SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera)
de 15 de marzo de 2017 (*)
«Recurso de casación — Ayudas de Estado — Ayudas existentes — Artículo 108 TFUE, apartado 1 — Regímenes de ayudas a favor de sociedades de viviendas sociales — Reglamento (CE) n.o 659/1999 — Artículos 17, 18 y 19 — Apreciación por la Comisión de la compatibilidad con el mercado interior de un régimen de ayudas existente — Proposición de medidas apropiadas — Compromisos adoptados por las autoridades nacionales de atenerse al Derecho de la Unión — Decisión de compatibilidad — Alcance del control jurisdiccional — Efectos jurídicos»
En el asunto C‑415/15 P,
que tiene por objeto un recurso de casación interpuesto, con arreglo al artículo 56 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el 24 de julio de 2015,
Stichting Woonpunt, con domicilio social en Maastricht (Países Bajos),
Woningstichting Haag Wonen, con domicilio social en La Haya (Países Bajos),
Stichting Woonbedrijf SWS.Hhvl, con domicilio social en Eindhoven (Países Bajos),
representados por los Sres. L. Hancher, E. Besselink y P. Glazener, advocaten,
partes recurrentes,
y en el que las otras partes en el procedimiento son:
Comisión Europea, representada por los Sres. S. Noë y P.‑J. Loewenthal, en calidad de agentes,
parte demandada en primera instancia,
Reino de Bélgica,
Vereniging van Institutionele Beleggers in Vastgoed, Nederland (IVBN), con domicilio social en Voorburg (Países Bajos), representada por el Sr. M. Meulenbelt, advocaat,
partes coadyuvantes en primera instancia,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),
integrado por la Sra. R. Silva de Lapuerta, Presidenta de Sala, y los Sres. E. Regan, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev (Ponente) y C.G. Fernlund, Jueces;
Abogado General: Sr. M. Szpunar;
Secretario: Sra. C. Strömholm, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 7 de julio de 2016;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 27 de octubre de 2016;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso de casación, Stichting Woonpunt, Woningstichting Haag Wonen y Stichting Woonbedrijf SWS.Hhvl solicitan la anulación del auto del Tribunal General de la Unión Europea de 12 de mayo de 2015, Stichting Woonpunt y otros/Comisión (T‑203/10 RENV, no publicado, en lo sucesivo, «auto recurrido», EU:T:2015:286), con el cual el Tribunal General desestimó su recurso dirigido a obtener la anulación parcial de la Decisión C(2009) 9963 final de la Comisión, de 15 de diciembre de 2009, relativa a las ayudas de Estado E 2/2005 y N 642/2009 — Países Bajos — Ayuda existente y proyecto de ayuda especial en favor de entidades promotoras de viviendas (en lo sucesivo, «Decisión controvertida»).
Marco jurídico
Reglamento (CE) n.o 659/1999
2 El artículo 17 del Reglamento (CE) n.o 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [108 TFUE] (DO 1999, L 83, p. 1), que lleva por título «Cooperación en virtud del apartado 1 del artículo [108 TFUE]», dispone lo siguiente:
«1. La Comisión recabará toda la información necesaria al Estado miembro interesado para revisar, en cooperación con éste, los regímenes de ayudas existentes de conformidad con el apartado 1 del artículo [108 TFUE].
2. Cuando la Comisión considere que un régimen de ayudas no es o ha dejado de ser compatible con el mercado común, informará al Estado miembro interesado acerca de esta conclusión preliminar y le ofrecerá la oportunidad de presentar sus observaciones en el plazo de un mes. En casos debidamente justificados, la Comisión podrá prorrogar dicho plazo.»
3 El artículo 18 de ese Reglamento, relativo a la proposición de medias apropiadas, dispone:
«Si la Comisión, a la luz de la información facilitada por un Estado miembro en virtud de lo dispuesto en el artículo 17, llegara a la conclusión de que un régimen de ayudas existente no es o ha dejado de ser compatible con el mercado común, emitirá una recomendación en la que propondrá al Estado miembro interesado medidas apropiadas. Dicha recomendación podrá consistir, en particular, en:
a) una modificación de fondo del régimen de ayudas,
b) la fijación de requisitos de procedimiento, o
c) la supresión del régimen de ayudas.»
4 El artículo 19 del citado Reglamento, relativo a las consecuencias jurídicas de una proposición de medidas apropiadas, enuncia:
«1. Cuando el Estado miembro interesado acepte las medidas propuestas e informe de ello a la Comisión, ésta lo hará constar e informará de ello al Estado miembro. La aceptación por parte del Estado miembro de las medidas propuestas le obligará a aplicarlas.
2. Cuando el Estado miembro interesado no acepte las medidas propuestas y la Comisión, teniendo en cuenta los argumentos de dicho Estado miembro, continúe estimando que las medidas apropiadas son necesarias, incoará el procedimiento establecido en el apartado 4 del artículo 4. Será de aplicación, mutatis mutandis, lo dispuesto en los artículos 6, 7 y 9.»
Antecedentes del litigio y Decisión controvertida
5 Los hechos que dieron origen al litigio, tal como se desprenden en esencia de los apartados 1 a 12 del auto recurrido, pueden resumirse del modo siguiente.
6 Las recurrentes son sociedades promotoras de viviendas sociales (woningcorporaties; en lo sucesivo, «promotoras») con domicilio en los Países Bajos. Las promotoras son entidades sin ánimo de lucro cuyo objeto es la adquisición, construcción y arrendamiento de viviendas destinadas fundamentalmente a personas y a colectivos socialmente desfavorecidos. Las promotoras ejercen asimismo otras actividades como la construcción y el arrendamiento de apartamentos a precios más elevados, la construcción de apartamentos destinados a la venta y la construcción y arrendamiento de inmuebles de interés general.
7 Durante el año 2002, las autoridades neerlandesas notificaron a la Comisión de las Comunidades Europeas el sistema general de ayudas de Estado en favor de las promotoras. Al considerar la Comisión que las medidas de financiación de las promotoras podían calificarse de ayudas existentes, las autoridades neerlandesas retiraron su notificación.
8 El 14 de julio de 2005, la Comisión envió a las autoridades neerlandesas un escrito con arreglo al artículo 17 del Reglamento n.o 659/1999, en el que calificaba el sistema general de ayudas de Estado abonadas en favor de las promotoras de ayudas existentes (ayuda E 2/2005) y expresaba dudas acerca de su compatibilidad con el mercado común (en lo sucesivo, «escrito del artículo 17»). Con carácter preliminar, la Comisión indicó que las autoridades neerlandesas debían modificar la misión de servicio público encomendada a las promotoras, de tal manera que la vivienda social se reservara para un grupo de destinatarios claramente definido de personas o de colectivos socialmente desfavorecidos. Añadió que las promotoras debían llevar a cabo todas sus actividades comerciales en condiciones de mercado y que no podían beneficiarse de ayudas de Estado. Por último, señaló que la oferta de vivienda social debía adaptarse a la demanda de las personas o colectivos socialmente desfavorecidos.
9 A raíz del envío del escrito del artículo 17, la Comisión y las autoridades neerlandesas iniciaron el procedimiento de cooperación con el fin de adecuar el régimen de ayudas a lo previsto en el artículo 106 TFUE, apartado 2. Al término de dichas consultas, para garantizar la conformidad de las medidas de que se trata con las disposiciones del Derecho de la Unión que regulan las ayudas de Estado, la Comisión propuso, en aplicación del artículo 18 del Reglamento n.o 659/1999, las medidas apropiadas siguientes:
– la limitación de la vivienda social a un grupo destinatario claramente definido de personas desfavorecidas o de colectivos socialmente desfavorecidos;
– la ejecución de las actividades comerciales en condiciones de mercado, debiendo las actividades de servicio público y las actividades comerciales ser objeto de cuentas distintas y de controles apropiados;
– la adaptación de la oferta de viviendas sociales a petición de las personas desfavorecidas o de grupos socialmente desfavorecidos.
10 El 16 de abril de 2007, la Vereniging van Institutionele Beleggers in Vastgoed, Nederland (IVBN) (Asociación de inversores inmobiliarios institucionales de los Países Bajos) presentó una denuncia ante la Comisión en relación con el régimen de ayudas concedidas a las promotoras. En el mes de junio de 2009, Vesteda Groep BV se adhirió a esta denuncia.
11 Mediante escrito de 3 de diciembre de 2009, las autoridades neerlandesas aceptaron las medidas apropiadas propuestas por la Comisión y comunicaron a ésta sus compromisos dirigidos a modificar el sistema general de ayudas de Estado en favor de las promotoras con arreglo a las exigencias de la Comisión.
12 El 15 de diciembre de 2009, la Comisión adoptó la Decisión controvertida.
13 Las medidas contenidas en el sistema general de ayudas de Estado pagadas por el Reino de los Países Bajos a favor de las promotoras y a las que se refiere el procedimiento E 2/2005 son las siguientes:
a) garantías del Estado para los préstamos concedidos por el Fondo de Garantía para la construcción de viviendas sociales;
b) ayudas del Fondo Central para la Vivienda, ayudas por proyecto o ayudas a la racionalización en forma de préstamos a un tipo preferencial o de subvenciones directas;
c) la venta por parte de los municipios de terrenos a precios inferiores al precio de mercado;
d) el derecho a solicitar préstamos al Bank Nederlandse Gemeenten.
14 En la Decisión controvertida, la Comisión calificó cada una de dichas medidas de ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, y consideró que el sistema neerlandés de financiación de las viviendas sociales constituía una ayuda existente al haberse creado antes de la entrada en vigor del Tratado CE en los Países Bajos y al no haber supuesto las reformas posteriores ninguna modificación sustancial.
15 En el considerando 41 de la Decisión controvertida, la Comisión señaló:
«Las autoridades neerlandesas se comprometen a modificar el funcionamiento de las promotoras y las medidas que confieren ventajas a éstas. Al tratarse de modificaciones distintas, las autoridades neerlandesas presentaron varios proyectos de disposiciones a la Comisión. Las nuevas normas están incluidas en un Decreto ministerial que entró en vigor el 1 de enero de 2010 y en una nueva Ley sobre la vivienda que entrará en vigor el 1 de enero de 2011 […]».
16 La Comisión examinó la compatibilidad de la ayuda E 2/2005 relativa al sistema de financiación de las promotoras en su versión modificada a raíz de los compromisos asumidos por las autoridades neerlandesas.Concluyó, en el considerando 72 de la Decisión controvertida, que «las ayudas abonadas por las actividades relativas a la vivienda social, en concreto las relacionadas con la construcción y el arrendamiento de viviendas destinadas a particulares, incluidas la construcción y el mantenimiento de infraestructuras auxiliares, [eran] compatibles con el artículo 106 TFUE, apartado 2». En consecuencia, la Comisión tomó nota de los compromisos de las autoridades neerlandesas relativas a la ayuda E 2/2005, con arreglo al artículo 19 del Reglamento n.o 659/1999.
17 El 30 de agosto de 2010, la Comisión adoptó la Decisión C(2010) 5841 final, relativa a la ayuda de Estado E 2/2005, que modificaba los puntos 22 a 24 de la Decisión controvertida. En esa Decisión modificativa, la Comisión consideró que, sobre la base de los elementos de prueba disponibles, no podía llegar a la conclusión de que la medida d) contemplada en la Decisión controvertida, es decir, el derecho a solicitar préstamos del Bank Nederlandse Gemeenten, cumpliera todos los requisitos de una ayuda de Estado.
Procedimiento ante el Tribunal General y auto recurrido
18 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal General el 30 de abril de 2010, Stichting Woonpunt, Woningstichting Haag Wonen, Stichting Woonbedrijf SWS.Hhvl y Stichting Havensteder interpusieron, con arreglo al artículo 263 TFUE, un recurso dirigido a obtener la anulación de la Decisión controvertida, en la parte en que se refiere a la ayuda de Estado E 2/2005.
19 Mediante auto de 16 de diciembre de 2011, Stichting Woonpunt y otros/Comisión (T‑203/10, no publicado, EU:T:2011:766), el Tribunal General declaró la inadmisibilidad del recurso.
20 Mediante sentencia de 27 de febrero de 2014, Stichting Woonpunt y otros/Comisión (C‑132/12 P, EU:C:2014:100), el Tribunal de Justicia anuló el auto de 16 de diciembre de 2011, Stichting Woonpunt y otros/Comisión (T‑203/10, no publicado, EU:T:2011:766), en la parte en que había declarado la inadmisibilidad del recurso interpuesto por las demandantes en primera instancia contra la Decisión controvertida, en cuanto dicha Decisión se refería al régimen de ayuda E 2/2005, y desestimó el recurso en todo lo demás. El Tribunal de Justicia consideró que el recurso interpuesto contra la Decisión controvertida, en cuanto dicha Decisión se refería al régimen de ayuda E 2/2005, era admisible y devolvió el asunto al Tribunal General para que se pronunciara sobre el fondo.
21 El asunto se atribuyó a la Sala Séptima del Tribunal General.
22 Con arreglo al artículo 119, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la Comisión y las demandantes en primera instancia presentaron sus observaciones escritas los días 27 de marzo y 15 de abril de 2014 respectivamente.
23 Mediante el auto recurrido, el Tribunal General desestimó el recurso por ser manifiestamente infundado.
Pretensiones de las partes y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
24 Mediante su recurso de casación, las demandantes en primera instancia solicitan al Tribunal de Justicia que:
– Anule total o parcialmente el auto recurrido.
– Devuelva el asunto al Tribunal General.
– Condene a la Comisión a cargar con las costas del recurso de casación y del procedimiento ante el Tribunal General.
25 La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación y condene en costas a las fundaciones. A mayor abundamiento, la Comisión señala que, en el supuesto en que el Tribunal de Justicia considerara que los motivos son fundados, no existiría razón alguna para anular el auto recurrido en su totalidad, toda vez que las citadas fundaciones no han formulado ninguna imputación contra la desestimación del primer motivo en primera instancia, basado en que la Comisión incurrió en error de Derecho al determinar que todas las medidas formaban parte de un régimen de ayudas, y añade que procedería por tanto devolver el asunto al Tribunal General.
26 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 21 de enero de 2016, Stichting Havensteder informó al Tribunal de Justicia de que desistía de su recurso de casación. Mediante auto de 21 de marzo de 2016, Stichting Woonpunt y otros/Comisión (C‑415/15 P, no publicado, EU:C:2016:231), el Presidente del Tribunal de Justicia canceló a Stichting Havensteder del asunto C‑415/15 P y determinó que ésta y la Comisión cargarían con sus propias costas correspondientes al recurso de casación interpuesto por esa primera parte.
Sobre el recurso de casación
Sobre el primer motivo, basado en error de Derecho, en apreciación inexacta de los hechos pertinentes y en falta de motivación, al considerar el Tribunal General que las recurrentes se referían en realidad al escrito del artículo 17 y que el control del Tribunal no se extendía al citado escrito
Alegaciones de las partes
27 En el marco del primer motivo, dirigido contra los apartados 56 a 60, 69 a 74, 81, 82, 86 y 87 del auto recurrido, las recurrentes alegan que el Tribunal General incurrió en error al considerar que los motivos que habían planteado ante el mismo se referían en realidad al contenido del escrito del artículo 17. Además, sostiene que, en el apartado 59 del auto recurrido, el Tribunal General incurrió en error al deducir de su sentencia de 11 de marzo de 2009, TF1/Comisión (T‑354/05, EU:T:2009:66) que su control se limitaba a la apreciación de la Comisión sobre la capacidad de los compromisos asumidos para resolver los problemas de competencia constatados y que no abordaba la cuestión subyacente de la necesidad de los compromisos. En efecto, del tenor del artículo 108 TFUE, apartado 1, se desprende que la decisión definitiva de la Comisión debe contener una apreciación sobre dicha cuestión. Esa decisión cubre la totalidad del procedimiento previsto en los artículos 17 a 19 del Reglamento n.o 659/1999. El control del juez de la Unión debe, en consecuencia, tratar también la cuestión de si la situación anterior era compatible con el mercado interior.
28 La Comisión sostiene que una decisión adoptada con arreglo al artículo 19, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999 no se basa en la constatación definitiva de que un régimen de ayudas existente es incompatible con el mercado interior. Una decisión de ese tipo es la expresión de la cooperación a la que se refiere el artículo 108 TFUE, apartado 1, y su principio de base no es una constatación vinculante unilateral de la Comisión, sino el reconocimiento por ésta y el Estado miembro de que se trata de la necesidad de adaptar el régimen de ayudas existente. La Comisión no está por tanto obligada a explicar en su decisión las razones por las que considera que ese régimen no es o ha dejado de ser compatible con el mercado interior. Por otro lado, en el presente asunto, la correspondencia mantenida entre la Comisión y las autoridades neerlandesas a raíz del escrito del artículo 17 no se refería a la cuestión de si el régimen de ayudas existente era compatible con el mercado interior, sino a la manera en la que ese régimen debía adaptarse.
Apreciación del Tribunal de Justicia
29 En los apartados 56 y 57 del auto recurrido, el Tribunal General consideró en esencia, al referirse a los apartados 188 y 189 de su sentencia de 11 de marzo de 2009, TF1/Comisión (T‑354/05, EU:T:2009:66), que la Comisión gozaba de una amplia facultad de apreciación para determinar las medidas apropiadas para responder a su conclusión según la cual el régimen de ayudas existente de que se trata no era o había dejado de ser compatible con el mercado interior y que, en consecuencia, el control que le incumbía ejercer debe limitarse a comprobar que la Comisión no había incurrido en error manifiesto de apreciación al considerar que los compromisos adoptados servían para resolver los problemas de competencia que planteaba el régimen de ayudas de que se trata.
30 El Tribunal General llegó a la conclusión, en el apartado 59 de ese auto, de que el control que le incumbía ejercer no se extendía al examen efectuado por la Comisión del régimen de ayudas anterior a los compromisos adoptados por las autoridades neerlandesas. Retomó, en esencia, dicha conclusión en los apartados 73, 82 y 87 del citado auto.
31 En los apartados 58, 72, 74, 81 y 86 de ese mismo auto, el Tribunal General consideró en esencia que las recurrentes no impugnaban la apreciación efectuada por la Comisión, en la Decisión controvertida, acerca de la compatibilidad del régimen de ayudas existente en su versión modificada por los compromisos adoptados por las autoridades neerlandesas, sino al examen efectuado por la Comisión del sistema de financiación de las promotoras como figuraba en la normativa neerlandesa inicial, antes de su modificación por los compromisos adoptados por esas autoridades y que ese examen no figuraba en la Decisión controvertida sino en el escrito del artículo 17.
32 En consecuencia, en el apartado 60 del auto recurrido, el Tribunal General desestimó por inoperantes las alegaciones de las recurrentes, desarrolladas en el marco del segundo motivo, con las que reprochaban a la Comisión haberse limitado, en el escrito del artículo 17, a constatar que el Servicio de Interés Económico General (SIEG) no estaba bastante definido sin demostrar la existencia de un error manifiesto en el sistema neerlandés de financiación de las viviendas sociales, en los apartados 69 a 75 de ese auto, implícitamente como inoperantes las alegaciones de las recurrentes desarrolladas en el marco del tercer motivo, en los apartados 81 y 82 del citado auto, como inoperante la alegación, desarrollada en el marco del sexto motivo, basada en que la Comisión había incurrido en error al considerar que el sistema neerlandés de vivienda social contenía un error manifiesto porque no establecía un límite de rentas específicas y, en los apartados 86 a 88 de ese mismo auto, implícitamente como inoperantes los motivos quinto y séptimo de las recurrentes.
33 A este respecto, el artículo 108 TFUE, apartado 1, atribuye competencia a la Comisión para proceder junto con los Estados miembros al examen permanente de las ayudas existentes. En el marco de tal examen, la Comisión propondrá a éstos las medidas apropiadas que exija el desarrollo progresivo o el funcionamiento del mercado interior. Además, el artículo 108 TFUE, apartado 2, dispone que si, después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, la Comisión comprobare que una ayuda no es compatible con el mercado interior en virtud del artículo 107 TFUE, o que dicha ayuda se aplica de manera abusiva, decidirá que el Estado interesado la suprima o modifique en el plazo que ella misma determine.
34 Según el artículo 17, apartado 2, del Reglamento n.o 659/1999, cuando la Comisión considere que un régimen de ayudas existente no es o ha dejado de ser compatible con el mercado común, informará al Estado miembro interesado acerca de esta conclusión preliminar y le ofrecerá la oportunidad de presentar sus observaciones en el plazo de un mes.
35 Con arreglo al artículo 18 de ese Reglamento, si la Comisión, a la luz de la información facilitada por un Estado miembro en virtud de lo dispuesto en el artículo 17 del citado Reglamento, llegara a la conclusión de que un régimen de ayudas existente no es o ha dejado de ser compatible con el mercado común, emitirá una recomendación en la que propondrá al Estado miembro interesado medidas apropiadas.
36 En virtud del artículo 19, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999, cuando el Estado miembro interesado acepte las medidas propuestas e informe de ello a la Comisión, ésta lo hará constar e informará de ello al Estado miembro.
37 De ese modo, cuando adopta una decisión, según lo dispuesto en el artículo 26 del Reglamento n.o 659/1999, «en virtud […] del artículo 18 [de ese Reglamento] en relación con el apartado 1 del artículo 19 [de dicho Reglamento]», la Comisión, en ejercicio de la competencia que se le otorga para apreciar la compatibilidad de las ayudas de Estado con el mercado interior, acepta los compromisos del Estado, asumidos en relación con las medidas apropiadas que le había propuesto en una recomendación dirigida en virtud del artículo 18 de ese mismo Reglamento, capaces de responder a sus preocupaciones relativas a la compatibilidad del régimen de ayudas examinado con ese mercado, y pone fin al procedimiento de examen previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 1.
38 Una decisión de ese tipo supone necesariamente que la Comisión haya efectuado con carácter previo una apreciación acerca de la compatibilidad del régimen de ayudas de que se trata con el mercado interior y, tras haber tomado en consideración la información transmitida por el Estado miembro de que se trate, haya llegado a la conclusión de que ese régimen no es, o ha dejado de ser, compatible con el mercado interior y que, en consecuencia, resultan necesarias medidas apropiadas para poner remedio a esa incompatibilidad.
39 Contrariamente a lo que determinó el Tribunal General en el apartado 59 del auto recurrido, la apreciación de la Comisión y la conclusión que extrajo de la misma no pueden quedar sustraídas al control de los órganos jurisdiccionales de la Unión, ya que en tal caso se menoscabaría el derecho a la tutela judicial efectiva, garantizado por el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, de los beneficiarios del régimen de ayudas existente.
40 Pues bien, una decisión adoptada por la Comisión en virtud del artículo 18 de ese Reglamento, en relación con el artículo 19, apartado 1, del citado Reglamento, al basarse en la constatación previa de la incompatibilidad con el mercado interior de un régimen de ayudas existente, puede perjudicar a los intereses de los beneficiarios de ese régimen.
41 A este respecto, el Tribunal de Justicia señaló, en el apartado 61 de la sentencia de 27 de febrero de 2014, Stichting Woonpunt y otros/Comisión (C‑132/12 P, EU:C:2014:100), que la Decisión controvertida había tenido el efecto de modificar, a partir del 1 de enero de 2011, fecha de entrada en vigor de la nueva Ley sobre la vivienda, el régimen de ayudas del que hasta esa fecha se habían beneficiado las recurrentes, haciendo que las condiciones para el ejercicio de sus actividades fueran menos favorables que antes.
42 Es ésta la razón por la que el Tribunal de Justicia determinó en esencia, en los apartados 69 y 70 de esa sentencia, que las recurrentes tienen un interés legítimo en que se anule la Decisión controvertida en la parte que se refiere a la ayuda E 2/2005, ya que la anulación de esa Decisión tendría el efecto de mantener las condiciones anteriores más favorables para ellas.
43 El derecho a una tutela judicial efectiva de los beneficiarios de un régimen de ayudas existente supone por tanto que éstos puedan impugnar, con ocasión de un recurso dirigido contra una decisión adoptada en aplicación del artículo 18 del Reglamento n.o 659/1999 en relación con el artículo 19, apartado 1, de ese Reglamento, también la apreciación de ese régimen efectuada por la Comisión y la conclusión según la cual ese régimen no es compatible con el mercado interior y que, en consecuencia, resultan necesarias medidas apropiadas para poner remedio a esa incompatibilidad.
44 Por lo que respecta al hecho, en el que se basó el Tribunal General en los apartados 58, 74 y 86 del auto recurrido, de que en el presente asunto esa apreciación no figura en la Decisión controvertida sino en el escrito del artículo 17, procede, señalar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los trámites intermedios que tienen por objeto preparar la decisión final no constituyen, en principio, actos que puedan ser objeto de un recurso de anulación (sentencia de 13 de octubre de 2011, Deutsche Post y Alemania/Comisión, C‑463/10 P y C‑475/10 P, EU:C:2011:656, apartado 50).
45 En efecto, un recurso de anulación dirigido contra actos que expresan una opinión provisional de la Comisión podría obligar al juez de la Unión a valorar cuestiones sobre las cuales dicha institución no ha tenido aún ocasión de pronunciarse y, de esta manera, tendría como consecuencia una anticipación de los debates sobre el fondo del asunto y una confusión de las distintas fases de los procedimientos administrativo y judicial (sentencia de 13 de octubre de 2011, Deutsche Post y Alemania/Comisión, C‑463/10 P y C‑475/10 P, EU:C:2011:656, apartado 51).
46 Se desprende de la jurisprudencia que un acto intermedio tampoco puede ser objeto de recurso cuando consta que la ilegalidad de que adolece dicho acto puede invocarse en apoyo de un recurso dirigido contra la decisión final de la que dicho acto constituye un acto de elaboración. En tales circunstancias, el recurso interpuesto contra la decisión que pone fin al procedimiento garantiza una tutela judicial suficiente (sentencia de 13 de octubre de 2011, Deutsche Post y Alemania/Comisión, C‑463/10 P y C‑475/10 P, EU:C:2011:656, apartado 53 y jurisprudencia citada).
47 En el presente asunto, de la Decisión controvertida se desprende que las medidas apropiadas propuestas por la Comisión en aplicación del artículo 18 del Reglamento n.o 659/1999 coinciden en esencia con las indicaciones que dicha institución había dado con carácter preliminar a las autoridades neerlandesas en el escrito del artículo 17. El análisis basado en ese escrito fue confirmado por la Decisión controvertida.
48 Pues bien, como el escrito del artículo 17 constituye una primera etapa de la elaboración de la Decisión controvertida, no puede impedirse a las recurrentes alegar la ilegalidad de que adolece la apreciación contenida en ese escrito en apoyo de su recurso contra la citada Decisión.
49 En tales circunstancias, procede señalar que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al desestimar las alegaciones de las recurrentes y considerar que, por un lado, el control que debe efectuar no se extendía al examen llevado a cabo por la Comisión del régimen de ayudas anterior a los compromisos asumidos por las autoridades neerlandesas y, por otro lado, en esencia, que ese examen no formaba parte de la Decisión controvertida.
50 Esa constatación no queda en entredicho por la alegación de la Comisión según la cual la conclusión de que el régimen de ayudas existente es incompatible con el mercado interior, y que sirve de base a la decisión adoptada por la Comisión en aplicación del artículo 18 del Reglamento n.o 659/1999 en relación con el artículo 19, apartado 1, de ese Reglamento, no tenía carácter definitivo.
51 En efecto, procede señalar que, ciertamente, debido al mecanismo de cooperación entre la Comisión y los Estados miembros, establecido por el artículo 108 TFUE, apartado 1, y en el que se basa el sistema de control de los regímenes de ayudas existentes, el procedimiento seguido conforme a esa disposición no conduce, a diferencia del seguido con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo primero, a una constatación formal de la incompatibilidad con el mercado interior de un régimen de ayudas.
52 No es menos cierto que la conclusión de que el régimen de ayudas existente es incompatible con el mercado interior y la proposición de medidas apropiadas que implica necesariamente producen, una vez la Comisión ha tomado nota de la aceptación por el Estado miembro de que se trata de esas medidas, los mismos efectos jurídicos que una constatación formal de ese tipo respecto de dicho Estado.
53 No obstante, como el examen de la compatibilidad con el mercado interior de las ayudas existentes implica evaluaciones complejas de índole económica y social, la Comisión dispone de una amplia facultad de apreciación. En ese contexto, el control jurisdiccional que se aplica al ejercicio de dicha facultad de apreciación se limita a comprobar el respeto de las normas de procedimiento y de motivación, así como a controlar la exactitud material de los hechos alegados y la ausencia de error de Derecho, de error manifiesto al apreciar los hechos o de desviación de poder (véase, por analogía, la sentencia de 26 de septiembre de 2002, España/Comisión, C‑351/98, EU:C:2002:530, apartado 74).
54 De todo lo anterior resulta que debe estimarse el primer motivo.
Sobre el segundo motivo, basado en error de Derecho, apreciación inexacta de los hechos pertinentes y falta de motivación, en la medida en que el Tribunal General consideró que las medidas apropiadas propuestas por la Comisión no eran más que proposiciones y que la aceptación por las autoridades neerlandesas era lo que les confería carácter vinculante
Alegaciones de las partes
55 En el marco del segundo motivo, dirigido contra los apartados 61 a 66, 78 a 80 y 90 a 95 del auto recurrido, las recurrentes reprochan al Tribunal General haber infringido el artículo 108 TFUE, apartado 1, y el Reglamento n.o 659/1999 al determinar, para desestimar sus alegaciones relativas a las medidas apropiadas exigidas por la Comisión, que esas medidas no constituían más que proposiciones y que las autoridades neerlandesas eran quienes las habían hecho vinculantes al aceptarlas. La sentencia de 22 de octubre de 1996, Salt Union/Comisión (T‑330/94, EU:T:1996:154), en la que se basó el Tribunal General en el apartado 63 del auto recurrido, se refería a la cuestión de la admisibilidad y no era pertinente. Además, el auto recurrido tenía como efecto privar de efecto a la sentencia de 27 de febrero de 2014, Stichting Woonpunt y otros/Comisión (C‑132/12 P, EU:C:2014:100), en la que el Tribunal de Justicia reconoció el interés legítimo de las recurrentes en obtener la anulación de la Decisión controvertida.
56 La Comisión sostiene que el Tribunal General sí tuvo en cuenta el artículo 108 TFUE, apartado 1, y la función de la Comisión en el procedimiento de cooperación relativo al examen de la compatibilidad con el mercado interior de los regímenes de ayudas existentes. Alega que su misión en dicho procedimiento se limita a comprobar si los compromisos del Estado miembro de que se trata son suficientes para hacer el régimen de ayudas existente compatible con el mercado interior y añade que las recomendaciones de medidas apropiadas no son vinculantes.
57 Por otro lado, el auto recurrido no priva de efecto a la sentencia de 27 de febrero de 2014, Stichting Woonpunt y otros/Comisión (C‑132/12 P, EU:C:2014:100), ya que las recurrentes tienen la posibilidad de oponerse a la aplicación por la Comisión del concepto de ayuda de Estado y a la compatibilidad del régimen modificado con el mercado interior.
58 Además, la anulación de la Decisión controvertida no implica necesariamente el mantenimiento de la situación existente antes de la modificación del sistema general de ayudas de Estado en favor de las promotoras, ya que la decisión del legislador neerlandés de llevar a cabo esa modificación tenía carácter político y se basaba en varias consideraciones. En efecto, los Estados miembros son libres de suprimir un régimen de ayudas existente, de moderarlo o de sustituirlo por otro régimen compatible con el mercado interior.
Apreciación del Tribunal de Justicia
59 En los apartados 63 y 64 del auto recurrido, el Tribunal General consideró en esencia que las medidas apropiadas que la Comisión puede proponer de conformidad con el artículo 108 TFUE, apartado 1, y del artículo 18 del Reglamento n.o 659/1999 no constituyen más que proposiciones que el Estado miembro puede aceptar o rechazar y que, si las acepta, ese Estado miembro está obligado, en virtud de tal aceptación, a aplicarlas.
60 En el apartado 65 de ese auto, el Tribunal General consideró, haciendo referencia al apartado 28 de la sentencia de 18 de junio de 2002, Alemania/Comisión (C‑242/00, EU:C:2002:380), y al apartado 52 de la sentencia de 4 de diciembre de 2013, Comisión/Consejo (C‑121/10, EU:C:2013:784), que en la medida en que un Estado miembro acepta esas proposiciones de medidas apropiadas, éstas pasan a ser vinculantes para él. Reiteró esa afirmación en el apartado 79 del citado auto.
61 En consecuencia, en el apartado 66 del auto recurrido, el Tribunal General desestimó, por ser manifiestamente infundada, la alegación de las recurrentes, desarrollada en el marco del segundo motivo, según la cual la Comisión se había excedido en su competencia al exigir medidas apropiadas y hacerlas vinculantes en la Decisión controvertida, considerando que las recurrentes erraban al sostener que la Comisión había exigido esas medidas apropiadas y las había hecho vinculantes en dicha decisión, y, en los apartados 78 a 80 del citado auto, las alegaciones, desarrolladas en el marco de los motivos cuarto y sexto, con los cuales las recurrentes reprochaban a la Comisión, por un lado, haber incurrido en un error de Derecho y haber abusado de sus competencias al exigir a las autoridades neerlandesas una nueva definición de «vivienda social» y, por otro lado, haber hecho una interpretación errónea de la Decisión 2005/842/CE de la Comisión, de 28 de noviembre de 2005, relativa a la aplicación de las disposiciones del artículo 86, apartado 2, del Tratado CE a las ayudas estatales en forma de compensación por servicio público concedidas a algunas empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general (DO 2005, L 312, p. 67) al exigir una definición específica del SIEG.
62 Procede señalar, a este respecto, que el Tribunal de Justicia consideró que, en el marco del procedimiento del artículo 19, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999, la decisión de la Comisión en la que se hacen constar las proposiciones del Estado miembro hace que dichas proposiciones sean vinculantes (sentencia de 27 de febrero de 2014, Stichting Woonpunt y otros/Comisión, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, apartado 72).
63 En efecto, de la jurisprudencia mencionada en el apartado 60 de la presente sentencia y citada en el apartado 65 del auto recurrido se desprende que las medidas apropiadas que la Comisión propone en aplicación del artículo 108 TFUE, apartado 1, en cuanto son aceptadas por un Estado miembro, tienen un efecto vinculante respecto de ese Estado miembro, como establece el artículo 19, apartado 1, segunda frase, del Reglamento n.o 659/1999. No obstante, esa aceptación sólo produce efectos jurídicos si se comunica a dicha institución y si ésta toma nota de ella e informa al citado Estado miembro, de conformidad con el artículo 19, apartado 1, primera frase, de ese Reglamento.
64 De ese modo, incumbía al Tribunal General examinar el fundamento de las alegaciones de las recurrentes mencionadas en el apartado 61 de la presente sentencia, con independencia de la cuestión de las funciones respectivas de la Comisión y de los Estados miembros para la adopción de las medidas apropiadas.
65 En consecuencia, en el apartado 65 del auto recurrido, el Tribunal General incurrió en error de Derecho y, en consecuencia, desestimó indebidamente por manifiestamente infundadas las alegaciones de las recurrentes mencionadas en el apartado 61 de la presente sentencia.
66 Por lo que respecta a los apartados 90 a 95 del auto recurrido, procede señalar que, a diferencia de lo que sostienen las recurrentes, el Tribunal General no desestimó, en esos apartados, sus alegaciones relativas a las medidas apropiadas exigidas por la Comisión sino que examinó las formuladas en apoyo de su octavo motivo. Pues bien, mediante éste, las recurrentes reprochaban a la Comisión haber abusado del procedimiento relativo a las ayudas existentes y haber sobrepasado sus competencias al aprobar una lista limitativa de edificios que podían calificarse de «inmuebles sociales» sin haber hecho recomendaciones dirigidas al establecimiento de una lista de ese tipo ni en el escrito del artículo 17 ni en las proposiciones de medidas apropiadas.
67 En consecuencia, el segundo motivo, en la medida en que en él las recurrentes reprochan al Tribunal General haber considerado que las medidas apropiadas propuestas por la Comisión no eran más que proposiciones y que la aceptación por las autoridades neerlandesas de las citadas medidas era lo que las hacía vinculantes, no puede dar lugar a la anulación de las apreciaciones contenidas en los apartados 90 a 95 del auto recurrido.
68 En tales circunstancias, debe estimarse el segundo motivo en la parte en que se refiere a las apreciaciones contenidas en los apartados 61 a 66 y 78 a 80 de ese auto.
69 De la totalidad de consideraciones anteriores se desprende que el auto recurrido debe ser anulado.
Sobre la devolución del asunto al Tribunal General
70 De conformidad con el artículo 61, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en caso de anulación de la resolución del Tribunal General, el Tribunal de Justicia podrá o bien resolver él mismo definitivamente el litigio, cuando su estado así lo permita, o bien devolver el asunto al Tribunal General para que este último resuelva.
71 En el presente asunto, como el Tribunal General no efectuó el control de la Decisión controvertida y no examinó si eran fundadas las alegaciones de las recurrentes mencionadas en el apartado 61 de la presente sentencia, con independencia de la cuestión de las funciones respectivas de la Comisión y de los Estados miembros para la adopción de las medias apropiadas, el Tribunal de Justicia considera que el estado del presente litigio no permite que se resuelva sobre el mismo. En consecuencia, procede devolver el asunto al Tribunal General para que este último resuelva.
Costas
72 Dado que se devuelve el asunto al Tribunal General, debe reservarse la decisión sobre las costas correspondientes al presente procedimiento de casación.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) decide:
1) Anular el auto del Tribunal General de la Unión Europea de 12 de mayo de 2015, Stichting Woonpunt y otros/Comisión (T‑203/10 RENV, no publicado, EU:T:2015:286).
2) Devolver el asunto al Tribunal General de la Unión Europea.
3) Reservar la decisión sobre las costas.
Firmas