NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
ELEANOR SHARPSTON
prednesené 28. júna 2007 1(1)
Vec C‑212/06
Vláda Francúzskeho spoločenstva a valónska vláda
proti
flámskej vláde
„Voľný pohyb osôb – Poistenie sociálnej starostlivosti zavedené Flámskym spoločenstvom v Belgicku – Vylúčenie osôb, ktoré majú bydlisko v inej časti štátneho územia – Články 18, 39 a 43 ES – Nariadenie Rady (EHS) č. 1408/71 – Výlučne vnútorná situácia – Členský štát s federálnou štruktúrou“
1. Tento návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Cour d’arbitrage (rozhodcovský súd)(2), teraz Cour constitutionnelle (ústavný súd), Belgicka(3) sa týka zlučiteľnosti systému poistenia sociálnej starostlivosti, ktorý bol zavedený Flámskym spoločenstvom, s rôznymi ustanoveniami nariadenia Rady (EHS) č. 1408/71(4)(4) a s článkami 18 ES, 39 ES a 43 ES.
2. Širšie položenou otázkou je, či právo Spoločenstva bráni autonómnemu celku členského štátu, aby uplatňoval kritérium bydliska na území daného celku alebo na území iného členského štátu ako podmienku na priznanie dávok sociálneho zabezpečenia a vylúčil tak zo systému dávok osoby, ktoré pracujú na území daného celku, pričom bydlisko majú v inej časti štátneho územia.
3. Ešte v širšom rozsahu otázkou je, aký dopad má právo Spoločenstva na federálnu alebo decentralizovanú štruktúru členského štátu a na to, čo sa považuje za „výlučne vnútornú situáciu“ mimo rozsahu pôsobnosti práva Spoločenstva.
Úvod – Belgické kráľovstvo ako federálny štát
4. Belgický federálny systém, ako vzdialený príbuzný Spoločenstva,(5) nevznikol na základe žiadneho jednotného plánu.(6) Je výsledkom narastajúcich zmien, ktoré boli pôvodne motivované snahou flámskej časti získať kultúrnu autonómiu, ktorej výsledkom sú súčasné spoločenstvá, a snahou valónskej časti získať hospodársku autonómiu, ktorej výsledkom je vytvorenie regiónov.(7)
5. Belgicko teraz pozostáva z troch spoločenstiev (Flámske spoločenstvo, Francúzske spoločenstvo a Nemecké spoločenstvo),(8) z troch regiónov (Valónsky región, Flámsky región a Bruselský región)(9) a zo štyroch jazykových regiónov (holandský jazykový región, francúzsky jazykový región, dvojjazyčný región Brusel-hlavné mesto a nemecký jazykový región).(10)
6. Spoločenstvá a regióny získali v určitých oblastiach vzájomné výlučné okruhy pôsobnosti.(11) Spoločenstvá a regióny tak konajú ako nezávislí zákonodarcovia v rámci svojich vlastných právomocí.
7. Dekréty sú právnymi nástrojmi, prostredníctvom ktorých spomínané tri spoločenstvá, ako aj Flámsky a Valónsky región vykonávajú svoju zákonodarnú právomoc. Tieto dekréty majú rovnakú právnu silu ako federálne zákony.(12)
Právny rámec
Príslušné právo Spoločenstva
8. Článok 17 ES stanovuje:
„1. Týmto sa ustanovuje občianstvo únie. Občanom únie je každá osoba, ktorá má štátnu príslušnosť členského štátu. Občianstvo únie nenahrádza, ale dopĺňa štátnu príslušnosť jednotlivca.
2. Občania únie používajú práva poskytované touto zmluvou a vzťahujú sa na nich povinnosti, ktoré im táto zmluva ukladá.“
9. Článok 18 ES stanovuje:
„1. Každý občan únie má právo slobodne sa pohybovať a zdržiavať na území členských štátov,
pričom podlieha obmedzeniam a podmienkam ustanoveným v tejto zmluve a v opatreniach prijatých na ich vykonanie.
…“
10. Článok 39 ES stanovuje:
„1. Zabezpečí sa voľný pohyb pracovníkov v rámci Spoločenstva.
2. Voľný pohyb pracovníkov zahŕňa zrušenie akejkoľvek diskriminácie pracovníkov členských štátov na základe štátnej príslušnosti, pokiaľ ide o zamestnanie, odmenu za prácu a ostatné pracovné podmienky.
…“
11. Článok 43 ES stanovuje:
„V rámci nasledujúcich ustanovení sa zakazujú obmedzenia slobody usadiť sa štátnych príslušníkov jedného členského štátu na území iného členského štátu…
Sloboda usadiť sa zahŕňa aj právo začať vykonávať samostatnú zárobkovú činnosť, založiť a viesť podniky… za podmienok stanovených pre vlastných štátnych príslušníkov právom štátu, v ktorom dochádza k usadeniu sa…“
12. V prejednávanej veci sú relevantné nasledujúce odôvodnenia nariadenia č. 1408/71(13):
„…
[10] … tak účinne, ako je to možné, je vhodné za právne predpisy, ktoré sa majú uplatňovať, určiť právne predpisy toho členského štátu, v ktorom je osoba v zamestnaneckom vzťahu alebo vykonáva samostatnú zárobkovú činnosť;(14)
[11] … v určitých situáciách, ktoré odôvodňujú uplatnenie iných kritérií, je možná výnimka z tohto všeobecného pravidla.
…“
13. Článok 2 nariadenia č. 1408/71 vymedzuje osobnú pôsobnosť nariadenia:
„1. Toto nariadenie sa vzťahuje na zamestnancov alebo samostatne zárobkovo činné osoby alebo študentov, na ktorých sa vzťahujú alebo sa vzťahovali právne predpisy jedného alebo viacerých členských štátov a ktorí sú štátnymi príslušníkmi jedného z členských štátov, alebo ktorí sú osobami bez štátnej príslušnosti alebo utečencami s bydliskom na území jedného z členských štátov, ako aj na ich rodinných príslušníkov a ich pozostalých…“
14. Článok 3 nariadenia č. 1408/71 zakotvuje zásadu rovnakého zaobchádzania:
„1. Pokiaľ osobitné ustanovenia tohto nariadenia neustanovujú inak, osoby s bydliskom na území jedného z členských štátov, na ktoré sa vzťahuje toto nariadenie, majú tie isté povinnosti a poberajú tie isté dávky podľa právnych predpisov členského štátu ako štátni príslušníci tohto štátu…“
15. Článok 4 stanovuje rozsah vecnej pôsobnosti nariadenia č. 1408/71:
„1. Toto nariadenia sa vzťahuje na všetky právne predpisy, ktoré sa týkajú týchto častí sociálneho zabezpečenia:
a) nemocenské dávky a dávky v materstve;
…
2. Toto nariadenie sa vzťahuje na všetky všeobecné a osobitné systémy sociálneho zabezpečenia, či už príspevkové alebo nepríspevkové, a systémy týkajúce sa právnej zodpovednosti zamestnávateľa alebo vlastníka lode v súvislosti s dávkami uvedenými v odseku 1.
2a. Tento článok sa vzťahuje na osobitné nepríspevkové peňažné dávky, ktoré sa poskytujú podľa právnych predpisov, ktorých osobný rozsah, ciele a/alebo podmienky na priznanie nároku majú znaky právnych predpisov v oblasti sociálneho zabezpečenia podľa odseku 1, ako aj v oblasti sociálnej pomoci.
,Osobitné nepríspevkové peňažné dávky‘ sú dávky, ktoré:
a) sú určené:
i) na poskytovanie doplnkového, náhradného alebo pridruženého krytia proti rizikám, na ktoré sa vzťahujú časti sociálneho zabezpečenia uvedené v odseku 1 a ktoré zaručujú dotknutým osobám príjem na úrovni životného minima so zreteľom na hospodársku a sociálnu situáciu v dotknutom členskom štáte;
alebo
ii) len ako osobitná ochrana pre zdravotne postihnuté osoby a sú úzko späté so sociálnym prostredím uvedenej osoby v dotknutom členskom štáte;
a
b) sú financované výhradne z povinných daní, ktoré sú určené na krytie všeobecných verejných výdavkov a ktorých podmienky na poskytovanie a výpočet dávok nezávisia od akýchkoľvek príspevkov vo vzťahu k príjemcom dávok. Avšak dávky poskytnuté ako doplnok k príspevkovým dávkam sa nepovažujú z tohto jediného dôvodu za príspevkové dávky;
a
c) ktoré sú uvedené v prílohe IIa.[(15)]
2b. Toto nariadenie sa nevzťahuje na ustanovenia právnych predpisov členského štátu, ktoré sa vzťahujú na osobitné nepríspevkové dávky uvedené v prílohe II oddiele III, ktorých platnosť je obmedzená na časť jeho územia.[(16)]
…“
16. Okrem určitých výnimiek, ktoré nie sú v prejednávanej veci relevantné, článok 13 určuje právne predpisy uplatniteľné na migrujúcich pracovníkov:
„1. … osoby, na ktoré sa vzťahuje toto nariadenie, podliehajú právnym predpisom len jedného členského štátu. Tieto právne predpisy sa určia v súlade s ustanoveniami tejto hlavy.
2. …
a) na osobu zamestnanú na území jedného členského štátu sa vzťahujú právne predpisy tohto štátu dokonca aj vtedy, ak má bydlisko na území iného členského štátu alebo ak sa sídlo alebo miesto podnikania podniku alebo fyzickej osoby, ktorá ho zamestnáva, nachádza na území iného členského štátu;
b) na osobu, ktorá je samostatne zárobkovo činná na území jedného členského štátu, sa vzťahujú právne predpisy tohto členského štátu dokonca aj vtedy, ak má bydlisko na území iného členského štátu;
…“
17. Článok 19 stanovuje všeobecné pravidlá, pokiaľ ide o nemocenské dávky a dávky v materstve, v prípade, ak je bydlisko v inom členskom štáte, ako je príslušný štát:
„1. Zamestnanec alebo samostatne zárobkovo činná osoba s bydliskom na území iného členského štátu, ako je príslušný štát, ktorá spĺňa podmienky právnych predpisov príslušného štátu na nárok na dávky, dostáva so zohľadnením ustanovení článku 18[(17)], ak je to vhodné, v štáte, kde má bydlisko:
a) vecné dávky poskytované v mene príslušnej inštitúcie od inštitúcie miesta bydliska v súlade s ustanoveniami právnych predpisov, ktoré táto inštitúcia uplatňuje tak, akoby bol poistený u nej;
b) peňažné dávky poskytované príslušnou inštitúciou v súlade s právnymi predpismi, ktoré uplatňuje. Na základe dohody medzi príslušnou inštitúciou a inštitúciou miesta bydliska môže však v mene príslušnej inštitúcie v súlade s právnymi predpismi príslušného štátu takéto dávky poskytovať inštitúcia miesta bydliska z poverenia príslušnej inštitúcie v súlade s právnymi predpismi príslušného štátu.
…“
18. Článok 21 stanovuje pravidlá, pokiaľ ide o nemocenské dávky a dávky v materstve uplatniteľné v prípade pobytu v príslušnom štáte alebo zmene bydliska do príslušného štátu:
„1. Zamestnanec alebo samostatne zárobkovo činná osoba uvedená v článku 19 ods. 1, ktorá má pobyt na území príslušného štátu, poberá dávky v súlade s ustanoveniami právnych predpisov tohto štátu, ako keby tam mala bydlisko, aj vtedy, keď táto osoba už pred svojím pobytom dostala dávky za ten istý prípad choroby alebo materstva.
…
4. Zamestnanec alebo samostatne zárobkovo činná osoba a jej rodinní príslušníci, ako uvádza článok 19, ktorí zmenia bydlisko na územie príslušného štátu, poberajú dávky v súlade s ustanoveniami právnych predpisov tohto štátu aj vtedy, keď už pred zmenou bydliska dostali dávky za ten istý prípad choroby alebo materstva.“
Relevantná vnútroštátna právna úprava
19. Na základe dekrétu z 30. marca 1999(18) (ďalej len „dekrét z roku 1999“) Flámske spoločenstvo zaviedlo „poistenie sociálnej starostlivosti“ (zorgverzekering), ktoré sa v medziach mesačných limitov týka poskytovania nezdravotnej pomoci a služieb osobám so zníženou sebestačnosťou, ktoré viac nemôžu vykonávať každodenné úkony nevyhnutné pre ich základné potreby, ani vykonávať iné súvisiace činnosti.(19)
20. Flámske poistenie sociálnej starostlivosti bolo zavedené s cieľom zabezpečiť uspokojovanie potrieb starnúcemu obyvateľstvu Flámska.(20) Jeho cieľom je osobitne poskytnúť finančnú podporu na pomoc s každodennými úkonmi rastúcemu počtu starších obyvateľov a všeobecnejšie osôb, ktoré takúto pomoc potrebujú bez ohľadu na vek.(21)
21. Francúzsky jazykový región a nemecký jazykový región nezaviedli podobný systém poistenia sociálnej starostlivosti.
22. Článok 2 ods. 1 dekrétu z roku 1999 definuje nezdravotnú pomoc a služby ako
„pomoc a podpora poskytované tretími osobami v pobytovom alebo čiastočne pobytovom zariadení alebo ambulantne osobe so zníženou sebestačnosťou.“
23. Dekrét z roku 1999 bol niekoľkokrát zmenený.(22) Najdôležitejšia zmena z hľadiska prejednávanej veci bola uskutočnená dekrétom z 30. apríla 2004(23) (ďalej len „dekrét z roku 2004“), ktorý zmenil dekrét z roku 1999 na základe výzvy Komisie zo 17. decembra 2002, aby Flámske spoločenstvo zabezpečilo dosiahnutie zosúladenia s nariadením č. 1408/71. Komisia zastávala predovšetkým názor, že dekrét z roku 1999 v pôvodnom znení tým, že podmieňoval účasť na systéme poistenia sociálnej starostlivosti a výplatu dávok bydliskom v holandskom jazykovom regióne alebo v dvojjazyčnom regióne Brusel-hlavné mesto, bez možnosti výnimky, porušoval okrem iného články 2, 13, 18, 19, 20, 25 a 28 nariadenia č. 1408/71(24) a články 39 a 43 ES.
24. Dekrét z roku 2004 zmenil systém poistenia sociálnej starostlivosti v tom zmysle, že z jeho pôsobnosti boli vyňaté osoby, na ktoré sa na základe nariadenia č. 1408/71 vzťahuje systém sociálneho zabezpečenia iného členského štátu Európskej únie alebo štátu, ktorý je súčasťou Európskeho hospodárskeho priestoru, a rozšíril jeho pôsobnosť na osoby, ktoré majú bydlisko v inom členskom štáte, avšak pracujú v holandskom jazykovom regióne alebo v dvojjazyčnom regióne Brusel-hlavné mesto.
25. Článok 4 dekrétu z roku 1999, zmenený a doplnený dekrétom z roku 2004, teraz stanovuje:
„§ 1 Každá osoba s bydliskom v holandskom jazykovom regióne je povinná sa poistiť vo fonde poistenia schválenom týmto dekrétom…
§ 2 Každá osoba s bydliskom v dvojjazyčnom regióne Brusel-hlavné mesto sa môže dobrovoľne poistiť v poisťovni sociálnej starostlivosti schválenej týmto dekrétom.
§ 2a Do pôsobnosti tohto dekrétu nepatria osoby uvedené v §1 a 2, na ktoré sa podľa ich vlastného práva na základe určovacích pravidiel nariadenia (EHS) č. 1408/71 uplatňuje systém sociálneho zabezpečenia iného členského štátu Európskej únie alebo iného štátu, ktorý je súčasťou Európskeho hospodárskeho priestoru.
§ 2b Každá osoba, ktorá nebýva v Belgicku a na ktorú sa podľa jej vlastného práva a z dôvodu jej zamestnania v holandskom jazykovom regióne uplatňuje na základe určovacích pravidiel nariadenia (EHS) č. 1408/71 systém sociálneho zabezpečenia v Belgicku, musí byť poistená v poisťovni sociálnej starostlivosti schválenej týmto dekrétom. Ustanovenia tohto dekrétu týkajúce sa osôb, na ktoré sa vzťahuje §1, sa použijú obdobne.
V poisťovni sociálnej starostlivosti schválenej týmto dekrétom sa môže dobrovoľne poistiť každá osoba, ktorá nebýva v Belgicku a na ktorú sa podľa jej vlastného práva a z dôvodu zamestnania v dvojjazyčnom regióne Brusel-hlavné mesto vzťahuje na základe určovacích pravidiel nariadenia (EHS) č. 1408/71 systém sociálneho zabezpečenia v Belgicku. Ustanovenia tohto dekrétu týkajúce sa osôb, na ktoré sa vzťahuje §2, sa použijú obdobne.“
26. Článok 5 dekrétu z roku 1999 v neskoršom znení vykonanom dekrétom z 25. novembra 2005(25) stanovuje podmienky poskytovania náhrad v rámci systému poistenia sociálnej starostlivosti:
„Poistenec musí splniť nasledujúce podmienky, aby si mohol uplatňovať nárok na preplatenie výdavkov za poskytnutie inej než zdravotnej pomoci a služieb poisťovňou sociálnej starostlivosti:
…
3. mať v čase preplatenia legálne bydlisko na území členského štátu Európskej únie alebo štátu, ktorý je súčasťou Európskeho hospodárskeho priestoru;
…
5. mať nepretržite počas najmenej piatich rokov pred podaním žiadosti o preplatenie bydlisko v holandskom jazykovom regióne alebo v dvojjazyčnom regióne Brusel-hlavné mesto, alebo byť nepretržite poistený v systéme sociálneho poistenia v členských štátoch Európskej únie alebo v štáte, ktorý je súčasťou Európskeho hospodárskeho priestoru;
…“
Konanie vo veci samej a prejudiciálne otázky
27. Predmetom konania vo veci samej je tretia žaloba o neplatnosť dekrétu z roku 1999 podaná na rozhodcovskom súde. Vláda Francúzskeho spoločenstva podala žalobu o neplatnosť pôvodného znenia dekrétu z roku 1999 (ďalej len „prvá žaloba“). Vláda Francúzskeho spoločenstva(26) podala žalobu o neplatnosť dočasného znenia dekrétu z roku 1999, teda znenia z 18. mája 2001(27) (ďalej len „druhá žaloba“).
28. Rozhodcovský súd prvú žalobu z väčšej časti zamietol.(28) Rozhodol, že v rámci belgického federálneho systému je potrebné systém poistenia sociálnej starostlivosti považovať za „pomoc osobám“, čo je oblasť, ktorá spadá do príslušných okruhov právomocí flámskeho, francúzskeho a nemeckého jazykového regiónu. Preto flámsky systém poistenia sociálnej starostlivosti, pokiaľ ide o sociálne zabezpečenie, nijakým spôsobom neprekročil právomoci federácie.
29. Rozhodcovský súd zamietol druhú žalobu v celom rozsahu.(29)
30. Konanie vo veci samej sa na základe tretej žaloby týka dvoch samostatných žalôb, pričom obe boli podané 9. decembra 2004 a pred rozhodcovským súdom boli spojené. Prvou žalobou sa vláda Francúzskeho spoločenstva domáha zrušenia článku 4 ods. 2b dekrétu z roku 1999 v znení dekrétu z roku 2004. Tvrdí, že dané ustanovenie porušuje zásady rovnosti a zákazu diskriminácie a predstavuje prekážku voľného pohybu osôb a pracovníkov. Druhou žalobou sa valónska vláda domáha zrušenia celého dekrétu z roku 2004. Tvrdí, že dekrét z roku 2004 porušuje vnútroštátne pravidlá o rozdelení právomocí a zásady rovnosti a zákazu diskriminácie.
31. Rozhodcovský súd zamietol žalobné dôvody vychádzajúce z údajného nedostatku právomoci Flámskeho spoločenstva na zavedenie systému poistenia sociálnej starostlivosti. Zastával však názor, že o žalobných dôvodoch založených na práve Spoločenstva nie je možné s istotou rozhodnúť na základe znenia Zmluvy ani na základe nariadenia č. 1408/71 a ani na základe ustálenej judikatúry Súdneho dvora. Rozhodcovský súd preto položil Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Je systém poistenia starostlivosti, ktorý a) zaviedlo autonómne spoločenstvo federálneho štátu, ktorý je členom Európskeho spoločenstva; b) sa vzťahuje na osoby s bydliskom v časti územia tohto federálneho štátu, ktoré patrí do právomoci uvedeného autonómneho spoločenstva; c) na základe tohto systému poskytuje právo na preplatenie nákladov vynaložených za poskytnutie inej než zdravotnej pomoci a služieb osobám s dlhodobou a vážnou zníženou sebestačnosťou poisteným v rámci tohto systému, a to formou paušálnych príspevkov na súvisiace náklady, a d) je na jednej strane financovaný z ročných príspevkov poistencov a na strane druhej zo subvencie v rámci rozpočtových výdavkov príslušného autonómneho spoločenstva, systémom patriacim do vecnej pôsobnosti nariadenia Rady (EHS) č. 1408/71 zo 14. júna 1971 o uplatňovaní systémov sociálneho zabezpečenia na zamestnancov a ich rodiny, ktorí sa pohybujú v rámci Spoločenstva, ktorá je vymedzená v článku 4 tohto nariadenia?
2. V prípade kladnej odpovede na prvú prejudiciálnu otázku: Má sa citované nariadenie a najmä jeho články 2, 3 a 13, a ak sa použijú, jeho články 18, 19, 20, 25 a 28 vykladať v tom zmysle, že tieto ustanovenia odporujú tomu, aby autonómne spoločenstvo určitého federálneho štátu, ktorý je členom Európskeho spoločenstva, prijalo pri výkone svojich právomocí ustanovenia, ktoré v zmysle citovaného nariadenia obmedzujú prístup k možnosti poistenia a k výhodám systému sociálneho zabezpečenia v zmysle tohto nariadenia na osoby, ktoré majú svoje bydlisko na území patriacom do právomoci tohto autonómneho spoločenstva, a pokiaľ ide o občanov Európskej únie, na osoby, ktoré sú zamestnané na tomto území a majú svoje bydlisko v inom členskom štáte, s výnimkou osôb, a to bez ohľadu na ich štátnu príslušnosť, ktoré majú svoje bydlisko v časti územia federálneho štátu patriacej do právomoci iného autonómneho spoločenstva?
3. Majú sa články 18, 39 a 43 Zmluvy ES vykladať v tom zmysle, že odporujú tomu, aby autonómne spoločenstvo určitého federálneho štátu, ktorý je členom Európskeho spoločenstva, pri výkone svojich právomocí prijalo ustanovenia, ktoré obmedzujú prístup k možnosti poistenia a k výhodám systému sociálneho zabezpečenia v zmysle tohto nariadenia na osoby, ktoré majú svoje bydlisko na území patriacom do právomoci tohto autonómneho spoločenstva, a pokiaľ ide o občanov Európskej únie, na osoby, ktoré sú zamestnané na tomto území a majú bydlisko v inom členskom štáte, s výnimkou osôb, a to bez ohľadu na ich štátnu príslušnosť, ktoré majú svoje bydlisko v časti územia federálneho štátu patriacej do právomoci iného autonómneho spoločenstva?
4. Majú sa články 18, 39 a 43 Zmluvy ES vykladať v tom zmysle, že odporujú tomu, aby bola pôsobnosť tohto systému obmedzená na osoby, ktoré majú bydlisko v samosprávnych celkoch určitého federálneho štátu, ktorý je členom Európskeho spoločenstva, a na ktoré sa vzťahuje tento systém?“
32. Písomné pripomienky predložili vláda Francúzskeho spoločenstva, valónska, flámska a holandská vláda a Komisia.
33. Všetci účastníci konania, okrem holandskej vlády, sa zúčastnili na pojednávaní konanom 27. marca 2007 a predložili vyjadrenia.
O prvej otázke
34. Svojou prvou prejudiciálnou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či taký systém poistenia sociálnej starostlivosti, aký zaviedlo Flámske spoločenstvo, spadá do vecnej pôsobnosti nariadenia č. 1408/71, tak ako je vymedzená v článku 4 uvedeného nariadenia.
35. Všetci účastníci konania súhlasne tvrdia, že na túto otázku je potrebné odpovedať kladne. Zastávajú názor, že dávky poskytované v rámci flámskeho systému poistenia sociálnej starostlivosti majú byť správne kvalifikované ako dávky sociálneho zabezpečenia v zmysle nariadenia č. 1408/71.
36. Ako už Súdny dvor viackrát uviedol, dávku možno považovať za dávku sociálneho zabezpečenia, pokiaľ je priznávaná poberateľom mimo akéhokoľvek individuálneho a diskrečného posúdenia osobných potrieb, v zákonom stanovenej situácii a ak sa vzťahuje na jedno z rizík výslovne uvedených v článku 4 ods. 1 nariadenia č. 1408/71.(30)
37. Dávky priznávané objektívne v zákonom stanovenej situácii a zamerané na zlepšenie zdravotného stavu alebo životnej situácie odkázaných osôb majú v podstate za cieľ doplniť dávky nemocenského zabezpečenia a musí sa na ne hľadieť ako na „nemocenské dávky“ v zmysle článku 4 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 1408/71.(31) Zdá sa, že flámsky systém poistenia sociálnej starostlivosti presne zodpovedá uvedenej definícii. Má sa teda považovať za „nemocenskú dávku“ v zmysle článku 4 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 1408/71.
38. Valónska vláda správne upozorňuje, že flámske poistenie sociálnej starostlivosti nemôže byť vylúčené z pôsobnosti nariadenia č. 1408/71 na základe článku 4 ods. 2b.(32) Po prvé tento systém nie je uvedený v prílohe II oddiele III nariadenia. Po druhé ide o príspevkovú dávku,(33) pretože je prinajmenšom čiastočne(34) financovaná z príspevkov osôb zúčastnených na tomto systéme.(35)
O druhej a tretej otázke
39. Flámske poistenie sociálnej starostlivosti vylučuje zo svojej pôsobnosti osoby pracujúce v holandskom jazykovom regióne a v dvojjazyčnom regióne Brusel-hlavné mesto, ktoré však majú bydlisko v iných jazykových regiónoch Belgicka. Odporuje nariadenie č. 1408/71 alebo ustanovenie Zmluvy o voľnom pohybe osôb a o občianstve Únie takejto úprave?
O prípustnosti
40. Hlavným argumentom flámskej vlády je, že druhá a tretia otázka sú neprípustné, lebo odpoveď na tieto otázky by nebola užitočná ani nevyhnutná pre rozhodnutie v konaní vo veci samej. Pred vnútroštátnym súdom žalobkyne v konaní vo veci samej napadli zavedenie systému poistenia sociálnej starostlivosti, pričom tvrdili, že Flámske spoločenstvo nemá potrebnú právomoc. Výklad práva Spoločenstva navrhovaný žalobkyňami v konaní vo veci samej by však naopak viedol k rozšíreniu daného systému na osoby žijúce vo francúzskom jazykovom regióne.
41. Flámska vláda taktiež tvrdí, že vnútroštátny súd sám odpovedal na tretiu otázku, keď rozhodol, že flámsky systém poistenia sociálnej starostlivosti neohrozuje právomoc federálneho zákonodarcu v oblasti hospodárskej únie v rámci Belgicka, pretože ide o sumy v obmedzenej výške a o dávky s obmedzenými účinkami.(36) To isté možno povedať o akomkoľvek účinku na voľný pohyb v rámci Spoločenstva.
42. Nie som presvedčená o správnosti týchto tvrdení.
43. Súdny dvor niekoľkokrát rozhodol, že postup zavedený článkom 234 ES je nástrojom spolupráce medzi Súdnym dvorom a vnútroštátnymi súdmi, vďaka ktorému Súdny dvor poskytuje vnútroštátnym súdom výklad práva Spoločenstva nevyhnutný na vyriešenie sporov, ktoré majú tieto súdy rozhodnúť.(37)
44. V rámci tejto spolupráce len vnútroštátnemu súdu, ktorý rozhoduje spor a musí niesť zodpovednosť za prijaté súdne rozhodnutie, prislúcha posúdiť, so zreteľom na osobitosti prerokovávanej veci, nevyhnutnosť rozhodnutia o prejudiciálnej otázke na vydanie vlastného rozsudku, ako aj náležitosť otázok položených Súdnemu dvoru. V dôsledku toho, ak sa položené otázky týkajú výkladu práva Spoločenstva, Súdny dvor je v zásade povinný rozhodnúť.(38)
45. Je pravda, že Súdny dvor môže za výnimočných okolností skúmať podmienky, za akých vnútroštátny súd podal návrh, s cieľom preveriť svoju vlastnú právomoc. Odmietnutie rozhodovať o položenej prejudiciálnej otázke je možné len vtedy, ak je zjavné, že požadovaný výklad práva Spoločenstva nemá žiadny vzťah k realite alebo predmetu sporu vo veci samej, ak ide o problém hypotetickej povahy, alebo aj vtedy, ak Súdny dvor nemá k dispozícii skutkové alebo právne podklady nevyhnutné na užitočné zodpovedanie otázok, ktoré sú mu položené.(39)
46. V prejednávanej veci, aj keď (ako tvrdí flámska vláda) odpoveď Súdneho dvora na druhú a tretiu otázku môže viesť skôr k rozšíreniu pôsobnosti flámskeho systému poistenia sociálnej starostlivosti než k jeho zrušeniu, nie je možné tvrdiť, že odpoveď na uvedené otázky nepomôže vnútroštátnemu súdu určiť, či platný flámsky systém poistenia sociálnej starostlivosti je zlučiteľný s právom Spoločenstva.
47. Skutočnosť, že vnútroštátny súd podľa vnútroštátneho práva odpovedal na otázku, ktorá je podobná tretej prejudiciálnej otázke, navyše neznamená, že danú odpoveď možno automaticky použiť aj z hľadiska práva Spoločenstva.
48. Z toho vyplýva, že druhá a tretia otázka sú prípustné.
O podstate veci
Úvodná poznámka
49. Vo svojich písomných pripomienkach rozlišuje Komisia dve kategórie osôb: i) štátni príslušníci iných členských štátov a belgickí štátni príslušníci, ktorí využili svoje práva na voľný pohyb, a ii) belgickí štátni príslušníci, ktorí nevyužili svoje práva na voľný pohyb. Uvedené rozlíšenie je užitočné a budem z neho vychádzať.
Štátni príslušníci iných členských štátov a belgickí štátni príslušníci, ktorí využili svoje práva na voľný pohyb
– Spadá situácia tejto skupiny osôb do rozsahu pôsobnosti nariadenia č. 1408/71 a/alebo ustanovenia Zmluvy o voľnom pohybe osôb?
50. Občania iných členských štátov, ktorí vykonávajú svoje zamestnanie v holandskom jazykovom regióne alebo v dvojjazyčnom regióne Brusel-hlavné mesto, ale bydlisko majú v inom jazykovom regióne, spadajú do pôsobnosti článkov 39 ES alebo 43 ES (v závislosti od toho, či sú zamestnaní, prípadne či sú samostatne zárobkovo činnými osobami). Podľa článku 2 nariadenia č. 1408/71 spadajú takisto do pôsobnosti uvedeného nariadenia. Belgickí štátni príslušníci, ktorí využili svoje práva na voľný pohyb, sú v podobnej situácii.
51. Všeobecnejšie povedané, každý štátny príslušník Spoločenstva, ktorý bez ohľadu na miesto svojho pobytu a svoju štátnu príslušnosť využil právo voľného pohybu pracovníkov a vykonával zárobkovú činnosť v inom členskom štáte ako štáte jeho pobytu, spadá do pôsobnosti článku 39 ES.(40)
52. Okrem toho, aj keď účelom pravidiel o voľnom pohybe pracovníkov v súlade s ich znením je predovšetkým zabezpečiť výhodu vnútroštátneho zaobchádzania v hostiteľskom členskom štáte, takéto pravidlá tiež zabraňujú štátu pôvodu prekážať slobode jeho štátneho príslušníka prijímať a vykonávať zamestnanie v inom členskom štáte.(41)
53. Právo Spoločenstva, samozrejme, nezasahuje do právomoci členských štátov, aby si upravili svoje systémy sociálneho zabezpečenia – pri neexistencii harmonizácie na úrovni Spoločenstva je vecou právnych predpisov každého členského štátu, aby určil podmienky poskytovania dávok v oblasti sociálneho zabezpečenia.(42) Pri výkone uvedenej právomoci však musia členské štáty dodržiavať právo Spoločenstva.(43)
– Predstavuje podmienka bydliska uplatňovaná v rámci flámskeho systému poistenia sociálnej starostlivosti prekážku voľného pohybu pracovníkov?
54. Podľa ustálenej judikatúry je cieľom ustanovení Zmluvy ES týkajúcich sa voľného pohybu pracovníkov uľahčiť výkon všetkých povolaní na území Spoločenstva a vylúčiť opatrenia, ktoré by mohli znevýhodniť príslušníkov Spoločenstva pri výkone hospodárskej činnosti na území iného členského štátu.(44)
55. Vnútroštátne ustanovenia, ktoré bránia príslušníkovi členského štátu odísť zo svojej krajiny pôvodu s cieľom výkonu práva voľného pohybu alebo ho od odchodu odrádzajú, sú preto prekážkami tejto slobody, aj keď sa uplatňujú nezávisle od štátnej príslušnosti dotknutých pracovníkov.(45) Inými slovami, vnútroštátne opatrenie môže predstavovať zakázanú prekážku, aj keď nie je diskriminačné.
56. Na to, aby však takéto vnútroštátne ustanovenia skutočne predstavovali prekážku, musí byť nimi dotknutý prístup pracovníkov na trh práce a ich dopad na voľný pohyb nesmie byť príliš nepriamy a neistý.(46)
57. V tomto štádiu je vhodné skúmať praktický dopad flámskych predpisov o sociálnom poistení. Ako príklad poslúži situácia francúzskeho štátneho príslušníka, ktorý chce prijať ponuku na zamestnanie v meste Hoegaarden (nachádzajúcom sa v holandskom jazykovom regióne Belgicka) a v súčasnosti má bydlisko v meste Givet vo francúzskom regióne Champagne-Ardenne (približne 95 kilometrov južne od Hoegaardenu). Je možné predstaviť si, že by mal svoje bydlisko radšej v regióne, kde je úradným jazykom jeho materinský jazyk a kde jeho deti môžu bez problémov navštevovať miestnu školu poskytujúcu výučbu v tomto jazyku. Môže sa preto rozhodnúť presťahovať do mesta Jodoigne (nachádzajúcom sa vo francúzskom jazykovom regióne Belgicka) približne 7 kilometrov južne od Hoegaardenu. Ak tak urobí, nebude môcť byť poistený vo flámskom systéme poistenia sociálnej starostlivosti. Pokiaľ by chcel byť poistený v danom systéme a mať pritom bydlisko v regióne, v ktorom je úradným jazykom francúzština, musel by si zvoliť buď možnosť usadiť sa v dvojjazyčnom regióne Brusel-hlavné mesto (napríklad vo Woluwe-Saint-Lambert/Sint-Lambrechts-Woluwe približne 44 kilometrov západne od Hoegaardenu), alebo si ponechať svoje bydlisko vo Francúzsku.(47)
58. Vyhliadky každodenného dochádzania na preťažených cestách a takisto dopad takéhoto dochádzania na životné prostredie ho môžu odradiť od prijatia danej ponuky na zamestnanie, a teda od výkonu jeho práva na voľný pohyb. Keďže Francúzske a Nemecké spoločenstvo nezaviedli podobné systémy poistenia sociálnej starostlivosti, nie je možné situáciu riešiť poistením v systéme poistenia sociálnej starostlivosti v mieste bydliska v Belgicku mimo holandského jazykového regiónu alebo dvojjazyčného regiónu Brusel-hlavné mesto.
59. Je preto zjavné, že podmienka bydliska môže za určitých okolností predstavovať prekážku voľného pohybu osôb.
– Je dopad podmienky bydliska na voľný pohyb príliš nepriamy a neistý?
60. Komisia zastáva názor, že toto posúdenie je potrebné ponechať vnútroštátnemu súdu.
61. S tým nesúhlasím.
62. Nie je mi jasné, aké kritériá by vnútroštátny súd mohol bez návodu Súdneho dvora uplatniť pri hodnotení nepriamosti a neistoty. Zastávam názor, že Súdny dvor má dostatok podkladov na to, aby túto otázku objasnil podstatným spôsobom.
63. Flámska vláda odhaduje, že počet dotknutých osôb bude pomerne malý a že možnosť poistenia sociálnej starostlivosti bude mať zrejme zanedbateľný dopad na voľbu jednotlivca týkajúcu sa výkonu jeho práv na voľný pohyb. Odkazuje preto na rozsudok Graf, v ktorom Súdny dvor rozhodol, že na to, aby takéto vnútroštátne právne predpisy naozaj predstavovali prekážku, musí byť nimi dotknutý prístup pracovníkov na trh práce a ich dopad na voľný pohyb nesmie byť príliš nepriamy a neistý.(48)
64. Vo veci Graf sa Súdny dvor zaoberal budúcou a čisto hypotetickou záležitosťou. V prejednávanej veci je naopak zjavné, že ktorýkoľvek migrujúci pracovník, ktorý zvažuje prijať ponuku na zamestnanie v holandskom jazykovom regióne, bude potenciálne dotknutý podmienkou bydliska, ktorá je spojená s poistením vo flámskom systéme poistenia sociálnej starostlivosti. Nie je to hypotetická situácia.
65. Nemyslím si, že by sa Súdny dvor mal pokúsiť určiť presnú mieru, v akej má dané opatrenie dopad na rozhodnutie jednotlivého pracovníka. Skutočnosť, že niektorých pracovníkov nemusí určité opatrenie odradiť, by bolo možné inak vždy použiť ako argument, že dopad takéhoto opatrenia na prístup na trh práce je príliš neistý a nepriamy. Navyše nie je jasné, ako by Súdny dvor mohol takéto posúdenie uskutočniť. Zastávam názor, že na to, aby určité opatrenie predstavovalo prekážku, postačí, ak bude primerane pravdepodobné, že bude mať takýto dopad na migrujúcich pracovníkov.
66. Pripúšťam, že je zložité odhadnúť, koľko osôb bude skutočne dotknutých podmienkou bydliska v rámci flámskeho systému poistenia sociálnej starostlivosti. Je však zjavné, že môže byť dotknutý veľký počet osôb, osobitne v takom štáte, akým je Belgicko, kde pracuje veľa občanov EÚ, ktorí nie sú belgickými štátnymi príslušníkmi.
67. Dopad podmienky bydliska teda nie je príliš nepriamy a neistý.
68. Flámska vláda takisto tvrdí, že so zreteľom na obligatórnu povahu príspevkov by účasť v tomto systéme sociálneho poistenia bola pochybnou „výhodou“.
69. S týmto tvrdením nesúhlasím.
70. Je potrebné predpokladať, že flámska vláda zavedením systému poistenia sociálnej starostlivosti mala v úmysle poskytnúť svojim štátnym príslušníkom výhodu, a nie ich týmto systémom zaťažiť. Podľa tvrdenia flámskej vlády by vyplácanie dávok v nezamestnanosti bolo treba takisto považovať za nevýhodu. Každá osoba môže platiť príspevky počas celej svojej pracovnej kariéry, bez toho, aby niekedy poberala dávky v nezamestnanosti – môže dokonca dúfať, že sa to nikdy nestane. Celkový zmysel takéhoto systému sociálneho zabezpečenia však nespočíva v tom, že by z neho mal priamy prospech každý, ale v tom, že každý tento prospech môže mať a že je to výhodné pre spoločnosť ako celok.
– Je podmienka bydliska takisto nepriamo diskriminačná?
71. Ako som už uviedla,(49) vnútroštátne opatrenie, ktoré predstavuje prekážku voľného pohybu osôb, je neprípustné, aj keď nie je diskriminačné. Vzhľadom na to, že otázku diskriminácie predložila vo väčšej či v menšej miere väčšina účastníkov konania vo svojich písomných pripomienkach a takisto na pojednávaní, budem sa touto otázkou zaoberať.
72. Podľa ustálenej judikatúry zásada rovného zaobchádzania stanovená článkom 39 ods. 2 ES a vykonaná, pokiaľ ide o sociálne zabezpečenie migrujúcich pracovníkov, článkom 3 ods. 1 nariadenia č. 1408/71 zakazuje nielen zjavnú diskrimináciu na základe štátnej príslušnosti osôb, ktoré majú prospech zo systému sociálneho zabezpečenia, ale aj všetky skryté formy diskriminácie, ktoré prostredníctvom iných rozlišovacích kritérií v skutočnosti vedú k rovnakému výsledku.(50)
73. Za nepriamo diskriminačné je preto potrebné považovať podmienky vnútroštátneho práva, ktoré sa síce uplatňujú bez rozdielu štátnej príslušnosti, ale dotýkajú sa predovšetkým alebo vo veľkej väčšine prípadov migrujúcich pracovníkov, ako aj podmienky, ktoré sa uplatňujú bez rozdielu, ktoré však môžu vlastní pracovníci splniť ľahšie než migrujúci pracovníci alebo ktoré môžu pôsobiť najmä v neprospech týchto migrujúcich pracovníkov.(51)
74. Vnútroštátne opatrenie sa preto musí považovať za nepriamo diskriminačné, ak je samotnou svojou povahou spôsobilé dotknúť sa viac štátnych príslušníkov iných členských štátov než vlastných štátnych príslušníkov a v dôsledku toho hrozí, že osobitnejšie znevýhodní štátnych príslušníkov iných členských štátov. Takéto opatrenie je prípustné len vtedy, ak je objektívne odôvodnené a primerané sledovanému cieľu.(52)
75. Flámska vláda tvrdí, že s migrujúcimi pracovníkmi sa zaobchádza úplne rovnako ako s belgickými pracovníkmi v podobných situáciách.
76. Problémom však je určenie správneho porovnateľného kritéria, teda určenie, ktorí belgickí štátni príslušníci sú v „porovnateľnej situácii“.
77. Z druhého a zo štvrtého bodu odôvodnenia nariadenia č. 1408/71 vyplýva, že cieľom nariadenia je zabezpečiť voľný pohyb pracovníkov a samostatne zárobkovo činných osôb v rámci Spoločenstva a rešpektovať zvláštne charakteristiky vnútroštátnych právnych predpisov v oblasti sociálneho zabezpečenia. Z piateho, zo šiesteho a z desiateho bodu odôvodnenia nariadenia č. 1408/71 je zjavné, že jeho cieľom je zaručiť rovnaké zaobchádzanie pre všetkých pracovníkov, ktorí sa pohybujú v rámci Spoločenstva, a súčasne zamedziť znevýhodneniu pracovníkov, ktorí vykonávajú svoje právo na voľný pohyb.(53) Článok 13 ods. 2 písm. a) stanovuje, že ako všeobecné pravidlo sú uplatniteľnými právnymi predpismi lex loci laboris.
78. Členský štát, na území ktorého sa má dosiahnuť rovnosť zaobchádzania, teda bude zvyčajne štát, kde je miesto výkonu práce.
79. Ako na pojednávaní uviedla Komisia, správnym východiskom na porovnanie teda nie je miesto bydliska, ale miesto výkonu práve. Aký bude výsledok porovnania skupiny osôb, ktoré pracujú v holandskom jazykovom regióne alebo v dvojjazyčnom regióne Brusel-hlavné mesto a majú bydlisko v holandskom jazykovom regióne alebo v dvojjazyčnom regióne Brusel-hlavné mesto, a skupiny osôb, ktoré pracujú v holandskom jazykovom regióne alebo v dvojjazyčnom regióne Brusel-hlavné mesto a majú bydlisko vo francúzskom jazykovom regióne alebo v nemeckom jazykovom regióne Belgicka?
80. Predpokladajme, že existujú dvaja zamestnanci tej istej spoločnosti, ktorá sa nachádza v Hoegaardene. Obidvaja chcú mať bydlisko čo najbližšie k miestu výkonu svojej práce. Pracovník A je holandsky hovoriaci Belgičan. Rozhodne sa žiť priamo v Hoegaardene. Pracovník B je Francúz. Z vyššie uvedených dôvodov sa rozhodne žiť v Jodoigne. Pracujú v rovnakom členskom štáte, v rovnakom regióne, v rovnakom meste a pre rovnakú spoločnosť. Ich bydliská sú od seba vzdialené 7 kilometrov. Pracovník A môže – dokonca musí – byť účastníkom flámskeho systému poistenia sociálnej starostlivosti a bude mať prístup k dávkam v rámci uvedeného systému. Pracovník B nemôže byť účastníkom uvedeného systému. Je zjavné, že v tomto prípade neexistuje rovnosť zaobchádzania.
81. Nie je potrebné preukázať, že predmetné ustanovenie sa v praxi dotýka podstatne väčšej pomernej časti migrujúcich pracovníkov. Stačí konštatovať, že toto ustanovenie je spôsobilé vyvolať takýto účinok.(54)
82. Je taktiež bezvýznamné, že napadnuté opatrenie sa za určitých okolností dotýka rovnako štátnych príslušníkov dotknutého štátu, ktorí majú bydlisko v iných častiach územia tohto štátu, ako aj štátnych príslušníkov iných členských štátov. Na to, aby opatrenie bolo diskriminačné, nie je potrebné, aby zvýhodňovalo všetkých štátnych príslušníkov dotknutého štátu alebo aby znevýhodňovalo len štátnych príslušníkov iných členských štátov, ale nie štátnych príslušníkov daného štátu.(55)
83. Taký systém, aký je predmetom konania vo veci samej, preto zavádza rozdielne zaobchádzanie na úkor migrujúcich pracovníkov.
– Uplatnenie kritéria lex loci laboris na určenie príslušnej časti príslušného štátu
84. Na pojednávaní Komisia takisto uviedla, že v rámci uplatnenia článku 13 nariadenia č. 1408/71 je vhodné uplatniť lex loci laboris ako jediné vhodné kritérium na určenie členského štátu, ako aj na určenie samosprávneho celku v rámci toho členského štátu, ktorého právne predpisy sa uplatňujú. Inak by na základe vnútroštátnych právnych predpisov mohol migrujúci pracovník stratiť nárok na dávku, ktorá mu bola priznaná na základe práva Spoločenstva. Bol by tým ohrozený systém koordinácie zavedený nariadením č. 1408/71.
85. Súhlasím s Komisiou.
86. Vráťme sa k vyššie uvedenému príkladu: predpokladajme, že ten istý francúzsky štátny príslušník, ktorý prijal zamestnanie v Hoegaardene, sa najskôr rozhodne dochádzať za prácou zo svojho domu v Givete. Robí tak niekoľko rokov. Potom sa rozhodne, že by pre celú jeho rodinu bolo lepšie, ak by sa presťahovali bližšie k miestu výkonu jeho práce a usadili sa v Jodoigne. Po tom, čo sa presťahuje z Francúzska do francúzskeho jazykového regiónu Belgicka, aj keď bude naďalej pracovať v holandskom jazykovom regióne, stratí nárok na dávky v rámci flámskeho systému poistenia sociálnej starostlivosti. Je zjavné, že táto skutočnosť ho môže odradiť od výkonu jeho práva na voľný pohyb a pobyt.
87. Na prvý pohľad zodpovedá uvedená situácia tej, ktorá je opísaná v článku 21 ods. 4 nariadenia č. 1408/71: pracovník, ktorý nemal predtým bydlisko v príslušnom štáte, zmení bydlisko na územie príslušného štátu, v tomto prípade Belgicko.
88. Článok 21 ods. 4 nariadenia č. 1408/71 stanovuje, že migrujúci pracovník dostáva alebo bude naďalej poberať dávky v súlade s právnymi predpismi príslušného štátu. Situácia v rámci flámskeho systému poistenia sociálnej starostlivosti na prvý pohľad túto požiadavku spĺňa, lebo s francúzskym migrujúcim pracovníkom sa zaobchádza v súlade s právnymi predpismi príslušného štátu, v tomto prípade flámskymi právnymi predpismi.
89. Toto odôvodnenie má však dve chyby.
90. Po prvé záver o neexistencii nerovného zaobchádzania, ku ktorému možno na prvý pohľad dospieť, vychádza z porovnania situácie francúzskeho štátneho príslušníka, ktorý svoje bydlisko premiestni do francúzskeho jazykového regiónu Belgicka, so situáciou belgického štátneho príslušníka žijúceho vo francúzskom jazykovom regióne Belgicka.
91. Ako som už uviedla, toto porovnanie je nesprávne.
92. Po druhé, ako Komisia správne uviedla na pojednávaní, systém koordinácie stanovený nariadením č. 1408/71 vychádza z predpokladu, že systémy sociálneho zabezpečenia sú upravené na úrovni členských štátov.
93. Ak je na základe článku 13 uplatniteľné lex loci laboris, tento článok zároveň predpokladá, že územný celok, v ktorom sa nachádza miesto výkonu práce, vykonáva pôsobnosť v oblasti poskytovania relevantných dávok a že je oprávnený tak robiť rovnakým spôsobom pre všetky osoby pracujúce na jeho území.
94. Podobne ak článok 21 ods. 4 nariadenia č. 1408/71 stanovuje, že migrujúci pracovník pri premiestnení svojho bydliska na územie príslušného štátu dostane alebo bude naďalej poberať dávky v súlade s právnymi predpismi príslušného štátu, predpokladá, že príslušný štát je naozaj oprávnený poskytovať migrujúcemu pracovníkovi akékoľvek dávky, ktoré poskytuje vlastným štátnym príslušníkom. V prejednávanej veci však príslušný orgán príslušného štátu v skutočnosti uplatňuje svoju právomoc len v časti územia dotknutého štátu.
95. Aby francúzskemu pracovníkovi v príklade, ktorý som uviedla, boli, poskytnuté predmetné dávky, musí si ponechať bydlisko na území Francúzska alebo premiestniť svoje bydlisko nielen do príslušného štátu (Belgicko), ale do časti príslušného štátu, v ktorej príslušný orgán uplatňuje svoju právomoc (holandský jazykový región alebo dvojjazyčný región Brusel-hlavné mesto).
96. Riešením je uplatniť kritérium lex loci laboris na určenie uplatniteľného systému sociálneho zabezpečenia, pokiaľ ide o dotknutý členský štát (Belgicko), ako aj o autonómny celok v rámci členského štátu, ktorého právne predpisy sú uplatniteľné (Flámske spoločenstvo). Situácia, ktorú som opísala v uvedenom príklade, by tak naozaj zodpovedala situácii opísanej v článku 19 ods. 1 nariadenia č. 1408/71, ktorý stanovuje, že osoba dostáva dávky, aj keď má bydlisko „na území iného členského štátu, ako je príslušný štát“, teda v prejednávanej veci kdekoľvek mimo územia holandského jazykového regiónu alebo dvojjazyčného regiónu Brusel-hlavné mesto.
97. Takéto riešenie tiež prispieva k jednotnosti uplatnenia pojmu „štát“ v nariadení č. 1408/71. Pokiaľ je príslušný štát určený podľa miesta výkonu práce, potom je potrebné aj odkazy na príslušný štát v nariadení č. 1408/71 vykladať (tam, kde je to nevyhnutné) ako odkazy na príslušný celok v rámci príslušného členského štátu.
– Ak má byť podmienka bydliska posúdená ako prekážka voľného pohybu alebo ako nepriama diskriminácia na úkor migrujúcich pracovníkov, je uvedená poznámka objektívne odôvodnená?
98. Sú prekážka alebo rozdielne zaobchádzanie odôvodnené objektívnymi dôvodmi nezávislými od štátnej príslušnosti dotknutých pracovníkov a na druhej strane primerané cieľu legitímne sledovanému vnútroštátnym právom?(56)
99. Flámska vláda tvrdí, že podmienka bydliska je nevyhnutným dôsledkom rozdelenia právomocí v rámci belgického federálneho štátu. Rozdielne zaobchádzanie nie je dôsledkom diskriminácie, ale skutočnosti, že Flámske spoločenstvo nevykonáva právomoc vo vzťahu k osobám s bydliskom v jednom z ostatných jazykových regiónov Belgicka. Podľa belgického ústavného práva spadajú takéto osoby pod právomoc Francúzskeho alebo Nemeckého spoločenstva. Tieto spoločenstvá sa rozhodli nezaviesť systém poistenia sociálnej starostlivosti podobný systému existujúcemu vo Flámsku. Prirovnaním takýchto rozdielov v zaobchádzaní k diskriminácii by bolo členským štátom odopreté ich právo zvoliť si federálne usporiadanie zložené z autonómnych celkov, ktoré prijímajú pravidlá uplatniteľné len na tú časť územia štátu, v ktorej vykonávajú svoju právomoc.
100. S týmto tvrdením nesúhlasím.
101. Ako je totiž známe, členský štát sa nemôže odvolávať na predpisy, prax alebo situácie podľa svojho právneho poriadku, vrátane tých, ktoré vyplývajú z jeho federálneho usporiadania, aby tým odôvodnil nedodržiavanie povinností alebo nedodržanie lehôt stanovených smernicou Spoločenstva.(57) Členský štát môže podľa svojho uváženia rozdeliť v rámci vnútornej organizácie normatívne právomoci, čo však nič nemení na tom, že na základe článku 226 ES sám zostáva voči Spoločenstvu zodpovedný za dodržanie povinností, ktoré mu vyplývajú z práva Spoločenstva.(58) Súdny dvor tiež objasnil, že na platnosť opatrení Spoločenstva alebo na jeho účinky v rámci členského štátu nemôže mať vplyv tvrdenie, že toto opatrenie je v rozpore so zásadami vnútroštátneho ústavného usporiadania.(59)
102. To isté musí platiť a fortiori vo vzťahu k porušeniu ustanovení Zmluvy(60) a k priamo uplatniteľným právnym normách vyplývajúcim z nariadenia.
103. Hoci je teda tvrdenie, že Flámske spoločenstvo nemalo potrebnú zákonodarnú právomoc, pokiaľ ide o osoby, ktoré majú bydlisko mimo holandského jazykového regiónu alebo dvojjazyčného regiónu Brusel-hlavné mesto, z vnútroštátneho hľadiska pochopiteľné, nijako nesúvisí s otázkou, či podmienka bydliska je, alebo nie je zlučiteľná s právom Spoločenstva.
104. Flámska vláda tvrdí, že takýto rozbor by v skutočnosti znemožnil, aby členské štáty prijali federálne usporiadanie. S týmto tvrdením nesúhlasím.
105. Belgicko nie je jediným členským štátom, ktorý si zvolil federálne alebo inak decentralizované usporiadanie. Právo Spoločenstva neznemožnilo iným federálnym členským štátom alebo autonómnym celkom v rámci týchto štátov, aby vykonávali svoju právomoc vymedzenú vnútroštátnym právom. Členský štát sa však nemôže odvolávať na svoje decentralizované usporiadanie, aby tým odôvodnil nedodržiavanie povinností, ktoré mu vyplývajú z práva Spoločenstva.
106. Je možné uviesť, že v takomto prípade potrebujú autonómne celky členských štátov nejaký mechanizmus účasti na tvorbe práva EÚ, osobitne v prípadoch, keď samotný členský štát takúto právomoc nevykonáva. (Dodávam však, že obdobné tvrdenia platia v prípade aktívnej legitimácie na podávanie priamych žalôb Súdnemu dvoru podľa článku 230 ES.(61))
107. Toto tvrdenie je namieste. Je však možné vytvoriť vhodné inštitucionálne usporiadanie, ktoré zabezpečí takúto účasť na zákonodarnom procese Spoločenstva. Možno to dosiahnuť napríklad prostredníctvom článku 203 ES, z ktorého vyplýva, že zástupcovia každého členského štátu sú na ministerskej úrovni splnomocnení zaväzovať vládu tohto členského štátu v Rade. Poznamenávam, že dané opatrenia boli prijaté v rámci belgického ústavného usporiadania.(62)
108. Nie je možné sa odvolávať na údajný nedostatok zákonodarnej právomoci Flámskeho spoločenstva, pokiaľ ide o osoby s bydliskom mimo holandského jazykového regiónu alebo dvojjazyčného regiónu Brusel-hlavné mesto, ako na objektívne odôvodnenie.
109. Flámska vláda ďalej tvrdí, že osoby pracujúce v holandskom jazykovom regióne, ktoré však majú bydlisko vo francúzskom jazykovom regióne, sa vždy môžu prihlásiť do systému sociálnej starostlivosti Francúzskeho spoločenstva.(63) Francúzske ani Nemecké spoločenstvo však zjavne nezaviedli rovnocenný systém poistenia sociálnej starostlivosti. Toto tvrdenie preto nie je relevantné.
110. Pokiaľ ide o štátnych príslušníkov iných členských štátov, ktorí pracujú v Belgicku, a belgických štátnych príslušníkov, ktorí využili svoje práva na voľný pohyb, je potrebné na druhú a tretiu prejudiciálnu otázku odpovedať tak, že články 39 ES a 43 ES a článok 3 nariadenia č. 1408/71 bránia tomu, aby autonómne spoločenstvo federálneho členského štátu prijalo právne predpisy, ktoré v rámci výkonu jeho právomoci obmedzujú prístup k poisteniu a k výhodám systému sociálneho zabezpečenia v zmysle uvedeného nariadenia len na osoby, ktoré majú bydlisko na území, kde toto autonómne spoločenstvo vykonáva svoju právomoc, alebo v inom členskom štáte a vylučuje z neho osoby bez ohľadu na ich štátnu príslušnosť, ktoré majú bydlisko v časti územia federálneho štátu, kde právomoc vykonáva iné autonómne spoločenstvo.
111. Vzhľadom na tento záver nie je potrebné skúmať, či sa takéto osoby tiež môžu dovolávať práv podľa článku 18 ES, ktorý všeobecne stanovuje právo každého občana Únie slobodne sa pohybovať a zdržiavať na území členských štátov okrem určitých obmedzení. Pokiaľ ide o voľný pohyb pracovníkov, uvedené ustanovenie nachádza osobitné vyjadrenie v článku 39 ES. Pokiaľ teda ide o osoby, ktoré využili klasické hospodárske práva na voľný pohyb, nie je nevyhnutné samostatne sa vyjadrovať k výkladu článku 18 ES.(64)
Belgickí štátni príslušníci, ktorí využili svoje práva na voľný pohyb
112. Má sa táto skupina osôb považovať za osoby vo „výlučne vnútornej situácii“, ktorá spadá mimo rozsah pôsobnosti práva Spoločenstva?
113. Súdny dvor niekoľkokrát rozhodol, že pravidlá Zmluvy v oblasti voľného pohybu osôb a akty prijaté na ich vykonanie sa nemôžu uplatňovať na činnosti, ktoré nemajú nijakú spojitosť s niektorou zo situácií, ktoré predpokladá právo Spoločenstva a v prípade ktorých sa všetky relevantné skutočnosti obmedzujú iba na územie jedného členského štátu.(65)
114. Konkrétnejšie, v rozsudku Petit Súdny dvor rozhodol, že nariadenie č. 1408/71 sa neuplatňuje na situácie, keď sa všetky prvky nachádzajú v jednom členskom štáte.(66) Žalobcom v uvedenej veci bol belgický štátny občan, ktorý mal bydlisko v Belgicku a pracoval výlučne na území tohto členského štátu.
115. Pri rozbore v zmysle klasických hospodárskych slobôd sa situácia belgických štátnych príslušníkov, ktorí nikdy nevyužili práva na voľný pohyb, javí byť čisto vnútorná. Znamená to, že vôbec nie je ovplyvnená uplatnením práva ES?
116. Musím priznať, že tvrdenie, že posledných 50 rokov bolo venovaných odstráneniu prekážok voľného pohybu medzi členskými štátmi, ale že autonómne celky členských štátov môžu takéto prekážky znovu vytvoriť „zadnými dvierkami“ v rámci členských štátov, je podľa mňa hlboko paradoxné. Je možné položiť si rečnícku otázku, o akú Európsku úniu teda ide, ak je zaručený voľný pohyb medzi mestami Dunkerque (Francúzsko) a De Panne (Belgicko), ale nie medzi mestami Jodoigne a Hoegaarden?
117. So zreteľom na uvedené úvahy týkajúce sa uplatnenia kritéria lex loci laboris a pojmu „príslušný štát“ je možné, že celky, medzi ktorými v podstate treba odstrániť prekážky, nemusia byť vždy členskými štátmi, ale celkami, ktoré majú príslušnú normatívnu právomoc (či už ide o členské štáty, alebo o autonómne celky v rámci jedného členského štátu).(67)
118. Pozitívne účinky odstraňovania prekážok voľného pohybu medzi členskými štátmi môžu byť ľahko narušené, ak autonómne celky členských štátov vykonávajúce relevantné právomoci budú medzi sebou vytvárať takéto prekážky. V zmysle vývoja smerujúceho k regionálnej decentralizácii niektorých členských štátov môže ísť o vážny problém. Nech už je decentralizácia akokoľvek prospešná z hľadiska subsidiarity(68) a demokratickej kontroly, nesmie sa vykonávať za cenu (de facto) ohrozenia voľného pohybu alebo potrebného účinku práva Spoločenstva.
119. Situácia, o ktorú ide v prejednávanej veci, je navyše osobitným prípadom „výlučne vnútornej situácie“.
120. Keďže belgické spoločenstvá a regióny konajú ako samostatní zákonodarcovia v rámci svojich okruhov právomoci, ich postavenie je v tomto zmysle rovnocenné s postavením členského štátu. Pokiaľ by Flámsko bolo nezávislým členským štátom Únie, bola by skutočnosť, že by sa osoby s bydliskom vo Valónsku a pracujúce vo Flámsku nemohli zúčastniť na flámskom systéme poistenia sociálnej starostlivosti, zjavne v rozpore so Zmluvou.
121. V prejednávanej veci má tak Súdny dvor príležitosť vyjadriť sa k povahe svojej judikatúry týkajúcej sa výlučne vnútroštátnej situácie a k úvahám, z ktorých táto judikatúra pochádza.
122. Vláda Francúzskeho spoločenstva a valónska vláda tvrdia, že voľný pohyb osôb by mal byť čo možno najviac zladený s voľným pohybom tovarov. V tejto súvislosti odkazujú na rozsudky Súdneho dvora Legros a i.(69), Lancy a i.(70), a Simitzi(71), ktoré podľa nich rozširujú pôsobnosť zákazu colných prekážok, keď takisto zakazujú prekážky na regionálnych hraniciach v rámci členského štátu. Podobne treba pozerať na flámsky systém poistenia sociálnej starostlivosti v rámci voľného pohybu osôb ako na vnútroštátnu colnú prekážku.
123. Na posúdenie tohto tvrdenia je nutné preskúmať úvahy, na ktorých sa zakladá rozšírenie zákazu colných prekážok ovplyvňujúcich voľný pohyb tovarov na vnútroštátnu situáciu. V tejto súvislosti sa judikatúra Súdneho dvora zakladá tak na praktických, ako aj na koncepčných úvahách.
124. V rozsudku Lancry a i. Súdny dvor poznamenal, že také poplatky, aké boli v danej veci, boli uložené vo vzťahu k všetkým tovarom bez rozdielu. V praxi by nebolo možné rozlišovať medzi domácimi výrobkami a výrobkami z iných členských štátov. Každé overenie, či konkrétny výrobok v skutočnosti pochádza z iného členského štátu, by viedlo k správnym konaniam a k ďalším omeškaniam, ktoré by samy osebe predstavovali prekážky voľného pohybu tovarov.(72)
125. Toto pragmatické odôvodnenie zákazu vnútroštátnych colných prekážok ovplyvňujúcich voľný pohyb tovarov však nemožno uplatniť na voľný pohyb osôb. Ustanovenia o voľnom pohybe osôb neobsahujú zákaz zodpovedajúci zákazu colných prekážok v článku 25 ES.
126. Súdny dvor však podal aj koncepčné vysvetlenie svojej judikatúry týkajúcej sa vnútroštátnych colných prekážok.
127. V rozsudku Carbonati Súdny dvor pripomenul, že odôvodnenie zákazu cla a poplatkov s účinkom rovnakým ako clo spočíva v prekážke, ktorú finančné zaťaženie uplatňované pri prekročení hranice predstavuje pre voľný pohyb tovaru.(73) Ďalej všeobecnejšie uviedol, že zásada colnej únie, ako vyplýva z článku 23 ES, sama vyžaduje, aby bol všeobecne zabezpečený voľný pohyb tovaru v celej oblasti colnej únie. Ak sa články 23 ES a 25 ES vzťahujú výslovne iba na obchod medzi členskými štátmi, znamená to, že tvorcovia Zmluvy vychádzali z toho, že v rámci členských štátov nebudú žiadne poplatky s vlastnosťami cla.
128. Súdny dvor potom svoje úvahy uzatvoril všeobecnejším konštatovaním. Poukázal na to, že článok 14 ods. 2 ES definuje vnútorný trh ako „priestor bez vnútorných hraníc, kde je zabezpečený voľný pohyb tovaru, osôb, služieb a kapitálu“, bez toho, aby sa v tomto ustanovení rozlišovalo medzi medzištátnymi a vnútroštátnymi hranicami. Článok 23 ES treba vykladať v spojení s článkom 14 ods. 2 ES. Z toho vyplýva, že odstránenie poplatkov tak medzi štátmi, ako aj vnútri štátov, ktoré majú znaky cla alebo poplatku s rovnakým účinkom, je nevyhnutným predpokladom na uskutočnenie colnej únie a voľného pohybu tovarov.(74)
129. Prinajmenšom zastávam názor, že rovnakú argumentáciu možno podobne uplatniť na voľný pohyb osôb. Prečo by sa ustanovenia o voľnom pohybe osôb nemali vykladať v spojení s článkom 14 ods. 2 ES? Na rozdiel od článku 25 ES totiž článok 39 ES neodkazuje výslovne iba na cezhraničnú situáciu. Naopak stanovuje, že voľný pohyb osôb zahrnuje právo voľne sa pohybovať na území členského štátu a uchádzať sa o naozaj ponúkané pracovné miesta. Generálny advokát Warner túto skutočnosť spomenul vo svojich návrhoch vo veci Saunders(75), kde tvrdil, že právo vyplývajúce z článku 39 ES je „prima facie právom na prístup do všetkých častí územia. Je to tak, ako by sa dalo očakávať, pretože voľný pohyb osôb má za cieľ prispieť k vytvoreniu spoločného trhu, na ktorom budú môcť štátni príslušníci všetkých členských štátov vyvíjať hospodársku činnosť, kdekoľvek na území Spoločenstva“.
130. Rovnako ako pri článkoch 23 a 25 ES mohli tvorcovia Zmluvy pri zakotvení voľného pohybu osôb v rámci Spoločenstva predpokladať, že také vnútroštátne prekážky v rámci členského štátu, akou je prekážka v prejednávanej veci, už boli odstránené.(76)
131. Generálny advokát Tesauro vo svojich návrhoch vo veci Lancry a i. upozornil na „paradox jednotného trhu, na ktorom sú zakázané prekážky obchodu medzi Portugalskom a Dánskom, zatiaľ čo prekážky obchodu medzi Neapolom a Capri sú nepodstatné“.(77) Dospel k záveru, že Súdny dvor nemá tento paradox riešiť,(78) a varoval, že pokiaľ by tak urobil so zreteľom na vnútroštátne colné prekážky, spochybnil by tým ustálenú judikatúru týkajúcu sa čisto vnútroštátnych situácií, nielen pokiaľ ide o tovary, ale aj pokiaľ ide o služby a osoby vo všeobecnosti.
132. Hoci sa Súdny dvor nestotožnil s návrhmi, ktoré v tejto otázke predniesol generálny advokát Tesauro, dodnes sa ešte celkom nevyrovnal s dopadmi svojho koncepčného odôvodnenia zrušenia vnútroštátnych colných prekážok ovplyvňujúcich voľný pohyb tovarov na voľný pohyb osôb.
133. Ďalší podnet v tomto smere by sa azda mohol nájsť v článkoch Zmluvy týkajúcich sa občianstva Únie.
134. Je síce pravda, že Súdny dvor rozhodol, že občianstvo Únie zakotvené v článku 17 ES nemá za cieľ rozšíriť rozsah vecnej pôsobnosti Zmluvy na vnútorné situácie, ktoré nijako nesúvisia s právom Spoločenstva.(79)
135. Uvedený záver však vyžaduje najskôr riešenie otázky, ktorá tomuto záveru logicky predchádza, teda v akých situáciách, či už vnútorných, alebo iných, je potrebné zastávať názor, že nijako nesúvisia s právom Spoločenstva.
136. Odpoveďou nemôže byť, že všetky tzv. vnútorné situácie nijako automaticky nesúvisia s právom Spoločenstva.(80) Článok 141 ES upravujúci zásadu rovného odmeňovania mužov a žien je jasným príkladom ustanovenia uplatniteľného v situáciách, ktoré sú spravidla úplne vnútroštátnej povahy. Otázka, či je situácia vnútorná, je teda koncepčne odlišná od otázky, či existuje súvislosť s právom Spoločenstva. Obidve otázky treba zodpovedať v zmysle cieľov relevantných ustanovení Zmluvy.
137. Je pravda, že v rozsudku Uecker a Jacquet Súdny dvor vysvetlil svoj záver, že článok 17 ES sa nedotýka vnútorných situácií, kde neexistuje nijaká súvislosť s právom Spoločenstva, keď pripomenul, že článok 47 EÚ „stanovuje, že sa táto Zmluva nedotýka zmlúv o založení Európskych spoločenstiev s výhradou ustanovení výslovne pozmeňujúcich uvedené zmluvy“.(81) Súdny dvor rozhodol, že „akákoľvek diskriminácia štátnych príslušníkov členského štátu vyplývajúca z práva takéhoto štátu spadá do rozsahu pôsobnosti takéhoto práva, a musí sa teda riešiť v rámci vnútorného právneho poriadku tohto štátu“.(82)
138. Pri všetkej úcte nie som presvedčená, že článok 47 EÚ dáva na túto otázku presvedčivú odpoveď. Iný možný výklad uvedeného ustanovenia naznačuje, že jeho hlavným účelom je chrániť acquis communautaire, aby neboli dotknuté ustanoveniami hlavy V a hlavy VI Zmluvy EÚ a rozhodnutiami prijatými na základe nich.(83) Je ťažké predstaviť si, že by cieľom článku 47 EÚ bolo chrániť niektoré časti existujúcej Zmluvy ES pred inými časťami, ako sú články o občianstve, ktoré boli vložené zmenou tej istej Zmluvy uskutočnenou Maastrichtskou zmluvou. Pokiaľ by to tak bolo, bolo by logicky nutné, aby sa všetky ustanovenia vložené do Zmluvy ES Maastrichtskou zmluvou považovali za osobitnú časť práva Spoločenstva, ktorá sa nemôže so zvyšnou časťou práva Spoločenstva vzájomne ovplyvňovať alebo mať na ňu dopad. To však zjavne nie je pravda.
139. Ako Súdny dvor po prvýkrát rozhodol v rozsudku Grzelczyk(84) a nedávno potvrdil v rozsudku Komisia/Holandsko(85), poslaním štatútu občana Únie je byť základným štatútom štátnych príslušníkov členských štátov, aby tým, ktorí sa nachádzajú v rovnakej situácii, bolo umožnené požívať rovnaké právne zaobchádzanie bez ohľadu na ich štátnu príslušnosť.(86)
140. Súdny dvor nedávno prejavil snahu vyvodiť zodpovedajúce dôsledky, napríklad v rozsudkoch Tas‑Hagen(87), Turpeinen(88) a Komisia/Holandsko(89). Zastávam tiež názor, že je prinajmenšom možné, že ustanovenia o občianstve spochybňujú zachovanie doktríny na výlučne vnútornú situáciu v ich existujúcej podobe.(90)
141. Prejednávaná vec sa podobá klasickej cezhraničnej situácii, ako je to možné len pri vnútornej situácii. Prejednávaná vec tak zvýrazňuje svojvoľnosť prikladania takéhoto významu prekročeniu štátnej hranice.(91)
142. Dotknuté osoby (belgickí štátni príslušníci, ktorí nevyužili klasické hospodárske práva na voľný pohyb) sú nielen belgickými štátnymi príslušníkmi, ale (práve z tohto dôvodu) takisto občanmi Únie (článok 17 ES).(92) Niet pochýb o type ich štátnej príslušnosti ani o tom, či im umožňuje dovolávať sa občianstva Únie (na rozdiel od situácie vo veci Kaur(93)). Spadajú presne do rozsahu osobnej pôsobnosti Zmluvy.
143. Na základe tohto občianstva majú podľa práva ES nielen právo pohybu, ale aj právo pobytu kdekoľvek na území Únie (článok 18 ES). Skoršia judikatúra týkajúca sa článku 18 sa zamerala na voľný pohyb. Uvedený článok však takisto spomína právo pobytu.
144. Ak by Súdny dvor ďalej rozvíjal uvedený rozbor, musel by rozhodnúť, či pri správnom výklade „právo slobodne sa pohybovať a zdržiavať sa na území členských štátov“(94) stanovené v článku 18 ES znamená „slobodu sa pohybovať a potom sa zdržiavať“ (t. j. sloboda pobytu by bola odvodená od predchádzajúceho uplatnenia práva slobodného pohybu alebo by z neho vyplývala), alebo „slobodu pohybu, ako aj pobytu“ (takže by bolo možné uplatniť práva zdržiavať sa/naďalej sa zdržiavať bez predchádzajúceho uplatnenia práva pohybu medzi členskými štátmi).
145. Ako som už uviedla, dávka, ku ktorej chcú mať prístup dotknuté osoby, spadá presne do pôsobnosti nariadenia č. 1408/71. Spadá teda zjavne takisto do rozsahu vecnej pôsobnosti Zmluvy. Aj keby to tak nebolo, pripomínam, že Súdny dvor bol v rozsudku Tas‑Hagen pripravený rozhodnúť, že článok 18 ES môže umožniť prístup k určitej dávke prostredníctvom povinnosti členských štátov vykonávať svoju právomoc spôsobom, ktorý je zlučiteľný s právom Spoločenstva.(95)
146. Z koncepčného hľadiska by bolo poľutovaniahodné, ak by dávka, ktorá je podľa môjho názoru zjavne súčasťou „hlavnej oblasti“ sociálneho zabezpečenia a je dostupná tým, ktorí pracujú v holandskom jazykovom regióne alebo v dvojjazyčnom regióne Brusel-hlavné mesto a majú bydlisko v týchto jednotlivých častiach územia Belgicka, ako aj tým, ktorí pracujú v holandskom jazykovom regióne alebo v dvojjazyčnom regióne Brusel-hlavné mesto a využili „klasické“ hospodárske práva na voľný pohyb, bola v podstate nedostupná tým, ktorí pracujú v holandskom jazykovom regióne alebo v dvojjazyčnom regióne Brusel-hlavné mesto, ale bydlisko majú vo francúzskom alebo v nemeckom jazykovom regióne.
147. Článok 12 ES obsahuje široko vymedzený zákaz diskriminácie vo vzťahu k otázkam spadajúcim do rozsahu pôsobnosti Zmluvy. Ďalšie vyjadrenie tejto zásady možno nájsť v článku 3 ods. 1 nariadenia č. 1408/71. Zásada zákazu diskriminácie je, samozrejme, tiež jednou zo základných zásad práva ES. Táto zásada vyžaduje, aby porovnateľné situácie neboli posudzované rozdielne a rozdielne situácie neboli posudzované rovnako, ak takéto posudzovanie nie je objektívne odôvodnené.(96) Význam zákazu diskriminácie zdôrazňuje Listina základných práv Európskej únie(97) (článok 21) a legislatívny podnet Rady spočívajúci v prijatí dvoch dôležitých smerníc založených na článku 13 ES, ktoré zakazujú rôzne osobitné formy diskriminácie.(98) Zásada zákazu diskriminácie je (samozrejme) zakotvená aj v Zmluve o Ústave pre Európu (článok I‑4, článok II‑81 a článok III‑123). Diskriminácia je teda všeobecne vnímaná ako neprijateľná a ako niečo, čo by malo byť zakázané.
148. Zdá sa, že v rozsudku Kenny(99) Súdny dvor už naznačil, že v oblasti práva sociálneho zabezpečenia môže zásada zákazu diskriminácie brániť tiež obrátenej diskriminácii.(100)
149. Všeobecnejšie povedané, Súdny dvor v rozsudku Eman ozrejmil, že diskriminácia uplatňovaná členskými štátmi proti jeho vlastným štátnym príslušníkom môže za určitých okolností spadať do rozsahu pôsobnosti práva Spoločenstva. V uvedenej veci mal holandský štátny príslušník s bydliskom v tretej krajine právo voliť a byť volený vo voľbách do Európskeho parlamentu uskutočnených v Holandsku, kým holandský štátny príslušník s bydliskom v holandských Antilách alebo Arube takéto právo nemal. Súdny dvor rozhodol, že aj keď za súčasného stavu práva Spoločenstva môžu členské štáty definovať podmienky na uplatnenie práva voliť a byť volený vo voľbách do Európskeho parlamentu s uplatnením kritéria bydliska na území, na ktorom sa voľby konajú, zásade rovnosti zaobchádzania nič nebráni, aby členské štáty, dodržiavajúc právo Spoločenstva, definovali podmienky práva voliť a byť volený vo voľbách do Európskeho parlamentu odkazom na kritérium bydliska na území, na ktorom sa voľby konajú, avšak zásade rovnosti zaobchádzania odporuje, aby mali vybrané kritériá za následok rozdielne zaobchádzanie medzi štátnymi príslušníkmi, ktorí sa nachádzajú v porovnateľných situáciách, bez toho, aby bolo takéto rozdielne zaobchádzanie objektívne odôvodnené. Súdny dvor rozhodol, že takéto objektívne odôvodnenie neexistovalo.(101)
150. Ak je môj uvedený rozbor správny, uplatnenie práva ES bude mať za následok, že flámska dávka sociálnej starostlivosti, ktorá je už dostupná všetkým osobám žijúcim v holandskom jazykovom regióne alebo v dvojjazyčnom regióne Brusel-hlavné mesto, bude musieť byť dostupnou aj a) „klasickým“ migrujúcim pracovníkom (štátnym príslušníkom iných členských štátov pracujúcim v holandskom jazykovom regióne alebo v dvojjazyčnom regióne Brusel-hlavné mesto, ktorí však majú bydlisko vo francúzskom alebo v nemeckom jazykovom regióne, alebo vo svojom domovskom členskom štáte), b) belgickým štátnym príslušníkom, ktorí už využili práva na voľný pohyb, aby sa tak zamedzilo „odrádzajúcemu“ účinku výkonu týchto práv.(102)
151. Kombináciou uplatnenia vnútroštátneho práva a práva ES teda vzniká situácia, keď jedinou kategóriou osôb s bydliskom vo francúzskom alebo v nemeckom jazykovom regióne, ktorá nemá prístup k flámskym dávkam sociálnej starostlivosti, sú belgickí štátni príslušníci, ktorí nevyužili tradičné právo na voľný pohyb, ale využili (a naďalej využívajú) právo zdržiavať sa v určitej časti územia Belgicka. Okrem toho rozdielne zaobchádzanie medzi takýmito osobami na jednej strane a štátnymi príslušníkmi iných členských štátov a belgickými štátnymi príslušníkmi, ktorí využili klasické hospodárske práva na voľný pohyb, na strane druhej vzniká práve preto, lebo právo ES zasahuje, aby zabránilo nepriaznivému zaobchádzaniu s druhou uvedenou skupinou.(103) Pokiaľ je potom uplatnené kritérium známe z judikatúry týkajúcej sa zásady zákazu diskriminácie, zdá sa, že „ak by sa nerozhodli“ zdržiavať sa vo francúzskom jazykovom regióne, hoci pracujú v holandskom jazykovom regióne, mala by aj prvá skupina osôb prístup k tejto dávke.
152. Vláda Francúzskeho spoločenstva predkladá zaujímavý vedľajší argument založený na dohode medzi Európskym spoločenstvom a jeho členskými štátmi a Švajčiarskom o voľnom pohybe osôb (ďalej len „dohoda medzi ES a Švajčiarskom“).(104) Článok 7 písm. b) uvedenej dohody vyžaduje, aby zmluvné strany upravili „právo na profesijnú a geografickú mobilitu, ktorá umožní štátnym príslušníkom zmluvných strán voľne sa pohybovať na území hostiteľského štátu a vykonávať zárobkovú činnosť podľa svojej voľby“. Naozaj sa zdá, že uvedené ustanovenie výslovne priznáva švajčiarskym štátnym príslušníkom právo voľne sa pohybovať nielen medzi Švajčiarskom a jednotlivými členskými štátmi, ale aj medzi rôznymi časťami územia jednotlivého členského štátu.
153. Ak by to tak bolo, viedlo by uvedené ustanovenie k paradoxnej situácii, keby švajčiarsky občan (rovnako ako štátny príslušník iného členského štátu) mal právo voľného pohybu na celom území Belgicka, zatiaľ čo belgický štátny príslušník by mal takéto právo v rámci Belgicka len v miere, ktorá vyplýva z vnútroštátnych právnych predpisov. Dohoda medzi ES a Švajčiarskom teda ešte jasnejšie dokazuje, že pokiaľ sa prijme tradičný argument týkajúci sa „výlučne vnútornej situácie“, budú belgickí štátni príslušníci, ktorí nevyužili klasické hospodárske práva na voľný pohyb, priamo v dôsledku účinkov práva ES (v kombinácii s národným právom) tvoriť jedinú skupinu osôb zdržiavajúcu sa alebo pohybujúcu sa na území Únie, voči ktorými je možné bez postihu uplatniť diskriminačné podmienky na vznik nároku v rámci flámskeho poistenia sociálnej starostlivosti.
154. Za takýchto okolností je podľa môjho názoru možné na prvý pohľad konštatovať, že skupina belgických štátnych príslušníkov, ktorí nevyužili klasické hospodárske práva na voľný pohyb, napriek tomu v podstate spadá do rozsahu pôsobnosti práva ES alebo je dostatočne ovplyvnená jeho uplatnením, takže aj táto skupina by mala mať možnosť odvolávať sa na právo ES.(105)
155. Akákoľvek diskriminácia vo vzťahu k tejto skupine osôb by bola, samozrejme, nepriama, a nie priama. Z toho dôvodu by členské štáty mohli argumentovať, že je objektívne odôvodnená. Nie je ťažké predstaviť si okolnosti, za ktorých by takéto objektívne odôvodnenie mohlo prípadne existovať. Je ľahké predstaviť si (napríklad), že by členský štát na podporu znevýhodneného regiónu na jeho území alebo na účely riešenia problému, ktorý je nerozlučne spätý s určitým regiónom, ale nedotýka sa zvyšnej časti jeho územia, mohol chcieť poskytnúť určité výhody len osobám žijúcim v tomto regióne. V prípade existencie riadne opodstatneného objektívneho odôvodnenia by členský štát mal značný priestor na uplatňovanie rozdielnych pravidiel v situáciách, ktoré takéto zaobchádzanie objektívne vyžadujú, pričom by občania Únie boli chránení proti svojvoľnej diskriminácii, ktorú by nebolo možné takto odôvodniť.
156. Je prirodzené, že rozboru, ktorý som uviedla, pokiaľ ide o dopad občianstva Únie na výlučne vnútornú situáciu, je možné oponovať protiargumentmi založenými na trvajúcej právomoci členských štátov.(106) Vzhľadom na to, že čisto vnútorné situácie sú tradične považované za situácie nespadajúce do rozsahu pôsobnosti práva ES, je pravdepodobné, že členské štáty by si naozaj želali takéto argumenty predložiť Súdnemu dvoru a ich argumenty by bolo potrebné starostlivo posúdiť. Som si plne vedomá toho, že v prejednávanej veci predložil vyjadrenie len jeden členský štát (Holandsko). Zdá sa mi, že na účely riadneho preskúmania okolností, ktoré som načrtla, by bola žiaduca širšia účasť členských štátov a (z toho vyplývajúce) podrobnejšie vyjadrenie Komisie. Je možné, že pri podrobnejšom preskúmaní budú závery, ku ktorým som po prvej úvahe dospela, vyvrátené.
157. Som toho názoru, že Súdny dvor nebude chcieť rozhodovať o takejto zásadnej otázke v prejednávanej veci (pokiaľ sa však nerozhodne znovu otvoriť ústnu časť pojednávania a vyzvať členské štáty, aby predložili svoje vyjadrenia k tejto otázke); a nevidím ani žiadnu naliehavú potrebu, aby tak urobil. Zastávam však názor, že existuje možný argument – argument, ktorý je na prvý pohľad lákavý, lebo by pomohol odstrániť svojvoľnú diskrimináciu –, že občania Únie sa môžu dovolávať svojho občianstva, v spojení so zásadou zákazu diskriminácie, proti autonómnemu celku, ktorý nepochybne vykonáva auctoritas štátu, aby mohli mať prístup k dávke, ktorá podľa práva Spoločenstva má byť všeobecne dostupná všetkým pracovníkom a ku ktorej majú iné skupiny pracovníkov prístup na základe zásahu zo strany práva Spoločenstva.
O prípadnej uplatniteľnosti nariadenia Rady (EHS) č. 1612/68(107)
158. Na pojednávaní bola položená otázka, či v prejednávanej veci môže byť uplatnené nariadenie č. 1612/68.
159. Predmetné nariadenie je vo všeobecnosti uplatniteľné na voľný pohyb pracovníkov. Môže sa preto vzťahovať na sociálne výhody, ktoré súčasne spadajú do osobitnej pôsobnosti nariadenia č. 1408/71(108). Dve uvedené nariadenia nemajú rovnaký rozsah osobnej pôsobnosti.(109) Takisto pojem sociálne výhody uvedený v článku 7 ods. 2 nariadenia č. 1612/68 môže byť širší ako pojem dávka sociálneho zabezpečenia podľa nariadenia č. 1408/71.(110)
160. V prípadoch, keď sa nariadenie č. 1408/71 a nariadenie č. 1612/68 môžu prekrývať, Súdny dvor často najskôr skúma, či je uplatniteľné nariadenie č. 1408/71. Danú vec potom preskúma na základe nariadenia č. 1612/68 v prípadoch, keď je nariadenie č. 1408/71 neuplatniteľné alebo keď nie je zistené jeho údajné porušenie.(111) Vzhľadom na to, že rozsah pôsobnosti nariadenia č. 1408/71 je vymedzený konkrétnejšie, som presvedčená, že ide o rozumný postup.
161. V prejednávanej veci zastávam názor, že nariadenie č. 1408/71 je uplatniteľné a že jeho článok 3 ods. 1 bráni tomu, aby štátnym príslušníkom iných členských štátov a belgickým štátnym príslušníkom, ktorí využili svoje právo na voľný pohyb, bol odopretý prístup k flámskemu poisteniu sociálnej starostlivosti. Osoby v takomto postavení sú teda dostatočne chránené nariadením č. 1408/71 a nie je potrebné sa zaoberať ich postavením podľa nariadenia č. 1612/68.
162. Ak bude Súdny dvor zastávať názor, že belgickí štátni príslušníci, ktorí nevyužili klasické hospodárske právo na voľný pohyb, ale majú nárok na ochranu podľa práva Spoločenstva, takisto nebude potrebné skúmať ich postavenie z hľadiska nariadenia č. 1612/68. Pokiaľ by Súdny dvor rozhodol, že takéto osoby sa nachádzajú vo výlučne vnútornej situácii, ktorá nijako nesúvisí s právom Spoločenstva, nariadenie č. 1408/71 ani nariadenie č. 1612/68 nie sú uplatniteľné.
O štvrtej otázke
163. Svojou štvrtou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, aká situácia nastane, pokiaľ by súčasné znenie (z roku 2004) dekrétu z roku 1999 bolo nezlučiteľné s právom Spoločenstva. Konkrétnejšie, vzniká otázka, či by právo Spoločenstva bránilo návratu k systému platnému pred prijatím dekrétu z roku 2004, teda k systému, v ktorom bol prístup k dávkam flámskeho poistenia sociálnej starostlivosti podmienený bydliskom v holandskom jazykovom regióne alebo v dvojjazyčnom regióne Brusel-hlavné mesto, bez ohľadu na kategóriu žiadateľa (ďalej len „znenie dekrétu z roku 2001“).
164. Flámska vláda tvrdí, že na štvrtú otázku je potrebné odpovedať len vtedy, ak je súčasné znenie dekrétu nezlučiteľné s právom Spoločenstva, čo podľa jej tvrdenia nie je pravda.
165. Ak Súdny dvor prijme mnou navrhované odpovede na prvé tri otázky, je naozaj potrebné odpovedať na štvrtú otázku.
166. Listom zo 17. decembra 2002 Komisia oznámila belgickej vláde, že podľa jej názoru je znenie dekrétu z roku 2001 v rozpore s článkami 39 ES a 43 ES, ako aj s nariadením č. 1408/71. Komisia konkrétne vytýkala podmienku bydliska, podľa ktorej môžu byť účastníkmi flámskeho systému poistenia sociálnej starostlivosti len osoby s bydliskom na území holandského jazykového regiónu alebo v dvojjazyčnom regióne Brusel-hlavné mesto.
167. Flámsky parlament zohľadnil pripomienky Komisie a zmenil dekrét tak, aby bol zlučiteľný s právom Spoločenstva.(112)
168. Flámska vláda tvrdí, že žalobkyne v konaní vo veci samej nemajú záujem podporovať voľný pohyb migrujúcich pracovníkov, ale len chrániť obyvateľov vo francúzskom jazykovom regióne. Situácia je teda čisto vnútorná. Opakuje tiež svoj skorší argument, že keďže belgické ústavné usporiadanie bráni uplatneniu dekrétu (v akomkoľvek znení) na obyvateľov francúzskeho jazykového regiónu alebo nemeckého jazykového regiónu, neexistuje porušenie práva Spoločenstva.
169. Žiadny z týchto argumentov nepovažujem za presvedčivý.
170. Pokiaľ ide o prvý argument, je zjavné, že žalobkyne v konaní vo veci samej majú právo brániť záujmy celku, ktorý zastupujú. Nie je však zrejmé, prečo by na základe tejto samotnej skutočnosti mala byť celá situácia výlučne vnútorná.
171. Pokiaľ ide o druhý argument, už som pripomenula, že podľa ustálenej judikatúry nemôžu vnútroštátne ústavné usporiadania odôvodniť porušenie práva Spoločenstva.
172. Ak je teda z vyššie uvedených dôvodov súčasné znenie dekrétu (z roku 2004) nezlučiteľné s právom Spoločenstva, musí to isté a fortiori platiť aj pre znenie dekrétu z roku 2001.
Návrh
173. Z vyššie uvedených dôvodov navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na otázky položené Cour d’arbitrage (rozhodcovský súd), teraz Cour constitutionnelle (ústavný súd) Belgicka takto:
– Taký systém poistenia sociálnej starostlivosti, aký zaviedlo Flámske spoločenstvo, spadá do vecnej pôsobnosti nariadenia Rady (EHS) č. 1408/71 zo 14. júna 1971 o uplatňovaní systémov sociálneho zabezpečenia na zamestnancov a ich rodiny, ktorí sa pohybujú v rámci spoločenstva, tak ako je vymedzená v článku 4 uvedeného nariadenia.
– Pokiaľ ide o štátnych príslušníkov iných členských štátov, ktorí pracujú v Belgicku, a belgických štátnych príslušníkov, ktorí využili svoje práva na voľný pohyb, článok 39 ES a 43 ES a článok 3 nariadenia č. 1408/71 bránia tomu, aby autonómne spoločenstvo federálneho štátu prijalo právne predpisy, ktoré v rámci výkonu jeho pôsobnosti obmedzujú prístup k poisteniu a k výhodám systému sociálneho zabezpečenia v zmysle vyššie uvedeného nariadenia iba na osoby, ktoré majú bydlisko na území, kde toto autonómne spoločenstvo vykonáva svoju právomoc, alebo v inom členskom štáte, a vylučujú z neho osoby, a to bez ohľadu na ich štátnu príslušnosť, ktoré majú bydlisko v časti územia federálneho štátu, kde svoju právomoc vykonáva iné autonómne spoločenstvo.
– Právo Spoločenstva odporuje systému, v ktorom je prístup k dávkam flámskeho poistenia sociálnej starostlivosti jednoznačne podmienený bydliskom v holandskom jazykovom regióne alebo v dvojjazyčnom regióne Brusel-hlavné mesto, bez ohľadu na kategóriu žiadateľa.