CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
JULIANE KOKOTT
prezentate la 16 februarie 2017(1)
Cauza C‑74/16
Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania
împotriva
Ayuntamiento de Getafe
[cerere de decizie preliminară formulată de Juzgado de lo Contencioso‑administrativo n 4 de Madrid (Tribunalul de Contencios Administrativ nr. 4 din Madrid, Spania)]
„Concurență – Ajutoare de stat – Articolul 107 alineatul (1) TFUE – Impozitul spaniol pe construcții, instalații și lucrări – Scutire acordată Bisericii Catolice – Delimitare între activitățile cu caracter economic și activitățile fără caracter economic ale Bisericii Catolice – Activități ale Bisericii Catolice prin care nu se urmărește un scop strict religios – Activități desfășurate în cadrul misiunilor sociale, culturale și educaționale desfășurate sub egida Bisericii Catolice – Biserici, asociații religioase și comunități religioase – Articolul 17 TFUE – Articolul 351 TFUE”
I – Introducere
1. Scutirea de anumite impozite acordată de un stat membru unei comunități religioase și pentru activitățile care nu au un scop strict religios reprezintă un ajutor de stat interzis conform articolului 107 alineatul (1) TFUE? Aceasta este în esență problema în a cărei privință o instanță spaniolă solicită clarificări din partea Curții de Justiție.
2. Această problemă se ridică în contextul în care Regatul Spaniei acordă Bisericii Catolice diverse scutiri, în temeiul Acordului de drept internațional din anul 1979, încheiat cu Sfântul Scaun. Întemeindu‑se pe acest acord, Biserica Catolică, în calitate de titulară a unei școli catolice, dorește să îi fie restituit impozitul local pe care a trebuit să îl plătească cu ocazia lucrărilor efectuate asupra unei clădiri a școlii.
3. Întrucât dreptul concurenței al Uniunii se aplică numai întreprinderilor, soluția în prezenta cauză depinde de delimitarea – nu întotdeauna simplă – a activităților cu caracter economic de activitățile fără caracter economic. Din hotărârile anterioare(2) se știe deja că în special sectorul educației se află la limita dintre misiunile profesionale, sociale și chiar culturale.
4. Această problemă capătă, în prezenta cauză, o nouă dimensiune pentru că, în definitiv, vizează raportul dintre biserică și stat, căruia dreptul primar, și anume articolul 17 TFUE, îi acordă o importanță deosebită. Având în vedere dezbaterile, adeseori foarte aprinse, cu privire la rolul religiei și al comunităților religioase într‑o societate europeană modernă(3), prezenta cauză este cât se poate de actuală. Problemele juridice ridicate interesează în mare măsură nu doar Spania, ci și numeroase alte state membre.
5. Întrucât Acordul dintre Spania și Sfântul Scaun datează dinaintea aderării Spaniei la Comunitatea Europeană, pentru soluționarea cauzei trebuie avute în vedere și articolele 108 și 351 TFUE.
II – Cadrul juridic
A – Dreptul Uniunii
6. Cadrul juridic al Uniunii din prezenta cauză este delimitat de articolul 107 alineatul (1) TFUE din titlul VII capitolul 1 TFUE („Regulile de concurență”):
„Cu excepția derogărilor prevăzute de tratate, sunt incompatibile cu piața internă ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre.”
7. De asemenea, trebuie avut în vedere și articolul 17 alineatul (1) TFUE, care se regăsește în partea întâi titlul II („Dispoziții de aplicare generală”) din Tratatul FUE și care are următorul conținut:
„Uniunea respectă și nu aduce atingere statutului de care beneficiază, în temeiul dreptului național, bisericile și asociațiile sau comunitățile religioase din statele membre.”
8. În final, este relevant articolul 351 TFUE, care se regăsește în partea a șaptea din tratat („Dispoziții generale și finale”):
„Dispozițiile tratatelor nu aduc atingere drepturilor și obligațiilor care rezultă din convențiile încheiate până la 1 ianuarie 1958 sau, pentru statele membre aderente, înainte de data aderării acestora, între unul sau mai multe state membre pe de o parte și unul sau mai multe state terțe pe de altă parte.
În măsura în care aceste convenții nu sunt compatibile cu tratatele, statul sau statele membre în cauză recurg la toate mijloacele corespunzătoare pentru a elimina incompatibilitățile constatate. La nevoie, statele membre își acordă reciproc sprijin în vederea atingerii acestui scop și adoptă, dacă este cazul, o poziție comună.
În aplicarea convențiilor menționate la primul paragraf, statele membre iau în considerare faptul că avantajele consimțite prin tratate de fiecare dintre statele membre fac parte integrantă din instituirea Uniunii și, din această cauză, sunt inseparabil legate de crearea instituțiilor comune, de atribuirea de competențe în favoarea acestora și de acordarea acelorași avantaje de către toate celelalte state membre.”
B – Dreptul internațional
9. Acordul dintre statul spaniol și Sfântul Scaun cu privire la chestiuni economice din 3 ianuarie 1979(4) prevede la articolul IV alineatul 1 litera B primul paragraf, cu privire la bunurile imobile ale Bisericii Catolice, „scutirea totală și permanentă de la plata impozitelor reale sau pe profit, pe venit și pe proprietate”.
10. Totuși, astfel cum rezultă din al doilea paragraf, scutirea fiscală menționată nu se aplică „veniturilor provenite din exercitarea de activități economice, nici celor rezultate din patrimoniul său, atunci când folosința acestora a fost cedată”, după cum nici „câștigurilor de capital și nici veniturilor supuse reținerii la sursă cu titlu de impozit pe venit”.
11. Articolul VI din Acordul din 1979 conține un mecanism de soluționare a diferendelor. Potrivit acestuia, Sfântul Scaun și guvernul spaniol se obligă să soluționeze, de comun acord și respectând principiile acordului, problemele privind interpretarea și aplicarea acordului.
C – Dreptul național
12. Impozitul perceput în Spania pe construcții, instalații și lucrări(5) a fost instituit printr‑o lege din anul 1988. În prezent, temeiul impozitului este articolul 100 alineatul 1 din Legea privind finanțele locale(6), în versiunea Decretului legislativ regal(7) nr. 2/2004 din 5 martie 2004(8). Este vorba despre un impozit municipal real indirect, încasat în bugetele locale ale municipalităților spaniole.
13. Prin Ordinul din 5 iunie 2001(9), Ministerul de Finanțe spaniol a clarificat faptul că impozitul pe construcții, instalații și lucrări intră în domeniul de aplicare al articolului IV alineatul 1 litera B din Acordul din 1979. Acest Ordin din 2001 a fost completat prin Ordinul din 15 octombrie 2009(10), prin care s‑a precizat că scutirea fiscală vizează numai imobilele exceptate de la impozitul pe clădiri(11), și anume acele imobile care sunt dedicate exclusiv unor scopuri religioase(12). Însă Ordinul din 2009 a fost declarat nul prin hotărârea judecătorească pronunțată de Audiencia Nacional la 9 decembrie 2013, întrucât încalcă articolul IV alineatul 1 litera B și articolul VI din Acordul din 1979(13).
III – Situația de fapt și litigiul principal
14. Congregación de Escuelas Pías Provincia de Betania (Comunidad de Casa de Escuelas Pías de Getafe, PP. Escolapios)(14) este o organizație a Bisericii Catolice și, ca atare, este supusă Acordului din 1979. Aceasta este proprietara unui teren în municipalitatea Getafe, situată în apropiere de Madrid, pe care este construită școala „La Inmaculada”.
15. La 4 martie 2011, Congregación a solicitat municipalității Getafe eliberarea unei autorizații de construire în vederea reabilitării și a extinderii unei clădiri independente situate pe acel teren. Clădirea amintită este folosită de școală ca sală de evenimente. Intenția a fost de a dota sala cu 450 de locuri, pentru a putea fi astfel folosită pentru organizarea de adunări, cursuri, conferințe etc.
16. La 28 aprilie 2011 a fost eliberată autorizația de construire, pentru care Congregación a achitat impozitul pe construcții, instalații și lucrări, în cuantum de 23 730,41 euro.
17. Întemeindu‑se pe dispozițiile articolului IV alineatul 1 litera B din Acordul din 1979, Congregación a formulat ulterior o cerere de restituire a impozitului pe care l‑a achitat.
18. Administrația Fiscală(15) a municipalității a respins cererea de restituire prin decizia din 6 noiembrie 2013. În motivarea sa, autoritatea a arătat că scutirea invocată nu este aplicabilă în acest caz, întrucât este vorba despre o activitate care nu are legătură cu scopurile religioase ale Bisericii Catolice. În urma contestației formulate de Congregación, șeful Administrației Fiscale a municipalității a confirmat decizia de respingere a cererii de restituire, prin decizia din 27 februarie 2014. La 21 mai 2014, Congregación a formulat împotriva acestei decizii o acțiune la Juzgado de lo Contencioso‑administrativo (Tribunalul de Contencios Administrativ) nr. 4 din Madrid – instanța de trimitere.
IV – Cererea de decizie preliminară și procedura în fața Curții
19. Prin ordonanța din 26 ianuarie 2016, Juzgado de lo Contencioso‑administrativo (Tribunalul de Contencios Administrativ) nr. 4 din Madrid a adresat Curții de Justiție, în temeiul articolului 267 TFUE, următoarea întrebare în vederea pronunțării unei decizii preliminare:
„Scutirea Bisericii Catolice de la plata impozitului pe construcții, instalații și lucrări cu privire la construcțiile, instalațiile și lucrările efectuate asupra unor imobile destinate desfășurării de activități economice care nu au scop strict religios este contrară articolului 107 alineatul (1) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene?”
20. În procedura desfășurată în fața Curții au depus concluzii scrise Regatul Spaniei și Comisia Europeană. În ședința din 10 ianuarie 2017, pe lângă acești participanți, au fost de asemenea reprezentate, în calitate de părți în litigiul principal, Congregación și Ayuntamiento de Getafe.
V – Apreciere
A – Admisibilitatea cererii de decizie preliminară
21. Conform articolului 94 din Regulamentul de procedură al Curții de Justiție(16), pe lângă textul întrebărilor adresate Curții cu titlu preliminar, cererea de decizie preliminară trebuie să cuprindă și indicațiile necesare cu privire la contextul de fapt și de drept al litigiului principal. De asemenea, instanța de trimitere trebuie să prezinte legătura dintre dispozițiile dreptului Uniunii care trebuie interpretate și litigiul principal, precum și motivele pe care se întemeiază îndoielile cu privire la interpretarea sau validitatea respectivelor dispoziții. Potrivit jurisprudenței, prezentarea cadrului de fapt și de drept este deosebit de importantă, în special în procedurile din materia concurenței(17).
22. În acest context, guvernul spaniol și Comisia Europeană au exprimat îndoieli cu privire la admisibilitatea cererii de decizie preliminară în prezenta cauză. Considerăm că niciunul dintre argumentele prezentate nu este întemeiat.
23. Puțin convingător este, în primul rând, argumentul guvernului spaniol conform căruia cererea de decizie preliminară ridică o problemă pur ipotetică și urmărește o interpretare cu caracter consultativ a dreptului Uniunii, care nu are nicio legătură cu realitatea faptelor din litigiul principal.
24. Astfel, pe de o parte, întrebările preliminare referitoare la dreptul Uniunii beneficiază, potrivit unei jurisprudențe constante, de o prezumție de pertinență(18) și instanța de trimitere se bucură de o putere de apreciere în privința întrebărilor pe care le adresează Curții(19). Pe de altă parte, în speță, faptul că interpretarea articolului 107 TFUE este străină realității sau obiectului litigiului este departe de a fi evident. Dimpotrivă, înțelegerea corectă a sensului articolului 107 alineatul (1) TFUE este esențială pentru soluționarea acțiunii formulate de Congregación, căreia i se poate acorda scutirea fiscală dorită numai în măsura în care aceasta nu intră în conflict cu dispozițiile dreptului Uniunii cu privire la ajutoarele de stat. Îndoielile instanței de trimitere referitoare la această compatibilitate rezultă cu suficientă claritate din cuprinsul trimiterii preliminare.
25. În al doilea rând, în ceea ce privește prezentarea cadrului juridic al litigiului principal, cererea de decizie preliminară nu conține – contrar opiniei guvernului spaniol – lacune evidente. Ordonanța de trimitere prezintă, într‑un mod inteligibil, dispozițiile relevante ale dreptului fiscal spaniol, precum și prevederile de drept internațional ale Acordului din 1979.
26. În al treilea rând, cadrul factual al litigiului principal este suficient de bine prezentat în trimiterea preliminară. Într‑adevăr, trebuie să se dea dreptate guvernului spaniol și Comisiei în ceea ce privește aspectul că instanța de trimitere ar fi putut descrie cu mai multe amănunte activitatea desfășurată de Congregación în domeniul învățământului, în general, precum și folosirea clădirii în litigiu, în particular. De asemenea, trimiterea preliminară cuprinde toate datele necesare pentru înțelegerea întrebării preliminare și a întinderii acesteia. Acest lucru este evidențiat, nu în ultimul rând, de concluziile depuse la Curte de guvernul spaniol și de Comisie(20), aspect subliniat, în mod întemeiat, în ședință de Ayuntamiento de Getafe (municipalitatea Getafe).
27. Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, cererea de decizie preliminară este, așadar, admisibilă.
B – Aprecierea conținutului întrebării preliminare
28. Prin intermediul întrebării preliminare, instanța de trimitere urmărește în esență să afle dacă scutirea fiscală în discuție trebuie considerată un ajutor de stat interzis în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE în cazul în care este aplicată în privința clădirii școlii.
1. Aplicabilitatea dispozițiilor de drept al Uniunii privind ajutoarele de stat
29. În primul rând, trebuie să se determine dacă interdicția ajutoarelor de stat prevăzută la articolul 107 alineatul (1) TFUE poate fi într‑adevăr aplicată într‑o cauză precum prezenta, în condițiile în care articolul 17 TFUE obligă Uniunea să respecte și să nu aducă atingere(21) statutului bisericilor(22) din statele membre.
30. Prin acest articol 17 TFUE, Tratatul de la Lisabona a preluat o dispoziție a articolului I‑52 din Tratatul de instituire a unei Constituții pentru Europa(23) și ale cărei origini se găsesc în Declarația privind statutul bisericilor și al organizațiilor neconfesionale, adoptată în anul 1997(24).
31. În definitiv, articolul 17 TFUE precizează și completează principiul general de la articolul 4 alineatul (2) TUE privind respectarea identității naționale a statelor membre, inerentă structurilor lor fundamentale politice și constituționale.
32. Fără îndoială, articolul 17 TFUE este expresia proeminentă a rolului social special pe care îl au bisericile din statele membre. Această dispoziție nu trebuie însă înțeleasă în sensul unei excepții sectoriale potrivit căreia activitatea bisericilor în general se situează în afara domeniului de aplicare al dreptului Uniunii. În special, dreptul Uniunii trebuie să se aplice în cazurile în care bisericile acționează în scopuri economice(25), astfel cum în mod similar a declarat Curtea în jurisprudența sa constantă cu privire la asociațiile sau la federațiile sportive(26) și la instituțiile de învățământ(27).
33. Într‑o cauză precum prezenta, importanța specială a articolului 17 TFUE nu rezidă în faptul că activitățile bisericilor în general ar fi excluse din domeniul de aplicare al dreptului Uniunii, ci mai degrabă în faptul că, la interpretarea și aplicarea dreptului Uniunii, statutul bisericilor trebuie respectat și nu trebuie să i se aducă atingere.
2. Noțiunea de ajutoare de stat conform articolului 107 alineatul (1) TFUE
34. Interdicția ajutoarelor de stat, potrivit articolului 107 alineatul (1) TFUE, are drept obiect evitarea situațiilor în care schimburile comerciale dintre statele membre să fie afectate prin avantaje acordate de autoritățile publice, care, sub diverse forme, denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri(28).
35. În trimiterea preliminară, instanța națională pornește în mod expres de la premisa că imobilul în care funcționează școala este destinat unei folosințe economice, iar nu unei folosințe în scopuri strict religioase. Însă, pentru a oferi instanței de trimitere un răspuns util pentru soluționarea litigiului principal(29), în cadrul observațiilor noastre referitoare la articolul 107 alineatul (1) TFUE vom aminti mai întâi condițiile în care, din perspectiva dreptului Uniunii, se poate vorbi într‑adevăr despre existența unei activități economice [a se vedea secțiunea a) de mai jos], iar apoi vom analiza fiecare dintre elementele care alcătuiesc interdicția ajutoarelor de stat [a se vedea secțiunea b) de mai jos].
a) Noțiunea de întreprindere: condiție de bază pentru aplicarea dreptului european al concurenței
36. Mai întâi trebuie subliniat faptul că dreptul Uniunii în materia concurenței privește numai activitatea întreprinderilor(30).
37. Noțiunea de întreprindere trebuie înțeleasă din perspectivă funcțională și cuprinde orice entitate angajată într‑o activitate economică, indiferent de statutul său juridic și de modul în care este finanțată(31). O entitate care nu exercită o activitate economică nu deține calitatea de întreprindere în sensul dreptului concurenței(32).
38. Împrejurarea că în mod obișnuit activitățile bisericilor sunt axate pe îndeplinirea unor misiuni religioase, spirituale și sociale nu exclude eventualitatea ca anumite activități ale acestora să se desfășoare în plan economic. Astfel, diferențierea între activitățile cu caracter economic și activitățile fără caracter economic trebuie să se facă în mod separat pentru fiecare activitate exercitată de o anumită entitate(33).
39. Activitate economică este orice activitate care constă în oferirea de bunuri și servicii pe o anumită piață(34). În această privință, lipsa unui scop lucrativ sau lipsa intenției unui scop lucrativ nu răstoarnă în sine prezumția existenței unei activități economice, atât timp cât sunt oferite bunuri și servicii(35).
40. Congregación dorește să beneficieze de scutirea fiscală care face obiectul litigiului principal pentru lucrările efectuate asupra clădirii unei școli a cărei proprietară este. În definitiv, scutirea fiscală are legătură cu activitatea de învățământ desfășurată de Congregación în calitate de titulară a școlii „La Inmaculada”.
41. Aspectul dacă tocmai o astfel de activitate de învățământ trebuie calificată drept activitate economică depinde de aprecierea tuturor împrejurărilor concrete ale cauzei, iar sarcina acestei aprecieri revine instanței naționale. În acest context, trebuie să se țină seama atât de finanțarea activității de învățământ, cât și de sarcinile și obiectivele pe care titulara școlii le îndeplinește prin intermediul activității de învățământ(36).
42. În cazul în care o organizație bisericească exploatează în totalitate sau în principal instituțiile sale de învățământ într‑o manieră comercială și dacă prestează în esență activitatea de învățământ care se desfășoară în acele instituții drept contraprestație pentru contribuțiile financiare sau pentru alte prestații bănești(37) ale elevilor ori ale părinților lor, această organizație oferă servicii în sensul articolului 56 TFUE(38), desfășurând astfel o activitate comercială.
43. În schimb, situația este diferită în cazul în care organizația bisericească nu exploatează instituțiile de învățământ într‑o manieră comercială, ci ca parte a misiunilor sale generale din domeniul social, cultural și educațional și nu folosește sau folosește numai într‑o mică măsură contribuțiile bănești ale elevilor sau ale părinților lor pentru activitatea de învățământ pe care o desfășoară. Într‑un astfel de caz, nu oferă servicii în sensul articolului 56 TFUE(39) și nu exercită, așadar, o activitate economică.
44. Contrar opiniei exprimate de instanța de trimitere, pentru încadrarea serviciilor de învățământ oferite de biserică în sectorul neeconomic nu este necesar ca prin aceste servicii de învățământ – și, în cele din urmă, prin clădirile unde se desfășoară orele de clasă – să se urmărească un „scop strict religios”(40). Dimpotrivă, pentru a se putea prezuma că aceste servicii de învățământ nu au un caracter economic, este suficient ca acestea să urmărească un veritabil scop social, cultural și educativ.
45. Această opinie este susținută și de obligația de a respecta statutul special al bisericilor, prevăzută la articolul 17 alineatul (1) TFUE. Astfel, acest statut comportă în societate nu numai misiuni strict religioase, ci și o contribuție importantă la atingerea unor scopuri sociale, culturale și educaționale. În cazul în care s‑ar include global activitatea socială, culturală și educațională a bisericilor în viața economică normală, s‑ar neglija caracterul particular al acestei activități și astfel, în definitiv, statutul special al bisericilor.
46. Astfel cum a rezultat în ședință, spațiile din clădirea școlii „La Inmaculada” sunt folosite preponderent pentru serviciile de învățământ echivalente învățământului obligatoriu din școlile de stat (așa‑numita educación obligatoria, alcătuită din educación primaria și educación secundaria obligatoria). Aceste servicii de învățământ sunt prestate potrivit prevederilor unui acord încheiat între Congregación și regiunea spaniolă competentă – Comunidad de Madrid (comunitatea autonomă Madrid) – și sunt finanțate în cea mai mare parte din bani publici, iar plățile și prestațiile în bani ale elevilor sau ale părinților lor constituie o parte nesemnificativă a acestei finanțări(41). Prin urmare, se poate concluziona că învățământul obligatoriu din școala „La Inmaculada” este integrat complet în sistemul public de învățământ spaniol.
47. Astfel de împrejurări susțin prezumția că, prin utilizarea clădirii în litigiu – sala de conferințe –, se urmărește îndeplinirea unei misiuni specifice cu caracter social, cultural și educativ și că activitatea desfășurată de Congregación în acest sens nu este de natură economică, chiar dacă între formele de învățământ există o oarecare „concurență” din cauza posibilității pe care o au elevii și părinții de a opta pentru diferite școli din sectorul public sau privat.
48. Cu toate acestea, în ședință s‑a dezvăluit că, pe lângă cursurile de învățământ obligatoriu, în școala „La Inmaculada” sunt oferite și alte prestații de învățământ, considerate opționale în sistemul spaniol. Este vorba, pe de o parte, despre cursuri de pregătire școlară timpurie (educación infantil) și, pe de altă parte, despre cursuri de învățământ postobligatoriu (educación postobligatoria), care conduc fie la examenul de bacalaureat (bachillerato), fie la o calificare profesională (formación profesional). Astfel cum a declarat reprezentantul Congregación în fața Curții, pentru finanțarea acestei oferte de învățământ opțional, școala percepe o taxă școlară de la părinții elevilor.
49. Acest ultim aspect sugerează că, în orice caz, cel puțin o parte dintre serviciile de învățământ prestate de Congregación în școala „La Inmaculada” are caracterul unei prestații de servicii clasice, în sensul articolului 56 TFUE, sau în orice caz prezintă puternice asemănări cu acesta(42).
50. În aceste împrejurări, trebuie să se considere că, prin serviciile de învățământ prestate în școala sa – „La Inmaculada” –, Congregación a acționat parțial în scopuri economice și parțial în scopuri neeconomice și că, în mod corespunzător, sala de evenimente în discuție nu a fost dedicată în exclusivitate unor misiuni sociale, culturale și educaționale, ci a fost folosită, cel puțin ocazional, și în desfășurarea unei activități economice a Congregación.
51. În procedura în fața Curții nu s‑a clarificat în definitiv care este raportul dintre învățământul opțional și învățământul obligatoriu la școala „La Inmaculada”, astfel încât, pe baza informațiilor pe care le avem la dispoziție, nu se poate determina raportul dintre volumul activităților cu caracter economic și cel al activităților fără caracter economic desfășurate de Congregación.
52. În orice caz, în contextul autonomiei procedurale naționale, instanței naționale îi revine sarcina de a face constatările necesare cu privire la activitatea Congregación, pe baza cărora se vor putea trage apoi concluzii cu privire la folosința sălii de evenimente în discuție. În acest scop, nu este permis să se aibă în vedere numai proporția în care spațiile școlii „La Inmaculada” – raportat la suprafața utilă totală a întregului ansamblu de clădiri – sunt destinate uneia sau alteia dintre formele de învățământ(43). În opinia noastră, trebuie să se acorde o importanță mai mare altor indicatori, precum numărul de clase și numărul de ore de curs, precum și numărul elevilor(44) și profesorilor din cadrul fiecărei forme de învățământ; de asemenea, trebuie luat în considerare și bugetul anual mediu alocat de școală fiecăreia dintre cele două forme de învățământ.
53. În cazul în care, în raport cu serviciile de învățământ prestate în cadrul misiunii sale sociale, culturale și educaționale, activitatea economică a Congregación nu are un volum semnificativ, ci reprezintă o activitate cu totul auxiliară, este justificat să se considere că, în ansamblu, activitatea desfășurată de Congregación nu are caracter economic. În acest sens s‑a exprimat în mod întemeiat și Comisia, în fața Curții.
54. Această abordare este justificată în primul rând din motive de simplificare și conduce la o aplicare cât mai nebirocratică posibil a dispozițiilor de drept al Uniunii referitoare la ajutoarele de stat. Totuși, pentru a respecta principiul securității juridice, este necesar să se prevadă un plafon pe care întreprinderile și autoritățile naționale să îl folosească drept etalon la calificarea caracterului vădit auxiliar al unei activități economice.
55. Comisia pare să considere că o activitate economică în proporție de până la 20 % din volumul total al serviciilor de învățământ oferite de o instituție precum Congregación reprezintă o activitate pur auxiliară, de o importanță complet secundară. Comisia își întemeiază această opinie pe Regulamentul general privind exceptarea pe categorii(45), precum și pe cadrul pe care l‑a publicat cu privire la ajutoarele de stat pentru cercetare(46).
56. În mod cert, Regulamentul general privind exceptarea pe categorii – act cu putere de lege obligatoriu în sensul articolului 288 al doilea paragraf TFUE – este relevant și trebuie să fie luat în considerare în aprecierea situației de fapt din speță. Însă, la o examinare mai atentă, în dispozitivul acestui regulament nu se regăsește nicio indicație privind vreun plafon de 20 %. Numai în preambulul regulamentului este amintită într‑un context foarte specific – și anume în legătură cu infrastructurile de cercetare –, fiind totodată și un exemplu pentru regula generală, o astfel de cotă procentuală(47). Tot în legătură cu organizațiile de cercetare sau cu infrastructurile de cercetare, o formulare identică în esență se regăsește în cuprinsul cadrului pentru ajutoarele pentru cercetare, care este o comunicare a Comisiei neobligatorie fără forță juridică obligatorie, prin care aceasta își publică practica administrativă și propune anumite măsuri statelor membre(48).
57. În aceste împrejurări, considerăm că plafonul, relativ ridicat, de 20 % stabilit de Comisie special pentru infrastructurile de cercetare nu trebuie să fie generalizat și luat în considerare la determinarea caracterului economic sau ne‑economic al unei activități.
58. Mai degrabă – pornind de la valorile generale de plafonare obișnuite în materia concurenței(49) și în alte materii relevante pentru piața internă(50) – ar trebui să se considere că, în mod normal, o activitate economică are un caracter auxiliar în raport cu o activitate neeconomică doar în cazul în care reprezintă mai puțin de 10 % din volumul de activitate al organizației respective, în sectorul de activitate relevant (în speță: 10 % din activitatea desfășurată de Congregación în sectorul serviciilor de învățământ).
59. În schimb, dacă activitatea economică a unei organizații precum Congregación reprezintă mai mult de 10 % din volumul de activitate, trebuie să se considere că această organizație acționează parțial cu scop economic și parțial fără scop economic. În mod corespunzător, tratamentul preferențial pe care i‑l acordă statul – în speță, scutirea fiscală – ar trebui privit proporțional (pro rata) ca un avantaj care trebuie analizat în lumina interdicției privind ajutoarele de stat, potrivit articolului 107 alineatul (1) TFUE.
60. În concluzie, se poate constata că, dacă Biserica Catolică nu desfășoară o activitate economică, o scutire fiscală precum cea în litigiu nu intră în domeniul de aplicare al articolului 107 alineatul (1) TFUE, în măsura în care scutirea fiscală se acordă în legătură cu o clădire a unei școli care este folosită de biserică pentru prestarea de servicii de învățământ în cadrul misiunii sale sociale, culturale și educaționale. În schimb, există o activitate comercială în cazul în care clădirea respectivă este folosită în scopuri comerciale propriu‑zise.
b) Cele patru condiții ale aplicării articolului 107 alineatul (1) TFUE
61. Scutirea fiscală solicitată de Congregación trebuie analizată în lumina articolului 107 alineatul (1) TFUE numai în cazul în care, potrivit considerațiilor care precedă(51), Congregación acționează în scopuri economice și trebuie, așadar, să se considere că este o întreprindere.
62. Conform articolului 107 alineatul (1) TFUE, „[c]u excepția derogărilor prevăzute de tratate, sunt incompatibile cu piața internă ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența, prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre”.
63. Calificarea ca „ajutor de stat” în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE presupune să fie îndeplinite toate condițiile prevăzute de această dispoziție(52).
64. Astfel, în primul rând, trebuie să fie vorba despre o intervenție a statului sau prin intermediul resurselor de stat. În al doilea rând, măsura să fie susceptibilă să afecteze comerțul dintre statele membre. În al treilea rând, ea trebuie să acorde un avantaj beneficiarului. În al patrulea rând, măsura trebuie să denatureze sau să amenințe să denatureze concurența(53).
65. Potrivit unei jurisprudențe constante, în cadrul analizei acestor condiții, este mai puțin relevant scopul subiectiv preconizat de autoritățile naționale decât efectele respectivei măsuri(54).
i) Intervenție a statului sau prin intermediul resurselor de stat
66. În primul rând, în ceea ce privește criteriul „ajutoarele acordate de stat sau prin intermediul resurselor de stat” s‑a stabilit că articolul 107 alineatul (1) TFUE include nu numai prestații pozitive, precum subvențiile, ci și intervenții care, sub diverse forme, reduc sarcinile care grevează, în mod normal, bugetul unei întreprinderi și care, din acest motiv, fără să fie subvenții în sensul strict al termenului, au aceeași natură și efecte identice(55).
67. Intră sub incidența articolului 107 alineatul (1) TFUE și orice avantaj fiscal care, deși nu presupune un transfer de resurse de stat, îi pune pe beneficiari într‑o situație financiară mai favorabilă decât a celorlalți contribuabili(56). Este de la sine înțeles că acest lucru este valabil și în cazul în care avantajul respectiv este acordat de o subdiviziune a statului – în speță: municipalitatea –, sau diminuează veniturile acesteia; astfel, articolul 107 alineatul (1) TFUE se referă la toate intervențiile statului care sunt finanțate din surse publice(57).
68. Faptul că în prezenta cauză scutirea fiscală în discuție rezultă din Acordul din 1979, avându‑și astfel originea în dreptul internațional, nu îi anulează caracterul de intervenție de stat, finanțată din surse publice. În primul rând, Acordul din 1979 a apărut ca urmare a unei participări determinante a statului spaniol și a fost ratificat de acesta; din perspectiva dreptului Uniunii, acordul trebuie tratat ca drept național. În al doilea rând, acordul are drept efect o renunțare a statului spaniol la încasarea impozitului datorat pentru construcții, instalații și lucrări. În al treilea rând, statul spaniol contribuie în mod determinant și la interpretarea și aplicarea practică a acordului, astfel cum dovedesc, nu în ultimul rând, ordinele emise de ministrul de finanțe(58). În al patrulea rând, conform articolului VI din acord, mecanismul de soluționare a diferendelor stabilește un rol esențial al statului spaniol în ceea ce privește interpretarea și evoluția acordului.
ii) Avantaj selectiv
69. Articolul 107 alineatul (1) TFUE interzice ajutoarele care „favorizează anumite întreprinderi sau producerea anumitor bunuri”, cu alte cuvinte ajutoarele selective(59). Potrivit jurisprudenței, caracteristic pentru natura selectivă a avantajului este faptul că anumite întreprinderi sau producerea anumitor bunuri sunt favorizate față de altele atunci când întreprinderile se află, având în vedere obiectivul urmărit de regimul respectiv, într‑o situație de fapt și de drept comparabilă(60).
70. Potrivit unei jurisprudențe constante, pentru a stabili dacă un avantaj fiscal este selectiv, este relevant dacă intervenția statului, care stă la baza acestuia, derogă de la regimul general într‑o asemenea măsură încât introduce o diferențiere nejustificată între operatorii care se găsesc, în raport cu obiectivul urmărit de regimul fiscal al acestui stat membru, într‑o situație de fapt și de drept comparabilă(61).
71. Potrivit „regimului general” despre care este vorba în prezenta cauză, pentru toate construcțiile, instalațiile și lucrările din Spania se percepe un impozit care intră în bugetul municipalităților. Întrucât Biserica Catolică este singura care, în virtutea Acordului din 1979, nu are obligația de a plăti acest impozit, acest lucru reprezintă pentru ea – în măsura în care desfășoară activități economice și se comportă astfel ca o întreprindere – un avantaj care o pune într‑o situație financiară mai favorabilă decât a celorlalți operatori economici(62). În speță nu este în niciun caz vorba despre un avantaj care se bazează pe o măsură generală care se aplică fără distincție tuturor operatorilor economici și de care poate beneficia orice persoană care îndeplinește condițiile de aplicare(63).
72. Desigur, Curtea recunoaște că un avantaj fiscal nu este selectiv în cazul în care este justificat prin natura sau prin obiectivele generale ale sistemului căruia îi aparține, în special atunci când o reglementare fiscală se întemeiază în mod direct pe principiile fondatoare sau directoare ale sistemului fiscal național(64). Totuși, având în vedere toate informațiile pe care le avem la dispoziție, această justificare nu există într‑o situație precum cea din speță. Astfel, motivele care stau la baza scutirii fiscale a Bisericii Catolice nu rezultă nici din economia legislației fiscale relevante, nici din principiile fondatoare sau directoare ale sistemului fiscal spaniol. Scutirea fiscală în discuție se întemeiază mai degrabă pe Acordul din 1979. Prin urmare, considerațiile acestei scutiri fiscale își au originea în afara legislației fiscale spaniole și nu sunt, așadar, susceptibile să excludă caracterul selectiv al avantajului.
73. Avantajul selectiv în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE poate să lipsească și în cazul în care scutirea fiscală în litigiu ar reprezenta o compensare pentru eventuale sarcini din domeniul serviciilor publice, asumate de Biserica Catolică. În acest sens, sunt relevante criteriile stabilite în jurisprudența Altmark Trans(65).
74. La aplicarea acestor criterii – ținând seama de misiunea constituțională care decurge din articolul 17 alineatul (1) TFUE – trebuie să se aibă în vedere, în mod suficient, statutul special al bisericilor. Aceasta poate determina, desigur, drept consecință considerarea serviciilor de educație, oferite într‑o școală care aparține Bisericii, ca o contribuție la serviciile publice, mai ales în situația în care aceste servicii de învățământ sunt incluse în sistemul public de învățământ(66).
75. Totuși, scutirea globală a Bisericii Catolice de obligația de a plăti impozit pe construcții, instalații și lucrări nu este în sine o compensare obiectivă și nicidecum transparentă pentru sarcinile specifice pe care trebuie să le suporte biserica în urma îndeplinirii obligațiilor de serviciu public(67). O asemenea compensare ar trebui mai degrabă realizată numai prin măsuri îndreptate către un anumit scop, în special prin finanțări concrete din partea statului, însă concomitent cu examinarea aspectului dacă finanțările, pe care Congregación le primește oricum din partea statului, nu reprezintă o compensare suficientă.
76. Fără precauțiile menționate, aplicarea jurisprudenței Altmark Trans într‑un caz precum acesta nu poate exclude existența unui avantaj selectiv pentru Biserica Catolică.
iii) Afectarea schimburilor comerciale dintre statele membre și denaturarea concurenței
77. A treia și a patra condiție prevăzută la articolul 107 alineatul (1) TFUE, strâns legate, vizează efectele pe care ajutoarele de stat le au asupra concurenței, respectiv asupra schimburilor comerciale din interiorul Uniunii. Potrivit unei jurisprudențe constante, în această privință nu este necesar să se stabilească un efect real al ajutorului în cauză asupra schimburilor comerciale dintre statele membre și o denaturare efectivă a concurenței, ci doar să se examineze dacă ajutorul respectiv este susceptibil să afecteze aceste schimburi și să denatureze concurența(68).
78. O intervenție este de natură să afecteze comerțul dintre statele membre de fiecare dată când consolidează poziția unei întreprinderi în raport cu aceea a altor întreprinderi concurente în cadrul schimburilor comerciale dintre statele membre. Nu este necesar ca întreprinderea beneficiară să participe ea însăși la schimburile comerciale din interiorul Uniunii(69).
79. În ceea ce privește condiția privind denaturarea concurenței, trebuie amintit că ajutoarele care urmăresc să scutească o întreprindere de costurile pe care aceasta ar fi trebuit în mod normal să le suporte în cadrul gestionării sale curente sau al activităților sale normale denaturează în principiu condițiile de concurență(70).
80. Pentru serviciile de învățământ prestate cu titlu comercial, astfel cum le vom analiza în prezenta secțiune a concluziilor noastre, și anume oferta de studii facultative și alte oferte opționale ale școlii –, există în orice caz o piață pe care pot să acționeze transfrontalier furnizori mai mari și mai mici. În cazul în care unul dintre furnizorii unor astfel de servicii de învățământ – în speță, Biserica Catolică – ar fi scutit de la plata impozitului pe construcții, instalații și lucrări, iar concurenții săi actuali sau potențiali, aflați în situații comparabile, ar trebui să achite acest impozit, furnizorul scutit ar obține un avantaj prin reducerea costurilor, care l‑ar putea favoriza din punct de vedere concurențial.
81. Este adevărat că impozitul datorat de Congregación, în cuantum de 23 730,41 euro pentru renovarea sălii de evenimente a școlii „La Inmaculada” reprezintă o sumă care, comparativ cu alți factori de costuri de pe piața internă, poate părea nesemnificativă.
82. Potrivit unei jurisprudențe constante, în dreptul Uniunii nu există niciun prag sau procentaj sub care se poate considera că nu a fost afectat comerțul dintre statele membre. Nici măcar importanța relativ redusă a ajutorului sau dimensiunea relativ mică a întreprinderii nu exclud a priori posibilitatea ca schimburile comerciale între statele membre să fie afectate(71).
83. Așadar, în cazul în care activitatea economică a unei organizații este suficient de consistentă pentru a include acea organizație în categoria întreprinderilor, în sensul normelor de drept al Uniunii privind concurența (ceea ce constituie o chestiune preliminară pentru aplicarea articolului 107 TFUE(72)), chiar și ajutoarele relativ reduse pot afecta schimburile comerciale dintre statele membre.
84. În plus, în dreptul european al concurenței, efectele măsurilor asupra comerțului din interiorul Uniunii și asupra concurenței de pe piața internă nu trebuie analizate niciodată izolat, ci numai în contextul lor economic și legislativ. În acest sens, trebuie să se țină cont de aspectul dacă este vorba despre un caz izolat sau despre mai multe (un „mănunchi” de) probleme de același fel(73).
85. În cazul în care o organizație – cum este Biserica Catolică în speță – deține mai multe imobile asupra cărora se poate aplica scutirea fiscală în litigiu, avantajul concurențial efectiv pe care‑l obține organizația depășește cu mult suma de 23 730,41 euro contestată în litigiul principal, datorată pentru o singură lucrare, și anume pentru renovarea sălii de evenimente a școlii „La Inmaculada”. Astfel, în calitate de furnizoare de servicii de învățământ, Biserica Catolică poate întotdeauna să țină seama la calcularea costurilor de avantajul rezultat pentru toate clădirile în care funcționează școlile sale din scutirea impozitului pe construcții, instalații și lucrări. Dacă luăm în considerare în continuare faptul că Acordul din 1979 prevede și alte scutiri fiscale, acest avantaj devine și mai mare.
86. De asemenea, și potrivit regimului de minimis(74) adoptat de Comisia Europeană, sunt considerate „ajutoare care nu îndeplinesc toate criteriile prevăzute la articolul 107 alineatul (1) din tratat” numai acele ajutoare care, pe durata a trei exerciții financiare, nu depășesc suma de 200 000 de euro. Conform Acordului din 1979, scutirea fiscală în litigiu nu are o limită valorică sau temporală anume, ci – potrivit articolului IV alineatul 1 litera B din acord – se aplică în mod general și nelimitat pentru toate construcțiile, echipamentele și lucrările efectuate de Biserica Catolică în Spania. Prin urmare, această scutire fiscală nu poate beneficia de regula de minimis.
c) Concluzie intermediară
87. Prin urmare, dacă, potrivit celor ce precedă, Congregación a exercitat o activitate economică și trebuie astfel calificată drept întreprindere(75), o scutire fiscală precum cea care face obiectul litigiului principal trebuie considerată ajutor de stat, căreia i se aplică interdicția prevăzută la articolul 107 alineatul (1) TFUE.
3. Consecințele unei eventuale calificări ca ajutor de stat
88. În final, trebuie să se mai analizeze consecințele care vor rezulta pentru litigiul principal în cazul în care scutirea fiscală în discuție va fi considerată ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE. Situații particulare pot rezulta din articolul 108 TFUE și din articolul 351 primul paragraf TFUE, evidențiate în special de guvernul spaniol. Pentru a oferi instanței de trimitere un răspuns pertinent, în finalul concluziilor trebuie să se analizeze pe scurt și aceste două dispoziții, precum și consecințele ce rezultă din ele(76).
a) Cu privire la delimitarea dintre ajutoarele de stat existente și ajutoarele de stat noi în sensul articolului 108 TFUE
89. Articolul 108 TFUE operează o diferențiere între regimurile ajutoarelor existente și cele ale ajutoarelor noi. În timp ce ajutoarele noi nu pot fi acordate atât timp cât nu au fost aprobate de Comisie [articolul 108 alineatul (3) TFUE], regimurile ajutoarelor existente sunt supuse doar unei verificări permanente a Comisiei [articolul 108 alineatul (1) TFUE]. Pe scurt, pentru ajutoarele noi există o obligație de notificare și o interdicție de punere în aplicare, iar dacă acestea nu sunt respectate, acordarea ajutorului va fi considerată ilegală(77). În schimb, regimurile ajutoarelor existente pot fi de regulă puse în aplicare atât timp cât Comisia nu a constatat incompatibilitatea lor cu dispozițiile tratatului(78).
90. În consecință, dacă scutirea fiscală în discuție reprezintă un ajutor existent în sensul articolului 108 alineatul (1) TFUE, instanța de trimitere nu poate să considere ilegală acordarea acesteia atât timp cât Comisia nu a declarat‑o incompatibilă cu piața internă.
91. La prima vedere, pentru considerarea scutirii fiscale drept ajutor existent se poate invoca și împrejurarea că Acordul din 1979 a fost încheiat înainte de aderarea Spaniei la Comunitățile Europene; această aderare s‑a finalizat, după cum se știe, abia în anul 1986.
92. Cu toate acestea, calificarea unei măsuri drept ajutor existent sau drept ajutor nou ar trebui să fie relevantă numai momentul de la care s‑a produs sau a existat riscul să se producă o denaturare a concurenței(79). În speță, se putea produce o denaturare a concurenței abia în anul 1988, când Spania a introdus efectiv impozitul pe construcții, instalații și lucrări. Spania era deja la acel moment un stat membru al Comunităților Europene.
93. În concluzie, o scutire fiscală precum cea în discuție nu poate fi considerată ajutor existent, ci trebuie privită ca ajutor nou. Astfel, articolul 108 TFUE nu oprește instanța de trimitere să considere că în litigiu a fost acordat un ajutor ilegal.
b) Cu privire la luarea în considerare a articolului 351 TFUE în privința Acordului din 1979
94. În final, mai trebuie să se stabilească dacă articolul 351 TFUE permite sau, dimpotrivă, interzice instanței de trimitere să deroge de la interdicția ajutoarelor de stat în conformitate cu prevederile articolului 107 alineatul (1) TFUE și să acorde Bisericii Catolice scutirea fiscală în litigiu, chiar dacă ar fi vorba în fapt despre un ajutor de stat ilegal.
95. Conform articolului 351 primul paragraf TFUE, dreptul Uniunii nu aduce atingere drepturilor și obligațiilor care rezultă dintr‑o convenție de drept internațional pe care un stat membru a încheiat‑o înaintea aderării sale la Uniune.
96. Articolul 351 TFUE are o aplicabilitate generală și se aplică tuturor convențiilor internaționale care ar putea produce efecte asupra dreptului Uniunii, indiferent de obiectul lor(80). Acest articol poate fi aplicat astfel și cu privire la Acordul din 1979.
97. Cu toate acestea, din articolul 351 TFUE nu rezultă nicio obligație de a deroga de la dispozițiile de drept al Uniunii, de exemplu de la articolul 107 alineatul (1) TFUE. Mai degrabă, statele membre trebuie să aibă doar posibilitatea de a‑și respecta eventualele obligații asumate prin acorduri de drept internațional înainte de aderarea lor la Uniune(81) și dacă este necesar în acest scop să deroge de la dispozițiile de drept al Uniunii(82). În schimb, dacă convenția respectivă permite statului membru o marjă de manevră, el trebuie să o folosească pentru a avea un comportament corespunzător dreptului Uniunii(83).
98. În orice caz, Curtea nu este obligată să stabilească întinderea obligațiilor de drept internațional asumate de Spania prin Acordul din 1979. Această sarcină incumbă instanței naționale(84).
99. Astfel, instanța de trimitere va trebui să examineze dacă din articolul IV alineatul 1 litera B din Acordul din 1979 rezultă cu necesitate că Biserica Catolică trebuie scutită în general de la plata impozitului pe construcții, instalații și lucrări în privința tuturor clădirilor pe care le deține în Spania, chiar și a celor pe care le folosește pentru a desfășura, în întregime sau în parte, o activitate economică. Numai în această situație s‑ar crea un conflict cu dispoziția articolului 107 alineatului (1) TFUE privind interdicția ajutoarelor de stat și numai în această măsură articolul 351 primul paragraf TFUE ar permite instanței de trimitere să soluționeze litigiul principal prin derogare de la articolul 107 alineatul (1) TFUE.
100. În treacăt trebuie amintit că, într‑un astfel de caz, statul spaniol este obligat, conform articolului 351 al doilea paragraf TFUE, să recurgă la toate mijloacele corespunzătoare pentru a elimina, dacă este cazul, orice incompatibilitate a articolului IV alineatul 1 litera B din Acordul din 1979 cu dispozițiile de drept al Uniunii în materia ajutoarelor de stat. În primul rând, Spania ar trebui să folosească, în mod activ și util, mecanismul de soluționare a diferendelor prevăzut la articolul VI din acord, astfel încât, de comun acord cu Sfântul Scaun – cel puțin pentru viitor –, să ajungă la o interpretare a articolului IV alineatul 1 litera B din acord, compatibilă cu dreptul Uniunii și în special cu articolul 107 alineatul (1) TFUE. Dacă, pe această cale, nu se ajunge într‑un timp rezonabil la o soluție conformă dreptului Uniunii, Spania ar trebui să denunțe acordul(85).
4. Rezumat
101. În concluzie trebuie să se rețină următoarele:
O scutire fiscală precum cea în discuție în litigiul principal nu încalcă interdicția ajutoarelor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE în măsura în care vizează o clădire a unei școli folosită de Biserica Catolică pentru prestarea de servicii de învățământ în cadrul misiunii sale sociale, culturale și educaționale. În schimb, o asemenea scutire fiscală constituie un ajutor de stat interzis potrivit articolului 107 alineatul (1) TFUE, în cazul în care clădirea respectivă este folosită în scopuri pur comerciale.
VI – Concluzie
102. Ținând seama de ansamblul considerațiilor care precedă, propunem Curții să răspundă cererii de decizie preliminară formulate Juzgado de lo Contencioso‑administrativo (Tribunalul de Contencios Administrativ) nr. 4 din Madrid după cum urmează:
„O scutire de la plata impozitului pe construcții, instalații și lucrări, precum cea de care beneficiază Biserica Catolică potrivit Acordului dintre statul spaniol și Sfântul Scaun cu privire la chestiuni economice din 3 ianuarie 1979, nu încalcă interdicția privind ajutoarele de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE în măsura în care vizează o clădire a școlii pe care Biserica Catolică nu o folosește în scopul prestării de servicii de învățământ într‑o manieră comercială, ci în vederea prestării de servicii de învățământ în cadrul misiunii sale sociale, culturale și educaționale.”