CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
P. MENGOZZI
van 18 januari 2007 (1)
Zaak C‑127/05
Commissie van de Europese Gemeenschappen
tegen
Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland
„Richtlijn 89/391/EEG – Veiligheid en gezondheid van werknemers – Verplichtingen van werkgever te zorgen voor veiligheid en gezondheid van werknemers inzake alle met het werk verbonden aspecten – Verantwoordelijkheid van werkgever”
I – Inleiding
1. In de onderhavige zaak verzoekt de Commissie van de Europese Gemeenschappen het Hof vast te stellen dat het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, door de verplichting van de werkgever om te zorgen voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers inzake alle met het werk verbonden aspecten te beperken tot de verplichting om dit te doen voor zover dit redelijkerwijs mogelijk is, niet heeft voldaan aan zijn verplichtingen krachtens artikel 5, leden 1 en 4, van richtlijn 89/391/EEG van de Raad van 12 juni 1989 betreffende de tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van werknemers op het werk.(2)
II – Rechtskader
A – Richtlijn 89/391/EEG
2. Richtlijn 89/391/EEG, ook wel „kaderrichtlijn” genoemd, vastgesteld op de grondslag van artikel 118 A EG-Verdrag (de artikelen 117‑120 EG-Verdrag zijn vervangen door de artikelen 136 EG-143 EG), als tenuitvoerleggingsmaatregel van het derde communautaire actieprogramma betreffende de veiligheid, de hygiëne en de gezondheid op de arbeidsplaats van 23 oktober 1987(3), geeft een algemene regeling voor de preventie van beroepsrisico’s en de bescherming van de veiligheid en gezondheid van werknemers, waaronder het voornemen tot technische harmonisatie van de veiligheidsregelgeving in de Gemeenschap (hierna: „kaderrichtlijn”). De algemene strekking van de kaderrichtlijn kan worden afgeleid uit artikel 1, lid 2, waarin het doel wordt bepaald, uit artikel 16, lid 1, waarin wordt bepaald dat de Raad, op voorstel van de Commissie, op basis van artikel 118 A van het Verdrag, bijzondere richtlijnen vaststelt (zogenoemde „dochterrichtlijnen”(4)) en uit artikel 16, lid 3, waarin wordt gepreciseerd: „De bepalingen van deze richtlijn gelden onverkort voor alle gebieden die onder de bijzondere richtlijnen vallen, onverminderd in die bijzondere richtlijnen vervatte stringentere en/of specifieke bepalingen.”
3. Om te beginnen zal ik ingaan op de tekst van artikel 118 A EG-Verdrag, op de bepalingen van de kaderrichtlijn die van belang zijn in de onderhavige zaak en, in grote lijnen, op de opzet van de kaderrichtlijn.
4. Artikel 118 A EG-Verdrag is bij artikel 21 van de Europese Akte in het EG-Verdrag ingevoegd en heeft het thema veiligheid op de arbeidsplaats een eigen, autonoom belang toegekend in het sociaal beleid van de Gemeenschap. Het vormde de rechtsgrondslag voor de richtlijnen van de zogenoemde „tweede generatie” op dat gebied, die niet meer waren gebaseerd op de artikelen 100 EG-Verdrag (thans artikel 94 EG) of 100 A EG-Verdrag (thans artikel 95 EG), zoals de voorgaande richtlijnen. Het teleologische verband dat deze artikelen eisten (de handelingen die op basis ervan waren vastgesteld, moesten noodzakelijk zijn voor de instelling en de werking van de interne markt), leende zich niet goed voor een extensieve regeling van de sector.(5)
5. Artikel 118 A, lid 1, EG-Verdrag bepaalt: „De lidstaten beijveren zich om de verbetering van met name het arbeidsmilieu te bevorderen, teneinde de veiligheid en de gezondheid van de werknemers te beschermen, en stellen zich de harmonisatie bij de verbetering van de op dit gebied bestaande omstandigheden ten doel.” Teneinde bij te dragen tot de verwezenlijking van die doelstelling bepaalt lid 2 van dat artikel dat de Raad, volgens de in dat lid aangewezen procedure, „door middel van richtlijnen de minimumvoorschriften vast[stelt] die geleidelijk zullen worden toegepast, met inachtneming van de in elk van de lidstaten bestaande omstandigheden en technische voorschriften”, waarbij wordt vermeden „zodanige administratieve, financiële en juridische verplichtingen op te leggen dat zij [de] oprichting en ontwikkeling van kleine en middelgrote ondernemingen zouden kunnen hinderen”. Tot slot preciseert artikel 118 A, lid 3, dat „[d]e uit hoofde van dit artikel vastgestelde bepalingen [...] niet [beletten] dat een lidstaat maatregelen voor een hogere graad van bescherming van de arbeidsomstandigheden handhaaft en treft welke met dit Verdrag verenigbaar zijn”.
6. De kaderrichtlijn is in vier afdelingen verdeeld. Afdeling I, met het opschrift „Algemene bepalingen”, bestaat uit vier artikelen. De artikelen 1 en 2 bepalen respectievelijk het doel en de werkingssfeer van de richtlijn, terwijl artikel 3 de definities van werknemer, werkgever, werknemersvertegenwoordiger en preventie geeft. In artikel 3, sub b, wordt werkgever omschreven als „iedere natuurlijke of rechtspersoon die wederpartij is in de arbeidsverhouding met de werknemer en die de verantwoordelijkheid draagt voor het bedrijf en/of de inrichting”. Artikel 4, lid 1, bepaalt dat „[d]e lidstaten [...] de nodige maatregelen [nemen] om te verzekeren dat de werkgevers, de werknemers en de werknemersvertegenwoordigers worden onderworpen aan de voorschriften die nodig zijn voor de tenuitvoerlegging van deze richtlijn”.
7. Afdeling II van de kaderrichtlijn, met het opschrift „Verplichtingen van de werkgevers”, bestaat uit acht artikelen. Artikel 5, lid 1, omschrijft, onder het opschrift „Algemene bepaling”, de verplichting van de werkgever op het vlak van de veiligheid als volgt:
„De werkgever is verplicht te zorgen voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers inzake alle met het werk verbonden aspecten.”
8. Artikel 5, leden 2 en 3, bepalen:
„2. Indien een werkgever overeenkomstig artikel 7, lid 3, een beroep doet op deskundigen (personen of diensten) van buiten het bedrijf en/of de inrichting, ontslaat dit hem niet van zijn verantwoordelijkheden op dat gebied.
3. De verplichtingen van de werknemers op het gebied van de veiligheid en de gezondheid op het werk doen geen afbreuk aan het beginsel van de verantwoordelijkheid van de werkgever.”
9. Artikel 5, lid 4, eerste alinea, bepaalt tot slot dat de richtlijn „geen belemmering [vormt] voor de bevoegdheid van de lidstaten tot uitsluiting of vermindering van de verantwoordelijkheid van de werkgevers voor feiten die te wijten zijn aan abnormale en onvoorzienbare omstandigheden buiten de wil van de werkgevers of buitengewone gebeurtenissen, indien de gevolgen van die omstandigheden of gebeurtenissen ondanks alle betrachte zorgvuldigheid niet hadden kunnen worden voorkomen.” Artikel 5, lid 4, tweede alinea, preciseert dat „[d]e lidstaten [...] niet gehouden [zijn] de in de eerste alinea bedoelde bevoegdheid uit te oefenen”.
10. De inhoud van de op de werkgever rustende verplichting om te zorgen voor veiligheid wordt in de daaropvolgende artikelen 6 tot en met 12 van de kaderrichtlijn uiteengezet.
11. Voor het onderzoek van de onderhavige zaak zijn vooral de bepalingen van artikel 6, met het opschrift „Algemene verplichtingen van de werkgevers”, van belang. Het artikel bepaalt:
„1. In het kader van zijn verantwoordelijkheden treft de werkgever de nodige maatregelen voor de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers, met inbegrip van de maatregelen ter preventie van beroepsrisico’s, voor informatie en opleiding alsmede voor de organisatie en de benodigde middelen.
De werkgever moet ervoor zorgen dat deze maatregelen worden aangepast, teneinde rekening te houden met gewijzigde omstandigheden, en streven naar verbetering van bestaande situaties.
2. Bij de tenuitvoerlegging van de in lid 1, eerste alinea, genoemde maatregelen neemt de werkgever de volgende algemene preventieprincipes in acht:
a) risico’s voorkomen;
b) evalueren van risico’s die niet kunnen worden voorkomen;
c) bestrijding van de risico’s bij de bron;
d) aanpassing van het werk aan de mens, met name voor wat betreft de inrichting van de arbeidsplaats en de keuze van werkuitrusting en werk‑ en productiemethoden, met name om monotone arbeid en tempogebonden arbeid draaglijker te maken en de gevolgen daarvan voor de gezondheid te beperken;
e) rekening houden met de ontwikkeling van de techniek;
f) vervanging van wat gevaarlijk is door dat wat niet gevaarlijk of minder gevaarlijk is;
g) planning van de preventie met het oog op een samenhangend geheel dat de volgende aspecten in de preventie integreert: techniek, organisatie van het werk, arbeidsomstandigheden, sociale betrekkingen en invloed van de omgevingsfactoren op het werk;
h) voorrang voor maatregelen inzake collectieve bescherming boven maatregelen inzake individuele bescherming;
i) verstrekken van passende instructies aan de werknemers.
3. Onverminderd de andere bepalingen van deze richtlijn moet de werkgever, rekening houdend met de aard van de activiteiten van het bedrijf en/of de inrichting:
a) de risico’s voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers evalueren, met inbegrip van de keuze van de werkuitrusting, de chemische stoffen of preparaten en de inrichting van de arbeidsplaatsen.
Op grond van deze evaluatie en voor zover nodig moeten de preventieactiviteiten en de door de werkgever gebruikte werk‑ en productiemethoden
– een betere bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers verzekeren;
– geïntegreerd worden in het geheel van de activiteiten van het bedrijf en/of de inrichting en betrekking hebben op alle niveaus;
b) wanneer hij een werknemer met de uitvoering van een taak belast, de bekwaamheid van de betrokken werknemer op het gebied van veiligheid en gezondheidsbescherming in aanmerking nemen;
c) ervoor zorgen dat over de planning en invoering van nieuwe technologieën overleg wordt gepleegd met de werknemers en/of hun vertegenwoordigers, wat betreft de gevolgen voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers van de keuzen inzake uitrusting, de arbeidsomstandigheden en de invloed van de omgevingsfactoren op het werk;
d) de nodige maatregelen nemen opdat alleen werknemers die passende instructies hebben gekregen, tot de zones met ernstige en specifieke gevaren toegang hebben.
4. Wanneer er werknemers van verschillende bedrijven op een zelfde arbeidsplaats aanwezig zijn, moeten de werkgevers, onverminderd de andere bepalingen van deze richtlijn, samenwerken bij de uitvoering van de maatregelen inzake veiligheid, hygiëne en gezondheid en, rekening houdend met de aard van de activiteiten, hun optreden coördineren met het oog op de bescherming tegen en de preventie van beroepsrisico’s en elkaar wederzijds alsmede hun werknemers en/of hun vertegenwoordigers van deze risico’s op de hoogte stellen.
5. De maatregelen inzake de veiligheid, de hygiëne en de gezondheid op het werk mogen in geen geval financiële lasten voor de werknemers met zich brengen.”
12. De artikelen 7 en volgende van de kaderrichtlijn leggen de werkgever meer specifieke verplichtingen op, zoals de organisatie van beschermings‑ en preventiediensten (artikel 7), het treffen van passende maatregelen op het gebied van eerste hulp, brandbestrijding, evacuatie van werknemers en ernstig en onmiddellijk gevaar (artikel 8), het opstellen van een evaluatie van de risico’s voor de veiligheid en gezondheid op het werk en het vastleggen van beschermende maatregelen, met inbegrip van de te gebruiken beschermingsmiddelen (artikel 9), alsook verplichtingen op het gebied van voorlichting, raadpleging en deelneming, en opleiding van werknemers (respectievelijk artikel 10, 11 en 12).
13. Afdeling III van de kaderrichtlijn bestaat uit een enkel artikel, waarin de verplichtingen van werknemers bij het waarborgen van de veiligheid worden beschreven (artikel 13).
14. Afdeling IV van de kaderrichtlijn bevat tot slot diverse bepalingen, waaronder het hierboven genoemde artikel 16.(6) Volgens artikel 18, lid 1, doen „de lidstaten [...] de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om uiterlijk 31 december 1992 aan deze richtlijn te voldoen”.
B – De nationale regeling
15. Het Verenigd Koninkrijk is het eerste geïndustrialiseerde land waar regelgeving op het gebied van veiligheid en gezondheid van werknemers werd aangenomen. De eerste Factory Act, die kinderarbeid regelde, gaat terug tot 1802 en werd gevolgd door talrijke wetten op dit terrein. Aanvankelijk was de werkingssfeer van deze wetten beperkt tot specifieke categorieën werknemers en bepaalde bedrijfstakken, maar met de Factory and Workshop Act 1878 werd dit uitgebreid tot alle industriële activiteiten.
16. De arbeidsongevallenwetgeving was fragmentarisch en werd gekenmerkt door een pragmatische wetgevingsvisie. Om de wetgeving te uniformeren werd in 1970 een commissie opgericht onder voorzitterschap van Lord Robens, die in 1972 een rapport voorlegde met een aantal aanbevelingen. Op grond daarvan werd de Health and Safety at Work Act 1974 (hierna: „HSW Act”) aangenomen.
17. Dit is de hoeksteen van het gehele systeem van veiligheid op het werk in het Verenigd Koninkrijk. Het gaat in wezen om een kaderwet die in de loop der jaren meermalen is gewijzigd en waarin de minimumvoorschriften zijn neergelegd die van toepassing zijn op alle werknemers, ongeacht de bedrijfstak. Op basis van de HSW Act zijn verschillende regelingen aangenomen die de voorschriften ervan aanvullen.
18. De omzetting van richtlijn 89/391/EEG heeft in het Verenigd Koninkrijk tot slechts weinig wetgevingshandelingen geleid, zowel omdat het bestaande systeem in grote lijnen in overeenstemming met de voorschriften ervan werd geacht, als omdat de conservatieve regering die toen aan de macht was de impact van de richtlijn (en in het algemeen van de communautaire regelgeving op sociaal gebied) op de nationale rechtsorde zo veel mogelijk wilde beperken.
19. Wat de bepalingen aangaat waarmee het recht van het Verenigd Koninkrijk aan de voorschriften van artikel 5, lid 1, van de kaderrichtlijn is aangepast, verwijst de regering van het Verenigd Koninkrijk naar Section 2 van de HSW Act, met het opschrift „General duties of employers to their employees”. Section 2(1) bepaalt:
„It shall be the duty of every employer to ensure, so far as is reasonably practicable, the health, safety and welfare at work of all his employees.”
20. In Section 2(2) wordt een niet-limitatieve lijst gegeven van enkele specifieke verplichtingen die op de werkgever rusten uit hoofde van de algemene verplichting om te zorgen voor veiligheid die in Section 2(1) is neergelegd. Deze bepaalt:
„Onverminderd de algemene aard van de krachtens de vorige subsection op de werkgever rustende verplichting, omvat deze verplichting met name:
a) het bieden en in stand houden van installaties en werksystemen die, voor zover dit redelijkerwijs mogelijk is, veilig en zonder risico’s voor de gezondheid zijn;
b) het bieden van de nodige voorzieningen om, voor zover dit redelijkerwijs mogelijk is, de veiligheid en het ontbreken van risico’s voor de gezondheid te verzekeren in verband met het gebruik, het omgaan, de opslag en het vervoer van goederen en stoffen;
c) het bieden van de nodige informatie, instructies, opleiding en toezicht om, voor zover dit redelijkerwijs mogelijk is, de gezondheid en veiligheid op de werkplek van zijn werknemers te verzekeren;
d) het onderhouden van alle onder de zeggenschap van de werkgever vallende werkplekken, voor zover dit redelijkerwijs mogelijk is, in een zodanige toestand dat deze veilig en zonder risico’s voor de gezondheid zijn, en het bieden en in stand houden van veilige toegangs‑ en uitgangswegen tot deze werkplekken zonder dergelijke risico’s;
e) het bieden en in stand houden van een werkomgeving voor zijn werknemers die, voor zover dit redelijkerwijs mogelijk is, veilig en zonder risico’s voor de gezondheid is en die adequate faciliteiten en voorzieningen voor hun welzijn op het werk biedt.”
21. Niet-nakoming van de verplichtingen die krachtens Section 2 van de HSW Act op de werkgever rusten, is in Section 33(1)(a) en Section 47(1)(a) van de HSW Act strafbaar gesteld.
22. In geval van ongevallen op het werk of beroepsziekten hebben de slachtoffers recht op schadevergoeding uit hoofde van de bepalingen van het Industrial Injury Scheme, dat wordt gefinancierd uit de algemene belastingen, dus niet op basis van premies of bijdragen.
23. Hoewel de schending van de verplichtingen uit Section 2 van de HSW Act volgens Section 47(1) van deze regeling niet leidt tot civiele aansprakelijkheid van de werkgever, is de werkgever volgens verschillende bepalingen van de Management of Health and Safety at Work Regulations 1999, waarbij enkele bepalingen van de kaderrichtlijn en de dochterrichtlijnen zijn omgezet, wel civielrechtelijk aansprakelijk.(7)
24. Tot slot is de verplichting van de werkgever om schade veroorzaakt door de schending van de zorgplicht jegens werknemers te vergoeden, een beginsel van common law.
25. Sinds 1972 is het merendeel van de werkgevers uit hoofde van de Employers’ Liability (Compulsory Insurance) Act 1969 verplicht een verzekering voor wettelijke aansprakelijkheid af te sluiten die de schade veroorzaakt door ongevallen op het werk of beroepsziekten dekt.
26. In Noord-Ierland bestaat een vergelijkbaar systeem.(8)
III – De precontentieuze procedure
27. Op 29 september 1997 heeft de Commissie het Verenigd Koninkrijk een aanmaningsbrief gestuurd waarin zij jegens deze lidstaat een aantal klachten formuleerde over de omzetting van de kaderrichtlijn in nationaal recht. Een van deze klachten was dat artikel 5 van de richtlijn onjuist was omgezet in de betrokken nationale regelgeving, onder meer doordat de clausule „so far as is reasonably practicable” (voor zover dit redelijkerwijs mogelijk is; hierna: „SFAIRP-clausule”) was ingevoegd. Volgens de Commissie was deze beperking van de draagwijdte van de verplichting van de werkgever strijdig met artikel 5, lid 1.
28. Het Verenigd Koninkrijk staafde zijn antwoorden van 30 december 1997 en 23 oktober 2001 op de aanmaningsbrief met meerdere uitspraken van nationale rechters waaruit volgens de lidstaat bleek dat de clausule in overeenstemming was met artikel 5 van de kaderrichtlijn.
29. De Commissie was niet overtuigd door de argumenten van het Verenigd Koninkrijk en reageerde met een met redenen omkleed advies, dat zij op 25 juli 2003 aan de lidstaat stuurde. In dit advies werd aan deze lidstaat, voor zover relevant in de onderhavige zaak, schending van artikel 5 van de kaderrichtlijn verweten op grond van de motieven die al in de aanmaningsbrief waren aangevoerd. De Commissie gelastte het Verenigd Koninkrijk zich binnen twee maanden naar dit met redenen omklede advies te voegen. Op verzoek van het Verenigd Koninkrijk is deze termijn verlengd tot vier maanden.
30. Het Verenigd Koninkrijk heeft in zijn antwoord van 24 november 2003 op het met redenen omklede advies betwist, dat artikel 5 van de kaderrichtlijn geschonden was.
IV – Conclusies van partijen
31. Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 21 maart 2005, heeft de Commissie krachtens artikel 226 EG het onderhavige beroep ingesteld.
32. De Commissie concludeert dat het het Hof behage:
– vast te stellen dat het Verenigd Koninkrijk, door de verplichting van werkgevers om te zorgen voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers inzake alle met het werk verbonden aspecten, te beperken tot de verplichting om dit te doen voor zover dit redelijkerwijs mogelijk is, niet heeft voldaan aan zijn verplichtingen krachtens artikel 5, leden 1 en 4, van de kaderrichtlijn;
– het Verenigd Koninkrijk te verwijzen in de kosten.
33. Het Verenigd Koninkrijk concludeert dat het het Hof behage:
– het beroep te verwerpen;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
V – Bespreking
A – Argumenten van partijen
34. Volgens de Commissie vormt artikel 5, lid 1, van de kaderrichtlijn, waarin het fundamentele beginsel is neergelegd dat op de werkgever de plicht rust te zorgen voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers inzake alle met het werk verbonden aspecten, de pijler van het beschermingssysteem van de richtlijn. Op grond van de lezing die de Commissie daarvan geeft, is de werkgever aansprakelijk voor alle gebeurtenissen in zijn bedrijf die de gezondheid en veiligheid van werknemers in gevaar kunnen brengen, met als enige mogelijke uitzondering de gevallen die in artikel 5, lid 4, van de kaderrichtlijn uitdrukkelijk worden genoemd. Deze laatste bepaling vormt een uitzondering op het algemene beginsel van de aansprakelijkheid van de werkgever en moet dus restrictief worden uitgelegd.
35. De Commissie voert aan, dat de door haar voorgestelde uitlegging van artikel 5 van de kaderrichtlijn wordt bevestigd door de ontstaansgeschiedenis van de richtlijn, waaruit duidelijk kan worden afgeleid dat het de bedoeling van de gemeenschapswetgever was de werkgever te onderwerpen aan een stelsel van risicoaansprakelijkheid, die enkel kan worden uitgesloten of beperkt indien zich de uitzonderlijke omstandigheden voordoen die in lid 4 van dat artikel worden genoemd. Deze uitlegging wordt voorts bevestigd door de omstandigheid dat de SFAIRP-clausule niet meer is opgenomen in de richtlijnen van de „nieuwe generatie”, waaronder de kaderrichtlijn, die op de grondslag van artikel 118 A EG-Verdrag zijn vastgesteld. In de eerste richtlijnen op het gebied van veiligheid en gezondheid van werknemers, die werden vastgesteld voordat artikel 118 A in het EG-Verdrag werd ingevoegd, was de SFAIRP-clausule daarentegen wel opgenomen in de omschrijving van de verplichtingen van de werkgever.
36. Hoewel zij het standpunt van het Verenigd Koninkrijk onderschrijft dat artikel 5, lid 1, van de kaderrichtlijn werkgevers niet verplicht een absoluut veilige werkomgeving te garanderen, benadrukt de Commissie dat zij en het Verenigd Koninkrijk van mening verschillen over de consequenties van de constatering dat een dergelijk resultaat onmogelijk kan worden bereikt. Volgens de Commissie impliceren de absolute termen waarin de verplichting te zorgen voor veiligheid is omschreven, dat op de werkgever een risicoaansprakelijkheid blijft rusten voor de gevolgen voor de gezondheid van werknemers, als de preventieve maatregelen niet het beoogde effect hebben.
37. De Commissie meent dat het subsidiaire betoog van het Verenigd Koninkrijk, dat de SFAIRP-clausule verenigbaar is met artikel 5, leden 1 en 4, van de kaderrichtlijn, moet worden verworpen.
38. Daartoe voert de Commissie aan dat artikel 5, lid 4, anders dan uit de argumenten van het Verenigd Koninkrijk naar voren komt, geen afwijking vormt van het beginsel van de aansprakelijkheid van de werkgever op grond van het redelijkheidscriterium, maar enkel de gevallen noemt waarin diens aansprakelijkheid bij wijze van uitzondering is uitgesloten. Deze gevallen komen eenvoudig weg neer op de rechtvaardigingsgrond overmacht.
39. Uit de rechtspraak van het Verenigd Koninkrijk blijkt echter dat de nationale rechters bij de toepassing van de SFAIRP-clausule in alle gevallen waarin de aansprakelijkheid van werkgevers in het geding is, tot een belangenafweging moeten overgaan, ook als de gebeurtenissen die de gezondheid van de werknemers in gevaar hebben gebracht, veroorzaakt zijn door feiten die volkomen voorzienbaar waren. Aangezien er geen omschrijving van de litigieuze clausule is die de toepassing ervan beperkt tot gevallen waarin aan werknemers letsel is berokkend door onvoorzienbare omstandigheden of uitzonderlijke gebeurtenissen, noch rechtspraak bekend is waaruit kan worden afgeleid dat een werkgever enkel in deze omstandigheden of bij deze gebeurtenissen met vrucht een beroep op de clausule kan doen, meent de Commissie dat door de toepassing ervan in de rechtsorde van het Verenigd Koninkrijk het resultaat dat in de gecombineerde bepalingen van artikel 5, leden 1 en 4, van de kaderrichtlijn wordt beschreven, niet kan worden bereikt.
40. De Commissie benadrukt daarnaast dat bij de evaluatie aan de hand van de SFAIRP-clausule de financiële kosten van de preventieve maatregelen in aanmerking worden genomen. Dat is duidelijk in strijd met de dertiende overweging van de considerans van de kaderrichtlijn, namelijk „dat de verbetering van de veiligheid, de hygiëne en de gezondheid van de werknemers op het werk een doelstelling is die niet aan overwegingen van zuiver economische aard ondergeschikt gemaakt mag worden”.
41. Volgens het Verenigd Koninkrijk bepaalt artikel 5, lid 1, van de kaderrichtlijn dat de plicht te zorgen voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op de arbeidsplaats primair op de werkgever rust en omschrijft deze bepaling, in samenhang met de artikelen 6 tot en met 12 van deze richtlijn (conform het algemene beginsel van evenredigheid), de draagwijdte van deze verplichting. Zij zwijgt echter over de aard van de aansprakelijkheid die op de werkgever rust wanneer hij op dat punt nalatig is. Deze kwestie werd aan de lidstaten overgelaten, overeenkomstig hun verplichting de nodige maatregelen te nemen om te verzekeren dat het gemeenschapsrecht doeltreffend wordt toegepast. Dit laatste wordt in artikel 4 van de kaderrichtlijn specifiek tot uitdrukking gebracht.
42. Het Verenigd Koninkrijk is van mening dat de verplichting die de werkgever door artikel 5, lid 1, van de kaderrichtlijn wordt opgelegd geen resultaatsverplichting is, die erin bestaat een werkomgeving zonder enig risico te garanderen, hoewel zij wel in absolute termen is geformuleerd.
43. Volgens het Verenigd Koninkrijk is deze uitlegging niet alleen in overeenstemming met de bepalingen van de kaderrichtlijn die de verplichting in dat artikel concretiseren, waaronder met name artikel 6, lid 2, dat de werkgever verplicht risico’s te voorkomen of te verminderen, en te „vervang[en] van wat gevaarlijk is door dat wat niet gevaarlijk of minder gevaarlijk is”(9), maar ook met verschillende voorschriften van de „dochterrichtlijnen” die, waar zij preventieve maatregelen voor specifieke productiesectoren vermelden, de „haalbaarheid” of „passendheid” ervan bij de overweging betrekken. Deze uitlegging is bovendien in overeenstemming met het algemene beginsel van evenredigheid en met artikel 118 A EG-Verdrag, dat de rechtsgrond vormt van de kaderrichtlijn en op grond waarvan de aangenomen richtlijnen enkel beogen „minimumvoorschriften vast [te] stellen die geleidelijk van toepassing zullen worden”.
44. Wat de aansprakelijkheid van de werkgever aangaat, merkt het Verenigd Koninkrijk op dat niets in de kaderrichtlijn, en met name in artikel 5, lid 1, erop wijst dat op de werkgever een risicoaansprakelijkheid rust. In de eerste plaats wordt in dat artikel enkel de verplichting neergelegd om te zorgen voor de veiligheid en de gezondheid van werknemers en niet ook de verplichting om schade die wordt veroorzaakt door ongevallen op het werk te vergoeden. In de tweede plaats laat de kaderrichtlijn aan de lidstaten de vrijheid om te bepalen welke vorm van aansprakelijkheid – civiel of strafrechtelijk – op de werkgever rust. In de derde plaats is ook de vraag wie de kosten die voortvloeien uit ongevallen op het werk moet dragen – de werkgever zelf, de werkgevers als categorie of de gemeenschap – aan de lidstaten overgelaten.
45. Met betrekking tot de aanpassing van het nationaal recht van het Verenigd Koninkrijk aan de kaderrichtlijn en de grieven van de Commissie voert het Verenigd Koninkrijk in de eerste plaats aan, dat zijn rechtsorde wordt gekenmerkt door de keuze van de wetgever om de bepalingen ter bescherming van de veiligheid en de gezondheid van werknemers, en dus ook de algemene verplichting te zorgen voor veiligheid in Section 2(1) van de HSW Act, strafrechtelijk te handhaven.
46. Volgens deze lidstaat levert dit een doeltreffender systeem op, omdat de afschrikkende werking van een strafrechtelijke sanctie groter is dan die van civiele aansprakelijkheid voor schade. Daartegen kan een werkgever zich immers verzekeren. Daarnaast strookt een stelsel van strafrechtelijke sancties beter met een stelsel van bescherming dat berust op preventie, zoals in het Verenigd Koninkrijk. De doeltreffendheid van dit stelsel wordt ook aangetoond door de statistieken, waaruit blijkt dat het Verenigd Koninkrijk sinds lang een van de lidstaten met het laagste aantal ongevallen op de werkplek is.
47. Het Verenigd Koninkrijk benadrukt dat Section 2 van de HSW Act de werkgever een „automatische” strafrechtelijke aansprakelijkheid oplegt, waaraan hij zich alleen kan onttrekken door aan te tonen dat hij alles heeft gedaan wat redelijkerwijs mogelijk was om risico’s voor de veiligheid en de gezondheid van werknemers te voorkomen. De werkgever slaagt slechts in de op hem rustende bewijslast als hij aantoont dat de tijd, kosten en moeite („sacrifice, whether in money, time or trouble”) voor het treffen van de nodige maatregelen om een risico voor de veiligheid en de gezondheid van werknemers te voorkomen, kennelijk onevenredig waren in verhouding tot dat risico („gross disproportion”), en dat het risico onbeduidend was in verhouding tot die offers. Het Verenigd Koninkrijk preciseert dat de toetsing aan de hand van de SFAIRP-clausule een zuiver objectieve evaluatie inhoudt, waarin overwegingen met betrekking tot de financiële draagkracht van de werkgever niet in aanmerking worden genomen.
48. De lidstaat bevestigt daarnaast dat de keuze om artikel 5, lid 1, om te zetten door middel van verplichtingen die strafrechtelijk gehandhaafd worden, niet betekent dat slachtoffers van ongevallen op het werk geen schadevergoeding kunnen krijgen.
49. In het recht van het Verenigd Koninkrijk wordt die schadevergoeding toegekend op basis van een stelsel van sociale zekerheid.
50. Het Verenigd Koninkrijk voert daarnaast aan dat de werkgever aansprakelijk is voor schade die voortvloeit uit de schending van de zorgplicht ten aanzien van werknemers die in common law bestaat. Krachtens deze zorgplicht is de werkgever gehouden te zorgen voor een gezonde en veilige werkomgeving, te anticiperen op risico’s voor de veiligheid en de gezondheid van werknemers en adequate preventieve maatregelen te nemen.
51. Op grond van de hierboven uiteengezette argumenten meent het Verenigd Koninkrijk dat het artikel 5, lid 1, van de kaderrichtlijn juist heeft omgezet.
52. Subsidiair stelt het Verenigd Koninkrijk dat de werkingssfeer van de SFAIRP-clausule, zoals die door de nationale rechters wordt toegepast, overeenkomt met die van artikel 5, lid 4, van de kaderrichtlijn.
B – Beoordeling
1. Inleidende opmerkingen
53. Hoe moeilijk of kunstmatig het ook mag lijken om het onderzoek naar de inhoud en de draagwijdte van de verplichtingen van de werkgever uit hoofde van de wetgeving inzake veiligheid op het werk te scheiden van het onderzoek naar de bestuursrechtelijke, civielrechtelijke of strafrechtelijke aansprakelijkheid die uit de niet-nakoming ervan voortvloeien, het komt mij niettemin voor dat de SFAIRP-clausule – waarvan door de Commissie in deze zaak wordt betwist dat zij verenigbaar is met artikel 5, leden 1 en 4, van de kaderrichtlijn – op twee verschillende niveaus kan werken.
54. Deze clausule kan in de eerste plaats werken als begrenzing van de algemene verplichting te zorgen voor veiligheid die krachtens artikel 5, lid 1, van de kaderrichtlijn op de werkgever rust. In die zin kan zij een rol spelen bij het bepalen van de werkingssfeer en de grenzen van preventieve activiteiten.
55. In de tweede plaats kan de litigieuze clausule ook indirect werken als begrenzing van de mogelijkheid om de werkgever aansprakelijk te stellen voor de niet-nakoming van deze verplichting.
56. De kwestie van de verenigbaarheid van de onderzochte clausule met de bepalingen van de kaderrichtlijn speelt logischerwijs op beide hierboven beschreven toepassingsniveaus.
57. Om te beginnen moet dus onderzocht worden welke aspecten van de clausule de Commissie in dit beroep als onrechtmatig beschouwt.
58. Uit de memories die door de Commissie zijn ingediend, komen de contouren van haar stellingen voldoende duidelijk naar voren. Volgens haar formuleert artikel 5, lid 1, van de kaderrichtlijn niet alleen in absolute termen de verplichting van de werkgever om te zorgen voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers inzake alle met het werk verbonden aspecten, maar vloeit daaruit ook voort dat de werkgever aansprakelijk is voor alle gebeurtenissen in zijn bedrijf die werknemers letsel berokkenen. Uit artikel 5, lid 1, in samenhang met lid 4, van de kaderrichtlijn leidt de Commissie af dat deze aansprakelijkheid een risicoaansprakelijkheid is. Volgens haar blijft de werkgever aansprakelijk voor de gevolgen van alle gebeurtenissen in zijn bedrijf die werknemers letsel berokkenen, ongeacht de preventieve maatregelen die hij concreet heeft getroffen of had kunnen treffen, met als enige uitzonderingen de gevallen die in artikel 5, lid 4, van de kaderrichtlijn uitdrukkelijk worden genoemd. Aangezien uit de bepalingen van de HSW Act, en met name uit Section 2(1), gelezen in samenhang met Section 33 en 47, blijkt dat de werkgever niet aansprakelijk is voor de risico’s of gevolgen van gebeurtenissen in zijn bedrijf als hij kan aantonen dat hij alle maatregelen heeft getroffen die redelijkerwijs mogelijk waren om de veiligheid en de gezondheid van zijn werknemers te garanderen, is de Commissie van mening dat de regeling van het Verenigd Koninkrijk niet in overeenstemming is met artikel 5, leden 1 en 4, van de kaderrichtlijn.
59. Ondanks de bewoordingen waarin de conclusies van het verzoekschrift zijn vervat, kan uit de inhoud van de memories die de Commissie heeft ingediend en uit de discussie die in de loop van de schriftelijke behandeling en de terechtzitting is gevoerd, duidelijk worden afgeleid dat zij de litigieuze clausule niet onrechtmatig acht omdat deze de omvang van de verplichting van de werkgever om te zorgen voor veiligheid kan beperken, maar omdat de clausule kan fungeren als een begrenzing van de aansprakelijkheid van de werkgever voor gebeurtenissen in zijn bedrijf die werknemers letsel berokkenen.
60. Het spreekt voor zich dat de twee aspecten van mogelijke onrechtmatigheid onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden als we ervan uitgaan dat artikel 5, lid 4, van de kaderrichtlijn, afzonderlijk bezien of in samenhang met lid 1, de draagwijdte van de aansprakelijkheid van de werkgever wegens niet-nakoming van zijn verplichting om te zorgen voor veiligheid definieert, terwijl deze aspecten gescheiden blijven als we ervan uitgaan dat deze bepaling in een ruimere aansprakelijkheid van de werkgever heeft willen voorzien.
61. Er moet dus beoordeeld worden of er een overeenkomst bestaat tussen enerzijds de draagwijdte van de verplichting van de werkgever om te zorgen voor veiligheid en anderzijds de omvang van de aansprakelijkheid van de werkgever die voortvloeit uit de relevante bepalingen van de kaderrichtlijn, zoals het Verenigd Koninkrijk stelt, dan wel of deze aansprakelijkheid de gevolgen dekt van alle gebeurtenissen die werknemers letsel berokkenen – met de gevallen in artikel 5, lid 4, als enige uitzonderingen – ongeacht de mogelijkheid om de gebeurtenis en de gevolgen ervan te wijten aan nalatigheid van de werkgever bij het treffen van preventieve maatregelen, zoals de Commissie stelt.
2. De uitlegging van artikel 5, leden 1 en 4, van de kaderrichtlijn
62. De Commissie en het Verenigd Koninkrijk gaan uit van verschillende interpretaties van artikel 5, lid 1, van de kaderrichtlijn. De stelling van de Commissie berust op een lezing van deze bepaling hoofdzakelijk in termen van aansprakelijkheid van de werkgever voor letsel van werknemers, terwijl het Verenigd Koninkrijk uitgaat van een uitlegging van deze bepaling in termen van verplichtingen van de werkgever om de nodige preventieve maatregelen te nemen.
63. De uitlegging van het Verenigd Koninkrijk is gebaseerd op een letterlijke uitlegging van artikel 5, lid 1, van de kaderrichtlijn. De Commissie daarentegen gaat in wezen uit van een systematische uitlegging van deze bepaling, waarbij zij met name let op de verhouding tussen de bepalingen in artikel 5, lid 1, en artikel 5, lid 4.
64. Het lijdt geen twijfel dat artikel 5, lid 1, in een eerste uitlegging, op basis van een letterlijke uitlegging, geen andere functie kan worden toegekend dan het aanwijzen van een rechtssubject en het opleggen van een verplichting, die erin bestaat de bescherming van een bepaald rechtsgoed te garanderen.
65. In dat opzicht brengt deze bepaling een concept tot uiting dat van oudsher een kernbeginsel van de regelgeving inzake veiligheid op het werk vormt: de aanwijzing van de werkgever, in zijn dubbele rol van wederpartij in de arbeidsverhouding en organisator van de productiefactoren (zie artikel 3, aanhef en sub b, van de kaderrichtlijn) als hoofdschuldenaar van de verplichting om te zorgen voor veiligheid.
66. Als we echter een uitlegging die enkel uitgaat van de tekst van de onderhavige bepaling verlaten en ook de context waarin zij is opgenomen in aanmerking nemen, lijkt het moeilijk de bepaling van artikel 5, lid 1, niet te lezen als een bepaling die niet enkel ziet op de algemene verplichting van de werkgever te zorgen voor veiligheid, maar die ook de grenzen trekt van het stelsel van minimumaansprakelijkheid waaraan deze moet worden onderworpen als schuldenaar van de verplichting te zorgen voor veiligheid, ingeval zich gebeurtenissen voordoen die de werknemers letsel berokkenen.
67. In die zin zijn niet de bepalingen van artikel 5, leden 2 en 3, doorslaggevend, maar eerder de inhoud van lid 4, eerste alinea, van dat artikel.
68. De bepalingen van artikel 5, leden 2 en 3, verwijzen weliswaar uitdrukkelijk naar het begrip verantwoordelijkheid, maar zij kunnen worden uitgelegd als voorschriften die de aard en de draagwijdte van de verplichting uit lid 1 verduidelijken door te bepalen dat de werkgever deze verplichting niet kan overdragen aan andere rechtssubjecten waarop op grond van delegatie door de werkgever (artikel 5, lid 2) of krachtens een uitdrukkelijke wettelijke bepaling (artikel 5, lid 3) specifieke verplichtingen op het gebied van de organisatie van de beschermende en preventieve activiteiten of, meer in het algemeen, van de bescherming van de veiligheid en gezondheid tijdens het werk rusten. Deze bepalingen doen niet meer dan de verantwoordelijkheid (of beter gezegd de verplichtingen) van de werkgever in herinnering te roepen met betrekking tot enkel de preventie van gebeurtenissen die het beschermde rechtsgoed kunnen aantasten.
69. Artikel 5, lid 4, eerste alinea, verwijst daarentegen uitdrukkelijk naar de verantwoordelijkheid van de werkgever voor de gevolgen van gebeurtenissen die de gezondheid van werknemers in gevaar brengen.
70. Legt men het voorschrift van artikel 5, lid 4, eerste alinea, van de kaderrichtlijn a contrario uit, dan leidt dit noodzakelijkerwijs tot bevestiging van het beginsel dat de lidstaten niet gerechtigd zijn de verantwoordelijkheid van de werkgever voor schade die voortvloeit uit feiten of gebeurtenissen die in deze bepaling niet worden genoemd, uit te sluiten of te beperken.
71. Wanneer men artikel 5, lid 4, eerste alinea, van de kaderrichtlijn beziet, lijkt de wetgever inderdaad een gemeenschappelijk model voor de aansprakelijkheid voor letsel van werknemers hebben willen voorstellen, waarin op het eerste gezicht geen rol is weggelegd voor het criterium schuld en dat eerder in de buurt komt van een risicoaansprakelijkheid.
72. Niettemin moet nader worden onderzocht of deze uitlegging, die de Commissie met overtuiging naar voren brengt, juist is.
73. In dat verband wil ik vooropstellen dat een lezing van de bepalingen van de kaderrichtlijn waarin de risicoaansprakelijkheid van de werkgever wordt opgevat als een element van het communautaire stelsel van bescherming van de veiligheid en gezondheid van werknemers mijns inziens enkel kan worden gerechtvaardigd op basis van een uitlegging in die zin van artikel 5, lid 4.
74. In de stelling van de Commissie dat artikel 5, lid 1, van de kaderrichtlijn deze lezing al mogelijk maakt, kan ik mij niet vinden.
75. In deze bepaling is namelijk enkel de verplichting van de werkgever neergelegd een veilige werkplek te garanderen, zoals ik hiervoor heb gezegd, die hoofdzakelijk als een preventieverplichting moet worden opgevat. De bepaling zwijgt echter over de aansprakelijkheid die op de werkgever drukt ingeval zich een gebeurtenis voordoet die het rechtsgoed aantast dat door deze verplichting wordt beschermd.
76. Het is zeker waar dat deze bepaling impliciet ook een aansprakelijkheidsregeling bevat, aangezien bepalingen waarin een verplichting is neergelegd niet meer zijn dan louter intentieverklaringen indien aan de verplichting geen vorm van aansprakelijkheid in geval van niet-nakoming is verbonden. De normatieve aard van de verplichtingen in de kaderrichtlijn komt echter duidelijk naar voren in artikel 4, lid 1, dat de lidstaten oplegt „de nodige maatregelen [te nemen] om te verzekeren dat de werkgevers [...] worden onderworpen aan de voorschriften die nodig zijn voor de tenuitvoerlegging van deze richtlijn”.
77. Anders dan de Commissie stelt, kan echter moeilijk worden gesteld – ook als we ons losmaken van de tekst van deze bepaling en haar uitleggen in het licht van de context waarin zij is opgenomen – dat artikel 5, lid 1, van de kaderrichtlijn, door een rechtssubject uitdrukkelijk een juridische verplichting op te leggen, dat subject impliciet ook een ruimere verantwoordelijkheid heeft willen opleggen dan uit de eventuele niet-nakoming van deze verplichting voortvloeit. Met andere woorden, ik ben van mening dat uit de enkele bewoordingen van deze bepaling niet kan worden afgeleid dat de werkgever tegelijkertijd onderworpen is aan een verplichting – in wezen tot het treffen van preventieve maatregelen – en aan een stelsel van risicoaansprakelijkheid – dus ongeacht of hem enige schuld of nalatigheid in het kader van het treffen van die preventieve maatregelen kan worden verweten – voor gebeurtenissen die het rechtsgoed aantasten dat door deze verplichting moet worden beschermd.
78. Er moet dus nog worden nagegaan of de stelling van de Commissie, namelijk dat de bepalingen van de kaderrichtlijn de lidstaten verplichten werkgevers te onderwerpen aan een stelsel van risicoaansprakelijkheid voor gebeurtenissen die werknemers letsel berokkenen, gebaseerd kan worden op uitsluitend artikel 5, lid 4, eerste alinea, van deze richtlijn.
79. Op grond van deze bepaling vormt de richtlijn „geen belemmering voor de bevoegdheid van de lidstaten tot uitsluiting of vermindering van de verantwoordelijkheid van de werkgevers voor feiten die te wijten zijn” aan bepaalde omstandigheden of gebeurtenissen.
80. Mijns inziens kunnen aan de tekst van de onderzochte bepaling en aan de ontstaansgeschiedenis ervan argumenten worden ontleend die tegen een uitlegging van deze bepaling in de door de Commissie voorgestelde zin pleiten.
81. In de eerste plaats zijn de bewoordingen van de bepaling volgens mij moeilijk te verenigen met de betekenis en de functie die aan de inhoud ervan moeten worden gehecht, als we deze bepaling uitleggen in de zin die de Commissie voorstaat.
82. Vanuit dat gezichtspunt lijkt de zinsnede „[d]eze richtlijn vormt geen belemmering voor de bevoegdheid van de lidstaten” eerder bedoeld om de draagwijdte van de bepalingen van de richtlijn en daarmee de manoeuvreerruimte van de lidstaten bij het omzetten ervan in nationaal recht te verduidelijken dan om, op basis van een a contrario-redenering van de betrokken bepaling, de grondslag te bieden voor een verplichting van de lidstaten om de werkgevers in hun rechtsorde een risicoaansprakelijkheid op te leggen. Die wordt immers in andere bepalingen van deze richtlijn uitdrukkelijk noch impliciet voorzien.
83. In de tweede plaats roept de mogelijkheid om artikel 5, lid 4, eerste alinea, in de door de Commissie gewenste zin uit te leggen, vragen op over de wetgevingstechniek die de gemeenschapswetgever in dat geval zou hebben toegepast.
84. Het lijkt namelijk weinig waarschijnlijk dat de keuze voor het beginsel van risicoaansprakelijkheid van de werkgever in het communautaire stelsel van bescherming van de gezondheid en de veiligheid van werknemers, en de harmonisatie van nationale aansprakelijkheidsstelsels die uit die keuze zou voortvloeien, a contrario moeten worden afgeleid uit een bepaling die uitdrukkelijk niet méér doet dan de bevoegdheid van de lidstaten erkennen om de verantwoordelijkheid van de werkgever in bepaalde gevallen uit te sluiten of te beperken. Dat de gemeenschapswetgever zo te werk zou gaan, is des te onwaarschijnlijker als we bedenken dat vormen van aansprakelijkheid zonder schuld in enkele lidstaten, zoals het Verenigd Koninkrijk, weinig gebruikelijk zijn.
85. In de derde plaats wordt de draagwijdte van artikel 5, lid 4, eerste alinea, van de kaderrichtlijn aanmerkelijk beperkt door argumenten ontleend aan de ontstaansgeschiedenis van de bepaling.
86. Uit het dossier blijkt namelijk dat artikel 5, lid 4, in de tekst van de kaderrichtlijn is ingevoegd naar aanleiding van verzoeken van de delegaties uit het Verenigd Koninkrijk en Ierland tijdens het debat over het voorstel voor de kaderrichtlijn in de Raad.
87. Met name blijkt uit de door het Verenigd Koninkrijk overgelegde stukken betreffende de vergadering van 21 en 22 juni 1998 van de werkgroep sociale vraagstukken, dat de delegaties van het Verenigd Koninkrijk en Ierland bij die gelegenheid de problemen aan de orde hebben gesteld die de omzetting van de richtlijn in die landen zou veroorzaken, indien de bepalingen waarin de verplichtingen van werkgevers werden neergelegd, zo strikt werden geformuleerd als door de Commissie was voorgesteld.
88. In wezen voerden deze lidstaten aan dat de rechters in het Verenigd Koninkrijk en Ierland, in tegenstelling tot de rechters in civil law-rechtsstelsels, in de sector veiligheid en gezondheid van werknemers geen enkele beoordelingsmarge hebben bij het uitleggen van geschreven recht. Door de verplichtingen die uit hoofde van de voorgestelde richtlijn op de werkgever zouden komen te rusten grotendeels in absolute termen te formuleren, zou de toepassing van de voorschriften van de kaderrichtlijn in de common law-landen te rigide worden. Zij stelden daarom voor, in de relevante bepalingen van de richtlijn een flexibiliteitsclausule van het SFAIRP-type op te nemen, die al in de richtlijnen van de zogenoemde „eerste generatie” voorkwam.
89. Uit de mogelijke oplossingen die werden overwogen om tegemoet te komen aan de behoeften van de delegaties uit het Verenigd Koninkrijk en Ierland(10), werd gekozen voor het opnemen van een algemene clausule, het huidige artikel 5, lid 4.
90. In haar verzoekschrift wijst de Commissie erop dat in een gezamenlijke verklaring van de Raad en de Commissie, die werd opgenomen in de notulen van de vergadering van de Raad op 12 juni 1989, werd gepreciseerd dat artikel 5, lid 4, van de kaderrichtlijn tot doel had bij te dragen tot het oplossen van juridische problemen van de landen met een Angelsaksische rechtstraditie en dat het bij de omzetting van de richtlijn in nationaal recht niet toestond om af te wijken van het communautaire niveau van bescherming van de veiligheid en de gezondheid van werknemers.
91. Artikel 5, lid 4, is dus in de kaderrichtlijn ingevoegd naar aanleiding van een discussie in de Raad over de manier waarop de problemen konden worden opgelost die de absolute formulering van de verplichting van werkgevers om te zorgen voor veiligheid in de common law-landen zou hebben gecreëerd, gezien de verplichting van de rechters in die rechtsstelsels om het geschreven recht letterlijk uit te leggen.
92. Daaruit volgt dat het, ook in het licht van de argumenten ontleend aan de ontstaansgeschiedenis van de kaderrichtlijn, moeilijk is aan de bepaling van artikel 5, lid 4, eerste alinea, de betekenis te geven die de Commissie daaraan wenst toe te kennen.
93. Tot slot wil ik terzijde nog opmerken, dat de stelling van verzoekster ook op beperkingen stuit wanneer men de rechtsgrondslag van de kaderrichtlijn beziet; het is immers niet vanzelfsprekend dat de gemeenschapswetgever op grond van artikel 118 A EG-Verdrag – dat enkel voorziet in de vaststelling, door middel van richtlijnen, van „minimumvoorschriften […] die geleidelijk van toepassing zullen worden” – bevoegd was de vigerende aansprakelijkheidsstelsels in de lidstaten te harmoniseren.
94. Hoewel de overwegingen in de punten 80 tot en met 92 hierboven er enerzijds voor pleiten de uitlegging van de Commissie af te wijzen, kan anderzijds op basis daarvan een andere uitlegging van artikel 5, lid 4, eerste alinea, van de kaderrichtlijn worden voorgesteld en gestaafd.
95. Met behulp van met name de ontstaansgeschiedenis van de onderzochte bepaling wordt begrijpelijk, welke plaats zij inneemt in de context van artikel 5 en in welke verhouding zij staat tot met name artikel 5, lid 1.
96. Uit het hierboven uiteengezette wetgevingsproces van de kaderrichtlijn kan mijns inziens worden afgeleid dat artikel 5, lid 4, eerste alinea, in de tekst van de richtlijn is opgenomen om de draagwijdte van de verplichting in artikel 5, lid 1, van de werkgever om te zorgen voor veiligheid(11) te verduidelijken en daarmee ook de omvang van de aansprakelijkheid die uit de eventuele niet-nakoming daarvan voortvloeit. Deze verduidelijking geschiedt met name door de gevallen vast te stellen en uitdrukkelijk te omschrijven waarin een gebeurtenis die werknemers letsel berokkent, en de gevolgen daarvan niet te wijten zijn aan schending van de verplichting te zorgen voor veiligheid, en dus niet aan de werkgever kunnen worden toegerekend op grond dat zij aan zijn schuld te wijten zijn.
97. Zo bezien is artikel 5, lid 4, eerste alinea, een soort uitleggingsclausule van artikel 5, lid 1.
98. Hoewel zij uitgaat van het vereiste de onderhavige bepaling uit te leggen in overeenstemming met de functie die daaraan door de gemeenschapswetgever is toegekend, zoals die blijkt uit de ontstaansgeschiedenis van de kaderrichtlijn, vindt de hierboven voorgestelde uitlegging steun in argumenten ontleend aan de letterlijke strekking van de bepaling, die ik al in punt 82 hierboven heb genoemd.
99. Thans moet worden nagegaan of deze stelling ook steun vindt in de systematische uitlegging van artikel 5, lid 1.
100. Ik heb al gezegd dat in deze bepaling de verplichting van de werkgever is neergelegd om te zorgen voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers. Thans moeten de inhoud en de draagwijdte van deze verplichting, die zoals gezegd in absolute termen is geformuleerd, concreet worden omschreven.
101. Ik onderschrijf het standpunt van partijen dat deze omschrijving moet passen binnen het geheel van de bepalingen van de kaderrichtlijn, en met name artikel 6, waarin de algemene verplichtingen van de werkgever zijn neergelegd, hoewel uit de tekst van artikel 5, lid 1, volgens mij al enkele aanwijzingen kunnen worden geput.
102. In de eerste plaats lijkt het mij duidelijk dat deze bepaling van degene waarop de verplichting rust, positieve actie verlangt, namelijk dat hij maatregelen treft om het in de regeling aangeduide rechtsgoed, te weten de veiligheid en de gezondheid van de werknemers, te beschermen.
103. In de tweede plaats moeten deze maatregelen passend en afdoende zijn om het doel van de verplichting, namelijk te „zorgen voor” de bescherming van dat rechtsgoed, te bereiken. Met andere woorden, te oordelen naar de bewoordingen van artikel 5, lid 1, van de kaderrichtlijn impliceert de in die bepaling ten laste van de werkgever neergelegde verplichting mijns inziens dat alle maatregelen moeten worden getroffen die noodzakelijk blijken om te zorgen voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers inzake alle met het werk verbonden aspecten.
104. Deze conclusie vindt ook steun in artikel 6, lid 1, eerste alinea, van de kaderrichtlijn, die bepaalt: „In het kader van zijn verantwoordelijkheden treft de werkgever de nodige maatregelen voor de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers [...]”.
105. In de derde plaats dwingt het doel van artikel 5, lid 1, van de kaderrichtlijn (bescherming) ertoe, de verplichting van de werkgever uit te leggen als in wezen een verplichting tot preventie. Deze verplichting wordt enerzijds geconcretiseerd door de risico’s voor de veiligheid en de gezondheid van werknemers die door de bedrijfsactiviteiten ontstaan, te voorkomen en te evalueren, en anderzijds door de nodige preventieve maatregelen te treffen.
106. Artikel 9, lid 1, van de kaderrichtlijn verduidelijkt de inhoud van de preventieverplichtingen die op de werkgever rusten in de hierboven beschreven zin. Uit hoofde van deze bepaling moet de werkgever „beschikken over een evaluatie van de risico’s voor de veiligheid en de gezondheid op het werk, met inbegrip van de risico’s voor de groepen werknemers met bijzondere risico’s” (artikel 9, lid 1, sub a) en „de te nemen beschermende maatregelen en, indien nodig, de te gebruiken beschermingsmiddelen vastleggen” (artikel 9, lid 1, sub b).
107. Insgelijks bepaalt artikel 6, lid 2, van de kaderrichtlijn, aan de hand van een opsomming van de algemene preventieprincipes die de verplichting van de werkgever om te zorgen voor veiligheid concretiseren, dat de preventieve maatregelen die de werkgever treft, met name gericht moeten zijn op „[het voorkomen van] risico’s” (sub a), het „evalueren van risico’s die niet kunnen worden voorkomen” (sub b), de „bestrijding van risico’s bij de bron” (sub c), en de „planning van de preventie [...]” (sub g).
108. In de vierde plaats moet de verplichting van de werkgever om te zorgen voor veiligheid worden uitgelegd als een dynamische verplichting. De vooruitgang van de techniek en de voortschrijdende ontwikkeling van de productiesystemen kunnen immers nieuwe risico’s voor de veiligheid en de gezondheid van werknemers meebrengen, maar ook tot andere en betere preventieve maatregelen leiden. Deze zorgplicht vergt dus een voortdurende aanpassing aan de omstandigheden die invloed kunnen uitoefenen op de hoeveelheid en de omvang van de risico’s waaraan werknemers blootstaan, en op de doeltreffendheid van de maatregelen die nodig zijn om deze risico’s te voorkomen of te verminderen.
109. Daarom preciseert artikel 6, lid 2, van de kaderrichtlijn dat de werkgever bij het treffen van preventieve maatregelen „rekening houd[t] met de ontwikkeling van de techniek” (sub e).
110. Tot slot blijkt uit de algemene preventieprincipes van artikel 6, lid 2, sub b, (dat zoals gezegd de werkgever verplicht tot het „evalueren van risico’s die niet kunnen worden voorkomen”) en sub f, van de kaderrichtlijn – op grond waarvan de werkgever gehouden is tot „vervanging van wat gevaarlijk is door dat wat niet gevaarlijk of minder gevaarlijk is” – dat de algemene verplichting van artikel 5, lid 1, om te zorgen voor veiligheid niet zo ver gaat dat de werkgever moet zorgen voor een werkomgeving zonder enig risico.
111. Op grond van de aspecten die ik in de punten 102 tot en met 110 hierboven heb uiteengezet, kan geconcludeerd worden dat de werkgever krachtens de verplichting van artikel 5, lid 1, van de kaderrichtlijn om te zorgen voor veiligheid gehouden is, voor zover dit mogelijk is en rekening houdend met de ontwikkeling van de techniek, alle risico’s voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers te voorkomen of te verminderen die concreet kunnen worden voorzien.
112. Voor de aansprakelijkheid houdt dat in, dat zowel het ontstaan van voorzienbare en vermijdbare risico’s voor de veiligheid van werknemers als de gevolgen van dergelijke risico’s, wanneer ze zich verwezenlijken, aan de werkgever worden toegerekend, want in beide gevallen gaat het om het resultaat van een schending van de algemene verplichting om te zorgen voor veiligheid, zoals hierboven omschreven.
113. Daarentegen zullen noch het ontstaan van onvoorzienbare en/of onvermijdbare risico’s noch de gevolgen van die risico’s, wanneer ze zich verwezenlijken, aan de werkgever worden toegerekend.
114. De hierboven beschreven situaties waarin de schade niet aan de werkgever kan worden toegerekend, dekken alle gevallen die in artikel 5, lid 4, eerste alinea, van de kaderrichtlijn zijn beschreven, terwijl de in punt 112 hierboven omschreven situaties die wél aan de werkgever kunnen worden toegerekend, overeenkomen met de gevallen waarin deze bepaling, a contrario uitgelegd, de lidstaten de bevoegdheid ontzegt om de aansprakelijkheid van de werkgever uit te sluiten of te beperken.
115. De stelling die ik in punt 96 hierboven heb aangevoerd, vindt dus steun in de systematische uitlegging van artikel 5, lid 1, van de kaderrichtlijn.
116. Uit de voorgaande overwegingen volgt dat artikel 5, lid 4, eerste alinea, van de kaderrichtlijn aldus moet worden opgevat dat het een omschrijving geeft van de draagwijdte van de aansprakelijkheid van de werkgever die voortvloeit uit de niet-nakoming van de algemene verplichting om te zorgen voor veiligheid die in lid 1 van dit artikel is neergelegd.
117. Anders dan de Commissie stelt, wettigt deze bepaling – op zich noch in samenhang met artikel 5, lid 1 – derhalve niet de conclusie dat de kaderrichtlijn een risicoaansprakelijkheid van de werkgever heeft willen invoeren.
118. Hoe ruim de aansprakelijkheid van de werkgever in artikel 5, leden 1 en 4, van deze richtlijn ook is omschreven, het gaat hier om een schuldaansprakelijkheid, die voortvloeit uit de niet-nakoming van de op de werkgever rustende verplichting om te zorgen voor veiligheid.
119. Deze conclusie wordt niet ontkracht door de bewoordingen van artikel 5, lid 4, eerste alinea, waarin louter wordt gesproken van een bevoegdheid van de lidstaten om de aansprakelijkheid van de werkgever in de daarin genoemde gevallen uit te sluiten of te beperken. De gemeenschapswetgever heeft voor een dergelijke formulering gekozen, omdat hij de lidstaten vrij wilde laten in de beslissing de werkgever een ruimere aansprakelijkheid op te leggen dan in artikel 5, lid 1, en artikel 5, lid 4, eerste alinea, van de kaderrichtlijn is voorgeschreven, dat wil zeggen een aansprakelijkheid die zich uitstrekt tot alle gebeurtenissen die werknemers letsel berokkenen, ook wanneer de werkgever geen nalatigheid bij het treffen van preventieve maatregelen kan worden verweten. In die zin moet mijns inziens de nadere precisering in artikel 5, lid 4, tweede alinea, worden opgevat, die bepaalt dat „[d]e lidstaten [...] niet gehouden [zijn] de in de eerste alinea bedoelde bevoegdheid uit te oefenen”.
120. Op basis van de conclusie waartoe ik ben gekomen over de uitlegging van artikel 5, leden 1 en 4, van de kaderrichtlijn, zal ik nu nagaan of de grieven die de Commissie in dit beroep aanvoert, gegrond zijn.
3. De gestelde schending van artikel 5, leden 1 en 4, van de kaderrichtlijn door het Verenigd Koninkrijk
121. In het licht van het voorgaande meen ik dat de argumenten van de Commissie uitgaan van een onjuiste uitlegging van de bepalingen van de kaderrichtlijn.
122. Hoewel deze conclusie mijns inziens op zich volstaat om het beroep te verwerpen, lijkt het mij wenselijk deze analyse voort te zetten voor het geval het Hof de door mij voorgestelde uitlegging van deze bepalingen weliswaar onderschrijft, maar oordeelt dat het beroep nader behandeld dient te worden om, in het licht van deze uitlegging, te toetsen of het Verenigd Koninkrijk zijn verplichtingen niet is nagekomen, zoals de Commissie stelt.
123. In zijn verweerschriften heeft het Verenigd Koninkrijk meerdere malen onderstreept dat niet-nakoming van de verplichtingen die de werkgever in Section 2 van de HSW Act worden opgelegd, strafrechtelijk wordt gehandhaafd. Volgens deze lidstaat levert de keuze van de Britse wetgever voor een strafrechtelijke aansprakelijkheid wegens schending van de verplichting tot preventie die op de werkgever rust, een doelmatiger beschermingsstelsel op en is zij volkomen verenigbaar met de bepalingen van de kaderrichtlijn. Deze zwijgt namelijk over de vorm van aansprakelijkheid die de lidstaten moeten invoeren om schendingen te sanctioneren. Het Verenigd Koninkrijk stelt echter dat, indien de door de Commissie voorgestelde uitlegging van artikel 5, leden 1 en 4, van de richtlijn door het Hof werd overgenomen, de Britse wetgever gedwongen zou zijn deze keuze te herzien, omdat een strafrechtelijke aansprakelijkheid zonder schuld niet denkbaar is.
124. In dat verband wil ik preciseren dat de kaderrichtlijn de lidstaten niet alleen niet voorschrijft welke vorm van aansprakelijkheid zij moeten invoeren, zoals het Verenigd Koninkrijk terecht opmerkt, maar ook niet verlangt dat dat de omvang van de verschillende vormen van aansprakelijkheid (civiel, strafrechtelijk of anders) in de nationale rechtsstelsels identiek moet zijn.
125. Met andere woorden, de lidstaten zijn uit hoofde van de kaderrichtlijn weliswaar gehouden een stelsel van aansprakelijkheid van de werkgever in te voeren conform het model dat uit de bepalingen van de richtlijn naar voren komt, maar zij zijn vrij om te kiezen welke vorm die aansprakelijkheid aanneemt en om andere vormen van aansprakelijkheid in te voeren, die eventueel minder ruim zijn dan in deze bepalingen is voorgeschreven. Mijns inziens kan een lidstaat dus niet worden verweten dat hij gekozen heeft voor civiele aansprakelijkheid van de werkgever in geval van niet-nakoming van de algemene verplichting om te zorgen voor veiligheid, zoals hierboven uitgelegd, en tegelijkertijd voor een beperkte strafrechtelijke aansprakelijkheid, bijvoorbeeld enkel wegens schending van meer specifieke voorschriften van de arbeidsongevallenregeling.
126. Daaruit volgt dat er geen bezwaren zijn tegen de clausule die in deze zaak ter discussie staat, indien de slotsom luidt dat deze clausule weliswaar in een minder omvattende aansprakelijkheid van de werkgever voorziet dan de richtlijn oplegt, maar deze enkel betrekking heeft op de strafrechtelijke aansprakelijkheid, terwijl de rechtsorde van het Verenigd Koninkrijk daarentegen wel een vorm van civiele aansprakelijkheid van de werkgever kent waarvan de omvang volledig in overeenstemming is met de door de kaderrichtlijn nagestreefde aansprakelijkheidsregeling.
127. In het stelsel van het Verenigd Koninkrijk is de werkgever weliswaar enkel civielrechtelijk aansprakelijk voor de schending van welomschreven verplichtingen die door specifieke wettelijke bepalingen aan hem worden opgelegd en niet voor de niet-nakoming van de in Section 2(1) van de HSW Act neergelegde algemene verplichting om te zorgen voor veiligheid(12), maar uit het dossier blijkt dat in het common law-stelsel een vorm van civiele aansprakelijkheid van de werkgever bestaat voor de niet-nakoming van de zorgplicht jegens zijn werknemers.
128. In overeenstemming met de veronderstelling waarop de Commissie haar stelling dat de kaderrichtlijn werkgevers een risicoaansprakelijkheid oplegt, heeft gebaseerd, is deze vorm van aansprakelijkheid in het kader van het beroep niet in aanmerking genomen.
129. Ingeval het Hof mijn uitlegging van artikel 5, lid 1 en 4, van deze richtlijn onderschrijft, maar het de enkele vaststelling dat de uitlegging van de Commissie onjuist is, niet voldoende acht om het beroep te verwerpen en daarom oordeelt dat de analyse van het beroep moet worden voortgezet, kan het standpunt van het Verenigd Koninkrijk mijns inziens niet worden beoordeeld zonder te onderzoeken of de civiele aansprakelijkheid van de werkgever in het common law-stelsel ten minste even ruim is als de aansprakelijkheid die uit de bepalingen van de kaderrichtlijn voortvloeit. In dat geval is er immers geen sprake van de niet-nakoming die de Commissie het Verenigd Koninkrijk verwijt.
130. Volgens de rechtspraak vereist de omzetting van een richtlijn in nationaal recht namelijk niet noodzakelijkerwijs dat de bepalingen van de richtlijn formeel en letterlijk in een uitdrukkelijke en specifieke wetsbepaling worden overgenomen, en volstaat een algemene juridische context wanneer deze daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn op voldoende duidelijke en nauwkeurige wijze verzekert.(13)
131. Dienaangaande zij er bovendien aan herinnerd dat de Commissie in een procedure krachtens artikel 226 EG de gestelde niet-nakoming moet aantonen en de feiten en omstandigheden moet aandragen die het Hof nodig heeft om uit te maken of er sprake is van niet-nakoming, en dat de Commissie zich daarbij niet kan baseren op een of ander vermoeden.(14)
132. Op grond van de hierboven uiteengezette redenen ben ik van mening dat het Hof, indien het de door mij voorgestelde uitlegging van artikel 5, leden 1 en 4, van de kaderrichtlijn onderschrijft, maar de enkele vaststelling dat de uitlegging van de Commissie onjuist is, niet voldoende acht om het beroep te verwerpen, dit beroep niettemin moet worden verworpen omdat het gegrond is op een ontoereikende analyse van het stelsel van het Verenigd Koninkrijk om te kunnen beoordelen of dit stelsel in overeenstemming is met de bepalingen van de kaderrichtlijn.
133. De conclusies waartoe ik tot nog toe ben gekomen, gaan uit van de vooronderstelling (die ik in de punten 57 tot en met 59 hierboven heb uiteengezet) dat het beroep de rechtmatigheid van de SFAIRP-clausule enkel bestrijdt omdat deze clausule kan fungeren als een beperking van de omvang van de aansprakelijkheid van de werkgever voor de gevolgen van gebeurtenissen die werknemers letsel berokkenen, en wel op zodanige wijze dat dit in strijd is met het bepaalde in artikel 5, leden 1 en 4, van de kaderrichtlijn.
134. Geheel subsidiair, en uitsluitend voor het geval het Hof mocht oordelen dat het beroep ook inhoudt dat de clausule onrechtmatig is voor zover zij de omvang van de in artikel 5, lid 1, van de kaderrichtlijn neergelegde verplichting van de werkgever om te zorgen voor veiligheid kan beperken, zal ik hierna de gegrondheid van deze grief summier bespreken.
135. Mijn overwegingen in de punten 102 tot en met 110 hiervoor hebben de contouren zichtbaar gemaakt van de algemene verplichting te zorgen voor veiligheid, zoals deze naar voren komen uit artikel 5, lid 1, van de kaderrichtlijn en uit de bepalingen van deze richtlijn waarin mede inhoud wordt gegeven aan deze verplichting.
136. In punt 111 hierboven heb ik gesteld dat de werkgever krachtens de verplichting van artikel 5, lid 1, van de kaderrichtlijn om te zorgen voor veiligheid gehouden is, voor zover dit mogelijk is en rekening houdend met de ontwikkeling van de techniek, alle risico’s voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers die concreet kunnen worden voorzien, te voorkomen of te verminderen.
137. Dat betekent met name dat de objectieve technische mogelijkheid om een risico voor de veiligheid en de gezondheid van werknemers te elimineren of te beperken, het criterium is aan de hand waarvan concreet moeten worden getoetst of het gedrag van de werkgever in overeenstemming is met de voorschriften van de kaderrichtlijn.
138. De verwijzing in Section 2(1) van de HSW Act naar het begrip „redelijkerwijs mogelijk” is mijns inziens niet verenigbaar met de draagwijdte die aan de in artikel 5, lid 1, van de kaderrichtlijn neergelegde algemene verplichting te zorgen voor veiligheid moet worden toegekend, aangezien dat een criterium ter beoordeling van de passendheid van preventieve maatregelen introduceert dat minder strikt is dan de zuiver technische mogelijkheid.
139. De rechters in het Verenigd Koninkrijk moeten bij de beoordeling van de verenigbaarheid van het gedrag van de werkgever met Section 2(1) van de HSW Act een toetsing verrichten die verder gaat dan de loutere vaststelling of op basis van de technische mogelijkheden het ontstaan van een risico kan worden voorkomen of de omvang ervan kan worden beperkt. Ook voor risico’s die daadwerkelijk kunnen worden geëlimineerd, kunnen (of beter gezegd moeten) de rechters de kosten (niet alleen in economische zin) van de preventieve maatregelen afwegen tegen de ernst en de omvang van mogelijk letsel aan werknemers.
140. Een dergelijke afweging van kosten en baten lijkt mij ontoelaatbaar – zelfs al valt het resultaat van de belangenafweging in de praktijk zelden in het voordeel van de werkgever uit, zoals het Verenigd Koninkrijk benadrukt – in het communautaire stelsel van bescherming van de veiligheid en gezondheid van werknemers, waarin de bescherming van de persoon van de werknemer voorrang lijkt te hebben boven die van de economische bedrijvigheid.(15)
141. Daaruit volgt dat het beroep naar mijn mening gegrond moet worden verklaard, indien het Hof de grieven van de Commissie uitlegt in de hiervoor in punt 134 omschreven zin.
VI – Kosten
142. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd.
143. Aangezien ik het Hof in overweging geef het beroep te verwerpen, dient de Commissie overeenkomstig de vordering van het Verenigd Koninkrijk in de kosten te worden verwezen.
VII – Conclusie
144. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:
– Het beroep wordt verworpen.
– De Commissie wordt verwezen in de kosten.