JULIANE KOKOTT
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2012. szeptember 6.(1)
C‑75/11. sz. ügy
Európai Bizottság
kontra
Osztrák Köztársaság
„Az állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetés tilalma – Az uniós polgárok szabad mozgása – A szolgáltatásnyújtás szabadsága – Közlekedési ágazat – A 2004/38/EK irányelv – Az Unió polgárainak és családtagjaiknak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való joga – Az olyan diákok kizárása a helyi tömegközlekedésben biztosított utazási kedvezményből, akiknek szülei a nemzeti jog szerint nem részesülnek családi támogatásban”
I – Bevezetés
1. Alkalmazhatnak‑e a tagállamok olyan feltételeket a diákok részére biztosított utazási kedvezményekre vonatkozóan, amelyeket a más tagállamokból származó diákok rendszerint nem teljesítenek? A jelen ügyben ezt a kérdést kell megválaszolni.
2. Különböző osztrák régiók és az illetékes szövetségi minisztérium diákok számára biztosítandó utazási kedvezményekről állapodtak meg helyi közlekedési vállalatokkal. Ezeket csak olyan diákok számára biztosítják, akiknek szülei a tanulmányok miatt osztrák családi támogatásban részesülnek. Ebben a támogatásban csak Ausztriában élő szülők részesülnek.
3. A Bizottság az utazási kedvezmény biztosításának e feltételét olyan hátrányos megkülönböztetésnek tekinti, amely összeegyeztethetetlen az EUMSZ 18. cikkel, az EUMSZ 20. cikkel és az EUMSZ 21. cikkel, valamint a szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogról szóló 2004/38 irányelv(2) 24. cikkével. A más tagállamokból származó olyan diákok ugyanis, akik osztrák főiskolákon folytatnak tanulmányokat, e feltételt általában nem tudják teljesíteni.
4. Ausztria lényegében azzal az érvvel védekezik, hogy a kedvezmény csak kiegészíti a családi támogatást, és ezért annak nyújtása megfelel a szociális biztonsági rendszerek alkalmazásáról szóló 1408/71 irányelvnek(3). Ezenkívül a más tagállamokból érkező diákokat a származás szerinti államuk támogatja, ezért e diákok nem hasonlíthatók össze a belföldi diákokkal. Végül a 2004/38 irányelv 24. cikkének (2) bekezdése megengedi, hogy a más tagállamokból származó diákokat kizárják a tanulmányok folytatásához nyújtott szociális segítségből.
II – Jogi háttér
A – A 2004/38 irányelv
5. A 2004/38 irányelv 3. cikkének (1) bekezdése az irányelv hatályát határozza meg:
„Ezt az irányelvet kell alkalmazni mindazokra az uniós polgárokra, akik olyan tagállamba költöznek, vagy olyan tagállamban tartózkodnak, amelynek nem állampolgárai [...]”
6. A 2004/38 irányelv 7. cikke (1) bekezdésének c) pontja szerint valamennyi uniós polgárt megilleti „a tartózkodás joga egy másik tagállam területén három hónapot meghaladó időtartamra, ha:
[…]
c) ‑ tanulmányok folytatásának fő céljából, ideértve a szakképzést is, beiratkoztak egy magán‑ vagy közoktatási intézménybe, amelyet a fogadó tagállam akkreditált vagy tart fenn jogszabályai vagy közigazgatási gyakorlata alapján, és
‑ teljes körű egészségbiztosítással rendelkeznek a fogadó tagállamban, és nyilatkozattal vagy választásuk szerint más azzal egyenértékű eszközzel bizonyítják a megfelelő nemzeti hatóságnál, hogy elegendő forrással rendelkeznek önmaguk és családtagjaik számára, ahhoz, hogy a tartózkodásuk időtartama alatt ne jelentsenek terhet a fogadó tagállam szociális segítségnyújtási rendszerére; [...]”
7. A 2004/38 irányelv 24. cikke a más tagállamban tartózkodó uniós polgárokkal szembeni egyenlő bánásmódot szabályozza:
„(1) A Szerződésben és a másodlagos jogban kifejezetten előírt különös rendelkezésekre is figyelemmel, az ezen irányelv alapján a fogadó tagállam területén tartózkodó valamennyi uniós polgárt a Szerződés alkalmazási körébe tartozó területeken egyenlő bánásmód illet meg a fogadó tagállam állampolgáraival. [...]
(2) Az első bekezdéstől eltérve, a fogadó tagállam nem köteles szociális segítségnyújtásra való jogosultságot biztosítani a tartózkodás első három hónapjában, vagy adott esetben a 14. cikk (4) bekezdésének b) pontjában előírt hosszabb időszakban, továbbá nem köteles a huzamos tartózkodási jog megszerzését megelőzően szociális segítséget nyújtani tanulmányok folytatásához, beleértve a szakképzést, amely segítség tanulmányi ösztöndíjat vagy diákhitelt biztosít a munkavállalókon, önálló vállalkozókon, e jogállásukat megtartó személyeken és családtagjaikon kívüli személyeknek.”
B – Az 1408/71 rendelet
8. Az 1408/71 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének h) pontja szerint a rendelet családi ellátásokra alkalmazandó.
9. A családi ellátásokat az 1. cikk u) pontjának i. alpontja a következőképpen határozza meg:
„valamennyi természetbeni vagy pénzbeli ellátás [...], amely célja a 4. cikk (1) bekezdésének h) pontjában előírt jogszabályok szerinti családi kiadások fedezése;”
10. Az 1408/71 rendelet 13. cikke (1) bekezdésének első mondata előírja, hogy a rendelet hatálya alá tartozó személyekre csak egy tagállam jogszabályai alkalmazandók.
11. Az 1408/71 rendelet 73. cikke a családi ellátások más tagállamban élő családtagok után történő nyújtását szabályozza:
„Egy tagállam jogszabályainak hatálya alá tartozó munkavállaló vagy önálló vállalkozó jogosult más tagállam területén lakóhellyel rendelkező családtagjai után az előbbi tagállam jogszabályai szerinti családi ellátásokra, mintha családtagjai ezen állam területén rendelkeznének lakóhellyel, a VI. melléklet rendelkezéseire is figyelemmel.”
12. Az 1408/71 rendelet VI. melléklete nem tartalmaz olyan rendelkezést, amely a jelen ügy szempontjából jelentőséggel bírna.
III – A tényállás, az előzetes eljárás és a kérelmek
13. A jelen kötelezettségszegési eljárás diákok számára nyújtott, olyan magánjogi szerződéseken alapuló utazási kedvezményeket érint, amelyeket az illetékes osztrák szövetségi minisztérium a regionális hatóságokkal (tartományokkal vagy településekkel) és az érintett közlekedési vállalatokkal köt. E szerződések tartományonként különböző és különböző mértékben kedvezményes árú menetjegyeket eredményeznek.
14. Amikor az illetékes szövetségi minisztérium ilyen szerződés megkötésében közreműködik, arra törekszik, hogy az utazási kedvezményeket az 1967. évi Familienlastenausgleichsgesetz (a családi kiadások támogatások útján történő fedezéséről szóló törvény) szerinti osztrák családi támogatásban való részesüléssel kapcsolják össze. Ezt az ellátást nem közvetlenül a diák kapja, hanem az ellátására és eltartására köteles szülei, amennyiben részesei az osztrák szociális biztonsági rendszernek. Az utazási kedvezménynek a családi támogatás folyósításával történő ilyen összekapcsolását az Ausztria által ismertetettek szerint Bécs, Felső‑Ausztria, Burgenland és Stájerország tartományban, valamint Innsbruck városában írták elő.
15. A Bizottság ezt a más tagállamokból származó diákok tiltott hátrányos megkülönböztetésének tekintette, és 2009‑ben az EUMSZ 258. cikk szerint észrevételek megtételére szólította fel Ausztriát. 2010. január 28‑án indokolással ellátott véleménnyel folytatta az eljárást, amelyben két hónapos végső határidőt határozott meg a kifogásolt jogsértés megszüntetésére.
16. Mivel a Bizottság Ausztria válaszait nem találta kielégítőnek, 2011. február 21‑én a jelen keresetet nyújtotta be.
17. A Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság:
– állapítsa meg, hogy az Osztrák Köztársaság nem teljesítette az EUMSZ 20. cikkel és az EUMSZ 21. cikkel, valamint a 2004/38 irányelvvel összhangban értelmezett EUMSZ 18. cikkből eredő kötelezettségeit azáltal, hogy a tömegközlekedési eszközökön főszabály szerint csak olyan diákok számára biztosít utazási kedvezményeket, akik osztrák családi támogatásban részesülnek.
– az Osztrák Köztársaságot kötelezze a költségek viselésére.
18. Az Osztrák Köztársaság azt kéri, hogy a Bíróság:
– utasítsa el a keresetet;
– a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
19. A felek írásbeli észrevételeket terjesztettek elő.
IV – Jogi értékelés
20. Mielőtt a hátrányos megkülönböztetés fennállása vizsgálható lenne (erről a C. pontban), először a kereset tárgyát (erről az A. pontban) és a hátrányos megkülönböztetéssel kapcsolatban alkalmazandó tilalmakat (erről a B. pontban) kell pontosítani.
A – A kereset tárgyáról
21. A Bizottság a kereseti kérelmében általánosságban azt kifogásolja, hogy Ausztria főszabály szerint csak olyan diákok számára biztosít utazási kedvezményeket tömegközlekedési eszközökön, akik családi támogatásban részesülnek.
22. A kereset indokolásából azonban az következik, hogy csak Bécs, Felső‑Ausztria, Burgenland és Stájerország tartományokról, valamint Innsbruck városáról van szó. Alsó‑Ausztriában a helyzet nem egyértelmű – tehát nincs kellően tisztázva –, a többi régióban pedig nincsenek a családi támogatáshoz kapcsolódó utazási kedvezmények.
23. Jóllehet Ausztria ellenérve az, hogy jelenleg már Innsbruckban sem kapcsolódik a kedvezmény ilyen feltételhez, a releváns időpontban, az indokolással ellátott véleményben meghatározott határidő lejártakor a kifogásolt kedvezmény még érvényben volt.
24. Ezenkívül a Bizottság nem azt kifogásolja, hogy harmadik államokból származó diákoktól vagy más osztrák diákoktól megtagadják az utazási kedvezményt. Csak olyan diákok helyzetével foglalkozik, akiknek a szülei nem részesülnek osztrák családi támogatásban, mivel másik tagállamban élnek.
25. Következésképpen az eljárás tárgya arra korlátozódik, hogy a tanulmányaikat folytató uniós polgárok, akiknek a szülei nem részesülnek osztrák családi támogatásban, mivel másik tagállamban élnek, Bécs, Felső‑Ausztria, Burgenland és Stájerország tartományokban, valamint Innsbruck városában nem kapják meg ugyanazt az utazási kedvezményt, mint az osztrák családi támogatásban részesülő diákok.
B – A hátrányos megkülönböztetéssel kapcsolatban alkalmazandó tilalmakról
26. Először azt kell tisztázni, hogy a Bizottság által hivatkozott, a hátrányos megkülönböztetésre vonatkozó tilalmak ténylegesen alkalmazandók‑e.
27. A Bizottság a keresetét az uniós polgárok EUMSZ 20. cikk és EUMSZ 21. cikk szerinti szabad mozgásával, valamint a személyek szabad mozgásáról és tartózkodásához való jogról szóló 2004/38 irányelv 24. cikkével összefüggésben értelmezett EUMSZ 18. cikk szerinti hátrányos megkülönböztetés tilalmára alapozza.
28. A hátrányos megkülönböztetés EUMSZ 18. cikk szerinti általános tilalmának alkalmazhatósága azt feltételezi, hogy a más tagállamokból származó diákok, akik Ausztriában a helyi tömegközlekedést használják, az őket uniós polgárként az EUMSZ 21. cikk szerint megillető szabad mozgáshoz való jog gyakorlása révén az uniós jog hatálya alá tartoznak.
29. Az uniós polgárok szabad mozgáshoz való általános jogával összefüggésben értelmezett hátrányos megkülönböztetés tilalmának az utazási kedvezmények szelektív nyújtására történő alkalmazását azonban kizárhatná, hogy ezek az osztrák intézkedések közlekedési szolgáltatások igénybevételét érintik. Kétséges ugyanis, hogy az uniós polgárok szabad mozgáshoz való általános joga alkalmazható‑e a szolgáltatásnyújtás szabadságával párhuzamosan (erről az 1. pontban). Ezenkívül a közlekedést érintő intézkedésekre a Szerződés közlekedésre vonatkozó címében szereplő különös rendelkezések érvényesek. Következésképpen azt kell vizsgálni, hogy a szabad mozgáshoz való általános jog alkalmazása e különös rendelkezések megkerülését eredményezné‑e (erről a 2. pontban). Végül röviden ki kell térni a hátrányos megkülönböztetés általános tilalma és a 2004/38 irányelv 24. cikke közötti kapcsolatra (erről a 3. pontban).
1. A szolgáltatásnyújtás szabadságáról
30. Néhány korábbi ítéletben a Bíróság bármely további indokolás nélkül megállapította, hogy bizonyos intézkedések mind valamely meghatározott alapvető szabadságot, mind pedig a hátrányos megkülönböztetés általános tilalmát sértették.(4) Mindazonáltal a Bíróság időközben – helyesen – úgy pontosította ezt az ítélkezési gyakorlatot, hogy az EUMSZ 18. cikk, amely az állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetés általános tilalmát tartalmazza, csak az uniós jog által szabályozott azon esetekben alkalmazható önállóan, amelyekre a Szerződés nem tartalmaz hátrányos megkülönböztetést tiltó különös szabályt.(5) Amennyiben tehát a szolgáltatásnyújtás szabadsága alkalmazandó, az EUMSZ 18. cikket nem lehet alkalmazni.(6)
31. Ennek főszabály szerint akkor is érvényesülnie kell, ha az állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetés általános tilalmát az uniós polgárok EUMSZ 21. cikk szerinti szabad mozgáshoz való általános jogával összefüggésben alkalmazzák. Jóllehet a Bíróság e szabad mozgáshoz való jog és a speciálisabb alapvető szabadságok közötti kapcsolat vonatkozásában valamivel óvatosabban foglalt állást azáltal, hogy rendszerint azt állapította meg, hogy az EUMSZ 21. cikk értelmezéséről nem kell döntenie.(7) Ez az álláspont azonban szintén bizonyos alapvető szabadságok specialitásának eszméjét fejezi ki.
32. A tőke szabad mozgása és a többi alapvető szabadság közötti kapcsolatra vonatkozó ítélkezési gyakorlatból sem vezethető le más. E területen a Bíróság megállapította, hogy a tőke szabad mozgásáról nem kell döntenie, amennyiben már megállapította, hogy valamely intézkedés a munkavállalók szabad mozgáshoz való jogába, a letelepedés szabadsága alapelvébe és az uniós polgárok szabad mozgáshoz való jogába ütközik.(8) Ezekben az esetekben a szabad mozgáshoz való általános jogot a két említett másik alapvető szabadsággal párhuzamosan kellene alkalmazni, mivel olyan személyek is érintettek voltak, akik nem gazdasági tevékenység folytatása céljából érkeztek az érintett államba.(9) Mindazonáltal a Bíróság nem adta fel a specialitás eszméjét. A tőke szabad mozgása és a többi szabadság elhatárolása sokkal inkább a szóban forgó tagállami intézkedés tárgyán alapul.(10) Amikor a Bíróság eltekintett a tőke szabad mozgásának vizsgálatáról, az uniós polgárok szabad mozgáshoz való jogát azonban alkalmazta, ennek megfelelően lényegében inkább a személyek szabad mozgása volt érintett, mint a tőkebefektetés.
33. Következésképpen az EUMSZ 21. cikk szerinti szabad mozgáshoz való általános joggal összefüggésben értelmezett EUMSZ 18. cikk szerinti hátrányos megkülönböztetés általános tilalma nem alkalmazható, ha a helyi tömegközlekedésben biztosított utazási kedvezmény a szolgáltatásnyújtás szabadságának hatálya alá tartozik.
34. Azt kell tehát vizsgálni, hogy az utazási kedvezmény az EUMSZ 56. cikk szerinti szolgáltatásnyújtás szabadságának hatálya alá tartozik‑e. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EUMSZ 56. cikk nemcsak a szolgáltatást nyújtónak, hanem a szolgáltatást igénybe vevőnek is biztosít jogokat.(11) Ennélfogva azokkal az uniós polgárokkal szemben, akik más tagállamokba mennek, a szolgáltatások díjai tekintetében nem alkalmazható állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetés.(12)
35. Mindazonáltal a szolgáltatásnyújtás szabadsága nem vonatkozik valamely tagállam olyan állampolgárára, aki egy másik tagállam területére utazik, és ott elsődleges tartózkodási helyet létesít abból a célból, hogy ott határozatlan ideig szolgáltatást nyújtson vagy vegyen igénybe.(13) A Bíróság e tekintetben arra támaszkodott, hogy az EUMSZ 56. cikk nem alkalmazható a külföldi vonatkozás nélküli tevékenységekre.(14)
36. A diákok rendszerint hosszabb ideig tartózkodnak valamely másik tagállamban. Jóllehet a tanulmányi célú tartózkodás ideje nem határozatlan, hanem a tanulmányok előrelátható időtartamára korlátozódik, csereprogramok esetében még inkább. Kérdéses, hogy ez a szolgáltatásnyújtás szabadságának alkalmazása szempontjából elégséges külföldi vonatkozás‑e.
37. A jelen ügyben azonban éppen aszerint tesznek különbséget, hogy a diákok szülei részesülnek‑e osztrák családi ellátásban, vagyis aszerint, hogy azok belföldön vagy külföldön élnek‑e. Az esetlegesen közvetett hátrányos megkülönböztetést eredményező szabályozás tehát külföldi vonatkozást foglal magában. E tekintetben a jelen ügy hasonló a mesterképzés költségeinek(15) vagy a tandíjnak(16) a származás szerinti államban történő adójogi figyelembevételével kapcsolatos ítéletekhez, amelyekben a szolgáltatásnyújtás szabadsága alkalmazásra került.
38. Következésképpen a jelen ügyben főszabály szerint a szolgáltatásnyújtás szabadsága alkalmazandó, és az uniós polgárok szabad mozgáshoz való jogával összefüggésben értelmezett hátrányos megkülönböztetés általános tilalmának vizsgálata ki van zárva.
2. A közlekedési politikáról
39. Mindazonáltal az alapügyben közlekedési szolgáltatáshoz való hozzáférésről van szó. Az EUMSZ 58. cikk (1) bekezdése szerint a közlekedés területén a szolgáltatásnyújtás szabadságára a közlekedésre vonatkozó cím rendelkezései az irányadók. Ez az állandó ítélkezési gyakorlat szerint azt jelenti, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadsága nem alkalmazandó.(17) A szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó elvek alkalmazását sokkal inkább a közös közlekedéspolitika végrehajtásával kell elérni.(18)
40. Mindazonáltal az általános ítélkezési gyakorlat szerint valamennyi közlekedési módra a Szerződés általános szabályai(19) és különösen a szolgáltatásnyújtás szabadságától eltérő más alapvető szabadságok(20) vonatkoznak. Ezért az uniós polgárok szabad mozgáshoz való jogával összefüggésben értelmezett hátrányos megkülönböztetés általános tilalmának is érvényesülnie kell.
41. Ez nem áll ellentmondásban a szolgáltatásnyújtás szabadságának specialitására vonatkozó megfontolásokkal. Ez a specialitás csak annyiban érvényesülhet, amennyiben a szolgáltatásnyújtás szabadsága alkalmazandó. Amennyiben ez nem alkalmazandó, nem zárhatja ki más rendelkezések alkalmazását sem. Ez ugyanis azt eredményezné, hogy a közlekedési ágazatban az uniós polgároktól megtagadnák az uniós polgárság nyújtotta védelmet, jóllehet a Szerződésben nem írtak elő kivételt e védelem alól, és a szolgáltatásnyújtás szabadsága által főszabály szerint kínált speciálisabb védelem egyáltalán nem érvényesül.
42. A Neukirchinger‑ügy sem zárja ki a szabad mozgáshoz való általános joggal összefüggésben értelmezett hátrányos megkülönböztetés általános tilalmának vizsgálatát, jóllehet a Bíróság ott a szabad mozgáshoz való általános jogot nem vizsgálta. Annak megállapítása során, hogy a hőlégballonnal végzett repülés az uniós jog hatálya alá tartozik, nem a valamely más tagállamban történő tartózkodást – tehát a szolgáltatásnyújtó szabad mozgáshoz való jogát – vette figyelembe, hanem a közlekedési politika releváns intézkedéseit.(21) Ez azonban azzal magyarázható, hogy a más tagállamban történő tartózkodás az ezen államban nyújtandó közlekedési szolgáltatásra vonatkozó ajánlattal szemben csak másodlagos jelentőséggel bírt. A közlekedési szolgáltatásra vonatkozó ajánlat és e szolgáltatás igénybevétele csak korlátozottan hasonlítható össze.
43. Az uniós polgárok szabad mozgáshoz való joga tehát a jelen ügyben alkalmazható, jóllehet az érintett osztrák intézkedések a közlekedési szolgáltatásokhoz való hozzáférést érintik.
3. A személyek szabad mozgásáról és tartózkodásáról szóló 2004/38 irányelv 24. cikkének (1) bekezdése
44. Végül a 2004/38 irányelv 24. cikkének (1) bekezdése nem zárja ki az uniós polgárok EUMSZ 21. cikk szerinti szabad mozgáshoz való jogával összefüggésben értelmezett hátrányos megkülönböztetés EUMSZ 18. cikk szerinti általános tilalmának alkalmazását, hanem csak konkretizálja annak jogkövetkezményeit.(22) Ennek megfelelően már megállapítottam, hogy a hátrányos megkülönböztetés EUMSZ 18. cikk szerinti és a 2004/38 irányelv 24. cikkének (1) bekezdése szerinti tilalmát párhuzamosan kell alkalmazni.(23)
C – A hátrányos megkülönböztetés vizsgálatáról
45. A Bizottság előadja, hogy az utazási kedvezmény osztrák családi támogatás folyósításához való kapcsolása közvetetten hátrányos megkülönböztetést jelent a más tagállamokból származó diákokkal szemben.
1. A hátrányos megkülönböztetés EUMSZ 18. cikk szerinti általános tilalmáról
46. Ahogy a Bizottság elismeri, a Bíróság már a Bressol‑ügyben hozott ítéletben kifejtette, hogy a diákok hivatkozhatnak az EUMSZ 18. cikkben és az EUMSZ 21. cikkben biztosított, a tagállamok területén való szabad, az állampolgárságukon alapuló közvetlen vagy közvetett hátrányos megkülönböztetéstől mentes mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogukra.(24)
47. A Bizottság álláspontja szerint Ausztria közvetett hátrányos megkülönböztetést alkalmaz a más tagállamokból származó diákokkal szemben. Valamely tagállami intézkedés közvetetten hátrányosan megkülönböztetőnek tekintendő – kivéve, ha azt objektív okok igazolják, és ha arányos az elérni kívánt céllal –, amennyiben jellegénél fogva inkább a más tagállamok állampolgárait érintheti, mint az adott tagállam saját állampolgárait, következésképpen fennáll annak a veszélye, hogy különösen ez előbbieket hozza hátrányosabb helyzetbe.(25)
48. Az osztrák diákok szülei rendszerint részesülnek osztrák családi támogatásban, ezzel szemben a külföldi diákok szülei általában nem. Ez az állampolgárságon alapuló megkülönböztetés közvetetten hátrányt okoz.
49. Ausztria ezzel szemben azt a kifogást hozza fel, hogy először is az utazási kedvezmény esetében az 1408/71 rendelet szerinti családi ellátásról van szó (erről az a) pontban), másodszor pedig a külföldről érkező diákok helyzete különbözik a belföldi diákok helyzetétől (erről a b) pontban). Végül harmadszor, a személyek szabad mozgásáról és tartózkodásáról szóló 2004/38 irányelv 24. cikkének (2) bekezdése megengedi, hogy az utazási kedvezményt összekapcsolják a családi támogatással (erről a c) pontban). Ezek a kifogások igazolhatják az említett hátrányt.
a) A családi ellátásnak minősítésről
50. A feleknek az utazási kedvezmény családi ellátásnak minősítésével kapcsolatos vitája az 1408/71 rendeletet és az azt felváltó 883/2004/EK rendeletet is érinti.(26)
51. E tekintetben először tisztázni kell, hogy ezen érv szempontjából kizárólag az 1408/71 rendelet bír jelentőséggel. A 883/2004 rendelet a 91. cikkének (1) bekezdése szerint csak a 987/2009/EK végrehajtási rendelettel(27), azaz 2010. május 1‑jén lépett hatályba. A kereset vizsgálata szempontjából releváns időpont azonban annak a határidőnek a lejárta, amelyet a Bizottság az indokolással ellátott véleményében meghatározott, nevezetesen 2010. március 28.
52. Úgy értem az osztrák érvet, hogy az 1408/71 rendeletben szereplő illetékességi szabályok azt is rögzítik, hogy mely diákok számára kell az utazási kedvezményt biztosítani. Ez a rendelet ugyanis meghatározza, hogy melyik jog alkalmazandó az érintett személyek tekintetében. A 13. cikk (1) bekezdésének első mondata alapján főszabály szerint csak egy tagállam joga alkalmazandó. Azoknak a tagállamoknak, amelyek joga nem alkalmazandó, a szóban forgó ellátásokat a rendelet szerint nem kell biztosítaniuk.(28)
53. Mindazonáltal az, hogy valamely nemzeti szabályozás adott esetben megfelelhet az 1408/71 rendeletnek, nem jár azzal a hatással, hogy az adott szabályozást kivonná az EUMSZ rendelkezéseinek hatálya alól.(29) Az tehát, hogy az utazási kedvezmény az 1408/71 rendelet szerinti családi ellátásnak minősül‑e, legfeljebb közvetetten bírhat jelentőséggel a hátrányos megkülönböztetés tilalmának vizsgálata szempontjából. E tekintetben a családi támogatás megállapítása melletti érvek lehetnek döntőek.
54. Az osztrák érvelés lényege, hogy az uniós jogalkotó a hatáskörök 1408/71 rendelet általi felosztásával igazságosan osztotta el a családok támogatásával kapcsolatos terheket a tagállamok között. Ezért Ausztriának a más tagállamokból származó diákok után ezt a terhet nem kell viselnie. Az utazási kedvezmény a családok tehermentesítése érdekében nyújtott ellátások részét képezi, mivel a kedvezményezett diákokat még a szüleik támogatják. Az utazási kedvezmény alapján a szülők ezt a támogatást csökkenthetik. A kedvezmény tehát a tulajdonképpeni családi támogatást egészíti ki, amelynek célja szintén az, hogy segítse a szülőket a diákok támogatásában.
55. Az a körülmény azonban, hogy valamely ellátás alkalmas arra, hogy közvetett módon családokat tehermentesítsen, nem lehet elégséges ahhoz, hogy az állampolgárságon alapuló közvetett hátrányos megkülönböztetést igazolja. Legalább azt biztosítani kell, hogy ezt az ellátást minden olyan család megkapja, amely a hatáskörök 1408/71 rendelet szerinti megosztása alapján családi ellátásra jogosult. Az utazási kedvezmény esetében nem ez a helyzet.
56. Még az sem állapítható meg, hogy minden olyan családot, amely osztrák egyetemeken tanuló diákok után családi ellátásban részesül, az utazási kedvezmény révén közvetetten ténylegesen tehermentesítenek. Még ha feltételezzük is, hogy Ausztria területét lefedően állapodtak meg a kedvezményben, akkor is kétséges, hogy valamennyi diák számára alkalmas helyi közlekedési összeköttetést biztosítanak. Azok, akik más közlekedési eszközökre vannak utalva, nem részesülnek a tehermentesítésben. Az sem világos, hogy az összes érintett családot hasonló mértékben tehermentesítik‑e a kedvezmények.
57. Mindenekelőtt azonban a választott elhatárolási szempont ténylegesen azokat a diákokat hozza hátrányos helyzetbe, akik az uniós polgárság által biztosított azon szabadságot gyakorolják, hogy más tagállamokban folytassanak tanulmányokat. A családi ellátást Ausztria illetékességének keretében főszabály szerint az 1408/71 rendelet 73. cikke értelmében azon családok számára is biztosítani kellene, amelyek nem Ausztriában tanuló diákokat támogatnak. Mindazonáltal ez az utazási kedvezmény esetében ki van zárva. Ezért a külföldre távozó osztrák diákokat és családjaikat hátrányosabb helyzetbe hozza azokhoz a diákokhoz képest, akik belföldön maradnak.
58. Végül az, hogy a családi ellátással összekapcsolt, a családok tehermentesítését szolgáló utazási kedvezményben az 1408/71 rendelet értelmében nem részesülhet valamennyi, elvileg arra jogosult család, a más tagállamokból származó diákok esetében is megmutatkozik. Ausztriai tanulmányok folytatása esetén ők, illetve szüleik gyakorlatilag nem részesülhetnének e tehermentesítésben még akkor sem, ha a származás szerinti államukban a családi ellátás e formáját választottak volna.
59. Következésképpen az utazási kedvezmény családi támogatásokkal történő összekapcsolása formális jellegű. Ez nem eredményezheti az olyan kedvezmény családi ellátásnak minősítését, amelynek nyújtása kizárólag az 1408/71 rendelet hatáskörre vonatkozó szabályaitól függ.
60. Ezenkívül az olyan diákok hátrányos megkülönböztetése, akiknek a szülei nem részesülnek az osztrák családi támogatásban, mivel másik tagállamban élnek, nem áll arányban a családok ilyen kevéssé célszerű ellátás általi tehermentesítésével. Ez ezért sem igazolhatja e diákok közvetett hátrányos megkülönböztetését.
b) Az összehasonlíthatóságról
61. Ezenkívül Ausztria azt az álláspontot képviseli, hogy az állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetés bizonyításához a Bizottságnak tekintetbe kell vennie a tanulmányokat folytató gyermekek tanulmányi támogatását és adóügyi figyelembevételét. Bizonyos tagállamok jóval nagyvonalúbb támogatást nyújtanak, mint Ausztria, amely támogatást a diákok ausztriai tanulmányok folytatása esetén is igénybe vehetik. Nem zárható ki tehát, hogy a más tagállamokból származó diákok az osztrák diákoknál anyagilag jobb helyzetben vannak az ausztriai létfenntartási költségek – beleértve az utazási költségeket – viselése szempontjából.
62. Amennyiben ez az érv a diákok, illetve a szüleik rászorultságára irányul, nem lehet eredményes. Ugyanis, az utazási kedvezmény és az osztrák családi támogatás, amellyel azt összekapcsolták, az Ausztria által szolgáltatott információk szerint főszabály szerint nem feltételez rászorultságot. Jóllehet a családi támogatás nem jár, ha a diákok bizonyos küszöb feletti saját jövedelemmel rendelkeznek. A család rászorultságát azonban nem vizsgálják.(30)
63. Mindenesetre amennyiben arról lenne szó, hogy a külföldről származó diákok kettős előnyben részesítését kizárják, a választott szempont alkalmatlan lenne. Ausztria ugyanis nem aszerint tesz különbséget a kedvezmény biztosítása során, hogy milyen ellátásban részesülnek a más tagállamokból származó diákok.
64. Következésképpen a kedvezménynek az osztrák családi támogatással történő összekapcsolása nem igazolható azzal, hogy a más tagállamokból származó diákok esetleg nagyvonalúbb támogatásban részesülnek a származás szerinti államukból.
c) A személyek szabad mozgásáról és tartózkodásáról szóló 2004/38 irányelv 24. cikkének (2) bekezdéséről
65. Végül Ausztria a 2004/38 irányelv 24. cikkének (2) bekezdésére hivatkozik. E rendelkezés szerint a más tagállamokból származó diákokkal való egyenlő bánásmód a huzamos tartózkodási jog megszerzését megelőzően nem alapoz meg szociális segítséghez való jogot tanulmányi ösztöndíj vagy diákhitel formájában a fogadó tagállamban.
66. Ausztria előadja, hogy az utazási kedvezmény a 2004/38 irányelv 24. cikkének (2) bekezdése értelmében vett, a tanulmányok folytatásához nyújtott szociális segítségnek minősül, mivel az a diákok számára folyósított ellátás. Ausztria szerint a kedvezményt ösztöndíjnak kellene minősíteni, mivel azt nem kell visszafizetni.
67. Ehhez az állásponthoz hozzá kell tenni, hogy függetlenül attól, hogy a 24. cikk (1) bekezdése alkalmazásának feltételei fennállnak‑e(31) a jogalkotó szándéka szerint a 2004/38 irányelv 24. cikke (2) bekezdése körében, az EUMSZ 18. cikk szerinti egyenlőtlen bánásmód is igazolható lehet.(32)
68. Elképzelhető volna a tanulmányok folytatásához nyújtott szociális segítség fogalmának olyan tág értelmezése, amely a diákok részére nyújtott összes ellátást magában foglalja. Ahogy azonban a Bizottság helytállóan hangsúlyozza, a jogalkotó a 2004/38 irányelv 24. cikke (2) bekezdésének elfogadása során amellett döntött, hogy csak a tanulmányi ösztöndíj és a diákhitel formájában nyújtott szociális segítség tekintetében enged eltérést a 24. cikk (1) bekezdése szerinti egyenlő bánásmódhoz való jogtól. Ennek akkor is érvényesülnie kell, ha a 24. cikk (2) bekezdését figyelembe veszik az EUMSZ 18. cikk alkalmazása során.
69. Nincs is indok a 2004/38 irányelv 24. cikke (2) bekezdésének tág értelmezésére. Ellenkezőleg, ez a rendelkezés megengedi az EUMSZ 18. cikkben, az Alapjogi Charta 21. cikkének (2) bekezdésében és a 2004/38 irányelv 24. cikkének (1) bekezdésében rögzített egyenlő bánásmódhoz való jog korlátozását. Ezért minden kivételt szűken kell értelmezni.
70. Túlterjedne azonban az „ösztöndíj” fogalmán, ha az alatt utazási kedvezményt is értenének. Az, hogy a 24. cikk (2) bekezdése azt a diákhitellel közvetlen összefüggésben említi, jelzi, hogy a jogalkotó ezzel nem bármely, tetszés szerinti, diákoknak nyújtott ellátást akart e rendelkezés hatálya alá vonni, hanem olyan ellátások bizonyos körét, amelyek arra irányulnak, hogy az egyetemi képzéssel járó költségeket fedezzék. Ezenkívül az ítélkezési gyakorlatból az következik, hogy a tandíjra tekintettel nyújtott támogatás nem tekinthető a 2004/38 irányelv 24. cikkének (2) bekezdése szerinti, tanulmányok folytatásához nyújtott szociális segítségnek. Ez utóbbi támogatásra ugyanis a hátrányos megkülönböztetés általános tilalma a tartózkodás addigi időtartamától függetlenül vonatkozik.(33) Az utazási kedvezmény fogalmát tehát megszorítóan kell értelmezni, és nem terjed ki az utazási kedvezményekre.
71. Egyébként meg kell jegyezni, hogy az osztrák jog szerint az utazási kedvezményhez való hozzáférés nem függ attól, hogy az érintett diákok huzamos tartózkodási jogot szereztek‑e. Nincs kizárva tehát, hogy a diákok, akik tanulmányok folytatásához nyújtott szociális segítségre lennének jogosultak, nem részesülnek az utazási kedvezményben.
d) A fogadó tagállamba történő integráció szükségességéről
72. A teljesség kedvéért még szeretnék röviden megemlíteni egy lehetséges védekezési érvet, amelyet mindazonáltal Ausztria nem adott elő, és amellyel ezért a Bíróságnak nem kellene foglalkoznia.
73. A Bíróság elismerte, hogy az érintett tagállam társadalma és az ellátás kedvezményezettje közötti bizonyos fokú kapcsolódás fennállása olyan közérdeken alapuló objektív megfontolásnak tekinthető, amely igazolhatja azt, hogy a hivatkozott ellátás nyújtása befolyásolja az uniós polgárok szabad mozgását.(34)
74. Ez a szempont azon a megfontoláson alapul, hogy noha a tagállamoknak a megélhetési költségek fedezésére szolgáló támogatási rendszerük szervezetében és működésében egyfajta pénzügyi szolidaritást kell tanúsítaniuk a többi tagállam állampolgáraival szemben, valamennyi tagállam számára megengedett, hogy gondoskodjék arról, hogy a másik tagállami diákok megélhetési költségeinek fedezésére szolgáló támogatások nyújtása ne váljék olyan indokolatlan teherré, amely az adott tagállam által nyújtható támogatások általános szintjére is hatással lehet.(35)
75. Mindemellett tiszteletben kell tartani továbbá az arányossági feltételt. Valamely intézkedés akkor arányos, ha – amellett, hogy alkalmas az elérni kívánt cél megvalósítására – nem lépi túl az e cél eléréséhez szükséges mértéket.(36) Különösen a lakóhelyre és szokásos tartózkodási helyre vonatkozó feltételeknek kell arányban állniuk a nemzeti szabályozás célkitűzésével.(37)
76. Az integráció szükséges fokát tehát nem valamennyi ellátásra egységesen kell meghatározni, hanem különbséget kell tenni az ellátások köre tekintetében. Miközben arányosnak minősül, ha a diákok megélhetési költségeinek fedezésére szolgáló ösztöndíjjal szemben öt éves tartózkodásra vonatkozó feltételt alkalmaznak(38), kevésbé szigorú feltétel engedhető meg, ha autópálya‑matrica fogyatékossággal élő személyek számára történő ingyenes kiállításáról van szó. A Bíróság e tekintetben hangsúlyozta az olyan szabályozás arányosságát, amelynek értelmében az éves autópálya‑matrica csak olyan, fogyatékossággal élő személyek számára állítható ki ingyenesen, akik az érintett tagállam területén – a tartózkodás minimális időtartamának meghatározása nélkül – lakóhellyel vagy szokásos tartózkodási hellyel rendelkeznek, ideértve azokat a személyeket is, akik szakmai vagy személyes okokból rendszeresen látogatnak az érintett tagállamba.(39)
77. A jelen ügy szempontjából ebből arra kell következtetni, hogy már a valamely osztrák egyetemre történő beiratkozással igazolt integrációnak elégségesnek kell lennie ahhoz, hogy a diákok számára egyenlő bánásmódhoz való jogot biztosítsanak a helyi tömegközlekedésben az utazási kedvezmény tekintetében. Ezt az eredményt erősíti meg egyébként a személyek szabad mozgásáról és tartózkodásáról szóló 2004/38 irányelv 24. cikke (2) bekezdésének azon értelmezése, amely szerint a diákok számára biztosított utazási kedvezményhez való hozzáférés nem feltételez huzamos tartózkodási jogot.(40)
78. Azt, hogy azokat a diákokat, akik csak alkalomszerűen, például turisztikai célból vagy kirándulás keretében látogatnak valamely tagállamba, ki lehet‑e zárni az efféle utazási kedvezményekből, a jelen ügyben nem kell eldönteni.
e) Közbenső következtetés
79. Az utazási kedvezménynek a családi támogatás folyósításával történő vitatott összekapcsolása tehát sérti az EUMSZ 18. cikket.
2. A személyek szabad mozgásáról és tartózkodásáról szóló 2004/38 irányelv 24. cikkéről
80. Az EUMSZ 18. cikkre vonatkozó megfontolások főszabály szerint a 2004/38 irányelv 24. cikkének (1) bekezdésére is érvényesek. E rendelkezés szerint – a Szerződésben és a másodlagos jogban kifejezetten előírt különös rendelkezésekre is figyelemmel – az ezen irányelv alapján a fogadó tagállam területén tartózkodó valamennyi uniós polgárt a Szerződés alkalmazási körébe tartozó területeken egyenlő bánásmód illet meg a fogadó tagállam állampolgáraival.
81. Az irányelv 7. cikke (1) bekezdésének c) pontja szerint a diákokat akkor illeti meg a tartózkodás joga, ha egészségbiztosítással és elegendő forrással rendelkeznek. Amennyiben e feltételek teljesülnek, a diákok az irányelv alapján tartózkodnak Ausztriában, és a 24. cikk (1) bekezdése szerint e tagállam állampolgáraival azonos bánásmódban részesülnek.
82. Mindazonáltal az utazási kedvezményt megtagadják tőlük, amennyiben a szüleik nem részesülnek osztrák családi támogatásban. Az eddigi fejtegetések szerint ez állampolgárságon alapuló közvetett hátrányos megkülönböztetésnek minősül, amely a 2004/38 irányelv 24. cikkének (2) bekezdése szerint sem igazolt.
83. Következésképpen fennáll a 2004/38 irányelv 24. cikke (1) bekezdésének sérelme is.
V – A költségekről
84. A Bíróság eljárási szabályzata 69. cikkének 2. §‑a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Jóllehet a Bizottság indokai teljes mértékben eredményesek, a kereseti kérelmét ezen indokoknál sokkal tágabban fogalmazta meg. Ezért mindkét félnek magának kell viselnie a költségeit.
VI – Végkövetkeztetések
85. Azt javasolom a Bíróságnak, hogy a következőképpen határozzon:
1. Az Osztrák Köztársaság nem teljesítette az EUMSZ 20. cikkel és az EUMSZ 21. cikkel összefüggésben értelmezett EUMSZ 18. cikkből eredő kötelezettségeit azáltal, hogy azok a diákok, akiknek a szülei nem részesülnek az osztrák családi támogatásban, mivel valamely másik tagállamban élnek, Bécs, Felső‑Ausztria, Burgenland és Stájerország tartományokban, valamint Innsbruck városában nem részesülnek ugyanabban az utazási kedvezményben, mint azok a diákok, akik számára osztrák családi támogatást nyújtanak.
2. Az Osztrák Köztársaság nem teljesítette az Unió polgárainak és családtagjaiknak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról szóló 2004/38 irányelv 24. cikkéből eredő kötelezettségeit azáltal, hogy azok a diákok, akik teljesítik az irányelv 7. cikke (1) bekezdésének c) pontjában foglalt feltételeket, és akiknek a szülei nem részesülnek osztrák családi támogatásban, mivel valamely másik tagállamban élnek, Bécs, Felső‑Ausztria, Burgenland és Stájerország tartományokban, valamint Innsbruck városában nem részesülnek ugyanabban az utazási kedvezményben, mint azok a diákok, akik számára osztrák családi támogatást nyújtanak.
3. A Bíróság a keresetet ezt meghaladóan elutasítja.
4. A Bizottság és az Osztrák Köztársaság maguk viselik a saját költségeiket.