primește un răspuns afirmativ.
25. Analiza acestor justificări are loc, în plus, în contextul unor norme specifice din dreptul derivat care recunosc drepturi în temeiul standardului aplicabil altor persoane, prin intermediul unor manifestări diferite ale principiului egalității de tratament. Toate acestea cu particularitatea că prevederile aplicabile din dreptul derivat constituie o concretizare a drepturilor fundamentale ale beneficiarilor de protecție internațională, care, la rândul lor, sunt legate de drepturile specifice recunoscute prin Convenția de la Geneva. Astfel, analiza privind compatibilitatea măsurii în litigiu cu dispozițiile dreptului derivat invocate de instanța de trimitere trebuie efectuată fără a pierde din vedere condițiile derivate din drepturile fundamentale.
A – Cu privire la prima întrebare preliminară
26. Prin intermediul primei întrebări preliminare, Bundesverwaltungsgericht solicită să se stabilească dacă obligația de stabilire a reședinței într‑o zonă geografică limitată, cum ar fi o comună, un district sau o regiune a statului membru, reprezintă o restricție a liberei circulații în sensul articolului 33 din Directiva 2011/95, în cazul în care persoana afectată beneficiază în rest de libertatea de circulație și de ședere pe întreg teritoriul statului membru respectiv.
1. Observații prezentate în fața Curții de Justiție
27. În timp ce domnul Alo, doamna Osso, guvernul elen și Comisia propun un răspuns afirmativ la această primă întrebare, guvernul german și Kreis Warendorf susțin, dimpotrivă, un răspuns negativ.
28. Atât doamna Osso, cât și domnul Alo și guvernul elen consideră că noțiunea de libertate de circulație prevăzută la articolul 33 din Directiva 2011/95 include dreptul de a alege locul de reședință. Doamna Osso consideră că noțiunile „Bewegungsfreiheit” și „Freizügigkeit” nu sunt utilizate uniform în dreptul Uniunii, adăugând că articolul 33 din directivă prevede pentru beneficiarii statutului conferit prin protecție subsidiară același tratament ca cel aplicat refugiaților și că, în ceea ce îi privește pe aceștia din urmă, dreptul național nu permite stabilirea unor condiții de reședință întemeiate pe repartiția sarcinii reprezentate de protecția socială(8). Domnul Alo invocă Regulamentul (CEE) nr. 1612/68(9) pentru susținerea argumentului conform căruia noțiunea de libertate de circulație cuprinde și dreptul de alegere a reședinței. De asemenea, guvernul elen adaugă, invocând articolul 21 alineatul (1) TFUE, articolul 26 din Convenția de la Geneva, articolul 2 alineatul (1) din Protocolul nr. 4 la CEDO și articolul 12 alineatul (1) din PIDCP că libera circulație are două componente strâns legate între ele: libertatea de mișcare în interiorul teritoriului și dreptul de stabilire a reședinței într‑un loc ales în mod liber.
29. Comisia consideră că, deși textul articolului 33 din Directiva 2011/95 nu este concludent, o interpretare în conformitate cu articolul 26 din Convenția de la Geneva nu lasă loc niciunei îndoieli că articolul menționat al directivei include și libertatea de alegere a reședinței.
30. Dimpotrivă, atât guvernul german, cât și Kreis Warendorf își întemeiază observațiile, în primul rând, pe litera prevederii, arătând că aceasta face referire numai la libera circulație, fără nicio trimitere la libertatea de stabilire a reședinței. În această privință, arată că este relevant faptul că, în alte dispoziții de drept al Uniunii, când s‑a dorit includerea libertății de reședință, aceasta a fost menționată în mod expres(10). Conform guvernului german, alte prevederi ale aceleiași directive susțin această concluzie, în special articolul 32, care recunoaște în mod expres practicile naționale de dispersie în ceea ce privește locuințele. Analiza dispozițiilor Convenției de la Geneva nu ar duce la o concluzie diferită, având în vedere că articolul 26 din aceasta menționează în mod expres libertatea de stabilire a reședinței. Guvernul german evidențiază de asemenea faptul că Directiva 2011/95 nu reia toate dispozițiile Convenției de la Geneva. În același sens, Kreis Warendorf semnalează că articolul 20 din directivă arată în mod clar că prevederile acesteia se aplică fără a aduce atingere drepturilor prevăzute de Convenția de la Geneva, care completează directiva numai în ceea ce privește refugiații recunoscuți acolo unde, similar cazului articolului 33, aceasta oferă o protecție inferioară celei oferite de garanțiile convenției. În plus, atât Kreis Warendorf, cât și guvernul german subliniază că prevederile articolului 33 din directivă nu coincid cu cele ale articolului 26 din Convenția de la Geneva.
2. Apreciere
31. Pentru a răspunde prezentei întrebări preliminare, este necesar, în primul rând, să se stabilească dacă noțiunea „libertate de circulație” prevăzută la această dispoziție include și libertatea de stabilire a reședinței, respectând criteriile de interpretare textuală, sistematică, teleologică și istorică, și, în al doilea rând, dacă măsura constând în impunerea unei condiții de reședință reprezintă o restricție a acestei libertăți.
a) Cu privire la interpretarea noțiunii „libertate de circulație” prevăzute la articolul 33 din Directiva 2011/95
i) Interpretare literală
32. Astfel cum subliniază atât instanța de trimitere, cât și Comisia, simpla trimitere la text nu este suficientă pentru o interpretare definitivă a noțiunii din speță.
33. În primul rând, faptul că în versiunea în limba germană titlul articolului 33 din directivă utilizează termenul „Freizügigkeit”, iar textul acestui articol termenul „Bewegungsfreiheit” nu poate fi considerat relevant, în lumina altor versiuni lingvistice, în care se folosește, în cea mai mare parte, un termen unic, și anume „libertate de circulație”, care coincide cu termenul folosit în general în contextul libertăților fundamentale ale Uniunii(11).
34. Este cert că acolo unde dispozițiile dreptului Uniunii reglementează în mod specific drepturile cetățenilor Uniunii, ele fac în mod frecvent trimitere expresă la dreptul de ședere(12). Cu toate acestea, noțiunea „libertate de circulație” nu este utilizată întotdeauna în mod uniform în special în dreptul Uniunii, după cum recunoaște și guvernul german în observațiile scrise. Astfel, dreptul Uniunii utilizează frecvent noțiunea „libertate de circulație” în sens amplu, pentru a face referire în mod generic la un ansamblu de drepturi strâns interconectate, printre care se află libertatea de mișcare și libertatea de ședere(13), precum și libertatea de a ieși din propriul stat, drepturi care, după cum a subliniat în mod elocvent avocatul general Mayras în Concluziile sale prezentate în cauza Rutili, sunt inseparabile(14).
35. Articolul 202 TFUE oferă un exemplu bun de utilizare a „liberei circulații” ca noțiune care cuprinde atât libertatea de mișcare, cât și libertatea de ședere. Acest articol, inclus în capitolul referitor la asocierea țărilor și teritoriilor de peste mări, face trimitere la actele aplicabile „lucrătorilor din țări și teritorii în statele membre și a lucrătorilor din statele membre în țări și teritorii”, fără a pune la îndoială faptul că aceste norme ar include și dispoziții referitoare la dreptul de ședere.
36. Pe de altă parte, noțiunea „libertate de circulație” este utilizată frecvent ca titlu care include diferitele libertăți de mișcare și de ședere(15). În mod similar, noțiunea mai amplă de libertate de mișcare apare adesea în expresii precum „beneficiari ai dreptului de liberă circulație”(16).
37. În plus, menționarea fără echivoc la articolul 33 din Directiva 2011/95 a conceptului de libertate de circulație, plin de înțeles în dreptul Uniunii, contrastează cu textul dispozițiilor care reglementează statutul resortisanților statelor terțe, care folosesc expresia „acces liber” la întregul teritoriu al unui stat(17).
38. În plus, nu se poate ignora faptul că atât în literatura de specialitate în domeniul dreptului Uniunii, cât și în dreptul internațional conceptul „circulație” este utilizat în general ca un concept juridic complex, format din aspecte multiple care nu se limitează la identificarea sa cu libertatea de călătorie sau de mișcare(18).
39. Având în vedere cele de mai sus, considerăm că faptul că articolul 33 din Directiva 2011/95 face referire textuală numai la „libertatea de circulație”, fără a face o trimitere expresă la dreptul de ședere, nu este suficientă pentru a concluziona că acest ultim drept a fost exclus din domeniul de aplicare al acestei noțiuni.
ii) Interpretare sistematică și teleologică
40. Concluzia de mai sus este confirmată de o interpretare sistematică și teleologică, în contextul căreia atât Convenția de la Geneva, cât și drepturile fundamentale au o relevanță specială.
41. Concret, se impune să subliniem că, astfel cum rezultă din considerentele (4), (23) și (24) ale acesteia, Directiva 2011/95 – similar considerentelor corespunzătoare din directiva care a precedat‑o, și anume Directiva 2004/83 – a fost adoptată pentru a ajuta organele naționale competente ale statelor membre să aplice Convenția de la Geneva, în baza unor noțiuni și criterii comune, și că respectiva convenție constituie elementul‑cheie al sistemului juridic internațional de protecție a refugiaților(19). În consecință și astfel cum reiterează jurisprudența Curții, „dispozițiile directivei respective trebuie interpretate în lumina structurii generale și a scopului acesteia, cu respectarea convenției amintite și a celorlalte tratate incidente menționate la articolul 78 alineatul (1) TFUE”(20).
42. Desigur, Directiva 2011/95 nu integrează totalitatea drepturilor prevăzute de Convenția de la Geneva(21) și se aplică fără a aduce atingere acestor drepturi(22). Totuși și în pofida faptului că protecția oferită prin convenția menționată nu este deplin aplicabilă beneficiarilor statutului conferit prin protecția subsidiară, Convenția de la Geneva trebuie considerată un instrument la care trebuie să se facă trimitere pentru interpretarea dispozițiilor directivei care prevăd drepturi ce coincid cu cele prevăzute de această convenție. Cerința interpretării conform Convenției de la Geneva, care rezultă atât din temeiul său juridic, cât și din originea sa, pe lângă alte dispoziții ale Directivei 2011/95(23), nu este invalidată de faptul că dispozițiile directivei – precum articolul dezbătut în prezenta cauză – reglementează drepturile refugiaților și drepturile beneficiarilor statutului conferit prin protecție subsidiară fără a face o distincție, conform articolului 20 alineatul (2) din directivă.
43. În aceste condiții, capătă o importanță deosebită articolul 26 din Convenția de la Geneva, care recunoaște împreună, sub denumirea de libertate de circulație, dreptul de a stabili reședința și de a călători în mod liber pe teritoriul statului gazdă(24).
44. Pe de altă parte, considerentul 16 al directivei stabilește că aceasta „respectă drepturile fundamentale, precum și principiile recunoscute în special de Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene” și că, în special, are ca scop „garantarea deplinei respectări a demnității umane […]”.
45. Este cert că directiva trebuie interpretată în conformitate cu drepturile fundamentale. Această obligație, după cum s‑a arătat în Hotărârea Kamberaj(25), privește stabilirea aplicabilității și a conținutului dispozițiilor unei directive care prevăd drepturi pentru resortisanții statelor terțe. Astfel, în această hotărâre, Curtea de Justiție a enunțat necesitatea respectării drepturilor prevăzute la articolul 34 din cartă pentru stabilirea măsurilor de securitate socială, de asistență socială și de protecție socială care sunt subordonate principiului egalității de tratament consacrat în Directiva 2003/109/CE privind statutul resortisanților țărilor terțe care sunt rezidenți pe termen lung(26).
46. Or, trebuie să subliniem că, deși articolul 45 din cartă se referă numai la dreptul de liberă circulație în statele membre, fără a menționa în mod expres libertatea de circulație și de ședere pe teritoriul unui stat(27), dimensiunea interioară a liberei circulații constituie, conform articolului 6 alineatul (3) TUE, un principiu general al dreptului Uniunii care rezultă atât din tradițiile constituționale ale statelor membre, cât și din articolul 2 din Protocolul nr. 4 la CEDO(28). Această dispoziție, împreună cu articolul 12 din PIDCP, sprijină o interpretare a noțiunii de libertate de circulație care înglobează, într‑o formă interconectată și indivizibilă, diferitele elemente asociate mobilității umane pe care le consideră legate în mod inextricabil, astfel încât „negarea unuia dintre ele face ca afirmarea celorlalte să reprezinte mai degrabă o himeră decât o realitate”(29).
47. Toate aceste considerente sunt legate în mod fundamental de noțiunea generală a libertății de circulație ca drept care integrează componentele de mișcare și ședere, având în vedere că, altfel, efectul util al articolului 33 din directivă ar fi dificil de ocrotit. În concluzie, dreptul de mișcare într‑un spațiu teritorial, astfel cum rezultă din predecesoarele sale „premoderne”, are o puternică componentă instrumentală, în sensul că este vorba de o posibilitate orientată în mare parte către libertatea de stabilire a reședinței(30).
48. Faptul că articolul 32 alineatul (2) din Directiva 2011/95 a recunoscut expres practica națională de dispersare a beneficiarilor de protecție internațională în materia accesului la locuință nu duce, în cele din urmă, la o concluzie diferită. În opinia noastră, această declarație legitimează numai o practică de dispersare a beneficiarilor de protecție internațională în contextul îndeplinirii obligațiilor statului membru de a implementa politici publice care vizează prevenirea discriminării în ceea ce privește accesul la locuință. Cu alte cuvinte, prima parte a alineatului (2) al articolului 32 din directivă trebuie interpretată numai ca o modalitate de ocrotire a interesului statelor membre de a preveni concentrarea beneficiarilor de protecție internațională prin conceperea propriei politici de oferire a locuințelor.
iii) Interpretare istorică
49. În sfârșit, deși o interpretare istorică referitoare exclusiv la activitățile pregătitoare ale Directivei 2011/95 nu este concludentă(31), analiza combinată a activităților pregătitoare ale Directivei 2004/83 și ale Directivei 2003/9/CE de stabilire a standardelor minime pentru primirea solicitanților de azil în statele membre(32) confirmă includerea libertății de ședere în noțiunea de libertate de circulație prevăzută la articolul 33 din Directiva 2011/95.
50. De fapt, propunerea de Directivă a Consiliului prin care se stabilesc standardele minime pentru găzduirea solicitanților de azil în statele membre, care va da naștere Directivei 2003/9(33), a fost precedată de concluzii ale Consiliului care conțin orientări specifice privind posibilele limitări ale libertății de stabilire a reședinței a solicitanților respectivi(34). Întemeindu‑se în mod expres pe aceste instrucțiuni, propunerea Comisiei prevedea, la articolul 7, limitări importante. Or, în pofida faptului că, astfel cum rezultă din textul și din explicațiile acestui articol(35), aceste limitări se refereau în mod clar la ședere, limbajul folosit în propunere făcea trimitere în mod generic la „libertatea de circulație”. În conformitate cu acești termeni, propunerea Comisiei, prezentată câteva luni mai târziu, care va da naștere Directivei 2004/83(36), făcea referire numai la libertatea de circulație, limbaj care va fi preluat atât la articolul 32 din Directiva 2004/83, cât și la articolul 33 din Directiva 2011/95.
51. Astfel, referirea expresă la libertatea de circulație, pe de o parte, și la limitările privind reședința, pe de altă parte, la articolul 7 din Directiva 2003/9, în prezent articolul 7 din Directiva 2013/33/UE(37), este rezultatul complexelor negocieri prin care s‑a încercat reglementarea clară a limitărilor diferitor componente ale libertății de circulație care au fost avute în vedere împreună în propunerea Comisiei(38). Dimpotrivă, noțiunea de libertate de circulație care a fost inclusă în textul directivei la care se referă prezenta cauză nu a făcut obiectul unei dezbateri cu caracteristici similare. Astfel, după cum a arătat Comisia în ședință, altminteri, ar fi fost necesar să se explice în mod expres motivul pentru care o singură componentă a libertății de circulație a fost inclusă în propunere.
52. Așadar, analiza combinată a activităților pregătitoare ale Directivelor 2003/9 și 2004/83, negociate în perioade care au coincis parțial și în baza propunerilor în care Comisia a utilizat un limbaj similar în ceea ce privește libertatea de circulație, duce la concluzia că libertatea de circulație prevăzută la articolul 33 din Directiva 2011/95 include, pe lângă libertatea de mișcare, și libertatea de ședere. De fapt, este dificil de conceput că, în contextul celor două directive negociate în aceeași perioadă și care sunt legate din punct de vedere material, legiuitorul Uniunii ar fi decis fără nicio discuție excluderea uneia dintre componentele esențiale ale libertății de circulație pentru beneficiarii recunoscuți de protecție internațională, componentă care a fost discutată pe larg în legătură cu solicitanții de azil.
53. În definitiv, se poate afirma, în temeiul considerațiilor de mai sus, că noțiunea „libertate de circulație” prevăzută la articolul 33 din Directiva 2011/95 cuprinde atât libertatea de mișcare, cât și libertatea de stabilire a reședinței.
b) Cu privire la întrebarea dacă impunerea unei condiții de reședință constituie o restricție privind libertatea de circulație
54. Odată stabilită aplicabilitatea articolului 33 din Directiva 2011/95, nu este complicat răspunsul la întrebarea dacă obligația de stabilire a reședinței într‑un loc determinat nu constituie, în sine, o restricție privind libertatea de circulație prevăzută în această normă, independent de întrebarea dacă măsura menționată respectă, în plus, obligația privind egalitatea de tratament cu alți resortisanți din state terțe care sunt rezidenți legali, care va fi analizată în răspunsul pe care îl vom da celei de a treia întrebări preliminare.
55. În acest scop, este suficient să analizăm natura măsurii, precum și consecințele sale. Măsura în cauză impune, după cum rezultă din decizia de trimitere, o obligație de a ocupa și de a utiliza o locuință într‑un loc anume, fără limitarea posibilității de mișcare și de ședere pe teritoriul național. Pe de altă parte, conform clarificărilor guvernului german din cadrul ședinței, nerespectarea acestei obligații atrage sancțiuni care pot implica plata unei amenzi.
56. În aceste condiții, luând în considerare că elementul primordial al libertății de ședere constă chiar în libertatea de a decide în mod liber locul de reședință, rezultă în mod clar că obligația de stabilire a reședinței într‑un anumit loc constituie o restricție privind libertatea de circulație dintr‑un punct de vedere esențial, independent de faptul că măsura în cauză nu aduce atingere posibilității de a călători sau de a rămâne un timp determinat în alte locuri și chiar dacă sunt prevăzute condiții speciale pentru modificarea acestei obligații(39).
57. În consecință, propunem ca la prima întrebare preliminară adresată de instanța de trimitere să se răspundă în sensul că o condiție de stabilire a reședinței într‑o arie geografică limitată impusă de un stat membru constituie o limitare a libertății de circulație prevăzute la articolul 33 din Directiva 2011/95, independent de faptul că beneficiarul de protecție internațională dispune de libertatea de circulație și de ședere pe întreg teritoriul statului membru.
B – A doua și a treia întrebare preliminară
58. În cazul unui răspuns pozitiv la prima întrebare preliminară, Bundesverwaltungsgericht solicită Curții să stabilească dacă impunerea unei condiții referitoare la locul de reședință în sarcina beneficiarilor statutului conferit prin protecție subsidiară este compatibilă cu articolul 33 și/sau cu articolul 29 din Directiva 2011/95/UE în cazul în care aceasta este întemeiată pe obiectivul asigurării unei repartiții adecvate a sarcinii reprezentate de protecția socială între diferitele instituții din teritoriu (a doua întrebare preliminară) sau prin motive de politică în materie de imigrație sau de integrare, de exemplu, în scopul evitării unor focare de tensiune socială ca urmare a stabilirii unui număr ridicat de străini în anumite comune sau districte (a treia întrebare preliminară). Cu privire la acest din urmă aspect, instanța de trimitere solicită de asemenea să se clarifice dacă este suficient să se indice motive abstracte de politică în materie de imigrație sau de integrare ori astfel de motive trebuie precizate concret.
59. Pentru o mai bună înțelegere a sensului și a implicațiilor acestor două întrebări preliminare, este necesar să se amintească hotărârea instanței de trimitere, Bundesverwaltungsgericht, din 15 ianuarie 2008(40), prin care s‑a statuat că o obligație de stabilire a reședinței precum cea din prezentele cauze nu poate fi aplicată în cazul refugiaților recunoscuți, întrucât este contrară articolului 23 din Convenția de la Geneva, dacă această obligație este justificată numai de necesitatea de a asigura repartiția teritorială adecvată a sarcinilor publice reprezentate de asistența socială. Totuși, instanța de trimitere are dubii în ceea ce privește posibilitatea aplicării aceluiași raționament în cazul beneficiarilor statutului conferit prin protecția subsidiară, având în vedere că articolul 29 din Directivă – care se referă la „asistență socială necesară ca cea prevăzută pentru resortisanții respectivului stat membru” – nu are același conținut ca articolul 23 din Convenția de la Geneva, care se referă la „același tratament”. Cu toate acestea, tot potrivit jurisprudenței Bundesverwaltungsgericht, această condiție privind reședința ar putea fi justificată de motive de politică în materie de migrație și de integrare inclusiv pentru refugiații recunoscuți, cu toate că în acest sens nu este suficientă o simplă aluzie abstractă la aceste motive, fiind, dimpotrivă, necesar ca autoritățile competente să specifice motivele care impun această restricție în mod concret.
1. Observații prezentate în fața Curții de Justiție
60. Atât domnul Alo, cât și doamna Osso și Comisia consideră că articolele 29 și 33 din Directiva 2011/95 se opun limitării privind locul de reședință.
61. Domnul Alo consideră că obligația privind reședința în discuție impune o limitare a libertății de circulație pe baza perceperii unui ajutor social, ceea ce constituie o încălcare a articolului 29 din Directiva 2011/95. De asemenea, consideră că măsura în litigiu este contrară articolului 12 alineatul (1) din PIDCP, având în vedere că reprezintă o restricție care nu este prevăzută de lege și nici nu poate fi justificată conform criteriilor prevăzute în alineatul (3) din această dispoziție. Conform doamnei Osso, articolul 33 din directivă se referă la egalitatea de tratament între refugiați și beneficiarii statutului conferit prin protecție subsidiară, ceea ce face ca faptul că în Germania nu se permite, conform jurisprudenței Bundesverwaltungsgericht, impunerea de restricții pentru refugiați, în temeiul Convenției de la Geneva, să implice faptul că beneficiarilor statutului conferit prin protecție subsidiară trebuie să li se acorde același tratament. De asemenea, având în vedere că dreptul german nu permite asocierea ajutorului social acordat propriilor cetățeni de un anumit loc de reședință, condiția de reședință impusă beneficiarilor statutului conferit prin protecție subsidiară este și ea contrară articolului 29 din directivă. Faptul că această dispoziție se referă la „asistența socială necesară” nu permite o concluzie în sensul că restricțiile teritoriale sunt permise. Doamna Osso arată că motivele legate de politica în materie de imigrație și de integrare prevăzute în Normele din 2009 fac trimitere exclusiv la resortisanții străini găzduiți din motive umanitare, politice sau de drept internațional, iar nu la totalitatea persoanelor care și‑au stabilit reședința în mod legal, prin urmare, există o diferență de tratament care încalcă articolul 33 din directivă. În plus, consideră că autoritățile competente nu au constatat că motivele de interes general sunt aplicabile în cazul său: nu s‑a demonstrat că alegerea liberă de către acesta a reședinței poate presupune o sarcină disproporționată care ar amenința anumite regiuni și nici că poate contribui la apariția unor tensiuni sociale. În plus, doamna Osso subliniază că stabilirea reședinței în anumite zone poate atrage probleme în privința găsirii unui loc de muncă și poate „stigmatiza” persoanele afectate.
62. Comisia apreciază că o restricție privind libertatea de circulație a beneficiarilor statutului conferit prin protecție subsidiară trebuie să respecte cumulativ două condiții. În primul rând, nu poate implica o diferență de tratament între refugiați și beneficiarii statutului conferit prin protecție subsidiară, ceea ce este impus de denumirea colectivă „beneficiari de protecție internațională”. Este permisă o diferențiere, în conformitate cu principiul prevăzut la articolul 20 alineatul (2) din Directiva 2011/95, numai în legătură cu articolul 29 alineatul (2). În al doilea rând, statele membre nu pot restricționa libera circulație decât în aceleași condiții ca cele impuse altor persoane care și‑au stabilit reședința în mod legal. Deși Comisia consideră că este de competența instanței naționale să analizeze dacă reglementarea națională este conformă cu aceste două condiții, consideră că decizia de trimitere sugerează că normele naționale aplică o dublă discriminare, care încalcă articolul 33 din directivă. În plus, consideră că articolul 29 nu este relevant pentru a justifica o restricție privind libertatea de circulație. Pentru ipoteza în care o restricție nu s‑ar aplica în mod discriminatoriu, Comisia apreciază că motivele invocate ar putea reprezenta obiective legitime, care ar putea fi admisibile cu condiția respectării principiului proporționalității și a conformării cu obiectivele directivei.
63. În opinia guvernului elen, statul membru are puterea discreționară de a stabili motivele pentru care ar putea fi impuse restricții privind libertatea de circulație. Totuși, aceste restricții trebuie aplicate cu respectarea limitelor și a obiectivelor directivei, precum și în conformitate cu principiile generale și cu principiul proporționalității. Condiția de reședință ar presupune astfel un mijloc adecvat de a evita sarcini nerezonabile pentru anumite colectivități și pentru creșterea integrării, fiind, prin urmare, justificată.
64. Guvernul german și Kreis Warendorf consideră, în subsidiar, în situația în care prima întrebare ar primi un răspuns afirmativ, că măsura privind limitările condiției de reședință nu este contrară articolelor 29 și 33 din directivă. Ambii insistă pe diferența de conținut dintre articolul 29 din directivă și articolul 23 din Convenția de la Geneva, ceea ce demonstrează că legiuitorul Uniunii a dorit să stabilească o distincție. Totodată, guvernul german subliniază, în legătură cu articolul 33 din directivă, că articolul 12 alineatul (2) din AufenthG prevede limitări în ceea ce privește stabilirea reședinței pentru toți străinii și că faptul că acestea nu sunt impuse refugiaților nu este contrar directivei, având în vedere că aceasta nu prevede obligația de aplicare a tratamentului națiunii celei mai favorizate. În orice caz, considerentele fiscale și cele privind politica în materie de migrație și de integrare ar fi susceptibile să justifice o obligație care restricționează stabilirea reședinței în măsura în care îndeplinesc un obiectiv legitim și sunt conforme principiului proporționalității. De asemenea, Guvernul german subliniază și că, în cazul în care se consideră că unul dintre cele două aspecte nu este în sine suficient pentru a justifica o obligație de stabilire a reședinței, este decisiv să se analizeze dacă prezența simultană a ambelor aspecte ar putea justifica totuși o astfel de măsură. În observațiile sale scrise, Kreis Warendorf nu se pronunță cu privire la cea de a treia întrebare, având în vedere că decizia nu se întemeiază pe considerente legate de migrație sau de integrare.
2. Apreciere
65. Cea de a doua și cea de a treia întrebare preliminară se referă la chestiunea compatibilității obligației privind reședință cu articolele 29 și 33 din directivă, în măsura în care aceasta poate fi justificată de unul dintre următoarele două motive: repartiția teritorială a sarcinii reprezentate de protecția socială și considerentele de politică în materie de migrație și de integrare.
66. Înainte de a propune un răspuns pentru fiecare dintre aceste întrebări, considerăm că se impune să subliniem că, deși instanța de trimitere a adresat întrebările cu referire la două articole distincte din Directiva 2011/95, respectiv articolele 29 și 33, centrul de greutate al analizei noastre se va situa pe acest din urmă articol. Prin urmare, deși poate fi conceput că o obligație privind reședința, se poate traduce printr‑o limitare a dreptului de a beneficia de asistență socială „în aceleași condiții” ca cetățenii, niciunul dintre elementele aflate la dispoziția Curții de Justiție nu denotă că o condiție de reședință implică limitarea accesului la prestații sociale, cu titlu de exemplu în cazul unei eventuale nerespectări a acesteia de către beneficiarii statutului conferit prin protecție subsidiară. Pe de altă parte, luând în considerare că această dispoziție, la al doilea alineat, recunoaște o diferență de tratament în ceea ce privește beneficiarii statutului conferit prin protecție subsidiară referitor la prestațiile care nu sunt considerate de bază, este clar că această dimensiune a normei ar trebui să rămână în afara analizei noastre, având în vedere că nu s‑a stabilit dacă statul membru a utilizat această excepție și dacă prestațiile care motivează obligația privind reședința intră sau nu intră în sfera prestațiilor de bază.
67. Pe de altă parte, articolul 29 nu ne este de ajutor în analiza compatibilității măsurii justificate de motivele care rezultă din dreptul Uniunii, având în vedere că, deși această dispoziție recunoaște o diferență de tratament în ceea ce privește solicitanții de protecție subsidiară în domeniul accesului la prestațiile sociale care nu sunt considerate de bază, acest lucru nu implică faptul că poate fi stabilită o diferență de tratament similară în legătură cu condițiile de exercitare a dreptului de liberă circulație conform articolului 33 din directivă.
68. Tot în contextul articolului 33 din directivă, trebuie amintit că întrebările preliminare sunt adresate, în plus, în contextul unui drept relațional, configurat prin referire la drepturile altor categorii de subiecți. Acest lucru implică faptul că motivele invocate trebuie analizate nu numai ca justificări posibile pentru o limitare a libertății de circulație în interiorul unui stat din perspectivă materială, ci și că este necesar să analizăm dacă pot justifica o diferență de tratament.
69. Înainte de a analiza justificările menționate din această dublă perspectivă, apreciem că sunt necesare unele precizări privind libertatea de circulație în interiorul unui stat în lumina principiului nediscriminării.
70. În acest context, nu trebuie uitat că dreptul fundamental la libertatea de circulație păstrează o legătură clară cu dezvoltarea liberă a personalității(41), în condițiile în care, în zilele noastre, mobilitatea constituie unul dintre elementele fundamentale care permit realizarea obiectivelor profesionale și personale ale persoanelor care trăiesc în societățile dinamice ale statelor membre ale Uniunii. Pe de altă parte, este suficient să se amintească valoarea considerabilă a mobilității personale între principiile fundamentale ale dreptului Uniunii. Astfel, în ceea ce privește beneficiarii protecției internaționale, care au trebuit, în plus, să își abandoneze statele și care se confruntă, după cum se subliniază în considerentul (41) al Directivei 2011/95, cu dificultăți de integrare, libera circulație în statul membru gazdă dobândește un interes specific a cărui importanță nu ar trebui să fie subestimată.
a) În ceea ce privește dreptul la nediscriminare raportat la libertatea de circulație în interiorul unui stat
71. Independent de interacțiunea complexă dintre dreptul refugiaților și drepturilor omului în dreptul internațional, nu există niciun dubiu că în dreptul Uniunii, astfel cum se recunoaște în considerentul (16) al Directivei 2011/95, drepturile fundamentale constituie cadrul de referință elementar în care se înscrie statutul specific al beneficiarilor protecției internaționale. Pe de altă parte, dispozițiile capitolului VII din Directiva 2011/95 definesc statutul beneficiarilor protecției internaționale prin intermediul principiului egalității de tratament, prin diferite formulări. Acest principiu constituie și un principiu general al dreptului Uniunii prevăzut la articolul 20 din cartă, a cărui expresie particulară o constituie principiul nediscriminării, enunțat la articolul 21 alineatul (1) din cartă(42). Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții de Justiție, „acest principiu impune ca situații comparabile să nu fie tratate în mod diferit și ca situații diferite să nu fie tratate în același mod, cu excepția cazului în care un astfel de tratament este justificat în mod obiectiv”(43).
72. În aceste condiții, este clar că prezenta cauză se referă la două posibile situații diferite de tratament inegal în funcție de statutul juridic al migrantului: cel de beneficiar al statutului conferit prin protecție subsidiară comparativ cu cel de refugiat, pe de o parte, și cel de beneficiar de protecție internațională în ansamblul său comparativ cu alți resortisanți ai statelor terțe, pe de altă parte.
73. De fapt, diferența de tratament cu privire la refugiații care beneficiază de prestații sociale și care, prin urmare, se află într‑o situație comparabilă ar putea să se întemeieze numai pe un statut juridic diferit.
74. Pe de altă parte, astfel cum rezultă din decizia de trimitere, deși AufenthG prevede, la articolul 12 alineatul (2), că restricțiile teritoriale pot fi impuse resortisanților statelor terțe în general, Normele administrative din 2009 stabilesc numai că limitarea teritorială a reședinței trebuie impusă resortisanților statelor terțe a căror ședere a fost permisă în temeiul dreptului internațional, din motive umanitare sau politice, care beneficiază de prestații sociale. Din acest motiv, diferența de tratament față de alți străini care, în plus, se află într‑o situație comparabilă în ceea ce privește prestațiile sociale este întemeiată exclusiv pe statutul de migrant. Nu aduce atingere posibilității de a face o comparație între beneficiarii protecției internaționale și alți resortisanți străini faptul că acceptarea acestora din urmă este condiționată, conform AufenthG, de dispunerea de resurse suficiente și nici faptul că motivele care justifică șederea sunt diferite(44). Este suficient să arătăm în această privință că articolul 33 din directivă, în acord cu articolul 26 din Convenția de la Geneva, prevede că termenul de comparație este reprezentat de alte persoane cu drept legal de reședință, resortisanți ai statelor terțe(45).
75. Caracterizarea statutului juridic de migrant drept unul dintre motivele de discriminare interzise nu pare îndoielnică. Pe de o parte, deși articolul 21 nu face referire la acest motiv printre cele expres interzise „în mod concret”, este cert că enumerarea din această dispoziție nu are caracter exhaustiv. Pe de altă parte și în mod complementar, recunoașterea statutului juridic de migrant ca motiv de discriminare interzis rezultă dintr‑o interpretare a articolului 21 din cartă în conformitate cu articolul 14 din CEDO, care este obligatorie, dat fiind că cele două dispoziții coincid(46). Or, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a recunoscut că statutul de migrant reprezintă una dintre categoriile incluse în noțiunea „orice altă situație” avută în vedere la articolul 14 din CEDO(47).
76. Pe de altă parte, împrejurarea că situația beneficiarilor protecției internaționale este privată de elementul de opțiune personală care este prezent în legătură cu un alt tip de statut al migrantului face ca numai motive extrem de solide să poată fi reținute pentru justificarea unei diferențe de tratament, ceea ce determină un standard strict de analiză atunci când se examinează proporționalitatea(48).
77. Interpretarea articolului 21 din cartă în lumina articolului 14 din CEDO este obligatorie de la data la care diferența de tratament la care ne referim are loc în mod specific în contextul aplicării unuia dintre drepturile fundamentale recunoscute în convenție, în special libertatea de circulație în interiorul unui stat prevăzută la articolul 2 din Protocolul nr. 4 la CEDO. Acest drept face parte, indubitabil, astfel cum am arătat la punctul 46 din prezentele concluzii, din drepturile fundamentale ale Uniunii, ca principiu general.
78. Este adevărat că Curtea Europeană a Drepturilor Omului a interpretat libertatea de circulație în interiorul unui stat în sensul că, referindu‑se numai la persoane care au reședința legală, nu se aplică străinilor care încalcă condițiile impuse la intrarea în statul respectiv, printre care se poate număra o condiție privind valabilitatea teritorială a permisului de ședere(49). Cu toate acestea, înțelegerea corectă a acestei jurisprudențe trebuie precizată pentru stabilirea conținutului dreptului fundamental de liberă circulație în cadrul unui stat ca principiu general al dreptului Uniunii.
79. Astfel, jurisprudența menționată rezultă din cauze care privesc întotdeauna situații în care străinii fuseseră acceptați numai în mod provizoriu, în așteptarea unei decizii privind cererea lor de azil sau deoarece expulzarea nu a putut fi realizată. Totuși, deși, în prezentele cauze, nu ne aflăm într‑o situație strict provizorie, atât domnul Alo, cât și doamna Osso beneficiază de statutul conferit prin protecție subsidiară și sunt titularii unor permise de ședere acordate în temeiul articolului 24 din Directiva 2011/95, care sunt reînnoite periodic de mai mulți ani.
80. O dovadă a faptului că statutul conferit prin protecție subsidiară nu are o natură provizorie este faptul că domeniul de aplicare al Directivei 2003/109 a fost extins pentru ca statutul de rezident pe termen lung să fie accesibil tuturor beneficiarilor de protecție internațională(50).
81. Subliniate fiind aceste considerații, se impune să reamintim imediat că, potrivit jurisprudenței constante a Curții de Justiție și în conformitate cu articolul 52 alineatul (1) din cartă, diferența de tratament este justificată numai dacă se întemeiază pe „un criteriu obiectiv și rezonabil, mai precis dacă se află în legătură cu un scop admisibil din punct de vedere legal, urmărit de legislația în cauză, iar această diferență este proporțională cu scopul urmărit de tratamentul în cauză”(51).
82. Condiția privind obligația de a‑și stabili reședința într‑o anumită zonă este întemeiată, în primul rând, pe articolul 12 alineatul (2) a doua teză din AufenthG, potrivit căruia Normele din 2009 limitează exercitarea puterii discreționare a autorităților administrative(52).
83. De asemenea, în cadrul puterii de apreciere care poate fi recunoscută în această privință statelor membre în ceea ce privește aprecierea măsurilor necesare pentru urmărirea unor scopuri de natură diferită, cele două care sunt prevăzute în mod expres în Normele din 2009 – și anume, evitarea unei împovărări fiscale disproporționate a anumitor landuri și comune și prevenirea segregării sociale cu toate efectele negative pe care le implică asupra integrării – constituie în sine, atât una, cât și cealaltă, obiective legitime. În special, promovarea integrării este, în plus, un scop expres recunoscut de directivă, care stabilește în considerentul (41) că, „pentru a consolida exercitarea efectivă a drepturilor și utilizarea efectivă a beneficiilor acordate de prezenta directivă de către beneficiarii de protecție internațională, este necesar să se ia în considerare nevoile lor individuale și dificultățile specifice întâmpinate de aceștia în procesul de integrare”.
84. Plecând de la cele de mai sus, atunci când analizăm dacă diferența de tratament este, în plus, proporțională având în vedere aceste obiective legitime, se impune să enunțăm o serie de considerații specifice cu privire la fiecare dintre justificările sugerate de a doua și, respectiv, de a treia întrebare preliminară.
b) Cu privire la obligația privind reședința impusă beneficiarilor statutului conferit prin protecție subsidiară justificată de motive privind repartiția teritorială a sarcinilor reprezentate de protecția socială (a doua întrebare preliminară)
85. Este dificil de susținut că este proporțională o diferență de tratament în impunerea unei obligații privind reședința bazată pe obiectivul unei repartiții teritoriale echilibrate a sarcinilor reprezentate de protecția socială între, pe de o parte, beneficiarii statutului conferit prin protecție subsidiară și, pe de altă parte, refugiați, toți fiind de altfel beneficiari ai prestațiilor sociale.
86. Mai întâi, se poate considera că această motivare nu pare să răspundă cerințelor principiului proporționalității, adică din perspectiva conținutului material al dreptului de liberă circulație. De fapt, nu pare excesiv să se afirme că există măsuri mai puțin restrictive în cadrul unui stat federal, în care este posibilă conceperea unor mecanisme de redistribuire și de compensare teritorială a dezechilibrelor bugetare. Această unică considerație ar fi suficientă pentru a respinge interpretarea conform căreia o măsură precum o obligație privind reședința ar fi conformă cu cerințele principiului proporționalității.
87. Or, în plus, este dificil ca o măsură cu aceste caracteristici, care, de la început, se aplică numai unor beneficiari ai statutului conferit prin protecție subsidiară, iar nu și refugiaților care primesc același tip de prestații sociale, să îndeplinească criteriul adecvării la scopul urmărit. De fapt, nu s‑a stabilit în ce măsură poate fi obținut un echilibru corect al repartiției teritoriale a sarcinilor reprezentate de asistența socială în condițiile în care obligația privind reședința se impune, din acest motiv, doar beneficiarilor statutului conferit prin protecție subsidiară, iar nu și refugiaților.
88. De asemenea, o diferență de tratament justificată de un motiv inadmisibil în legătură cu refugiații recunoscuți ar fi incompatibilă cu cadrul normativ specific al Directivei 2011/95, care limitează în mod considerabil puterea de apreciere a statelor membre atunci când stabilesc o diferență de tratament între refugiați și beneficiarii statutului conferit prin protecție subsidiară.
89. Curtea de Justiție s‑a pronunțat cu diverse ocazii în legătură cu statutul protecției subsidiare, astfel cum se prevede în Directiva 2004/38, care a precedat Directiva 2011/95, subliniind că, „în cadrul conceptului de «protecție internațională», Directiva [2004/83] reglementează două sisteme distincte de protecție, și anume, pe de o parte, statutul de refugiat și, pe de altă parte, statutul conferit prin protecție subsidiară; astfel, articolul 2 litera (e) din directivă prevede că persoana care poate beneficia de protecție subsidiară este cea «care nu poate fi considerat[ă] refugiat»”(53). În această privință, Curtea de Justiție a statuat că „protecția subsidiară prevăzută de Directiva 2004/83 constituie o completare a protecției refugiaților consacrate de Convenția de la Geneva”(54) și că „statutul de refugiat oferă o protecție mai întinsă decât cea conferită prin protecție subsidiară”(55). Acest lucru rezultă și din dispozițiile articolului 20 alineatul (1) din directivă, în sensul că dispozițiile capitolului VII din aceasta nu aduc atingere drepturilor prevăzute de Convenția de la Geneva.
90. Luând în considerare cele de mai sus și admițând că protecția subsidiară păstrează, în mod specific, o anumită autonomie, dorința expresă a legiuitorului Uniunii de a avansa cu unificarea ambelor statute dobândește o relevanță specială. De fapt, articolul 20 alineatul (2) din Directiva 2011/95 prevede în mod expres că drepturile recunoscute în capitolul VII din directivă se aplică în mod egal refugiaților și beneficiarilor statutului conferit prin protecție subsidiară, dacă nu se prevede contrariul, stabilind astfel egalitatea de tratament drept regulă de principiu(56). Astfel, directiva exprimă intenția clară a legiuitorului de a stabili un statut uniform pentru beneficiarii de protecție internațională, precizând că beneficiarii statutului conferit prin protecție subsidiară „ar trebui să aibă aceleași drepturi și beneficii de care se bucură refugiații în temeiul prezentei directive și ar trebui să facă obiectul acelorași condiții de admisibilitate”, însă „cu excepția derogărilor care sunt necesare și justificate în mod obiectiv”(57).
91. Or, aceste excepții au fost reglementate în mod expres de legiuitorul Uniunii prin indicarea, în articolele relevante din capitolul VII din directivă, a situațiilor speciale în care este admisibilă o diferență de tratament.
92. În plus, nu trebuie să uităm că, spre deosebire de precursoarea sa, Directiva 2011/95, astfel cum a subliniat avocatul general Bot(58), a eliminat în mare măsură diferențele existente între drepturile conferite refugiaților și cele conferite beneficiarilor de protecție, care se mențin exclusiv și în mod excepțional, numai în materia permiselor de ședere și a documentelor de călătorie, precum și în ceea ce privește protecția socială.
93. În consecință, conținutul dispozițiilor directivei care stabilesc drepturi fără nicio distincție nu poate fi descompus încă o dată în funcție de acoperirea sau de neacoperirea beneficiarilor de protecție internațională de Convenția de la Geneva. De fapt, interpretarea uniformă a dreptului Uniunii și a principiului securității juridice impun ca interpretarea dată unui articol să fie aceeași în privința titularilor drepturilor prevăzute în capitolul VII din directivă, în cazul în care dispozițiile relevante nu prevăd o anumită diferență. În ultimul rând, nu putem ignora că însuși articolul 78 TFUE prevede că „Uniunea dezvoltă o politică comună în domeniul dreptului de azil, al protecției subsidiare și al protecției temporare”, care trebuie să fie în conformitate cu Convenția de la Geneva, recunoscând astfel această convenție drept un standard comun de referință(59).
94. Având în vedere cele de mai sus, se impune doar să semnalăm că articolul 33 din Directiva 2011/95, spre deosebire de articolul 29, nu prevede nicio diferență în ceea ce privește tratamentul acordat refugiaților și cel acordat beneficiarilor statutului conferit prin protecție subsidiară atunci când prevede că „persoanele care beneficiază de protecție internațională” sunt titulari ai dreptului reglementat.
95. În concluzie, considerăm că se impune să răspundem la a doua întrebare preliminară în sensul că o obligație privind locul de reședință pentru persoanele care beneficiază de statutul conferit prin protecție subsidiară precum cea prevăzută de reglementarea în discuție în litigiul principal, întemeiată pe obiectivul asigurării unei repartiții teritoriale adecvate a sarcinilor reprezentate de asistența socială, nu este compatibilă cu articolul 33 din Directiva 2011/95.
c) Cu privire la obligația privind reședința a beneficiarilor statutului conferit prin protecție subsidiară în cazul în care aceasta este justificată de motive de politică în materie de imigrație sau de integrare (a treia întrebare preliminară)
96. În evaluarea, dintr‑o perspectivă materială, a proporționalității unei restricții precum cea în discuție cu libertatea de circulație în interiorul unui stat, din perspectiva unei eventuale justificări bazate pe politica în materie de imigrație și de integrare, putem admite fără dificultate atât adecvarea condiției de reședință la scopul urmărit, cât și dificultatea evitării concentrării beneficiarilor protecției internaționale prin măsuri mai puțin restrictive. În această privință, este de competența instanței naționale, care este cu siguranță mai bine poziționată pentru aprecierea specificității contextului social particular, să analizeze disponibilitatea și caracterul adecvat al măsurilor, precum și stimularea stabilirii reședinței în diferite locuri prin intermediul politicilor menționate de dispersare prin intermediul ofertei publice de pe piața locuințelor.
97. În orice caz, la examinarea proporționalității în sens strict a unei măsuri cu aceste caracteristici față de conținutul material al dreptului de liberă circulație, va fi în sarcina instanței de trimitere să analizeze măsura în litigiu, luând în considerare, atunci când analizează interesele în joc, importanța indiscutabilă a dreptului de liberă circulație în interiorul unui stat pentru beneficiarii statutului conferit prin protecție subsidiară, care a fost deja enunțată mai sus, la punctul 70 din prezentele concluzii.
98. Având în vedere ponderea interesului individual și necesitatea aplicării unui nivel strict de monitorizare pentru aprecierea principiului proporționalității, motivele abstracte asociate considerațiilor legate de migrație și de integrare nu pot fi suficiente pentru a justifica o măsură precum obligația privind reședința. Numai motive solide legate de considerații concrete referitoare la migrație și la integrare pot să justifice o eventuală aplicare a unei măsuri precum cea în discuție beneficiarilor statutului conferit prin protecție subsidiară. Astfel de motive vor putea fi invocate în special în circumstanțe caracterizate de o evidentă tensiune socială, cu repercusiuni asupra ordinii publice, cauzate, de exemplu, de concentrarea unui număr semnificativ de beneficiari de protecție internațională care primesc prestații sociale.
99. De asemenea, în analiza proporționalității unei obligații privind reședința, este necesară luarea în considerare a duratei și a dimensiunii sale teritoriale, elemente care trebuie examinate și de instanța națională. În legătură cu durata condiției de reședință impuse, este dificil ca o măsură cu o durată excesiv de lungă să fie compatibilă cu cerințele principiului proporționalității. De asemenea, este indubitabil că este relevantă întinderea teritorială a locului care va servi drept referință pentru o obligație privind reședința – o comună, un district sau chiar un land.
100. În ultimul rând și fără a aduce atingere faptului că o limitare a libertății de circulație precum cea din prezenta cauză ar putea fi admisibilă în termenii pe care i‑am indicat mai sus, trebuie analizate justificările privind politica în materie de migrație și de integrare și din perspectiva compatibilității lor cu principiul nediscriminării.
101. Articolul 33 din Directiva 2011/95 prevede, în această privință, o concretizare specifică a principiului egalității de tratament în cadrul libertății de circulație pe teritoriul unui stat, prevăzând că această libertate trebuie asigurată „în aceleași condiții și cu aceleași restricții aplicabile altor resortisanți ai statelor terțe care au reședință legală pe teritoriul statelor membre” fără a specifica nicio posibilitate de derogare, spre deosebire de alte articole ale directivei.
102. Diferența de tratament în discuție în prezentele cauze rezultă din faptul că, deși articolul 12 din AufenthG prevede posibilitatea de a stabili limitări teritoriale cu privire la reședința străinilor, în general, aceste limitări nu au fost impuse beneficiarilor protecției internaționale decât prin Normele din 2009.
103. Or, instanța națională este competentă să stabilească dacă, în împrejurări comparabile celor prezentate mai sus, în care o limitare a libertății de circulație ar putea fi considerată justificată, ordinea juridică națională, analizată în ansamblul său, nu limitează aplicabilitatea restricției în discuție în prezenta cauză doar la beneficiarii protecției internaționale.
104. Pe de altă parte și spre deosebire de cele precizate în decizia de trimitere, condițiile referitoare la locul de reședință impuse din motive de politică în materie de migrație sau de integrare nu poate fi susținută, în mod general, pe baza unei interpretări istorice a articolului 26 din Convenția de la Geneva. Astfel, dacă necesitatea evitării concentrării refugiaților în anumite zone, în special în zonele de frontieră, a fost subliniată de delegațiile mai multor state, comisia însărcinată cu redactarea convenției nu a recunoscut în cele din urmă această posibilitate(60). Aceasta demonstrează angajamentul ferm de asimilare a condițiilor libertății de circulație a refugiaților care se află în mod legal pe teritoriul unui stat cu cea a altor străini în general. Articolul 33 din Directiva 2011/95 reflectă acest compromis în privința beneficiarilor protecției internaționale, fără a se putea uita că statele membre dispun de o marjă de apreciere mai mare pentru a stabili restricții privind libera circulație a solicitanților acestei protecții(61).
105. În concluzie, considerăm că răspunsul la cea de a treia întrebare preliminară trebuie să fie în sensul că o obligație privind locul de reședință impusă unor persoane care beneficiază de statutul conferit prin protecție subsidiară precum cea prevăzută în reglementarea în discuție în litigiul principal, justificată de motive de politică în materie de imigrație sau de integrare, nu este compatibilă cu articolul 33 din Directiva 2011/95, în conformitate cu articolul 21 din cartă referitor la dreptul fundamental de liberă circulație în interiorul unui stat, decât în cazul în care aceste motive sunt suficient de serioase și sunt asociate unor situații de fapt concrete, iar ordinea juridică națională, analizată în ansamblul său, cu respectarea cerințelor principiului proporționalității, nu reduce aplicabilitatea restricției în discuție exclusiv la beneficiarii protecției internaționale, aspect a cărui verificare este de competența instanței naționale.
IV – Concluzie
106. Având în vedere considerațiile de mai sus, propunem să se răspundă la întrebările preliminare adresate de Bundesverwaltungsgericht după cum urmează:
„1) O obligație de stabilire a reședinței într‑o zonă geografică limitată impusă de un stat membru reprezintă o restricție a liberei circulații în sensul articolului 33 din Directiva 2011/95/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 decembrie 2011 privind standardele referitoare la condițiile pe care trebuie să le îndeplinească resortisanții țărilor terțe sau apatrizii pentru a putea beneficia de protecție internațională, la un statut uniform pentru refugiați sau pentru persoanele eligibile pentru obținerea de protecție subsidiară și la conținutul protecției acordate, independent de faptul că beneficiarul protecției internaționale beneficiază de libertatea de circulație și de ședere pe întreg teritoriul statului membru.
2) O obligație privind locul de reședință impusă persoanelor care beneficiază de statutul conferit prin protecție subsidiară precum cea prevăzută de reglementarea în discuție în litigiul principal, întemeiată pe obiectivul asigurării unei repartiții teritoriale adecvate a sarcinilor reprezentate de asistența socială, nu este compatibilă cu articolul 33 din Directiva 2011/95.
3) O obligație privind locul de reședință impusă unor persoane care beneficiază de statutul conferit prin protecție subsidiară precum cea prevăzută de reglementarea în discuție în litigiul principal, justificată de motive de politică în materie de imigrație sau de integrare, nu este compatibilă cu articolul 33 din Directiva 2011/95, în conformitate cu articolul 21 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene referitor la dreptul fundamental de liberă circulație în interiorul unui stat, decât în cazul în care aceste motive sunt suficient de serioase și sunt asociate unor situații de fapt concrete, iar ordinea juridică națională, analizată în ansamblul său, cu respectarea cerințelor principiului proporționalității, nu reduce aplicabilitatea restricției în discuție exclusiv la beneficiarii protecției internaționale, aspect a cărui verificare este de competența instanței naționale.”