DOMSTOLENS DOM (Tredje Afdeling)
25. april 2013 (*)
»Forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme – direktiv 2005/60/EF – artikel 22, stk. 2 – afgørelse 2000/642/RIA – forpligtelse for kreditinstitutter til at give underretning om mistænkelige finansielle transaktioner – institut, der udøver virksomhed inden for rammerne af den frie udveksling af tjenesteydelser – fastlæggelse af, hvilken national finansiel efterretningsenhed der er ansvarlig for at indsamle oplysningerne – artikel 56 TEUF – hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser – tvingende almene hensyn – proportionalitet«
I sag C-212/11,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Tribunal Supremo (Spanien) ved afgørelse af 21. marts 2011, indgået til Domstolen den 9. maj 2011, i sagen:
Jyske Bank Gibraltar Ltd
mod
Administración del Estado,
har
DOMSTOLEN (Tredje Afdeling)
sammensat af dommerne R. Silva de Lapuerta, som fungerende formand for Tredje Afdeling, K. Lenaerts, E. Juhász, J. Malenovský og D. Šváby (refererende dommer),
generaladvokat: Y. Bot
justitssekretær: fuldmægtig A. Impellizzeri,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 6. september 2012,
efter at der er afgivet indlæg af:
– Jyske Bank Gibraltar Ltd ved abogados M. Rubio de Casas, J.M. Olivares Blanco og J. de la Calle y Peral samt ved procurador D. Bufalá Balmaseda
– den spanske regering ved A. Rubio González og N. Díaz Abad, som befuldmægtigede
– den franske regering ved N. Rouam og G. de Bergues, som befuldmægtigede
– den italienske regering ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato F. Urbani Neri
– den polske regering ved B. Czech og M. Szpunar, som befuldmægtigede
– den rumænske regering ved R.H. Radu, A. Wellman og R. Nitu, som befuldmægtigede
– Europa-Kommissionen ved J. Baquero Cruz, E. Traversa, S. La Pergola og C. Vrignon, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 4. oktober 2012,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/60/EF af 26. oktober 2005 om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme (EUT L 309, s. 15).
2 Anmodningen er indgivet i forbindelse med en tvist mellem Jyske Bank Gibraltar Ltd (herefter »Jyske«), som er et kreditinstitut, der er beliggende i Gibraltar og udøver virksomhed i Spanien inden for rammerne af den frie udveksling af tjenesteydelser, og Administración del Estado (den statslige forvaltning) vedrørende en afgørelse truffet af Consejo de Ministros (ministerrådet) den 23. oktober 2009 om afslag på en klage over Consejo de Ministros’ egen afgørelse af 17. april 2009, hvorved Jyske blev pålagt to bøder på i alt 1 700 000 EUR og to offentlige påtaler som følge af nægtelse af eller forsømmelighed med hensyn til at videregive oplysninger, som Servicio Ejecutivo de la Comisión para la Prevención de Blanqueo de Capitales (myndighed med ansvar for gennemførelse af forebyggende foranstaltninger mod hvidvaskning af penge, herefter »Servicio Ejecutivo«) havde anmodet om.
Retsforskrifter
EU-retten
3 Artikel 6, stk. 1 og 2, i Rådets direktiv 91/308/EØF af 10. juni 1991 om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvaskning af penge (EFT L 166, s. 77), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/97/EF af 4. december 2001 (EFT L 344, s. 76, herefter »direktiv 91/308«), bestemte:
»1. Medlemsstaterne sørger for, at de af direktivet omfattede personer og institutter samt medlemmer af disses ledelse og deres ansatte til fulde samarbejder med de myndigheder, der er ansvarlige for bekæmpelsen af hvidvaskning af penge:
a) ved på eget initiativ at underrette disse myndigheder om ethvert forhold, som kunne være tegn på hvidvaskning af penge
b) ved på opfordring at give disse myndigheder alle nødvendige oplysninger i henhold til procedurerne i den relevante lovgivning.
2. De i stk. 1 nævnte oplysninger fremsendes til de myndigheder, der er ansvarlige for bekæmpelsen af hvidvaskning af penge i den medlemsstat, på hvis område det institut eller den person, der fremsender oplysningerne, befinder sig. Fremsendelsen varetages normalt af den eller de personer, som er udpeget af institutterne eller personerne i henhold til procedurerne i artikel 11, stk. 1, litra a).«
4 Direktiv 91/308 er blevet ophævet og erstattet af direktiv 2005/60, hvis 40. betragtning har følgende ordlyd:
»Da hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme er af international karakter, bør der tilskyndes til en så høj grad af koordinering og samarbejde mellem finansielle efterretningsenheder som muligt, jf. Rådets afgørelse 2000/642/RIA af 17. oktober 2000 om samarbejdsordninger mellem medlemsstaternes finansielle efterretningsenheder for så vidt angår udveksling af oplysninger [(EFT L 271, s. 4)], herunder oprettelse af et net af finansielle efterretningsenheder i EU. Kommissionen bør yde den nødvendige bistand med henblik på at lette en sådan koordinering, herunder finansiel støtte.«
5 I medfør af dette direktivs artikel 5 kan »[m]edlemsstaterne […] på det område, der er omfattet af dette direktiv, vedtage eller opretholde strengere bestemmelser for at forhindre hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme«.
6 Nævnte direktivs artikel 7 bestemmer:
»De institutter og personer, der er omfattet af dette direktiv, gennemfører kundelegitimationsprocedurer i følgende tilfælde:
a) når de etablerer forretningsforbindelser
b) når de udfører lejlighedsvise transaktioner på mindst 15 000 EUR, hvad enten transaktionen gennemføres på én gang eller som flere operationer, der ser ud til at være indbyrdes forbundet
c) når der er mistanke om hvidvaskning af penge eller finansiering af terrorisme uden hensyn til eventuelle afvigelser, fritagelser eller tærskler
d) når der er tvivl om, at tidligere indhentede oplysninger om kundens identitet er korrekte eller tilstrækkelige.«
7 Samme direktivs artikel 21 fastsætter:
»1. De enkelte medlemsstater opretter en finansiel efterretningsenhed for effektivt at bekæmpe hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme.
2. Den finansielle efterretningsenhed oprettes som en central national enhed. Den er ansvarlig for at modtage og, hvor det er tilladt, anmode om, analysere og viderebringe underretninger om mulig hvidvaskning af penge eller finansiering af terrorisme eller underretninger, som kræves i henhold til nationale love eller regler, til de kompetente myndigheder. Den tildeles tilstrækkelige ressourcer til at kunne udføre sine opgaver.
3. Medlemsstaterne sørger for, at den finansielle efterretningsenhed har hurtig direkte eller indirekte adgang til de oplysninger om finansielle forhold, administration og retshåndhævelse, som den skal bruge for at kunne udføre sine opgaver korrekt.«
8 Artikel 22 i direktiv 2005/60 bestemmer:
»1. Medlemsstaterne pålægger de institutter og personer, der er omfattet af dette direktiv, og i givet fald deres ledelse og ansatte at samarbejde fuldt ud:
a) ved omgående at underrette den finansielle efterretningsenhed på eget initiativ, når det institut eller den person, der er omfattet af dette direktiv, ved, har mistanke om eller har rimelig grund til at mene, at der gennemføres eller er gennemført eller gjort forsøg på at gennemføre hvidvaskning af penge eller finansiering af terrorisme
b) ved omgående efter anmodning fra den finansielle efterretningsenhed at give denne alle nødvendige oplysninger i overensstemmelse med de procedurer, der er fastlagt i den gældende lovgivning.
2. De i stk. 1 omhandlede oplysninger fremsendes til den finansielle efterretningsenhed i den medlemsstat, på hvis område det institut eller den person, der fremsender dem, er beliggende. Fremsendelsen varetages normalt af den eller de personer, som er udpeget i henhold til procedurerne i artikel 34.«
9 Som det fremgår af artikel 3, stk. 1, og artikel 3, stk. 2, litra f), i direktiv 2005/60, indbefatter de institutter, der er omhandlet i dette direktivs artikel 22, også filialer som omhandlet i artikel 1, nr. 3), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/12/EF af 20. marts 2000 om adgang til at optage og udøve virksomhed som kreditinstitut (EUT L 126, s. 1). En filial er i denne sidstnævnte bestemmelse defineret som en afdeling, der retligt udgør en ikke-selvstændig del af et kreditinstitut, og som helt eller delvis foretager forretninger, der er forbundet med virksomhed som kreditinstitut.
10 Artikel 1 i afgørelse 2000/642 bestemmer:
»1. Medlemsstaterne drager omsorg for, at finansielle efterretningsenheder, der er oprettet eller udpeget til at modtage finansielle oplysninger med henblik på bekæmpelse af hvidvaskning af penge, i overensstemmelse med deres nationale beføjelser samarbejder inden for efterretningsenheden om at indsamle, analysere og efterforske relevante oplysninger om ethvert forhold, der kan være tegn på hvidvaskning af penge.
2. Med henblik herpå sikrer medlemsstaterne, at finansielle efterretningsenheder uopfordret eller på opfordring, og enten i overensstemmelse med denne afgørelse eller i overensstemmelse med eksisterende eller fremtidige aftalememoranda, udveksler alle til rådighed stående oplysninger, som måtte være relevante for behandlingen eller analysen af oplysninger eller for de finansielle efterretningsenheders efterforskning af finansielle transaktioner i tilknytning til hvidvaskning af penge og de fysiske eller juridiske personer, der er involveret.
3. Hvis en medlemsstat har udpeget en politimyndighed som finansiel efterretningsenhed, kan den bestemme, at oplysninger, der er i den pågældende finansielle efterretningsenheds besiddelse, i overensstemmelse med denne afgørelse skal udveksles med en myndighed i den modtagende medlemsstat, der er udpeget til dette formål, og som er kompetent på de i stk. 1 nævnte områder.«
11 Denne afgørelses artikel 4 har følgende ordlyd:
»1. Enhver anmodning, der fremsættes i henhold til denne afgørelse, ledsages af en kort fremstilling af de omstændigheder, som den begærende finansielle efterretningsenhed har kendskab til. Efterretningsenheden skal i anmodningen specificere, hvorledes de ønskede oplysninger vil blive anvendt.
2. Når der fremsættes en anmodning i henhold til denne afgørelse, afgiver den anmodede efterretningsenhed alle relevante oplysninger, herunder tilgængelige finansielle oplysninger og de ønskede oplysninger af retshåndhævelsesmæssig karakter, uden at en formel anmodning er nødvendig i henhold til gældende konventioner eller aftaler mellem medlemsstaterne.
3. En finansiel efterretningsenhed kan nægte at videregive oplysninger, som kunne vanskeliggøre en igangværende strafferetlig efterforskning i den anmodede medlemsstat, eller, i særlige tilfælde, hvis videregivelse af oplysningerne ville stå i klart misforhold til en fysisk eller juridisk persons eller den berørte medlemsstats legitime interesser eller på anden måde ikke ville være i overensstemmelse med væsentlige principper i national ret. Ethvert afslag skal begrundes behørigt over for den finansielle efterretningsenhed, der anmoder om oplysningerne.«
12 I henhold til nævnte afgørelses artikel 10 finder afgørelsen anvendelse på Gibraltar, og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland kan med henblik herpå og uanset artikel 2 give Generalsekretariatet for Rådet for Den Europæiske Union meddelelse om en finansiel efterretningsenhed i Gibraltar.
National ret
13 Direktiv 91/308 blev gennemført i spansk ret ved Ley 19/1993 sobre determinadas medidas de prevención de blanqueo de capitales (lov nr. 19/1993 om visse foranstaltninger til forebyggelse af hvidvaskning af penge) af 28. december 1993 (BOE nr. 311 af 29.12.1993, s. 37327).
14 Artikel 2, stk. 1, andet afsnit, i lov nr. 19/1993 bestemte følgende:
»Følgende personer og enheder er undergivet forpligtelserne i henhold til denne lov:
a) kreditinstitutter
[…]
Udenlandske personer eller enheder, som gennem filialer eller gennem levering af tjenesteydelser uden at være i besiddelse af et fast forretningssted udøver virksomhed i Spanien af samme karakter som den, der udøves af ovennævnte personer eller enheder, er ligeledes omfattet af ovenstående opregning.
De pågældende personer og enheder er ligeledes undergivet de i denne lov fastsatte forpligtelser for så vidt angår transaktioner, der gennemføres med agenter eller andre fysiske eller juridiske personer som mellemled.«
15 For så vidt angår oplysningspligten var følgende fastsat i artikel 3 i lov nr. 19/1993:
»De personer og enheder, som er nævnt i den foregående artikel, skal:
[…]
4. samarbejde med [Servicio Ejecutivo] og med henblik herpå:
a) på eget initiativ underrette den om enhver faktisk omstændighed eller transaktion, med hensyn til hvilken der er tegn på eller sikkerhed for, at den er forbundet med hvidvaskning af penge, som stammer fra de aktiviteter, som er nævnt i artikel 1. Underretningen foretages normalt af den eller de personer, som de personer og enheder, som forpligtelsen påhviler, har udpeget i overensstemmelse med de procedurer, som er omhandlet i artikel 1, stk. 7. Denne eller disse personer skal optræde som partsrepræsentant i alle former for administrative eller retslige procedurer vedrørende de oplysninger, som er indeholdt i underretningen, eller vedrørende enhver anden supplerende oplysning, som angår underretningen.
De særlige tilfælde eller transaktioner, med hensyn til hvilke der altid skal ske underretning til Servicio Ejecutivo, fastsættes ved bekendtgørelse.
Der skal også ske underretning med hensyn til transaktioner, som klart ikke er i overensstemmelse med kundernes art, omsætningens omfang eller tidligere transaktioner, forudsat at der ved den særlige undersøgelse, som er fastsat i stk. 2, ikke konstateres nogen økonomisk, erhvervsmæssig eller handelsmæssig begrundelse for gennemførelsen af transaktionerne, i forbindelse med de aktiviteter, som er nævnt i denne lovs artikel 1.
b) videregive sådanne oplysninger, som Servicio Ejecutivo måtte kræve med henblik på udøvelsen af sine beføjelser.«
[…]«
16 Nævnte lovs artikel 16, stk. 3, bestemte:
»I overensstemmelse med de retningslinjer, som er fastsat af Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias [kommission til forebyggelse af hvidvaskning af penge og økonomisk kriminalitet], samarbejder Servicio Ejecutivo og i givet fald [nævnte kommissions] generalsekretariat med de myndigheder i andre stater, som udøver tilsvarende kompetencer, idet de navnlig søger at samarbejde med myndighederne i de stater, hvis suverænitet omfatter områder, som grænser op til Spanien […]«
17 Lov nr. 19/1993 blev ophævet ved Ley 10/2010 de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo (lov nr. 10/2010 om forebyggelse af hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme) af 28. april 2010 (BOE nr. 103 af 29.4.2010, s. 37458), som har til formål at gennemføre direktiv 2005/60 i spansk ret. I henhold til denne lovs artikel 48, stk. 3, er Servicio Ejecutivo forpligtet til at samarbejde med udenlandske finansielle efterretningsenheder. Det er fastsat, at udvekslingen af oplysninger bl.a. sker i overensstemmelse med afgørelse 2000/642 og de principper, der er fastlagt af den uformelle gruppe, som danner ramme for møder mellem de finansielle efterretningsenheder i en række stater, herunder medlemsstaterne, og som også udgør et forum for udveksling af oplysninger og for samarbejdet mellem de forskellige finansielle efterretningsenheder, den såkaldte »Egmontgruppe«.
18 I henhold til artikel 5, stk. 2, litra c), i Real Decreto 925/1995 por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 19/1993, de 28 de diciembre, sobre determinadas medidas de prevención del blanqueo de capitales (kongeligt dekret nr. 925/1995 om godkendelse af gennemførelsesbekendtgørelsen til lov nr. 19/1993 af 28.12.1993 om visse foranstaltninger til forebyggelse af hvidvaskning af penge) af 9. juni 1995 (BOE nr. 160 af 6.7.1995, s. 20521) er der pligt til at underrette Servicio Ejecutivo om kontobevægelser fra eller til et skattely.
19 Artikel 7, stk. 2, litra b), i dette kongelige dekret bestemmer:
»Under alle omstændigheder skal de personer og enheder, der er undergivet de omhandlede forpligtelser, månedligt underrette Servicio Ejecutivo om:
[…]
b) transaktioner med eller foretaget af fysiske eller juridiske personer, som har hjemsted i områder eller lande, som er udpeget i anordning fra ministro de Economía y Hacienda [økonomi- og finansministeren], eller som handler på vegne af personer med hjemsted i disse områder eller lande, samt transaktioner, som indebærer overførsler af midler til eller fra disse områder eller lande, uanset hjemstedet for de personer, som foretager transaktionerne, når de nævnte transaktioners værdi overstiger 30 000 EUR, eller hvad der svarer hertil i udenlandsk valuta.«
20 De områder, der anses for skattely og ikke-samarbejdende lande var på forhånd fastlagt ved Real Decreto 1080/1991 af 5. juli 1991 (BOE nr. 167 af 13.7.1991, s. 233371) og ved Orden ECO/2652/2002 por la que se desarrollan las obligaciones de comunicación de operaciones en relación con determinados países al Servicio Ejecutivo de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias (anordning ECO/2652/2002 om gennemførelse af forpligtelsen til at meddele oplysninger om transaktioner i relation til visse stater til Servicio Ejecutivo del Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias) af 24. oktober 2002 (BOE nr. 260 af 30.10.2002, s. 38033). Gibraltar er opført på denne liste.
21 Ifølge Tribunal Supremo foreskriver artikel 5 i Crime (Money Laundering and Proceeds) Act 2007 (lov af 2007 om hvidvaskning af penge og udbytte af kriminalitet), som gennemfører direktiv 2005/60 i Gibraltars lovgivning, overholdelse af bankhemmeligheden.
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
22 Jyske, som er et datterselskab af den danske bank NS Jyske Bank, er et kreditinstitut med hjemsted i Gibraltar, hvor det er underlagt tilsyn af Financial Services Commission.
23 Ifølge forelæggelsesafgørelsen udøvede Jyske virksomhed i Spanien på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen inden for rammerne af den frie udveksling af tjenesteydelser, dvs. uden at råde over noget forretningssted dér.
24 Den 30. januar 2007 underrettede den spanske finansielle efterretningsenhed, dvs. Servicio Ejecutivo, Jyske om, at eftersom instituttet ikke havde udpeget en repræsentant over for Servicio Ejecutivo, ville Servicio Ejecutivo gennemføre en kontrol af dets organisationsstruktur og procedurerne i forbindelse med dets virksomhed i Spanien inden for rammerne af den frie udveksling af tjenesteydelser. Servicio Ejecutivo anmodede i den forbindelse Jyske om at få tilsendt dokumentation og oplysninger om bl.a. identiteten af dets kunder inden den 1. marts 2007.
25 Denne anmodning blev fremsat på baggrund af en rapport fra Servicio Ejecutivo af 24. januar 2007, ifølge hvilken Jyske udøvede en betydelig virksomhed i Spanien, der bl.a. bestod i at yde lån sikret ved pant i fast ejendom med henblik på erhvervelse af fast ejendom i Spanien. I rapporten var det anført, at »med henblik på at udvikle en sådan virksomhed i Spanien råder instituttet over en dobbelt støtte, nemlig fra moderselskabets filial i Spanien og navnlig fra to advokatfirmaer i Marbella [(Spanien)]. Ifølge offentligt tilgængelige informationer er der rejst tiltale mod indehaveren af det ene af disse to firmaer på grund af mistanke om hvidvaskning af penge, og dennes navn optræder, ligesom navnet på det andet ovennævnte advokatfirma, i forbindelse med talrige transaktioner, som Servicio Ejecutivo er blevet underrettet om af andre personer, som er undergivet forpligtelsen til at oplyse om forekomsten af tegn på hvidvaskning af penge«. I lyset af disse omstændigheder var det Servicio Ejecutivos opfattelse, at der var en meget høj risiko for, at Jyske blev anvendt til transaktioner med henblik på hvidvaskning af penge i forbindelse med dets virksomhed i Spanien inden for rammerne af den frie udveksling af tjenesteydelser. Ifølge Servicio Ejecutivos rapport af 24. januar 2007 bestod den mekanisme, der anvendtes til dette formål, i, at der i Gibraltar var blevet oprettet »selskabsstrukturer, som i sidste instans tilsigtede at undgå, at man kunne få kendskab til identiteten af den endelige og reelle ejer af fast ejendom erhvervet i Spanien, hovedsagelig på Costa del Sol, og til […] oprindelsen af de midler, der anvendtes til den nævnte erhvervelse«.
26 Den 23. februar 2007 fremsendte Jyske en skrivelse til Servicio Ejecutivo med oplysning om, at det havde rettet en forespørgsel til sin tilsynsmyndighed, Financial Services Commission, for at få fastslået, om det kunne afgive disse oplysninger uden at tilsidesætte Gibraltars lovgivning om bankhemmelighed og beskyttelse af personoplysninger. Den 14. marts 2007 opfordrede Financial Services Commission Servicio Ejecutivo til at indgå i et indbyrdes samarbejde. Ved skrivelse af 2. april 2007 svarede Servicio Ejecutivo Financial Services Commission, at Jyske var undergivet visse forpligtelser på grund af sin virksomhed på spansk område.
27 Den 12. juni 2007 fremsendte Jyske en del af de ønskede oplysninger til Servicio Ejecutivo. Jyske nægtede imidlertid at videregive oplysninger om sine kunders identitet under henvisning til de regler om bankhemmelighed, som er gældende i Gibraltar. De fremsendte oplysninger omfattede heller ikke kopier vedrørende de mistænkelige transaktioner, der var gennemført af Jyske siden den 1. januar 2004 i forbindelse med kreditinstituttets virksomhed i Spanien inden for rammerne af den frie udveksling af tjenesteydelser.
28 Den 25. oktober 2007 indledte Servicio Ejecutivos generalsekretariat derfor en undersøgelse mod Jyske under henvisning til navnlig tilsidesættelse af bestemmelserne i lov nr. 19/1993.
29 Ved afslutningen af denne undersøgelse den 17. april 2009 konkluderede Consejo de Ministros, at Jyske ved ikke at opfylde den oplysningspligt, der påhviler kreditinstituttet i medfør af lov nr. 19/1993, havde begået en meget grov lovovertrædelse, der er defineret som »nægtelse af eller forsømmelighed med hensyn til at videregive bestemte oplysninger, som Servicio Ejecutivo skriftligt har anmodet om« og »manglende opfyldelse af pligten til at afgive oplysninger vedrørende specifikke tilfælde, som er fastsat ved bekendtgørelse (systematisk indberetning)«. Consejo de Ministros fremsatte følgelig to offentlige påtaler over for Jyske og pålagde kreditinstituttet to bøder på i alt 1 700 000 EUR.
30 Den 30. april 2009 indgav Jyske en administrativ klage over denne afgørelse til Consejo de Ministros, som afslog klagen den 23. oktober 2009. Jyske anlagde herefter en forvaltningsretssag ved Tribunal Supremo. Jyske har til støtte for søgsmålet gjort gældende, at kreditinstituttet i medfør af direktiv 2005/60 kun er forpligtet til at afgive oplysninger til myndighederne i Gibraltar, og at den spanske lovgivning for så vidt som den udvider denne forpligtelse til at gælde for kreditinstitutter, der udøver virksomhed i Spanien inden for rammerne af den frie udveksling af tjenesteydelser, ikke er i overensstemmelse med dette direktivs bestemmelser.
31 Tribunal Supremo har på denne baggrund besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Kan en medlemsstat i medfør af artikel 22, stk. 2, i [direktiv 2005/60] opstille krav om, at de oplysninger, som kreditinstitutter, der driver virksomhed på dens område uden at have et fast forretningssted dér, har pligt til at fremlægge, skal fremsendes direkte til de myndigheder i medlemsstaten, som har til opgave at forebygge hvidvaskning af penge, eller forholder det sig derimod således, at anmodningen om oplysninger skal rettes til den finansielle efterretningsenhed i den medlemsstat, på hvis område kreditinstituttet er beliggende?«
Om det præjudicielle spørgsmål
Formaliteten
32 Kongeriget Spanien er af den opfattelse, at det præjudicielle spørgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling, fordi det er af rent hypotetisk karakter og ikke har nogen forbindelse med genstanden for tvisten i hovedsagen, eftersom det vedrører fortolkningen af artikel 22, stk. 2, i direktiv 2005/60, som skulle gennemføres senest den 15. december 2007, mens anmodningerne til Jyske om at fremlægge oplysninger blev fremsat mellem den 30. januar og den 12. juni 2007.
33 Det bemærkes herved, at det ifølge fast retspraksis udelukkende tilkommer de nationale retsinstanser, for hvilke en tvist er indbragt, og som har ansvaret for den retsafgørelse, som skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen. Når de forelagte spørgsmål vedrører fortolkningen af EU-retten, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse herom (jf. dom af 15.1.2013, sag C-416/10, Križan m.fl., præmis 53 og den deri nævnte retspraksis).
34 Det følger heraf, at der foreligger en formodning for, at spørgsmål, der vedrører EU-retten, er relevante. Domstolen kan kun afvise en anmodning om præjudiciel afgørelse fra en national ret, såfremt det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er af hypotetisk karakter, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en sagligt korrekt besvarelse af de stillede spørgsmål (dom af 1.6.2010, forenede sager C-570/07 og C-571/07, Blanco Pérez og Chao Gómez, Sml. I, s. 4629, præmis 36, og af 5.7.2012, sag C-509/10, Geistbeck, præmis 48).
35 Der ønskes en fortolkning af direktiv 2005/60, som trådte i kraft den 15. december 2005, dvs. forud for de anmodninger om fremlæggelse af oplysninger, som Servicio Ejecutivo fremsatte over for Jyske den 30. januar og den 12. juni 2007. Endvidere udløb fristen for at gennemføre det nævnte direktiv ganske vist først den 15. december 2007, men tvisten i hovedsagen vedrører lovligheden af den afgørelse, som blev vedtaget over for Jyske af Consejo de Ministros den 23. oktober 2009, dvs. efter udløbet af denne gennemførelsesfrist.
36 Anmodningen om præjudiciel afgørelse kan derfor antages til realitetsbehandling.
Realiteten
37 Med sit spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 22, stk. 2, i direktiv 2005/60 skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for national lovgivning i en medlemsstat, der stiller krav om, at kreditinstitutter, der udøver virksomhed på denne medlemsstats område inden for rammerne af den frie udveksling af tjenesteydelser, skal videregive de oplysninger, som kræves med henblik på bekæmpelse af hvidvaskning af penge, direkte til denne medlemsstats finansielle efterretningsenhed.
38 Det bemærkes indledningsvis, at Domstolen ifølge fast retspraksis med henblik på at give den nationale ret, som har forelagt et præjudicielt spørgsmål, den fornødne vejledning, kan inddrage EU-retlige regler, som den nationale ret ikke har henvist til i spørgsmålet (dom af 3.4.2008, sag C-230/06, Militzer & Münch, Sml. I, s. 1895, præmis 19).
39 I det foreliggende tilfælde afhænger svaret på det forelagte spørgsmål ikke udelukkende af fortolkningen af artikel 22, stk. 2, i direktiv 2005/60, men forudsætter, at der herudover tages hensyn til dels samtlige bestemmelser i dette direktiv og i afgørelse 2000/642, dels artikel 56 TEUF.
Direktiv 2005/60
40 For så vidt angår artikel 22, stk. 2, i direktiv 2005/60 fremgår det udtrykkeligt af bestemmelsens ordlyd, at de institutter og personer, som er undergivet de forpligtelser, der følger af direktivet, skal fremsende de nødvendige oplysninger med henblik på forebyggelse af hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme til den finansielle efterretningsenhed i den medlemsstat, på hvis område de er beliggende.
41 I modsætning til, hvad den spanske regering har gjort gældende, kan udtrykket »den medlemsstat, på hvis område det institut eller den person, der fremsender oplysningerne, er beliggende«, ikke fortolkes således, at det, når der er tale om virksomhed, der udøves af den berørte enhed inden for rammerne af den frie udveksling af tjenesteydelser, henviser til værtsmedlemsstatens område, hvor virksomheden gennemføres.
42 En sådan fortolkning svarer således dels ikke til den sædvanlige betydning af det omhandlede udtryk. Dels opstilles der i direktivets artikel 22, stk. 2, ikke nogen sondring mellem tjenesteydelser, der leveres i den medlemsstat, hvor enheden er beliggende, og tjenesteydelser, der gennemføres i andre medlemsstater inden for rammerne af den frie udveksling af tjenesteydelser, og der findes a fortiori heller ikke nogen holdepunkter i denne bestemmelse for at antage, at den kompetente finansielle efterretningsenhed for så vidt angår levering af tjenesteydelser inden for rammerne af den frie udveksling af tjenesteydelser skal være den finansielle efterretningsenhed i den medlemsstat, hvor disse tjenesteydelser leveres.
43 Det følger heraf, at samme direktivs artikel 22, stk. 2, skal fortolkes således, at de omhandlede enheder i henhold til denne bestemmelse skal fremsende de krævede oplysninger til den finansielle efterretningsenhed i den medlemsstat, hvor de er beliggende, dvs. for så vidt angår transaktioner, der gennemføres inden for rammerne af den frie udveksling af tjenesteydelser, til den finansielle efterretningsenhed i oprindelsesmedlemsstaten.
44 Det skal imidlertid undersøges, om denne bestemmelse dermed er til hinder for, at værtsmedlemsstaten kræver af et kreditinstitut, der udøver virksomhed på dens område inden for rammerne af den frie udveksling af tjenesteydelser, at det fremsender de omhandlede oplysninger direkte til værtsmedlemsstatens egen finansielle efterretningsenhed.
45 Det bemærkes i denne henseende for det første, at ordlyden af artikel 22, stk. 2, i direktiv 2005/60 ikke udtrykkeligt forbyder en sådan mulighed.
46 For det andet bemærkes, at selv om direktiv 2005/60 ganske vist blev vedtaget med henvisning til et dobbelt retsgrundlag, nemlig artikel 47, stk. 2, EF (nu artikel 53, stk. 1, TEUF) samt artikel 95 EF (nu artikel 114 TEUF), og dermed også har til formål at sikre det indre markeds funktion, er dets overordnede mål imidlertid at forebygge, at det finansielle system anvendes til hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme, således som det fremgår af såvel direktivets titel og betragtningerne hertil som af den omstændighed, at dette direktiv, ligesom direktiv 91/308, som det erstattede, blev vedtaget i en international kontekst, med henblik på at gennemføre henstillingerne fra Den Finansielle Aktionsgruppe (FATF), som er det ledende internationale organ på området for bekæmpelse af hvidvaskning af penge, og gøre disse bindende inden for Den Europæiske Union.
47 Det følger heraf, at en lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der har til formål at gøre det muligt for de kompetente myndigheder i værtsmedlemsstaten at indhente de oplysninger, som er nødvendige med henblik på en mere effektiv bekæmpelse af hvidvaskning og kapital og finansiering af terrorisme, forfølger et mål, som er sammenligneligt med det mål, som forfølges med direktiv 2005/60.
48 For det tredje fratager direktiv 2205/60 ikke myndighederne i den medlemsstat, hvor de mistænkelige transaktioner er gennemført, deres kompetence til at efterforske og retsforfølge lovovertrædelser på området for hvidvaskning af penge. Dette er således tilfældet, når transaktionerne gennemføres inden for rammerne af den frie udveksling af tjenesteydelser.
49 Heraf følger, at artikel 22, stk. 2, i direktiv 2005/60 principielt ikke er til hinder for lovgivning i en medlemsstat, der stiller krav om, at kreditinstitutter, der udøver virksomhed på denne medlemsstats område inden for rammerne af den frie udveksling af tjenesteydelser, skal videregive de oplysninger, som kræves, direkte til denne medlemsstats finansielle efterretningsenhed, for så vidt som en sådan lovgivning har til formål – under overholdelse af EU-retten – at styrke effektiviteten af bekæmpelsen af hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme.
50 En sådan lovgivning vil således hverken kunne bringe de principper, som opstilles i direktiv 2005/60 vedrørende underretningspligten for de enheder, som er omfattet heraf, i fare, eller være til skade for effektiviteten af de eksisterende former for samarbejde og for udveksling af oplysninger mellem de finansielle efterretningsenheder, som er fastsat i afgørelse 2000/642.
51 I denne henseende bemærkes dels, at en medlemsstats vedtagelse af en lovgivning, der stiller krav om, at kreditinstitutter, der er beliggende i en anden medlemsstat, og som udøver virksomhed på denne medlemsstats område inden for rammerne af den frie udveksling af tjenesteydelser, skal fremsende de oplysninger, som er nødvendige med henblik på bekæmpelse af hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme, direkte til denne medlemsstats finansielle efterretningsenhed, ikke vil kunne fritage de kreditinstitutter, som er omfattet af direktiv 2005/60, for deres forpligtelse til at afgive de oplysninger, som kræves, til den finansielle efterretningsenhed i den medlemsstat, på hvis område de er beliggende, i overensstemmelse med dette direktivs artikel 22.
52 Dels fremgår det for så vidt angår den koordination og det samarbejde mellem de finansielle efterretningstjenester, som er foreskrevet i direktiv 2005/60 og afgørelse 2000/642, af 40. betragtning til direktiv 2005/60, at »[d]a hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme er af international karakter, bør der tilskyndes til en så høj grad af koordinering og samarbejde mellem finansielle efterretningsenheder som muligt, jf. [afgørelse 2000/642] […], herunder oprettelse af et net af finansielle efterretningsenheder i EU«.
53 I denne henseende bemærkes for det første, at selv om direktiv 2005/60 fastsætter en lang række konkrete og detaljerede forpligtelser til at gennemføre kundelegitimationsprocedurer, fremsende underretninger og opbevare dokumenter, som medlemsstaterne skal pålægge de omhandlede kreditinstitutter, fastsætter direktivet derimod ikke selv nogen forpligtelser eller procedurer for så vidt angår samarbejdet mellem de finansielle efterretningsenheder, men begrænser sig til i artikel 38 at præcisere, at »Kommissionen yder den bistand, der er nødvendig for at lette koordineringen, herunder informationsudveksling mellem de finansielle efterretningsenheder i Fællesskabet«.
54 Det skal dernæst fastslås, at en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede ikke tilsidesætter nogen bestemmelse i afgørelse 2000/642, hvis den finansielle efterretningsenhed i den medlemsstat, som vedtager en sådan lovgivning, på ingen måde fritages for forpligtelsen til samarbejde med de finansielle efterretningsenheder i de andre medlemsstater og tilsvarende uændret bevarer retten til at anmode dem om at fremsende dokumenter eller oplysninger med henblik på bekæmpelse af hvidvaskning af penge.
55 En sådan lovgivning bringer således ikke den mekanisme for samarbejde mellem de finansielle efterretningsenheder, som er fastsat ved afgørelse 2000/642, i fare, men fastsætter ud over denne et middel for den finansielle efterretningsenhed i den berørte medlemsstat til direkte at indhente oplysninger, når der specifikt er tale om, at der udøves virksomhed på dens område inden for rammerne af den frie udveksling af tjenesteydelser.
56 Det følger af det ovenstående, at artikel 22, stk. 2, i direktiv 2005/60 ikke er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, hvis den opfylder de betingelser, som er opstillet i denne doms præmis 49-51 og 54.
Artikel 56 TEUF
57 For at efterprøve, om EU-retten er overholdt, som omhandlet i denne doms præmis 49, skal det ydermere undersøges, om artikel 56 TEUF er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter et kreditinstitut, som leverer tjenesteydelser på den berørte medlemsstats område uden at være etableret dér, er forpligtet til at fremsende underretninger om mistænkelige transaktioner samt de oplysninger, som den finansielle efterretningsenhed i den nævnte værtsmedlemsstat anmoder den om, direkte til denne efterretningsenhed.
58 Det fremgår af Domstolens faste praksis, at artikel 56 TEUF ikke blot kræver afskaffelse af enhver form for forskelsbehandling til skade for en tjenesteyder på grundlag af dennes nationalitet eller på grundlag af den omstændighed, at den pågældende har hjemsted i en anden medlemsstat end den, hvor ydelsen skal udføres, men også ophævelse af enhver restriktion, selv hvis den gælder uden forskel for såvel indenlandske tjenesteydere som tjenesteydere fra andre medlemsstater, der kan være til hinder for eller indebære ulemper for den virksomhed, som udøves af en tjenesteyder med hjemsted i en anden medlemsstat, hvor den pågældende lovligt leverer tilsvarende tjenesteydelser, eller kan gøre denne virksomhed mindre tiltrækkende (dom af 23.11.1999, forenede sager C-369/96 og C-376/96, Arblade m.fl., Sml. I, s. 8453, præmis 33, og af 19.12.2012, sag C-577/10, Kommissionen mod Belgien, præmis 38 og den deri nævnte retspraksis).
59 En lovgivning i en medlemsstat som den i hovedsagen omhandlede, der pålægger et kreditinstitut, som fra en anden medlemsstats område udøver virksomhed på den førstnævnte medlemsstats område inden for rammerne af den frie udveksling af tjenesteydelser, en forpligtelse til at afgive oplysninger direkte til den finansielle efterretningsenhed i den førstnævnte medlemsstat, udgør en begrænsning af den frie udveksling af tjenesteydelser, for så vidt som den medfører yderligere vanskeligheder og udgifter vedrørende virksomhed, der gennemføres inden for rammerne af den frie udveksling af tjenesteydelser, og vil kunne indebære en ekstra kontrol ud over den, som allerede er gennemført i den medlemsstat, hvor det omhandlede kreditinstitut er beliggende, og dermed afholde dette sidstnævnte fra at udøve sådan virksomhed.
60 Ifølge Domstolens faste praksis kan en national lovgivning, der vedrører et område, som ikke er genstand for en fuldstændig harmonisering på EU-plan, og som gælder uden forskel for enhver person eller ethvert selskab, der driver virksomhed på den pågældende medlemsstats område, til trods for dens restriktive virkning på den frie udveksling af tjenesteydelser begrundes, for så vidt som den tilgodeser et tvingende alment hensyn, der ikke allerede tilgodeses i kraft af de bestemmelser, tjenesteyderen er undergivet i den medlemsstat, hvor denne er etableret, forudsat at lovgivningen er egnet til at sikre virkeliggørelsen af det formål, den forfølger, og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opfylde formålet (jf. dommen i sagen Arblade m.fl., præmis 34 og 35, og dom af 21.9.2006, sag C-168/04, Kommissionen mod Østrig, Sml. I, s. 9041, præmis 37).
61 Bekæmpelsen af hvidvaskning af penge er imidlertid ikke genstand for en fuldstændig harmonisering på EU-plan. Direktiv 2005/60 indebærer således en minimumsharmonisering, og dets artikel 5 giver særligt medlemsstaterne mulighed for at vedtage strengere bestemmelser, når disse bestemmelser har til formål at styrke bekæmpelsen af hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme.
– Tvingende alment hensyn
62 Forebyggelse og bekæmpelse af hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme udgør legitime mål, som medlemsstaterne har tilsluttet sig på såvel internationalt plan som EU-plan.
63 Som det fremgår af første betragtning til direktiv 2005/60, som har til formål at gennemføre henstillingerne fra Den Finansielle Aktionsgruppe på EU-plan, »[kan] [m]assive strømme af sorte penge […] skade den finansielle sektors stabilitet og omdømme og true det indre marked, og terrorisme ryster samfundet i dets grundvold«. Ligeledes fremhæves det i tredje betragtning til det nævnte direktiv, at »personer, der er involveret i hvidvaskning af penge eller finansiering af terrorisme, [kan] forsøge at udnytte liberaliseringen af kapitalbevægelserne og den frie udveksling af finansielle tjenesteydelser, som det finansielt integrerede Europa indebærer, til at fremme deres kriminelle virksomhed«.
64 Domstolen har i øvrigt allerede anerkendt, at bekæmpelse af hvidvaskning af penge, som er knyttet til målet om at beskytte den offentlige orden, udgør et legitimt mål, som vil kunne begrunde en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser (jf. i denne retning dom af 30.6.2011, sag C-212/08, Zeturf, Sml. I, s. 5633, præmis 45 og 46).
– Spørgsmålet, om den omhandlede nationale lovgivning er egnet til at opnå de mål, den forfølger
65 Eftersom værtsmedlemsstatens myndigheder råder over en enekompetence med hensyn til påtale, retsforfølgning og retshåndhævelse med hensyn til lovovertrædelser, såsom hvidvaskning af penge eller finansiering af terrorisme, der er begået på dens område, er det begrundet, at oplysninger, der vedrører mistænkelige transaktioner, der er gennemført på den nævnte medlemsstats område, skal fremsendes til dennes finansielle efterretningsenhed. En national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede giver den berørte medlemsstat adgang til at kræve, hver gang der foreligger rimelig tvivl med hensyn til lovligheden af en finansiel transaktion, at få videregivet de oplysninger, som den finder hensigtsmæssige, for at de nationale myndigheder kan udføre deres opgave og i givet fald retsforfølge og straffe de ansvarlige.
66 Som generaladvokaten har bemærket i punkt 109 i forslaget til afgørelse, giver en sådan lovgivning desuden den berørte medlemsstat mulighed for at føre tilsyn med samtlige finansielle transaktioner, som kreditinstitutter gennemfører på dens område, uanset på hvilken måde disse har besluttet at levere deres tjenesteydelser, hvad enten det sker gennem oprettelsen af et hjemsted eller en filial eller inden for rammerne af den frie udveksling af tjenesteydelser. På denne måde er alle erhvervsdrivende – i overensstemmelse med Domstolens faste praksis, hvorefter en national lovgivning kun er egnet til at sikre gennemførelsen af det påberåbte mål, hvis det reelt tilgodeser hensynet om at nå målet på en sammenhængende og systematisk måde (dom af 10.3.2009, sag C-169/07, Hartlauer, Sml. I, s. 1721, præmis 55) – pålagt samme forpligtelser, såfremt de udøver deres virksomhed på det samme nationale område og udbyder sammenlignelige finansielle tjenesteydelser, som i større eller mindre grad kan anvendes til hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme.
67 Følgelig fremtræder en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der foreskriver fremsendelse til den finansielle efterretningsenhed i værtsmedlemsstaten af oplysninger om transaktioner, der er gennemført inden for rammerne af den frie udveksling af tjenesteydelser på denne medlemsstats område, som en foranstaltning, der er egnet til at nå det mål, der forfølges med den nævnte nationale lovgivning, på en effektiv og sammenhængende måde.
– Proportionalitet
68 Ifølge fast retspraksis er en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser kun forholdsmæssig, såfremt den er egnet til at sikre opfyldelsen af de mål, som den forfølger, og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå disse (jf. i denne retning dom af 15.6.2006, sag C-255/04, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 5251, præmis 44 og den deri nævnte retspraksis).
69 Med henblik på en effektiv bekæmpelse af hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme skal en medlemsstat kunne indhente de nødvendige oplysninger, som gør det muligt for den at afsløre og retsforfølge eventuelle tilfælde af sådanne lovovertrædelser, som finder sted på dens område, eller som personer med hjemsted på dens område er involveret i.
70 En national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, som pålægger kreditinstitutter, der udøver virksomhed på dens område inden for rammerne af den frie udveksling af tjenesteydelser, at afgive de nævnte oplysninger direkte til dens egen finansielle efterretningsenhed, vil imidlertid kun være forholdsmæssig, hvis den mekanisme, der er fastsat i artikel 22 i direktiv 2005/60, sammenholdt med afgørelse 2000/642, ikke allerede gør det muligt for den nævnte finansielle efterretningsenhed at indhente disse oplysninger gennem den finansielle efterretningsenhed i den medlemsstat, hvor kreditinstituttet er beliggende, og lige så effektivt bekæmpe hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme.
71 Den omstændighed, at den finansielle efterretningsenhed i værtsmedlemsstaten indhenter de nødvendige oplysninger hos den finansielle efterretningsenhed i oprindelsesmedlemsstaten, indebærer en mindre administrativ og finansiel byrde for det berørte kreditinstitut end forpligtelsen til at afgive disse oplysninger direkte til den finansielle efterretningsenhed i værtsmedlemsstaten. Dels er det muligt, at den finansielle efterretningsenhed i oprindelsesmedlemsstaten allerede er i besiddelse af de ønskede oplysninger, eftersom kreditinstituttet er forpligtet til at fremsende oplysningerne til den i overensstemmelse med artikel 22, stk. 2, i direktiv 2005/60. Dels vil den administrative byrde også være mindre i tilfælde af, at den finansielle efterretningsenhed i den medlemsstat, hvor kreditinstituttet er beliggende, anmoder kreditinstituttet om disse oplysninger, for så vidt som det kun vil skulle svare én enkelt myndighed.
72 Det skal derfor undersøges, om den mekanisme for samarbejde og udveksling af oplysninger, som er indført ved afgørelse 2000/642, gør det muligt for værtsmedlemsstaten under alle omstændigheder effektivt at bekæmpe hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme i forbindelse med virksomhed, der udøves af kreditinstitutter på dens område inden for rammerne af den frie udveksling af tjenesteydelser.
73 I denne henseende bemærkes, at denne samarbejdsmekanisme mellem de finansielle efterretningsenheder har visse lakuner.
74 For det første bemærkes, at afgørelse 2000/642 fastsætter betydelige fravigelser fra forpligtelsen for den finansielle efterretningsenhed, som anmodningen rettes til, til at videregive de ønskede oplysninger til den finansielle efterretningsenhed, som har fremsat anmodningen. Denne afgørelses artikel 4, stk. 3, bestemmer således, at en finansiel efterretningsenhed kan nægte at videregive oplysninger, som kunne vanskeliggøre en igangværende efterforskning i den anmodede medlemsstat, eller hvis videregivelse af oplysningerne ville stå i klart misforhold til en fysisk eller juridisk persons eller den berørte medlemsstats legitime interesser, eller hvis en sådan videregivelse ville indebære en tilsidesættelse af væsentlige principper i national ret, dog uden at definere disse begreber.
75 Det er ligeledes ubestridt, at myndighedernes reaktion på området for bekæmpelse af fænomenerne hvidvaskning af penge eller finansiering af terrorisme og, a fortiori, hvad angår forebyggelse af disse fænomener, skal ske så hurtigt som muligt. Artikel 22, stk. 1, i direktiv 2005/60 præciserer i øvrigt udtrykkeligt, at kreditinstitutterne skal afgive de omhandlede oplysninger omgående, hvad enten der er tale om underretninger på eget initiativ om mistænkelige transaktioner eller nødvendige oplysninger, som den kompetente finansielle efterretningsenhed har anmodet om. Følgelig fremtræder fremsendelse af de nødvendige oplysninger direkte til den finansielle efterretningsenhed i den medlemsstat, på hvis område transaktionerne er gennemført, som det mest hensigtsmæssige middel til at sikre en effektiv bekæmpelse af hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme.
76 Endvidere fastsætter afgørelse 2000/642 ikke nogen frist for fremsendelsen af oplysninger fra den finansielle efterretningsenhed, som anmodningen rettes til, og heller ikke nogen sanktion i tilfælde af manglende efterkommelse eller ubegrundet nægtelse af at videregive de ønskede oplysninger fra denne finansielle efterretningsenheds side.
77 Det skal endelig fastslås, at anvendelsen af mekanismen for samarbejde mellem de finansielle efterretningsenheder til indhentelse af de nødvendige oplysninger med henblik på at bekæmpe hvidvaskning af penge eller finansiering af terrorisme rejser særlige problemer for så vidt angår virksomhed, der udøves inden for rammerne af den frie udveksling af tjenesteydelser.
78 Dels er det den finansielle efterretningsenhed i værtslandet, på hvis område de påtalte finansielle transaktioner er gennemført, som i denne sammenhæng har det bedste kendskab til de risici, der er forbundet med hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme på det nationale område. Denne enhed har fået underretning om samtlige de omstændigheder, der vil kunne have tilknytning til økonomisk kriminalitet på det nævnte område, ikke alene fra de institutter og personer, der er omhandlet i direktiv 2005/60, men også fra alle nationale myndigheder, der har til opgave at varetage retsforfølgning og retshåndhævelse med hensyn til økonomisk kriminalitet, uanset om det drejer sig om administrative, retslige eller retshåndhævende myndigheder eller om tilsynsorganer, som har til opgave at overvåge aktiemarkederne og markederne for finansielle derivater.
79 Dels skal den finansielle efterretningsenhed for at være i stand til at foretage en anmodning om oplysninger gennem den mekanisme for samarbejde mellem de finansielle efterretningsenheder, som er fastsat i direktiv 2005/60, allerede være i besiddelse af oplysninger, som giver anledning til mistanke om hvidvaskning af penge eller finansiering af terrorisme. Eftersom underretningerne vedrørende mistænkelige transaktioner i medfør af artikel 22, stk. 2, i direktiv 2005/60 er foretaget til den finansielle efterretningsenhed i oprindelsesmedlemsstaten, og eftersom afgørelse 2000/642 ikke fastsætter nogen forpligtelse til af egen drift at fremsende dem til den finansielle efterretningsenhed i værtsmedlemsstaten, er denne sidstnævnte kun sjældent i besiddelse af oplysninger, der understøtter en mistanke, som er nødvendig for at rette en anmodning om oplysninger til den finansielle efterretningsenhed i oprindelsesmedlemsstaten.
80 Selv om en forpligtelse til at underrette den finansielle efterretningsenhed i værtsmedlemsstaten medfører yderligere udgifter og administrative byrder for kreditinstitutter, der udøver virksomhed inden for rammerne af den frie udveksling af tjenesteydelser, vil disse i øvrigt være temmelig begrænsede, eftersom de nævnte institutter allerede er forpligtede til at etablere den infrastruktur, som er nødvendig for at fremsende oplysninger til den finansielle efterretningsenhed, hvor de er beliggende.
81 På denne baggrund overholder en national lovgivning i en værtsmedlemsstat som den i hovedsagen omhandlede kravet om proportionalitet, for så vidt som den kun kræver af kreditinstitutter, der er beliggende i en anden medlemsstat, at de for så vidt angår transaktioner, der gennemføres inden for rammerne af den frie udveksling af tjenesteydelser, fremsender de nødvendige oplysninger med henblik på at bekæmpe hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme direkte til den finansielle efterretningsenhed i værtsmedlemsstaten, i mangel af en effektiv mekanisme, der sikrer et fuldstændigt samarbejde mellem de finansielle efterretningsenheder og gør det muligt lige så effektivt at bekæmpe hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme.
82 I det foreliggende tilfælde pålægger den omhandlede spanske lovgivning kreditinstitutter, der gennem filialer eller inden for rammerne af den frie udveksling af tjenesteydelser uden fast forretningssted udøver virksomhed i Spanien, direkte at underrette den spanske finansielle efterretningsenhed om transaktioner, som indebærer overførsel af midler fra eller til visse områder, forudsat at transaktionernes værdi overstiger 30 000 EUR.
83 En sådan lovgivning, som ikke foreskriver underretning om alle transaktioner generelt set, der gennemføres inden for rammerne af den frie udveksling af tjenesteydelser på spansk område, men kun transaktioner, der ifølge objektive kriterier, som den nationale lovgiver har opstillet, skal anses for mistænkelige, forekommer ikke at være uforholdsmæssig.
84 Som generaladvokaten har anført i punkt 115 i forslaget til afgørelse, synes denne lovgivning endelig ikke at være udtryk for forskelsbehandling, for så vidt som samtlige kreditinstitutter samt alle udenlandske personer og enheder, som udøver virksomhed i Spanien gennem et hovedforretningssted, gennem filialer eller inden for rammerne af den frie udveksling af tjenesteydelser, er undergivet forpligtelserne i henhold til denne lovgivning.
85 Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at det forelagte spørgsmål skal besvares som følger:
– Artikel 22, stk. 2, i direktiv 2005/60 skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke er til hinder for lovgivning i en medlemsstat, der stiller krav om, at kreditinstitutter skal afgive de oplysninger, som kræves med henblik på bekæmpelse af hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme, direkte til denne medlemsstats finansielle efterretningsenhed, når disse institutter udøver virksomhed på det nationale område inden for rammerne af den frie udveksling af tjenesteydelser, for så vidt som denne lovgivning ikke bringer den effektive virkning af det nævnte direktiv og af afgørelse 2000/642 i fare.
– Artikel 56 TEUF skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en sådan lovgivning, forudsat at lovgivningen er begrundet i et tvingende alment hensyn, at den er egnet til at sikre gennemførelsen af det mål, den forfølger, at den ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål, og at den anvendes uden forskelsbehandling, hvilket det tilkommer den nationale ret at efterprøve under hensyn til følgende betragtninger:
– En sådan lovgivning er egnet til at nå målet om forebyggelse af hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme, hvis den giver den berørte medlemsstat mulighed for at føre tilsyn med og faktisk stille mistænkelige finansielle transaktioner i bero, som gennemføres af kreditinstitutter, der leverer tjenesteydelser på det nationale område, og i givet fald at retsforfølge og straffe de ansvarlige.
– Den forpligtelse, der i medfør af denne lovgivning er pålagt kreditinstitutter, som udøver virksomhed inden for rammerne af den frie udveksling af tjenesteydelser, kan, i mangel af en effektiv mekanisme til sikring af et fuldstændigt samarbejde mellem de finansielle efterretningsenheder på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, udgøre en foranstaltning, som står i et rimeligt forhold til det forfulgte mål.
Sagens omkostninger
86 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:
Artikel 22, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/60/EF af 26. oktober 2005 om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke er til hinder for lovgivning i en medlemsstat, der stiller krav om, at kreditinstitutter skal afgive de oplysninger, som kræves med henblik på bekæmpelse af hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme, direkte til denne medlemsstats finansielle efterretningsenhed, når disse institutter udøver virksomhed på det nationale område inden for rammerne af den frie udveksling af tjenesteydelser, for så vidt som denne lovgivning ikke bringer den effektive virkning af det nævnte direktiv og af Rådets afgørelse af 17. oktober 2000 om samarbejdsordninger mellem medlemsstaternes finansielle efterretningsenheder for så vidt angår udveksling af oplysninger i fare.
Artikel 56 TEUF skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en sådan lovgivning, forudsat at lovgivningen er begrundet i et tvingende alment hensyn, at den er egnet til at sikre gennemførelsen af det mål, den forfølger, at den ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål, og at den anvendes uden forskelsbehandling, hvilket det tilkommer den nationale ret at efterprøve under hensyn til følgende betragtninger:
– En sådan lovgivning er egnet til at nå målet om forebyggelse af hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme, hvis den giver den berørte medlemsstat mulighed for at føre tilsyn med og faktisk stille mistænkelige finansielle transaktioner i bero, som gennemføres af kreditinstitutter, der leverer tjenesteydelser på det nationale område, og i givet fald at retsforfølge og straffe de ansvarlige.
– Den forpligtelse, der i medfør af denne lovgivning er pålagt kreditinstitutter, som udøver virksomhed inden for rammerne af den frie udveksling af tjenesteydelser, kan, i mangel af en effektiv mekanisme til sikring af et fuldstændigt samarbejde mellem de finansielle efterretningsenheder på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, udgøre en foranstaltning, som står i et rimeligt forhold til det forfulgte mål.
Underskrifter