ARRÊT DU TRIBUNAL (troisième chambre élargie)
12 mai 2015 (*)
« Membre de la Commission – Enquête de l’OLAF – Prétendue décision verbale du président de la Commission de mettre fin aux fonctions de l’intéressé – Recours en annulation – Absence d’acte susceptible de recours – Irrecevabilité – Recours en indemnité »
Dans l’affaire T‑562/12,
John Dalli, demeurant à St Julians (Malte), représenté par Mes L. Levi, A.‑M. Alamanou et S. Rodrigues, avocats,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par MM. B. Smulders, J. Baquero Cruz et J.‑P. Keppenne, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet, d’une part, une demande d’annulation de la décision verbale prétendument prise par le président de la Commission, le 16 octobre 2012 et mettant fin aux fonctions du requérant en tant que membre de la Commission et, d’autre part, une demande indemnitaire visant à obtenir réparation du préjudice prétendument subi par le requérant à la suite de cette décision,
LE TRIBUNAL (troisième chambre élargie),
composé de MM. M. Jaeger, président, S. Papasavvas, N. J. Forwood (rapporteur), Mme I. Labucka et M. E. Bieliūnas, juges,
greffier : M. E. Coulon,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 8 juillet 2014,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1 Par décision 2010/80/UE du Conseil européen, du 9 février 2010, portant nomination de la Commission européenne (JO L 38, p. 7), le requérant, M. John Dalli, a été nommé membre de la Commission européenne pour la période allant du 10 février 2010 au 31 octobre 2014. Il s’est vu attribuer le portefeuille de la santé et de la protection des consommateurs par le président de la Commission, M. José Manuel Durão Barroso (ci-après le « président Barroso »).
2 Le 21 mai 2012, la Commission a reçu une plainte (ci‑après la « plainte ») de la société Swedish Match, contenant de graves allégations concernant le comportement du requérant. Selon la plaignante, un entrepreneur maltais, M. Silvio Zammit, aurait utilisé ses contacts avec le requérant pour tenter d’obtenir d’elle et de l’European Smokeless Tobacco Council (ESTOC) un avantage pécuniaire, en échange de son intervention en vue d’influencer une éventuelle future proposition législative sur les produits du tabac et, notamment, l’interdiction par l’Union européenne de la vente du produit connu sous la dénomination « snus ».
3 Le 25 mai 2012, l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) a entamé une enquête au sujet de la plainte, conformément aux articles 3 et 4 du règlement (CE) no 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil, du 25 mai 1999, relatif aux enquêtes exercées par l’OLAF (JO L 136, p. 1).
4 Par lettre du 11 juillet 2012, l’OLAF a informé le requérant qu’il devait se considérer comme une personne concernée par une enquête ouverte à la suite de la plainte, au sujet des tentatives d’impliquer deux opérateurs économiques dans le paiement de pots-de-vin dans le but d’obtenir l’adoption d’une mesure de la Commission en leur faveur. Le requérant s’est vu refuser l’accès à la plainte.
5 Le 16 juillet 2012, le requérant a été entendu une première fois par l’OLAF.
6 Le président Barroso a rencontré le requérant le 25 juillet 2012. Au cours de cet entretien, le requérant a nié les accusations portées contre lui dans la plainte.
7 Par lettre du 27 juillet 2012, le requérant a confirmé au président Barroso qu’il ignorait tout des négociations intervenues entre les entités à l’origine de la plainte et une « personne à Malte » et qu’il n’était en aucune manière impliqué dans cette affaire.
8 Le 17 septembre 2012, le requérant a été entendu une seconde fois par l’OLAF.
9 Aux environs du 5 octobre 2012, le directeur général de l’OLAF a informé le secrétaire général de la Commission, Mme Catherine Day, que le rapport final d’enquête relatif à la plainte (ci‑après le « rapport de l’OLAF ») était sur le point de lui être envoyé.
10 Sur la base de cette information, le 11 octobre 2012, le président Barroso a fait appeler le cabinet du requérant afin de convenir d’un rendez‑vous avec celui‑ci, lequel a été fixé à la date du 16 octobre 2012.
11 Le rapport de l’OLAF a été transmis à Mme Day le 15 octobre 2012, à l’attention du président Barroso. Ce rapport était accompagné d’une lettre signée par le directeur général de l’OLAF (ci‑après la « lettre d’accompagnement »), résumant les principales conclusions de l’enquête et informant le président Barroso que celles‑ci étaient portées à sa connaissance en vue de l’adoption de mesures éventuelles au titre du code de conduite des commissaires [C(2011) 2904].
12 La lettre d’accompagnement expose, notamment, ce qui suit :
« Le 25 mai 2012, sur la base d’informations communiquées par la Commission européenne, l’OLAF a ouvert une enquête sur des allégations de demandes de pots-de-vin faites à des opérateurs économiques en vue d’obtenir la levée de l’interdiction européenne sur le snus.
[...]
Le commissaire Dalli a eu plusieurs échanges avec des représentants de l’industrie du tabac dans le cadre de réunions non officielles et confidentielles, organisées à l’insu et sans la participation des services compétents. Ces rencontres étaient toutes organisées par M. Silvio Zammit, qui est un entrepreneur maltais extérieur aux institutions et un proche ami du commissaire Dalli.
[...]
Bien qu’il n’y ait pas de preuves concluantes de la participation directe du commissaire John Dalli en tant qu’instigateur ou cerveau de la demande d’argent, un certain nombre de preuves indiciaires dénuées d’ambiguïté et concordantes réunies au cours de l’enquête indiquent qu’il avait effectivement connaissance des agissements de M. Silvio Zammit et du fait que ce dernier utilisait son nom et sa fonction pour obtenir des avantages pécuniaires.
En outre, chaque fois qu’il a été entendu par l’OLAF afin de clarifier sa position sur les faits faisant l’objet de l’enquête, ou quand il a écrit à l’OLAF, le commissaire Dalli a tenté de minimiser la fréquence et l’étendue de ses contacts avec M. Zammit et de taire leur contenu en relation avec l’affaire en cause.
De surcroît, à aucun moment le commissaire Dalli n’a agi pour empêcher les faits, s’en dissocier ou signaler la situation dont il avait connaissance.
Sur la base des faits mis en évidence par l’enquête de l’OLAF, il peut être conclu que l’image et la réputation de la Commission européenne ont été compromises auprès des producteurs de tabac et, potentiellement, de l’opinion publique.
Le comportement du commissaire Dalli pourrait dès lors être considéré comme un manquement grave à son devoir de se comporter dans le respect de la dignité et des obligations liées à sa fonction.
[...] »
13 L’après-midi du 16 octobre 2012, le requérant a rencontré le président Barroso, dans le bureau de celui‑ci. Ils ont ensuite été rejoints par le chef de cabinet du président Barroso, M. Johannes Laitenberger, et par le directeur général du service juridique de la Commission, M. Luis Romero Requena. Les parties étant contraires en faits quant aux circonstances, au déroulement et à l’issue de cette réunion (ci-après la « réunion du 16 octobre 2012 »), et ceux-ci étant au cœur du présent litige, ils seront déterminés par le Tribunal dans la suite du présent arrêt.
14 Plus tard dans la même journée, le président Barroso a appelé le Premier ministre maltais, M. Lawrence Gonzi, pour l’informer de la démission du requérant de ses fonctions de membre de la Commission et lui demander de pourvoir à son remplacement. Le président Barroso a également écrit aux présidents du Parlement européen et du Conseil de l’Union européenne pour leur annoncer que le requérant avait « présenté sa démission avec effet immédiat ».
15 Plus tard encore dans la journée, vers 17 heures, la Commission a publié un communiqué de presse annonçant la démission du requérant « avec effet immédiat ».
16 Dans le cours de la même journée, le requérant a publié de son côté un communiqué de presse par le biais d’une organisation privée.
17 Lors de la session plénière du Parlement maltais du 16 octobre 2012, M. Gonzi a fait la déclaration suivante :
« J’ai reçu un appel téléphonique du président de la Commission européenne, José Manuel Barroso, cet après-midi, au cours duquel il m’a informé qu’il venait tout juste d’accepter la démission de John Dalli de son poste de commissaire.
Le président Barroso m’a expliqué que cette décision avait été prise par John Dalli à la lumière du rapport de l’OLAF concernant une enquête sur les agissements de tierces parties.
[...]
Au cours d’un autre appel téléphonique que j’ai reçu un peu plus tard, John Dalli m’a dit qu’il contesterait toutes les allégations portées contre lui. Toutefois, il avait décidé de démissionner de son poste de commissaire afin de pouvoir mieux se défendre, lui et l’institution dont il faisait partie jusqu’alors.
Plus tard aujourd’hui, vers 17 h 00, le bureau du président de la Commission a publié un communiqué de presse, que je présente à la Chambre à l’attention de tous.
[...] »
18 La transcription et la traduction anglaise, certifiée conforme par un traducteur juré mandaté par le requérant, d’un entretien radiophonique en maltais accordé par lui, le soir du 16 octobre 2012, contiennent notamment les déclarations suivantes :
« Interviewer : Vous avez présenté votre démission. Tout d’abord, pourquoi avez‑vous démissionné ?
Requérant : C’est en raison de ce dont j’ai été informé verbalement. En réalité, jusqu’à ce moment je n’ai rien d’écrit. [...] En fait j’ai commencé à parler à des gens, à mes avocats ce soir même pour entamer les procédures nécessaires de façon à prouver que ces conclusions [du rapport de l’OLAF] sont complètement fausses. Je publie un communiqué de presse aujourd’hui, dans lequel j’affirme également que je continuerai à travailler pour que les efforts que mes collaborateurs et moi-même avons accomplis pour réviser la directive tabac, qui proposait des règles plus strictes sur le tabagisme, continuent comme prévu. Lundi prochain nous allons engager le processus. J’espère que ce processus se poursuivra.
[...]
Interviewer : Alors pourquoi avez‑vous démissionné, John ? Pourquoi avez‑vous ressenti le besoin de démissionner si… ?
Requérant : Laissez‑moi vous dire comme je l’ai dit il y a quelque temps, sur un autre programme télévisé. Je ne reste pas là où on ne veut pas de moi, d’accord, et c’est quelque chose que je prends très au sérieux. J’ai commencé à travailler à partir d’aujourd’hui et je veux avoir les mains totalement libres pour pouvoir contrer ces allégations.
Interviewer : Vous venez de dire à l’instant que vous ne restez pas là où on ne veut pas de vous. Le président Barroso vous a forcé à démissionner, est‑ce que je vous comprends bien ?
Requérant : À mon avis, ces mots veulent dire que je ne veux pas rester là où on ne veut pas de moi, et je m’en tiendrai à cela.
Interviewer : Mais, Barroso vous a bien forcé à démissionner ?
(inaudible, les deux personnes parlant en même temps)
Requérant : Il y aura des développements dans les prochains jours.
Interviewer : Vous a‑t‑il forcé à démissionner ou était‑ce votre décision ?
Requérant : Il y aura des développements dans les prochains jours.
Interviewer : Quels développements pouvons-nous attendre de tout ça ?
Requérant : Les développements à propos desquels je suis en train de demander l’avis de mes avocats, et je suivrai leur avis pas à pas, avec tous les développements que je déciderai de faire.
[...] »
19 À l’issue de la réunion du 16 octobre 2012, M. Romero Requena a établi une « note au dossier », datée du 18 octobre 2012, contenant un compte rendu de cette réunion. Selon ses termes, le requérant, « […] tout en niant de manière catégorique les accusations portées à son encontre, a indiqué que, afin de pouvoir défendre sa réputation, il donnait sa démission en tant que membre de la Commission européenne avec effet immédiat ».
20 Le même jour, le requérant a reçu de la Commission des documents à signer en vue d’engager la phase de « cessation » de ses fonctions et de lui verser l’indemnité transitoire. À cet égard, il souligne avoir refusé de faire quoi que ce soit susceptible de laisser entendre qu’il avait démissionné de ses fonctions de membre de la Commission et, notamment, de remplir les documents qui lui auraient permis de percevoir des indemnités et le remboursement de ses frais de rapatriement. Les services de la Commission ayant effectué deux virements sur son compte bancaire au titre de l’indemnité transitoire, le requérant a écrit à la Commission, le 28 décembre 2012, qu’il n’avait jamais signé aucune demande en ce sens et a retourné les paiements sur le compte bancaire de la Commission.
21 Le 21 octobre 2012, le requérant a écrit au président Barroso pour l’informer qu’il ne considérait pas avoir valablement donné sa démission, qu’il estimait avoir été privé du droit de se défendre de manière appropriée et que son droit à la présomption d’innocence avait été violé par le directeur général de l’OLAF.
22 Le 22 octobre 2012, le requérant a écrit aux membres du Parlement pour leur exposer qu’il niait catégoriquement avoir été au courant de quelconques négociations ou communications ayant pu intervenir entre l’entrepreneur maltais concerné et les producteurs de snus et que l’OLAF ne lui avait pas indiqué sur quelles preuves il avait fondé ses conjectures à cet égard.
23 Le 23 octobre 2012, le président Barroso a répondu au requérant en soulignant, notamment, que les différents griefs de celui‑ci relatifs à un comportement illégal ou incorrect envers lui étaient « incompréhensibles » et que le requérant était tenu, en tant qu’ancien membre de la Commission, de se comporter « avec honnêteté conformément à l’article 245 TFUE ».
24 Le 30 octobre 2012, le président Barroso a écrit au président du Parlement afin de lui fournir des explications au sujet de la démission du requérant, au cours de la réunion du 16 octobre 2012. Il a notamment déclaré ce qui suit :
« [M. Dalli] a fermement rejeté les conclusions de l’OLAF. Néanmoins, au cours de notre discussion, il a reconnu avoir eu des contacts, dans le passé, en‑dehors des canaux officiels, avec l’industrie du tabac, impliquant l’entrepreneur maltais, et nous sommes parvenus à la conclusion que, sans préjudice de la présomption légale d’innocence au regard des conclusions [de l’OLAF], il ne serait politiquement pas tenable pour lui de continuer à exercer la fonction de commissaire pendant qu’il chercherait à restaurer sa réputation. Comme je l’ai par la suite déclaré publiquement, M. Dalli a annoncé, sans la moindre ambiguïté, sa démission immédiate devant le directeur général du service juridique et devant mon chef de cabinet. Je l’ai informé que cette démission serait rendue publique plus tard dans la journée, par la voie d’un communiqué de presse, après qu’il ait eu la possibilité d’informer sa famille et ses collaborateurs de cette démission […]
À ce stade, je voudrais souligner que les conséquences juridiques des conclusions de l’OLAF doivent être clairement distinguées de leur évaluation politique. Comme vous le savez, l’OLAF a envoyé son rapport au procureur général de Malte, et j’ai été informé que le procureur général avait déféré l’affaire à la police. Il relève maintenant de la seule responsabilité des autorités maltaises de faire avancer le dossier, en accord avec le droit maltais. En ce qui concerne la Commission, nous continuerons à pleinement respecter le principe de la présomption d’innocence, comme nous l’avons fait depuis le début de l’enquête de l’OLAF. En particulier, toutes les communications faites par les représentants de la Commission, à la suite de la démission de M. Dalli, se sont concentrées exclusivement sur la dimension politique et/ou institutionnelle des événements en cause et elles se sont soigneusement abstenues de procéder, même indirectement, à une qualification juridique de ces événements et de la responsabilité éventuelle des personnes impliquées. »
25 Le 28 novembre 2012, le Conseil a adopté, d’un commun accord avec le président Barroso, la décision 2012/744/UE, portant nomination d’un nouveau membre de la Commission européenne (JO L 332, p. 21), M. Tonio Borg, jusqu’à la fin du mandat de la Commission, le 31 octobre 2014.
26 Le 28 avril 2013, un organe de presse de Malte, MaltaToday, a publié sur son site Internet une version presque intégrale (deux pages manquaient) du rapport de l’OLAF, dont le requérant a ainsi pu prendre connaissance.
27 La traduction d’un entretien radiophonique en maltais accordé par le requérant le 30 juin 2013 contient notamment la déclaration suivante de celui‑ci, en réponse à une adresse de bienvenue le présentant comme « John Dalli, ex‑commissaire à la Santé » :
« Tout d’abord, je voudrais souligner que je n’ai pas encore démissionné jusqu’à ce jour en tant que commissaire européen à la Santé. Ma thèse est que je suis toujours commissaire. Mon limogeage était illégal et, en fait, j’ai une affaire pendante devant la Cour européenne de justice, pour annuler la décision de Barroso. »
Procédure
28 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 24 décembre 2012, le requérant a introduit le présent recours.
29 Dans le mémoire en défense, déposé au greffe du Tribunal le 20 mars 2013, la Commission a déclaré faire une offre de preuve, conformément à l’article 46, paragraphe 1, sous d), du règlement de procédure du Tribunal, concernant les faits et circonstances de la démission du requérant, et elle a proposé que ceux-ci soient confirmés, « verbalement ou par écrit, par n’importe lequel ou par l’ensemble des témoins de la réunion du 16 octobre » 2012. Elle a réitéré cette offre de preuve dans la duplique, déposée au greffe du Tribunal le 20 septembre 2013.
30 La composition des chambres du Tribunal ayant été modifiée, le juge rapporteur a été affecté à la troisième chambre, à laquelle la présente affaire a, par conséquent, été attribuée.
31 En application de l’article 14, paragraphe 1, du règlement de procédure et sur proposition de la troisième chambre, le Tribunal a décidé lors de sa conférence plénière du 5 février 2014, conformément à l’article 51 dudit règlement, de renvoyer l’affaire devant une formation de jugement élargie à cinq juges.
32 L’un des juges composant la formation de jugement élargie ayant été empêché de siéger, celle‑ci a été complétée conformément à l’article 32, paragraphe 3, troisième alinéa, du règlement de procédure. Le président du Tribunal s’étant désigné afin de rétablir le nombre prévu de juges, il a assumé les fonctions de président de chambre, conformément à l’article 8, troisième alinéa, dudit règlement.
33 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (troisième chambre élargie) a décidé d’ouvrir la procédure orale, d’adopter une mesure d’organisation de la procédure au titre de l’article 64 du règlement de procédure, sous forme d’une question écrite au requérant, et, sous réserve des observations des parties, d’ordonner la comparution personnelle du requérant au titre de l’article 65, sous a), dudit règlement et d’ordonner la vérification de certains faits par le témoignage du président Barroso au titre de l’article 65, sous c), de l’article 66, paragraphe 1, et de l’article 68, paragraphes 1 et 2, du même règlement.
34 Par lettres du 27 mai 2014, le Tribunal a invité les parties à présenter leurs observations sur ces mesures d’instruction dans un délai de sept jours.
35 Par courrier du 4 juin 2014, le requérant a indiqué qu’il se tenait à la disposition du Tribunal en vue de sa comparution personnelle et qu’il n’avait pas d’objection à l’audition du président Barroso comme témoin. Le requérant a, par ailleurs, exposé qu’il considérait également utile que le Tribunal entende, en qualité de témoins, M. Frédéric Vincent, son ancien porte-parole, Mme Joanna Darmanin, son ancien chef de cabinet, M. Giovanni Kessler, directeur général de l’OLAF, M. Johannes Laitenberger, chef de cabinet du président Barroso, et M. Johan Denolf, président du comité de surveillance de l’OLAF.
36 Par courrier du 4 juin 2014 également, la Commission a indiqué qu’elle n’avait pas d’objection à la comparution personnelle du requérant ni à l’audition du président Barroso en tant que témoin. La Commission a, par ailleurs, exposé qu’il pourrait être approprié d’entendre également, en qualité de témoins, MM. Laitenberger et Romero Requena.
37 Par ordonnance du 16 juin 2014, le Tribunal a ordonné la comparution personnelle du requérant lors de l’audience du 7 juillet 2014.
38 Par ordonnance du même jour, le Tribunal a décidé d’entendre comme témoins, lors de la même audience du 7 juillet 2014, le président Barroso, MM. Laitenberger et Romero Requena, Mme Darmanin et M. Vincent, d’une part, sur « la question de savoir si le requérant avait ou non démissionné verbalement, lors de la réunion du 16 octobre 2012 dans le bureau du président [Barroso], et dans l’affirmative, dans quels contexte et circonstances et à la suite de quelles déclarations faites par ce dernier », et, d’autre part, sur « ce qui s’était dit au cours de leurs contacts personnels avec le requérant immédiatement après ladite réunion ».
39 Par courrier du 18 juin 2014, le requérant a répondu à la question écrite posée par le Tribunal au titre des mesures d’organisation de la procédure.
40 Le requérant a comparu en personne et les témoins ont été entendus par le Tribunal, dans les conditions fixées par le règlement de procédure, lors de l’audience du 7 juillet 2014.
41 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions du Tribunal lors de l’audience du 8 juillet 2014, à l’issue de laquelle la procédure orale a été close et l’affaire mise en délibéré.
42 Lors de cette audience, le requérant a produit l’avis 2/2012 du comité de surveillance de l’OLAF, du 11 décembre 2012, que le Tribunal a décidé de verser au dossier après avoir entendu la Commission. Celle-ci a produit la déclaration faite par le Premier ministre maltais devant le Parlement maltais le 16 octobre 2012 (voir point 17 ci-dessus). Après avoir entendu le requérant, le Tribunal a décidé de verser ce document au dossier, tout en réservant sa décision sur sa recevabilité.
43 Par lettre du 23 octobre 2014, le requérant a adressé au greffe du Tribunal des observations écrites sur le procès-verbal d’audience qui lui avait été communiqué. Le Tribunal a refusé de verser ces observations au dossier, ce dont les parties ont été informées par lettre du greffe du Tribunal du 13 novembre 2014.
Conclusions des parties
44 Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la « décision verbale du 16 octobre 2012 de cessation des fonctions du requérant avec effet immédiat, prise par le président [Barroso] » (ci‑après la « décision attaquée ») ;
– réparer le préjudice à hauteur de 1 euro symbolique au titre du préjudice moral et, à titre provisoire, à hauteur de 1 913 396 euros au titre du préjudice matériel ;
– condamner la Commission aux dépens.
45 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme irrecevable, en tout ou en partie, et, en tout état de cause, comme dénué de fondement ;
– condamner le requérant aux dépens.
Sur la demande de retrait du dossier des annexes 4 et 13 de la réplique
46 Le requérant ayant produit, en annexe 4 de la réplique, une version de l’avis du comité de surveillance de l’OLAF relatif à la présente affaire publiée dans l’édition en ligne du média maltais MaltaToday du 7 mai 2013 et, en annexe 13 de la réplique, une version du rapport de l’OLAF publiée dans l’édition en ligne du même média du 28 avril 2013, la Commission fait valoir, dans la duplique, que ces deux documents ont fait l’objet d’une « fuite » dans la presse maltaise et demande qu’ils soient retirés du dossier, dès lors qu’ils n’ont pas été obtenus légalement et que le requérant n’a pas fait valoir de circonstances particulières qui justifieraient de les verser au dossier, pas plus qu’il n’a invoqué leur caractère décisif aux fins de statuer en l’espèce.
47 À cet égard, il y a lieu de relever que ni un éventuel caractère confidentiel des documents en question ni le fait qu’ils ont pu être obtenus irrégulièrement ne s’opposent à ce qu’ils soient maintenus au dossier. En effet, d’une part, il n’existe pas de disposition prévoyant expressément l’interdiction de tenir compte de preuves illégalement obtenues (arrêts du 8 juillet 2008, Franchet et Byk/Commission, T‑48/05, Rec, EU:T:2008:257, points 74 et 75, et du 24 mars 2011, Dover/Parlement, T‑149/09, EU:T:2011:119, point 61). D’autre part, la Cour n’a pas exclu que même des documents internes puissent, dans certains cas, figurer légitimement au dossier d’une affaire (ordonnances du 19 mars 1985, Tordeur e.a., 232/84, point 8, et du 15 octobre 1986, LAISA/Conseil, 31/86, point 5).
48 Ainsi, dans certaines situations, il n’a pas été nécessaire à la partie requérante de démontrer qu’elle avait obtenu légalement le document confidentiel invoqué au soutien de son recours. Le Tribunal a estimé, en procédant à une mise en balance des intérêts à protéger, qu’il convenait d’apprécier si des circonstances particulières, telles que le caractère décisif de la production du document aux fins d’assurer le contrôle de la régularité de la procédure d’adoption de l’acte attaqué (voir, en ce sens, arrêt du 6 mars 2001, Dunnett e.a./BEI, T‑192/99, Rec, EU:T:2001:72, points 33 et 34), ou d’établir l’existence d’un détournement de pouvoir (voir, en ce sens, arrêt du 29 février 1996, Lopes/Cour de justice, T‑280/94, RecFP, EU:T:1996:28, point 59), justifiaient de ne pas procéder au retrait d’un document.
49 En l’espèce, premièrement, il y a lieu de relever qu’il n’est pas établi que le requérant lui-même se serait procuré illégalement les documents dont le retrait du dossier est demandé, dès lors que la version de ces documents qu’il produit est celle qui a été publiée dans la presse maltaise.
50 Deuxièmement, le caractère confidentiel des documents en question a, en tout état de cause, été compromis du fait même de cette publication par voie de presse, de sorte que leur production au dossier de la présente affaire ne porte pas autrement atteinte audit caractère.
51 Troisièmement, dans le contexte de la présente affaire, les documents en question ont été invoqués à l’appui des troisième et quatrième moyens du recours et sont, selon le requérant, nécessaires en vue d’apprécier si le président Barroso pouvait légitimement se fonder sur le rapport de l’OLAF, à supposer que la régularité de celui-ci soit entachée par les vices allégués dans le cadre desdits moyens. Le Tribunal relève, à cet égard, que, dans la réplique, le requérant a développé une argumentation nouvelle, en droit comme en fait, dirigée tant contre les allégations portées contre lui par Swedish Match, auteur de la plainte le concernant ayant fait l’objet du rapport de l’OLAF, que contre la régularité de la procédure suivie par l’OLAF en vue de la rédaction de ce rapport. Cette argumentation se fonde, dans une très large mesure, sur le rapport de l’OLAF et sur l’avis du comité de surveillance de l’OLAF, considérés par le requérant comme étant des éléments nouveaux apparus en cours de procédure, puisqu’ils ont été publiés dans un média maltais après l’introduction du recours. Sans préjudice de la pertinence intrinsèque de cette argumentation aux fins d’apprécier la légalité de la décision attaquée, elle suffit à réfuter l’objection de la Commission selon laquelle le requérant n’aurait ni fait valoir de circonstances particulières qui justifieraient de verser les documents en question au dossier, ni invoqué leur caractère décisif aux fins de statuer en l’espèce.
52 Quatrièmement, il y a lieu de relever que la date de la réunion du 16 octobre 2012, à l’issue de laquelle aurait été adoptée la décision attaquée, a été fixée par le cabinet du président Barroso en fonction de la date annoncée de transmission audit président du rapport de l’OLAF et que la décision attaquée, à supposer qu’elle existe, serait intervenue le lendemain même de la remise de ce rapport au président Barroso. Ainsi, tout en affirmant que ce rapport n’est pas un acte préparatoire de la décision attaquée, la Commission elle-même, dans ses écritures, admet qu’il serait exagéré de prétendre que « la décision attaquée n’a rien à voir avec ledit rapport ».
53 Par conséquent, eu égard à la nature des documents en question, à leur divulgation déjà intervenue par voie de presse et aux circonstances du litige, il y a lieu de rejeter la demande de la Commission visant au retrait desdits documents du dossier de l’affaire.
Sur la recevabilité du document produit par la Commission à l’audience
54 La déclaration du Premier ministre maltais, M. Gonzi, au Parlement maltais, lors de sa session plénière du 16 octobre 2012 (voir point 17 ci-dessus), extraite d’un registre public officiel, a été invoquée par la Commission lors de l’audience de comparution personnelle du requérant du 7 juillet 2014, puis produite par cette même institution lors de l’audience de plaidoirie du 8 juillet 2014, à la suite de quoi elle a été versée provisoirement au dossier. Elle apparaît pertinente aux fins du présent litige, dès lors qu’elle fait état des propos échangés entre M. Gonzi et le requérant, relativement à la cessation des fonctions de celui-ci en tant que membre de la Commission, au cours de l’entretien téléphonique qu’ils ont eu dans l’après-midi du 16 octobre 2012, peu de temps après la réunion du 16 octobre 2012.
55 Lors de l’audience du 7 juillet 2014, les avocats du requérant se sont toutefois opposés à l’invocation de ce document par la Commission, aux motifs qu’il ne faisait pas partie du dossier et que cela contreviendrait au principe du contradictoire.
56 À cet égard, il convient de rappeler que le principe du respect des droits de la défense constitue un principe fondamental du droit de l’Union. Ce serait violer ce principe que de fonder une décision juridictionnelle sur des faits ou des documents dont les parties elles-mêmes, ou l’une d’entre elles, n’ont pu prendre connaissance et sur lesquels elles n’ont donc pas été en mesure de prendre position (arrêt du 22 mars 1961, Snupat/Haute Autorité, 42/59 et 49/59, Rec, EU:C:1961:5).
57 Le principe d’égalité des armes, qui est un corollaire de la notion même de procès équitable et a pour but d’assurer l’équilibre entre les parties à la procédure, en garantissant que tout document fourni à la juridiction puisse être évalué et contesté par toute partie à la procédure, implique l’obligation d’offrir à chaque partie une possibilité raisonnable de présenter sa cause, y compris ses preuves, dans des conditions qui ne la placent pas dans une situation de net désavantage par rapport à son adversaire (arrêt du 6 novembre 2012, Otis e.a., C‑199/11, Rec, EU:C:2012:684, points 71 et 72).
58 En l’espèce, la production tardive du document litigieux est justifiée par les circonstances particulières dans lesquelles la Commission a été amenée à l’invoquer. En effet, alors qu’aucune des parties ne s’était référée, dans ses écrits de procédure, à un entretien téléphonique entre le requérant et le Premier ministre maltais, dans l’après-midi du 16 octobre 2012, le requérant en a fait état, pour la première fois, lors de sa comparution personnelle à l’audience du 7 juillet 2014, en exposant qu’il avait déclaré, à cette occasion, à M. Gonzi que le président Barroso venait de « mettre fin » (terminate) à ses fonctions à la Commission. C’est donc en vue de réfuter les allégations du requérant relatives à la teneur exacte des propos échangés au cours dudit entretien que les agents de la Commission se sont référés au document litigieux, dans lequel M. Gonzi déclare plutôt que le requérant lui a fait part de sa propre décision de démissionner. Dès lors, loin de contrevenir au principe du contradictoire, la prise en compte dudit document permet, au contraire, d’en assurer le respect en donnant l’opportunité à la Commission de répondre à une allégation nouvelle du requérant, faite pour la première fois à ladite audience.
59 Au demeurant, le requérant et ses avocats ont été mis en mesure de prendre position sur la recevabilité, la pertinence et la valeur probante dudit document lors de l’audience de plaidoirie du 8 juillet 2014, dans un délai qui ne peut pas être considéré comme exagérément bref eu égard à toutes les circonstances de l’espèce et, notamment, au caractère officiel de ce document extrait d’un registre public. Dans ce contexte, le requérant n’a d’ailleurs pas réitéré son objection à ce que le document en question soit versé au dossier. Il n’a pas davantage demandé au Tribunal de pouvoir commenter ce document par écrit ni sollicité un report de l’audience.
60 Au vu de ces éléments d’appréciation, il convient d’admettre la recevabilité du document en question dans le cadre de la présente procédure (voir, par analogie, arrêt du 12 novembre 2014, Guardian Industries et Guardian Europe/Commission, C‑580/12 P, Rec, EU:C:2014:2363, points 33 à 35 et jurisprudence citée).
Sur la demande en annulation
Considérations liminaires sur l’objet de la demande en annulation
61 Le Tribunal a été amené à devoir constater que le libellé du premier chef de conclusions du requérant, tel qu’intégralement reproduit au point 44 ci-dessus, lu à la lumière des arguments avancés dans ses écrits de procédure, n’identifiait pas de façon claire et non équivoque l’acte dont l’annulation est demandée en l’espèce. Il ressort, en effet, de certains passages de ces écritures (notamment les points 58 à 67 et 129 de la requête et les points 3, 17 et 48 de la réplique) que le requérant demande l’annulation d’une prétendue décision du 16 octobre 2012, par laquelle le président Barroso l’aurait, de sa propre autorité et en s’arrogeant les pouvoirs conférés à la Cour de justice par les articles 245 TFUE et 247 TFUE, démis d’office de ses fonctions avec effet immédiat. En revanche, il ressort d’autres passages de ces mêmes écritures (notamment les points 53, 70, 85, 88, 118 et 119 de la requête et le point 54 de la réplique) que le requérant demande l’annulation d’une prétendue décision verbale prise par le président Barroso, le 16 octobre 2012, d’exercer sa prérogative de demander sa démission au titre de l’article 17, paragraphe 6, TUE.
62 À cet égard, il convient de rappeler que les articles 245 TFUE et 247 TFUE visent le cas de la démission d’office d’un membre de la Commission par la Cour de justice, saisie par le Conseil ou par la Commission, tandis que, aux termes de l’article 17, paragraphe 6, TUE, « [u]n membre de la Commission présente sa démission si le président [de la Commission] le lui demande ».
63 Par mesure d’organisation de la procédure du 22 mai 2014 (voir point 33 ci-dessus), le Tribunal a dès lors invité le requérant à indiquer « clairement et sans ambigüité » lequel des deux actes hypothétiquement envisagés au point 61 ci-dessus était visé par son premier chef de conclusions.
64 Dans sa réponse écrite du 18 juin 2014 (voir point 39 ci-dessus), le requérant a indiqué qu’il demandait l’annulation de la « décision verbale du président [Barroso] du 16 octobre 2012 de mettre fin [à ses] fonctions en tant que membre de la Commission ». Il a ajouté que, selon lui, cette décision pouvait avoir deux bases juridiques, à savoir soit les articles 245 TFUE et 247 TFUE, soit l’article 17, paragraphe 6, TUE.
65 Force est de constater que, malgré l’invitation du Tribunal, la réponse du requérant ne contribue pas à clarifier la portée de ses conclusions en annulation, telles que reproduites au point 44 ci-dessus.
66 Il convient toutefois de relever également que l’allégation du requérant, à qui incombe la charge de la preuve, selon laquelle le président Barroso l’aurait démis d’office de ses fonctions, en s’arrogeant abusivement les pouvoirs de la Cour de justice au titre des articles 245 TFUE et 247 TFUE, ne trouve aucun appui dans le dossier, pas plus d’ailleurs que dans les divers témoignages recueillis, ni même dans la déposition faite par le requérant lui-même lors de sa comparution personnelle, de sorte qu’elle peut être écartée d’emblée comme manquant en fait, le requérant n’ayant rapporté aucune preuve ni aucun indice de l’existence de la prétendue décision de démission d’office alléguée.
67 Ainsi, dans la mesure où, par son premier chef de conclusions, le requérant entendrait demander l’annulation d’une prétendue décision du 16 octobre 2012, par laquelle le président Barroso l’aurait, de sa propre autorité et en s’arrogeant les pouvoirs conférés à la Cour de justice par les articles 245 TFUE et 247 TFUE, démis d’office de ses fonctions avec effet immédiat, sa demande en annulation doit être rejetée comme irrecevable à défaut d’acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE, le requérant n’ayant pas établi l’existence matérielle d’une telle décision (voir, en ce sens, ordonnance du 14 janvier 1992, ISAE/VP et Interdata/Commission, C‑130/91, Rec, EU:C:1992:7, point 11, et arrêt du 10 juillet 1990, Automec/Commission, T‑64/89, Rec, EU:T:1990:42, point 42 et jurisprudence citée).
68 Pour le surplus, il y a lieu de considérer que le présent recours a pour objet une demande d’annulation d’une prétendue décision verbale prise par le président Barroso, le 16 octobre 2012, d’exercer sa prérogative de demander la démission du requérant en tant que membre de la Commission, en application de l’article 17, paragraphe 6, TUE (ci-après l’« acte attaqué »).
En fait
69 Lorsque les parties à un litige sont contraires en faits, il incombe avant tout au Tribunal d’établir les faits pertinents et d’examiner, à cette fin, les éléments de preuve disponibles.
70 En l’espèce, même après la clarification, opérée ci-dessus, de l’objet de la demande en annulation, la position du requérant reste ambiguë et fluctuante pour ce qui touche à sa réaction à la prétendue demande verbale de démission que lui aurait adressée le président Barroso au titre de l’article 17, paragraphe 6, TUE. C’est ainsi que, tant avant l’introduction du présent recours que dans ses écrits de procédure, le requérant a laissé entendre tantôt qu’il avait effectivement présenté sa démission, le 16 octobre 2012, à la demande du président Barroso (voir, notamment, les points 54, 56, 85, 88, 89, 118 et 136 de la requête et les points 3, 4, 11, 12, 14, 15, 17, 51, 63, 69, 80, 85, 91 et 121 de la réplique), tantôt qu’il n’avait jamais formellement présenté sa démission malgré la formulation d’une telle demande et que cette démission n’avait en tout cas jamais valablement pris effet, de sorte qu’il se considérait toujours membre de la Commission en titre, sinon en exercice [voir, notamment, outre les points 28, 30, 31, 33, 40, 63, 70 à 80, 86, 87, 93 et 129 de la requête et les points 10 et 86 de la réplique, sa lettre au président Barroso du 21 octobre 2012, visée au point 21 ci-dessus, sa lettre à la Commission du 28 décembre 2012, visée au point 20 ci-dessus, sa déclaration écrite solennelle (affidavit) du 8 mai 2013, jointe en annexe 7 de la réplique, et sa déclaration du 30 juin 2013 à une radio maltaise, visée au point 27 ci-dessus].
71 La Commission, quant à elle, soutient que le requérant a choisi de présenter volontairement sa démission lors de la réunion du 16 octobre 2012, sans que cette démission ait fait d’objet d’une demande du président Barroso au sens de l’article 17, paragraphe 6, TUE.
72 Les seuls éléments de preuve initialement versés au dossier n’ont pas permis au Tribunal de trancher entre, d’une part, l’une ou l’autre des deux versions soutenues par le requérant (voir point 70 ci-dessus) et, d’autre part, la version soutenue par la Commission (voir point 71 ci-dessus).
73 Dans ces conditions, le Tribunal a décidé d’adopter les mesures d’instruction mentionnées aux points 37 et 38 ci-dessus.
74 Dans la suite du présent arrêt, le Tribunal se fondera plus particulièrement, d’une part, sur la déclaration et les réponses du requérant au Tribunal lors de sa comparution personnelle à l’audience du 7 juillet 2014, telles que contenues dans le procès-verbal de ladite audience, et, d’autre part, sur les procès-verbaux signés reproduisant la déposition et les réponses aux questions du Tribunal et des parties des témoins MM. Barroso, Laitenberger, et Romero Requena, Mme Darmanin et M. Vincent.
75 Dans l’appréciation de la force probante de ces différents témoignages, il a été tenu compte de ce que, d’une part, le président Barroso est prétendument l’auteur de l’acte attaqué et, d’autre part, les autres témoins sont tous fonctionnaires ou agents de la Commission et travaillent donc sous l’autorité plus ou moins directe de son président, outre le fait que deux d’entre eux, MM. Laitenberger et Romero Requena, ont été personnellement impliqués dans la préparation ainsi que dans le suivi de la réunion du 16 octobre 2012.
76 Il n’en demeure pas moins que les témoins ont prêté le serment prévu à l’article 68, paragraphe 5, premier alinéa, du règlement de procédure et qu’ils ont certifié leurs déclarations selon les modalités précisées par l’article 71 dudit règlement, leur attention ayant été spécifiquement attirée, à cette occasion, sur les conséquences pénales prévues par leur législation nationale en cas de faux témoignage.
77 Par ailleurs, la position hiérarchiquement subalterne de quatre des témoins vis‑à‑vis du président Barroso ne constitue pas, à elle seule, une raison suffisante pour remettre en cause le caractère véridique de leurs dépositions, compte tenu tant des droits qu’ils tirent et des obligations qui s’imposent à eux en vertu du statut des fonctionnaires de l’Union européenne (voir, notamment, ses articles 11, 12, 19, 21 bis et 22) et du régime applicable aux autres agents que de leur absence d’intérêt personnel à l’affaire.
78 La fiabilité et la crédibilité des témoignages sont, en tout état de cause, attestées par leur cohérence globale. Surtout, elles sont, sur la plupart des points essentiels, corroborées par les autres éléments objectifs du dossier, auxquels il est fait référence dans la suite du présent arrêt.
79 En revanche, la valeur probante des déclarations faites par le requérant en diverses circonstances et, notamment, lors de sa comparution personnelle à l’audience du 7 juillet 2014 est affectée par le caractère ambigu, voire contradictoire, de ses versions successives des événements, qui sèment davantage la confusion qu’elles n’apportent de clarifications. De surcroît, certaines des déclarations du requérant peuvent, sur certains points essentiels, être réfutées ou contredites non seulement par les déclarations concordantes des témoins entendus par le Tribunal, mais aussi par les autres éléments objectifs du dossier, auxquels il est également fait référence dans la suite du présent arrêt.
80 Le Tribunal commencera donc par établir les faits de l’espèce en se fondant sur les cinq témoignages dont il dispose, ainsi que, là où les parties sont d’accord en faits, sur les déclarations du requérant lors de sa comparution personnelle. Le Tribunal appréciera, dans le même temps, le degré de crédibilité de certaines des allégations contraires du requérant. Le Tribunal déterminera, ensuite, dans quelle mesure les faits ainsi établis peuvent être confirmés par les autres éléments de preuve versés au dossier.
81 À cet égard, il peut être retenu ce qui suit des circonstances, du déroulement et de l’issue de la réunion du 16 octobre 2012 ainsi que de ses suites immédiates.
82 Tout d’abord, s’agissant de la préparation en amont de cette réunion, le président Barroso avait discuté à plusieurs reprises avec ses proches collaborateurs, depuis l’ouverture de l’enquête de l’OLAF, des diverses options politiques qui seraient à sa disposition, au cas où le requérant « n’en sortirait pas totalement blanchi ». Au vu du précédent constitué par la démission collective de la Commission présidée par M. Jacques Santer à la suite de l’« affaire Cresson », en 1999, qui était considérée comme l’événement politique de référence, trois éventualités avaient été définies pour la circonstance par les intéressés, à savoir, dans l’ordre qui avait leur préférence : a) celle où le requérant serait en mesure d’apporter immédiatement des explications complètes et satisfaisantes en réponse aux conclusions de l’OLAF, permettant ainsi au président Barroso de lui renouveler publiquement sa confiance ; b) à défaut, celle d’une démission présentée de son propre chef par le requérant, en vue de défendre son nom et de protéger la Commission ; c) en cas de refus de celui-ci, celle d’une démission du requérant faisant suite à une demande du président Barroso au titre de l’article 17, paragraphe 6, TUE. Cette dernière option apparaissait aux intéressés comme la plus dommageable pour le requérant, en ce qu’elle révélerait publiquement la perte de confiance du président Barroso envers lui ; aussi ne devait-elle être utilisée qu’en dernier ressort.
83 Il était également admis par les intéressés qu’un traitement rapide et décisif de la question s’imposerait sitôt connu le rapport de l’OLAF, sous peine de causer à la Commission des dommages politiques considérables. Le témoin M. Laitenberger a ainsi exposé, par référence à divers précédents malheureux survenus au cours des deux dernières décennies, que, « une fois que la nouvelle d’une telle situation est connue, une action immédiate est requise ; le temps perdu ne peut pas être rattrapé, il n’y a pas de période de grâce en de telles situations ». De même, le témoin M. Romero Requena a exposé que la Commission avait connu quelques expériences pénibles et douloureuses liées aux enquêtes de l’OLAF, lorsqu’elle s’était montrée trop lente à réagir et qu’elle avait été victime de fuites dans la presse.
84 Quelques jours avant l’envoi du rapport de l’OLAF, le président Barroso et ses proches collaborateurs ont été avertis de manière informelle que les choses « ne se présentaient pas bien » pour le requérant, sans que plus de détails leur fussent donnés.
85 Le 11 octobre 2012, le cabinet du président Barroso, avisé de l’imminence de l’envoi du rapport de l’OLAF, a contacté le cabinet du requérant afin de convenir d’une date de réunion, laquelle a été fixée au 16 octobre 2012 à 13 h 30. Mme Darmanin en a avisé le requérant et celui-ci lui a demandé si elle connaissait l’objet de cette réunion. Elle lui a répondu par la négative et a demandé si elle devait le vérifier. Le requérant a répondu que ce n’était pas nécessaire. Elle a alors préparé à son attention un dossier concernant les divers projets en cours susceptibles d’être passés en revue lors de cette réunion.
86 S’agissant de l’ordre du jour de la réunion du 16 octobre 2012, le requérant dit avoir été « pris complètement par surprise ». Néanmoins, le Tribunal considère que celui-ci devait à tout le moins se douter qu’il porterait sur l’enquête de l’OLAF le concernant, bien qu’il n’ait pas été informé de sa clôture ni de la remise du rapport de l’OLAF au président Barroso.
87 Premièrement, en effet, le requérant avait été entendu à deux reprises par l’OLAF, les 16 juillet et 17 septembre 2012 (voir points 5 et 8 ci-dessus) et, à ces occasions, il ressort du rapport de l’OLAF que des questions très détaillées lui avaient été posées quant aux faits relatés dans la lettre d’accompagnement, notamment en ce qui concerne, d’une part, les échanges non officiels ni rapportés à la Commission qu’il aurait eus à Malte avec des représentants de l’industrie du tabac, dont il avait d’ailleurs reconnu lui-même l’existence pour certains d’entre eux, et, d’autre part, ses relations avec M. Zammit, lequel avait servi d’intermédiaire lors de ces échanges, tant au cours de la période visée par l’enquête et en ce qui concerne l’objet de celle-ci que pendant son déroulement.
88 Deuxièmement, le requérant avait déjà rencontré une première fois le président Barroso au sujet de l’enquête de l’OLAF, le 25 juillet 2012, et les deux hommes avaient discuté, en termes généraux, du problème posé par la plainte. Le président Barroso lui avait, à cette occasion, fait part de l’importance de l’affaire et le requérant avait, de son côté, nié catégoriquement toute implication dans celle-ci, en faisant part de son intention d’intenter des poursuites contre les personnes impliquées, intention qui ne s’est toutefois pas concrétisée ou, en tout cas, dont la concrétisation n’a pas été portée à la connaissance de la Commission.
89 Troisièmement, le président Barroso, entendu en tant que témoin, a expliqué que, dans ses contacts bilatéraux avec les membres de la Commission, il leur indique normalement quel est l’ordre du jour de la réunion si cela relève des activités ordinaires de la Commission, mais que, en l’occurrence, il voulait une discussion personnelle d’ordre politique avec le requérant, de sorte qu’aucun ordre du jour n’avait été mentionné. Selon lui, le requérant devait nécessairement avoir inféré de l’absence même d’ordre du jour que la réunion porterait sur un sujet hautement confidentiel et important, lequel ne pouvait être que l’enquête de l’OLAF le concernant. Cette supposition peut d’ailleurs expliquer pourquoi le requérant n’a pas fait vérifier l’ordre du jour de la réunion en question, alors même que son chef de cabinet le lui proposait (voir point 85 ci-dessus).
90 Quatrièmement, l’absence de communication d’un ordre du jour explicite au cabinet du requérant peut raisonnablement s’expliquer par le souci légitime du président Barroso de maintenir aussi longtemps que possible le secret sur l’enquête et sur le rapport de l’OLAF. Il convient de relever, à cet égard, que les témoins Mme Darmanin et M. Vincent ont affirmé, en réponse à une question du Tribunal, qu’ils n’avaient aucune connaissance de ladite enquête ni des faits la concernant, avant d’en être informés par le requérant lui-même, après la réunion du 16 octobre 2012.
91 Le 15 octobre 2012, le rapport de l’OLAF est parvenu au cabinet du président Barroso et a été lu par quatre personnes, à savoir, outre celui-ci, M. Laitenberger, Mme Day et M. Romero Requena.
92 Deux projets de communiqué de presse ont alors été confidentiellement rédigés par Mme Day, puis relus par MM. Laitenberger et Romero Requena. L’un visait le cas où le requérant démissionnerait de son propre chef, l’autre le cas où le requérant démissionnerait à la suite d’une demande du président Barroso au titre de l’article 17, paragraphe 6, TUE. Ces deux projets ont été transmis au service du porte-parole de la Commission peu avant le commencement de la réunion du 16 octobre 2012.
93 En revanche, aucun projet de communiqué de presse n’avait été rédigé pour le cas où le requérant serait en mesure de donner des explications complètes et satisfaisantes en réponse au rapport de l’OLAF. Le président Barroso ainsi que MM. Laitenberger et Romero Requena, entendus en tant que témoins, ont expliqué que cela n’aurait pas été possible avant de connaître la substance de ces éventuelles explications. En outre, il n’aurait probablement pas été nécessaire, dans ce cas de figure, de publier un communiqué de presse, du moins dans l’immédiat.
94 Aucun projet de décision au titre de l’article 17, paragraphe 6, TUE ni de lettre de démission du requérant n’avait davantage été rédigé. En revanche, il avait été prévu que le président Barroso s’entretienne au téléphone avec le Premier ministre maltais, après son entrevue avec le requérant.
95 Avant le début de la réunion du 16 octobre 2012, le président Barroso a demandé à MM. Laitenberger et Romero Requena de se tenir disponibles pour prendre acte des conclusions de cette réunion et pour en assurer le suivi.
96 La réunion a débuté vers 13 h 45 et a duré au total environ une heure et demie.
97 Le président Barroso a commencé par montrer au requérant le rapport de l’OLAF. Le requérant a demandé à pouvoir en prendre connaissance, mais le président Barroso a refusé au motif que ce rapport était confidentiel. Il a toutefois lu au requérant, à plusieurs reprises, la lettre d’accompagnement et lui a demandé ce qu’il en pensait.
98 Tout en protestant énergiquement de son innocence quant aux allégations relatives aux pots-de-vin demandés et aux prétendues instructions données par lui à M. Zammit, le requérant n’a pas nié ses rencontres non officielles à Malte avec des représentants de l’industrie du tabac, telles qu’organisées par l’entremise de M. Zammit et sans que la Commission ou même son cabinet en aient été informés, ni ses relations personnelles amicales avec M. Zammit. Il a reconnu qu’il avait été imprudent à cet égard et qu’il n’aurait pas dû s’y livrer.
99 Au vu de ces explications, qualifiées par lui de « peu convaincantes » et même de « bizarres », le président Barroso a considéré que les conditions politiques étaient telles qu’il était « impensable » que le requérant reste en fonctions. Dans ce contexte, le président Barroso, entendu en tant que témoin, a précisé qu’il avait, à ce stade, perdu toute confiance politique et personnelle envers le requérant. Le président Barroso a également fait valoir qu’il se devait de protéger l’intégrité de la Commission en tant qu’institution. Il a indiqué au requérant qu’il serait préférable et plus honorable, dans ces conditions, qu’il remette sa démission de sa propre initiative, afin de pouvoir défendre son honneur. Il a toutefois ajouté que, si le requérant ne le faisait pas, le traité de Lisbonne lui donnait le pouvoir de l’y contraindre en lui demandant formellement de démissionner.
100 Les deux hommes ont poursuivi leur discussion pendant près d’une heure, le requérant continuant à protester de son innocence et à demander accès au rapport de l’OLAF, le président Barroso répliquant qu’il n’avait pas le droit de le lui communiquer. Le requérant a également longuement fait valoir au président Barroso à quel point cette situation lui était pénible, ainsi que pour sa famille, et qu’il avait besoin de plus de temps, au moins 24 heures, pour pouvoir consulter un avocat sur ces questions, mais ce délai lui a été refusé par le président Barroso, qui n’était pas disposé à lui accorder plus d’une demi-heure.
101 À l’issue de cette discussion, le requérant a indiqué au président Barroso qu’il choisissait de démissionner. Le président Barroso a souligné, lors de sa déposition en tant que témoin, que cette affirmation avait été formulée au présent (« je démissionne ») et non pas au futur (« je vais démissionner »).
102 Dans ce contexte, le Tribunal n’accorde pas foi à la déposition du requérant selon laquelle, face au « harcèlement » dont il faisait l’objet, il aurait simplement dit au président Barroso : « il semble bien que je doive partir » ou aurait « dit qu’il partirait », sous-entendant par là qu’il n’avait pas d’ores et déjà effectivement remis sa démission à ce stade.
103 L’effet de telles déclarations dilatoires aurait en effet été incompatible avec les trois seules issues possibles de la réunion du 16 octobre 2012 envisagées par le président Barroso (voir point 82 ci-dessus), lesquelles requéraient toutes un traitement rapide et décisif (voir point 83 ci-dessus), de sorte qu’il peut raisonnablement être exclu que le président Barroso s’en soit contenté.
104 Surtout, et sans qu’il soit besoin de s’interroger sur les raisons pour lesquelles le requérant a jugé opportun de porter la présente affaire devant le Tribunal, il convient de relever que l’intéressé a poursuivi sa déposition dans les termes suivants :
« Je viens d’un système, j’ai été ministre dans le cabinet maltais pendant de nombreuses années – pendant plus de 15 ans ; [je] viens d’un système où, si le Premier ministre vous dit de partir, même par un simple sms, vous partez. Je veux dire, c’est le système, vous ne dites pas ‘non, je porte l’affaire devant les tribunaux’ ; je veux dire, ceci est le système auquel je suis accoutumé. Et donc, telle était la situation à laquelle j’étais confronté à ce moment-là. »
105 De même, en réponse à une question du Tribunal, le requérant s’est exclamé : « Comment un politicien peut-il rester là où on ne veut pas de lui ? »
106 Ces réflexions spontanées paraissent peu compatibles avec la version, par ailleurs soutenue par le requérant, de la simple annonce d’une démission future, voire d’une démission seulement envisagée.
107 Vers 15 h 00, le président Barroso a fait entrer MM. Laitenberger et Romero Requena dans son bureau, afin de prendre acte des conclusions de la réunion et d’en assurer le suivi, notamment par la publication du communiqué de presse faisant état de la démission du requérant et par la prise en charge du personnel de son cabinet.
108 Aux fins du présent arrêt, il convient essentiellement de retenir de cette seconde partie de la réunion du 16 octobre 2012, telle que rapportée par les témoins, que :
– le président Barroso a exposé à MM. Laitenberger et Romero Requena, en présence du requérant, que celui-ci avait décidé de démissionner, tout en contestant les allégations de l’OLAF ;
– le requérant a continué à protester énergiquement de son innocence ainsi que contre le traitement qui lui était infligé, allant jusqu’à parler de « lynchage », et surtout à demander à pouvoir disposer de plus de temps avant l’annonce publique de sa démission ; à cet égard, en réponse à une question des avocats du requérant, le témoin M. Romero Requena a précisé que, tout en protestant énergiquement de son innocence, celui-ci acceptait la réalité politique de sa démission ;
– le président Barroso a estimé qu’il ne pouvait pas différer le règlement de cette affaire, la démission du requérant étant une décision politique et institutionnelle, les autorités maltaises et les présidents des autres institutions devant être informés et un communiqué de presse devant être publié plus tard dans l’après-midi ;
– au vu de l’insistance du requérant à pouvoir disposer de plus de temps avant l’annonce publique de sa démission, le président Barroso a voulu obtenir une clarification sur le point de savoir s’il confirmait celle-ci ou s’il pensait pouvoir rester en fonctions comme membre de la Commission ; le requérant a répondu que non et a confirmé sa démission, tout en continuant à demander davantage de temps ;
– le président Barroso a conclu que l’affaire ne pouvait pas être rouverte ; il aurait été heureux de donner plus de temps au requérant, mais il ne le pouvait pas et il considérait que la démission lui avait été remise ;
– le président Barroso a lu le projet de communiqué de presse faisant état de la démission du requérant à celui-ci, en présence des deux témoins ; celui-ci n’a pas formulé d’objection ; le président Barroso y a néanmoins ajouté de sa main la phrase « M. Dalli rejette catégoriquement ces conclusions » ;
– vers la fin de la réunion, la conversation s’est portée sur le suivi et les aspects pratiques de la démission du requérant ; celui-ci a ainsi demandé et obtenu des informations sur la procédure visant à pourvoir à son remplacement comme membre du collège et sur la situation administrative du personnel de son cabinet.
109 Au cours de cette seconde partie de la réunion du 16 octobre 2012, le requérant a demandé s’il devait écrire une lettre de démission. Le président Barroso lui a répondu qu’il ne le devait pas, mais qu’il le pouvait s’il le désirait, et les deux hommes sont convenus de demander à M. Romero Requena de préparer un projet de lettre exposant les raisons de sa démission. Le président Barroso a précisé qu’il entendait ainsi donner l’occasion au requérant d’avancer des arguments de défense qui ne pouvaient pas figurer dans le communiqué de presse de la Commission.
110 À cet égard, et pour des raisons analogues à celles exposées aux points 103 à 106 ci-dessus, en réponse à la thèse énoncée au point 101 ci-dessus, le Tribunal considère que le requérant manque de crédibilité lorsqu’il soutient, dans sa déposition, qu’il a déclaré en présence de MM. Laitenberger et Romero Requena qu’il « partirait » ou qu’il « allait partir », mais seulement à condition que sa démission prenne la forme d’un écrit. En réponse à une question des avocats du requérant, le témoin M. Romero Requena a de surcroît exposé qu’il n’avait à aucun moment considéré la lettre de démission comme une formalité indispensable à la démission du requérant. Cette lettre devait seulement permettre à celui-ci d’exposer publiquement par écrit les raisons de sa démission. De même, au cours de son audition, le témoin M. Laitenberger a conclu son exposé des faits en indiquant que, pour lui, il était clair, à la lumière de la conversation tenue par le président Barroso et par le requérant en sa présence, que ce dernier avait choisi de démissionner de sa propre initiative, plutôt que d’être contraint à le faire, et que la lettre de démission du requérant serait purement confirmative d’une décision déjà prise et effective.
111 La réunion s’est terminée et le requérant a quitté le bureau du président Barroso vers 15 h 30.
112 Le président Barroso s’est aussitôt entretenu au téléphone avec le Premier ministre maltais, M. Gonzi, avec qui il s’est concerté pour entamer le processus de remplacement du requérant.
113 Vers 15 h 45, le requérant est redescendu dans son bureau et a demandé à sa secrétaire d’appeler le personnel du cabinet pour une conférence. Mme Darmanin lui en ayant demandé la raison, il lui a, d’après son souvenir, répondu en ces termes :
« Nous avons un problème, nous avons un gros problème – Je dois appeler ma femme et lui dire. Je dois m’en aller [en maltais : irrid nitlaq], je dois voir, je dois vérifier [en maltais : irrid nara] au sujet de mes indemnités. Quels sont mes droits ? Ai-je droit à une pension ? »
114 Le requérant a ensuite téléphoné à son épouse et Mme Darmanin est sortie de la pièce.
115 Le requérant a également rappelé le Premier ministre maltais, qui l’avait déjà appelé en son absence. Selon le requérant, cet entretien téléphonique a duré une minute et M. Gonzi lui aurait simplement dit : « Écoutez, j’ai reçu cet appel téléphonique de Barroso et il m’a dit que, que vous n’étiez plus commissaire et que nous devions trouver quelqu’un d’autre. » Le requérant a, par ailleurs, souligné, en réponse à une question lors de sa comparution personnelle, qu’il avait expliqué à M. Gonzi que le président Barroso « a[vait] mis fin » à son mandat de membre de la Commission. Ces propos, rapportés en ces termes, sont toutefois infirmés par la déclaration faite par M. Gonzi devant le Parlement maltais, dans la soirée du même jour (voir point 17 ci-dessus).
116 Entre 16 h 00 et 16 h 15, les membres du personnel du cabinet du requérant ont été appelés dans la salle de conférence. Le requérant les a informés qu’il avait eu une réunion avec le président Barroso, qui lui avait fait part des conclusions du rapport de l’OLAF, concernant certains contacts qu’il aurait eus avec l’industrie du tabac. Il a notamment déclaré que, à 17 h 00, le président Barroso allait annoncer son départ de la Commission et qu’il allait maintenant quitter la Commission, rentrer à Malte et défendre sa cause.
117 Au cours de son audition, le témoin Mme Darmanin a affirmé et répété que, tout en ne se souvenant plus des termes exacts employés par le requérant lors de la réunion avec le personnel de son cabinet, il était clair pour elle qu’il ne serait plus membre de la Commission à partir de 17 h 00. En réponse à une question du Tribunal, elle a ajouté qu’elle n’était pas en mesure de pouvoir affirmer sous serment que le requérant avait dit « j’ai démissionné », mais qu’elle ne se souvenait pas non plus qu’il ait dit quoi que ce soit en sens contraire.
118 Entre 16 h 20 et 16 h 45, M. Romero Requena est passé par le cabinet du requérant pour lui remettre le projet de lettre de démission qu’il venait de rédiger avec l’aide de son assistante. Il l’a trouvé dans un bureau en compagnie d’une autre personne inconnue de lui. Le requérant n’a pas signé le projet de lettre en question, mais a répondu qu’il « s’en occuperait ». M. Romero Requena a aussitôt quitté le bureau.
119 Le projet de lettre en question (annexe A.12 de la requête) est rédigé dans les termes suivants et comporte les biffures suivantes, dont il est constant qu’elles ont été apportées à la main par le requérant, après remise à lui dudit projet :
« Monsieur le président,
Par la présente, je vous informe de ma décision de démissionner de mes fonctions de membre de la Commission européenne avec effet immédiat.
J’ai pris cette décision aux fins à la fois de défendre ma propre bonne réputation et d’éviter tout dommage pour l’Union européenne et la Commission durant les semaines à venir.
Je conteste fermement toutes les allégations. Je suis persuadé que rien n’aboutira au constat d’une infraction à la loi de ma part. Je compte donc recourir à tous les moyens légaux à ma disposition pour protéger ma réputation et mes intérêts contre ces allégations. Toutefois, non seulement cela prendra du temps, mais par-dessus tout cela requiert que je sois libéré de mes responsabilités politiques actuelles comme membre de la Commission européenne. Je serais incapable, en restant en fonctions, de défendre ma cause aussi vigoureusement que je l’estime nécessaire. Dans le même temps, je reconnais qu’il serait inévitablement dommageable pour l’image de l’institution si l’un de ses membres en exercice était engagé dans un combat juridique contre des allégations concernant sa conduite personnelle. Plus important encore, je me sentirais incapable de consacrer toute mon énergie à l’exercice de mes fonctions de commissaire [...] tout en ayant simultanément à me défendre contre de telles allégations.
Laissez-moi cependant vous assurer que ma résolution à défendre ma bonne réputation contre ces allégations ne m’empêchera à aucun moment de respecter mes obligations légales, en tant qu’ancien commissaire, de me comporter avec intégrité et discrétion. »
120 À 16 h 50, Mme Day a appelé Mme Darmanin pour suggérer d’organiser une réunion du personnel du cabinet du requérant, avec elle-même et M. Laitenberger. Cette réunion s’est tenue entre 17 h 30 et 17 h 45, au treizième étage du bâtiment Berlaymont. Le personnel du cabinet du requérant a, notamment, été informé que le vice-président de la Commission, M. Maroš Ševčovič, serait responsable de la direction générale « Santé et protection des consommateurs » jusqu’à la nomination d’un nouveau membre de la Commission en remplacement du requérant.
121 À 17 h 11, le communiqué de presse de la Commission faisant état de la démission du requérant a été rendu public. Le requérant admet en avoir eu connaissance.
122 Vers 18 h 00, le porte-parole du requérant, M. Vincent, a été prié de le rejoindre dans son bureau. Le requérant lui a demandé si un communiqué de presse dans lequel il exposerait son point de vue en réponse au communiqué de presse de la Commission pouvait être diffusé. M. Vincent lui a répondu que ce n’était plus possible étant donné que sa démission était maintenant devenue officielle et qu’il ne pouvait dès lors plus recourir aux services de communication de la Commission. Le requérant s’en est montré très contrarié. À ce moment, Mme Darmanin, qui avait entendu, de son bureau, des voix agitées dans un bureau proche du sien, y a trouvé le requérant occupé à discuter avec M. Vincent. Elle a confirmé au requérant que la publication d’un communiqué de presse en son nom n’était plus possible étant donné que depuis 17 h 00 il n’était plus membre de la Commission et que la personne représentant l’institution était son président, qui avait déjà publié son propre communiqué.
123 Plus tard dans la soirée, le requérant a publié son propre communiqué de presse. Ce communiqué de presse ne fait pas état d’une démission de sa part, mais ne réfute pas non plus le communiqué de presse de la Commission. Il se borne, pour l’essentiel, à rejeter toutes les allégations de l’OLAF.
124 Au vu de l’ensemble des constatations, appréciations et considérations qui précèdent, le Tribunal estime qu’il est établi à suffisance de droit que le requérant a présenté verbalement sa démission de ses fonctions de membre de la Commission au cours de la réunion qu’il a eue avec le président Barroso dans l’après-midi du 16 octobre 2012, dans le bureau de ce dernier, et qu’il a confirmé verbalement cette démission en présence de MM. Laitenberger et Romero Requena.
125 Cette conclusion, établie principalement sur la base des dépositions des témoins, confirmées le cas échéant par la comparution personnelle du requérant, est corroborée par, notamment :
– la déclaration faite au Parlement maltais, dans la soirée du 16 octobre 2012, par le Premier ministre maltais, après son entretien téléphonique avec le requérant (voir point 17 ci-dessus) ;
– l’interview accordée par le requérant à une radio maltaise, le soir du 16 octobre 2012 (voir point 18 ci-dessus), dans laquelle l’intéressé a choisi de présenter son départ de la Commission comme un choix politique volontaire ;
– l’absence de réfutation par le requérant du communiqué de presse publié par la Commission aux environs de 17 h 00, le soir du 16 octobre 2012, dont il a pourtant eu connaissance et qui faisait état de sa démission ;
– l’absence de déclaration officielle par le requérant, en particulier dans son propre communiqué de presse publié dans la soirée du 16 octobre 2012, aux fins de contester sa démission annoncée par la Commission ;
– le caractère limité des annotations manuscrites apportées par le requérant au projet de lettre de démission qui lui avait été remis par M. Romero Requena (voir point 119 ci-dessus) ;
– la note au dossier de M. Romero Requena du 18 octobre 2012 (voir point 19 ci-dessus), établie avant la première contestation du fait ou de la légalité de sa démission par le requérant (voir point 21 ci-dessus), soit in tempore non suspecto.
En droit
126 Il découle de l’ensemble des constatations de fait qui précèdent que le requérant a présenté verbalement sa démission de ses fonctions de membre de la Commission au cours de la réunion du 16 octobre 2012 et qu’il a confirmé verbalement cette démission en présence de MM. Laitenberger et Romero Requena, à l’issue de cette réunion.
127 Eu égard aux moyens du recours, il incombe au Tribunal d’apprécier en droit si cette démission doit être qualifiée de volontaire ou si elle a été présentée au titre d’une compétence liée par la demande qui en aurait été faite par le président Barroso au sens de l’article 17, paragraphe 6, TUE, laquelle demande constituerait alors l’acte attaquable en l’espèce.
128 À titre liminaire, il convient de relever que l’article 17, paragraphe 6, TUE ne soumet ni la demande du président de la Commission ni la présentation de démission qui doit s’ensuivre à une condition de forme particulière, notamment l’écrit. Une telle formalité ne paraît pas davantage requise par le principe général de sécurité juridique, dès lors que la charge de la preuve d’une démission incombe, en tout état de cause, à la partie qui s’en prévaut (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 23 février 2001, De Nicola/BEI, T‑7/98, T‑208/98 et T‑109/99, RecFP, EU:T:2001:69, points 287 et 290). Il en va de même, au demeurant, en cas de démission volontaire d’un membre de la Commission.
129 Il y a dès lors lieu de rejeter d’emblée le moyen d’annulation tiré d’une violation de ladite disposition et dudit principe général du droit, en ce que le requérant n’aurait pas présenté sa démission par écrit.
130 Cela étant, le requérant fait valoir, en substance, que, en lui intimant expressément son intention de faire usage du pouvoir qu’il détenait en vertu de l’article 17, paragraphe 6, TUE d’exiger sa démission, le président Barroso a pris une décision verbale qui constitue un acte attaquable au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, dans la mesure où elle produit des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts du requérant, en modifiant de façon caractérisée sa situation juridique.
131 Plus spécifiquement, le fait pour le président Barroso d’avoir invité le requérant à démissionner, en lui faisant observer qu’il serait plus honorable pour lui de le faire de son plein gré plutôt que d’y être invité, constituerait de facto et de jure l’expression même du pouvoir que détient le président de la Commission, en vertu de l’article 17, paragraphe 6, TUE, de demander la démission d’un membre de la Commission. L’« invitation » faite au requérant à « démissionner volontairement » et la « menace », s’il refusait de le faire, du président Barroso, qui lui « demanderait de le faire », constitueraient en réalité un seul et même acte, annoncé de deux manières différentes et formulé avec des mots différents.
132 Aux fins d’apprécier si les propos effectivement tenus par le président Barroso lors de la réunion du 16 octobre 2012 constituent, comme le soutient le requérant, une « demande » verbale de démission de ses fonctions au sens de l’article 17, paragraphe 6, TUE, il convient d’avoir égard, d’une part, à la nature ainsi qu’au contenu des fonctions en cause et, d’autre part, à la genèse ainsi qu’à la ratio legis de la disposition en question.
133 S’agissant, en premier lieu, de la nature des fonctions en cause, celles-ci relèvent d’un mandat de caractère essentiellement politique (voir, notamment, article 17, paragraphes 1, 3 et 8, TUE), conféré par le Conseil européen à l’intéressé, d’un commun accord avec le président de la Commission et après approbation par le Parlement (voir article 17, paragraphe 7, TUE). Quant au contenu de ces fonctions, tel que défini à l’article 17, paragraphe 1, TUE, il englobe, pour l’essentiel, des fonctions de coordination, d’exécution, de gestion et de contrôle de la mise en œuvre des politiques de l’Union dans les domaines des compétences attribuées à celle-ci par les traités.
134 Dans la mesure où la Commission peut être considérée, ainsi qu’elle se définit elle-même, comme l’« organe exécutif » principal du nouvel ordre juridique de droit international que constitue l’Union (au sens de l’arrêt du 5 février 1963, van Gend & Loos, 26/62, Rec, EU:C:1963:1), ses membres exercent ainsi, de façon collégiale, des fonctions qui, selon la théorie classique de la séparation des pouvoirs, relèvent du pouvoir exécutif.
135 Dans ce contexte, il convient de relever que, selon les traditions constitutionnelles communes aux États membres, les personnes investies de telles fonctions dans les exécutifs nationaux peuvent généralement être révoquées de façon discrétionnaire par le chef de l’exécutif ou par l’autorité qui les a nommées. Il y a lieu, à cet égard, de rappeler les propres déclarations du requérant lors de sa comparution personnelle, telles que reproduites au point 104 ci-dessus, concernant les usages politiques ayant cours à Malte.
136 S’agissant, en second lieu, de la genèse et de la ratio legis de l’article 17, paragraphe 6, TUE, il convient de rappeler que, en dehors des renouvellements réguliers et des décès, les traités ne prévoyaient à l’origine aucune autre possibilité de démission d’un membre de la Commission que celles d’une démission volontaire (article 215 CE) ou d’une démission d’office par la Cour de justice, particulièrement en cas de faute grave (article 216 CE).
137 Hormis ces circonstances particulières susceptibles de donner lieu à une procédure de démission d’office par la Cour, il n’existait donc aucune possibilité pour la Commission en tant que collège ou pour son président en tant que chef de celui-ci de contraindre un de ses membres à démissionner lorsque le contexte ou les circonstances politiques du moment paraissaient l’exiger dans l’intérêt même de l’institution.
138 Ainsi qu’il a été relevé au point 135 ci-dessus, cet état des choses n’était pas conforme aux usages politiques ayant traditionnellement cours au sein des exécutifs nationaux.
139 Comme l’a souligné la Commission au cours de la présente procédure, cet état des choses avait, par ailleurs, mené à la démission en bloc de la Commission présidée par M. Jacques Santer, le 15 mars 1999, à la suite du refus de deux de ses membres de présenter leur démission dans le contexte de la menace du vote d’une motion de censure de la Commission, en tant que collège, par le Parlement.
140 En vue de prévenir la répétition de tels cas de démission collective, susceptibles de porter atteinte au bon fonctionnement des institutions communautaires ou de nuire à leur crédit politique, les auteurs du traité de Nice, signé le 26 février 2001, ont dès lors investi le président de la Commission du pouvoir discrétionnaire d’exiger la démission d’un membre de la Commission avec l’appui de la majorité du collège. L’article 217, paragraphe 4, CE, dans sa version issue du traité de Nice, dispose ainsi qu’« [u]n membre de la Commission présente sa démission si le président, après approbation du collège, le lui demande ».
141 Les auteurs du traité de Lisbonne, signé le 13 décembre 2007, ont renforcé cette prérogative du président de la Commission en l’investissant du pouvoir discrétionnaire de demander la démission d’un membre de la Commission, conformément à l’article 17, paragraphe 6, TUE, sans plus avoir à disposer à cette fin de l’approbation préalable de la majorité du collège.
142 Comme le révèlent la genèse et la ratio legis de cette disposition, celle-ci envisage plus particulièrement l’éventualité où un membre de la Commission refuserait de démissionner volontairement et de son propre chef, dans des circonstances où le président de la Commission a perdu confiance en lui et où il estime que son maintien en fonctions risquerait de porter atteinte au crédit, voire à la survie politique, de l’institution.
143 C’est dans le droit fil de cette genèse et dans le plein respect de ladite ratio legis que s’inscrit, en l’espèce, la démarche du président Barroso ayant consisté, dès le stade en amont de la réunion du 16 octobre 2012, à laisser au requérant le choix entre une démission volontaire et une démission « provoquée » par la formulation d’une demande au sens de l’article 17, paragraphe 6, TUE. Cette démarche s’est matérialisée, notamment, par la préparation de deux projets de communiqués de presse, envisageant l’une et l’autre éventualités (voir point 92 ci-dessus).
144 Il ressort, par ailleurs, de l’instruction des faits à laquelle le Tribunal a procédé que, à un stade précoce de la réunion du 16 octobre 2012, le président Barroso s’était résolu, face à l’absence d’explications complètes et satisfaisantes apportées par le requérant en réponse aux conclusions de l’OLAF, à voir celui-ci quitter la Commission, et qu’il était déterminé au besoin à faire usage, à cette fin, du pouvoir qu’il tenait de l’article 17, paragraphe 6, TUE de demander sa démission. Dans le même temps, le président Barroso restait disposé, dans l’intérêt même du requérant, à faire à celui-ci ce qu’il estimait être la « faveur politique » de pouvoir présenter sa démission de façon volontaire, sans demande formelle de sa part au titre de l’article 17, paragraphe 6, TUE.
145 Le président Barroso a donc suggéré au requérant de démissionner volontairement, tout en laissant très clairement entendre que, si le requérant ne le faisait pas, il lui en ferait la demande au titre de l’article 17, paragraphe 6, TUE. Le président Barroso, entendu en tant que témoin, a confirmé que, si le requérant n’avait pas démissionné volontairement, il lui aurait « certainement » demandé de le faire au titre de l’article 17, paragraphe 6, TUE. Le choix laissé à l’intéressé a par ailleurs été subjectivement perçu par celui-ci comme signifiant : « j’ai le pouvoir de vous congédier ; mais vous pouvez démissionner ».
146 Dans ce contexte, la circonstance que le président Barroso ait fait valoir auprès du requérant, de façon de plus en plus pressante au vu des réticences et hésitations de ce dernier, qu’il serait plus honorable pour lui de démissionner de son plein gré, plutôt que d’être invité à le faire, ne suffit pas pour établir l’existence de la prétendue décision attaquée. En effet, aussi longtemps qu’une demande de démission au titre de l’article 17, paragraphe 6, TUE n’était pas clairement formulée, il ne résultait des propos du président Barroso, aussi appuyés qu’ils aient pu être, aucune demande en ce sens qui eût pu affecter les intérêts du requérant en modifiant, de façon caractérisée, sa situation juridique.
147 Quant à l’argument du requérant selon lequel il y aurait eu « pression » de la part du président Barroso et que, en exerçant cette « pression », celui‑ci aurait exercé ses pouvoirs au titre de l’article 17, paragraphe 6, TUE, le Tribunal l’estime mal fondé, dès lors que la simple allusion à la possibilité d’user d’un pouvoir ne saurait être assimilée à l’usage effectif de ce pouvoir. À cet égard, c’est à juste titre que la Commission fait observer que, même s’il n’y avait pas de grande différence, pour ce qui est du résultat final, entre les deux options présentées au requérant, il existait une différence de taille sur le plan politique et, surtout, sur le plan juridique, entre, d’une part, une démission procédant d’un choix délibéré et unilatéral et, d’autre part, une démission faisant suite à la formulation d’une demande au titre de l’article 17, paragraphe 6, TUE, et présentant dès lors davantage les apparences d’une révocation. Face à cette alternative, le requérant a alors choisi, du moins dans un premier temps, de faire usage de la possibilité qui lui était offerte de démissionner volontairement, ce qui présentait, pour lui, l’avantage de ne pas être publiquement perçu comme ayant été amené à devoir le faire à la demande du président Barroso.
148 Dans ce contexte, le Tribunal juge non crédible l’allégation du requérant selon laquelle il ne percevait pas de différence entre les deux branches de l’alternative qui lui était proposée. Il devait au contraire être clair pour le requérant, politicien chevronné, qu’il existe une différence importante entre une démission volontaire et une démission imposée au titre d’une procédure formelle et contraignante.
149 Les appréciations de fait et de droit qui précèdent sont confirmées par les annotations manuscrites apportées par le requérant au projet de lettre de démission qu’il a reçu en mains propres de M. Romero Requena, mais qu’il n’a pas signé, à l’issue de la réunion du 16 octobre 2012 (voir point 119 ci-dessus). À cet égard, le Tribunal considère que le requérant n’est pas crédible lorsqu’il soutient, dans sa déposition, qu’il n’a pas signé ledit projet de lettre de démission au motif que ce projet sous-entendait une démission volontaire de sa part. En effet, les biffures manuscrites apportées par le requérant à ce projet ne concernent pas le fait même de sa démission, ni même l’insistance sur le caractère volontaire de celle-ci, mais des détails d’importance mineure dans ce contexte. Le Tribunal estime raisonnable de supposer que, si le malentendu avait été plus profond et avait touché au fait même ou aux conditions essentielles de la démission, le requérant ne se serait pas contenté d’apporter de sa main de telles modifications mineures à ce projet, mais soit l’aurait rejeté purement et simplement, en refusant de l’annoter, soit en aurait biffé les mentions principales.
150 Ces appréciations sont de surcroît confirmées par la déclaration faite par le Premier ministre maltais, M. Gonzi, devant le Parlement maltais, le 16 octobre 2012, après son entretien téléphonique avec le requérant (voir point 17 ci-dessus).
151 Enfin, ces appréciations sont encore confirmées par les propos tenus par le requérant lors de son interview radiophonique dans la soirée du 16 octobre 2012 (voir point 18 ci-dessus). Le Tribunal relève, en particulier, que le requérant a refusé de répondre clairement au journaliste lorsque celui-ci a suggéré que le président Barroso l’avait forcé à démissionner.
152 Il découle de l’ensemble des considérations qui précèdent que le requérant a présenté sa démission de façon volontaire et sans que celle-ci ait fait l’objet d’une demande du président Barroso, au sens de l’article 17, paragraphe 6, TUE.
153 L’existence de cette demande, qui constitue l’acte attaqué par la voie de la présente demande en annulation, n’ayant pas été établie, celle-ci doit être rejetée comme irrecevable, conformément à la jurisprudence citée au point 67 ci-dessus.
154 Le requérant soutient toutefois encore, à titre subsidiaire, que, si sa démission devait être constatée, il y aurait lieu de constater également qu’elle a été obtenue par le recours à la menace d’une destitution et donc sous une pression insupportable, ce qui autoriserait à conclure que son consentement a été vicié. En effet, au cours de la réunion du 16 octobre 2012, le président Barroso n’aurait eu de cesse d’insister sur le fait qu’il avait le droit de révoquer le requérant, et il aurait employé à plusieurs reprises les mots de « destitution » ou de « révocation » (en anglais, « dismissal »). En réalité, le requérant n’aurait pas eu d’autre choix que d’obéir à l’ordre que lui intimait le président Barroso. Un tel vice du consentement rendrait sa démission nulle et non avenue.
155 Une telle argumentation ne saurait, en principe, être invoquée au soutien de la présente demande en annulation, qui n’est dirigée ni contre la propre décision du requérant de démissionner, laquelle n’est d’ailleurs pas imputable à la Commission, ni contre aucun autre acte de la Commission ayant le caractère d’un acte faisant grief.
156 En tout état de cause, à supposer même que le requérant soit recevable à remettre en cause, dans le cadre du présent recours, la légalité de sa démission au motif que celle-ci aurait été entachée d’un vice du consentement, le Tribunal considère que l’existence d’un tel vice n’est pas démontrée.
157 Dans ce contexte, et s’agissant de la cessation d’un mandat de caractère essentiellement politique, ainsi qu’il a été exposé au point 133 ci-dessus, c’est à juste titre que la Commission fait valoir que l’expression d’une ferme volonté d’exercer au besoin le pouvoir de demander la démission d’un membre de la Commission, discrétionnairement conféré au président de la Commission par le traité UE, ne saurait être considérée comme une pression illégitime affectant la validité ou le caractère volontaire de la démission de l’intéressé.
158 Au demeurant, avec sa longue expérience politique au niveau gouvernemental, au cours d’un entretien qui a duré environ une heure trente, le requérant s’est trouvé en mesure de pouvoir librement refuser la proposition du président Barroso et de mettre celui-ci au défi de lui adresser formellement une demande au titre de l’article 17, paragraphe 6, TUE. Le requérant était, notamment, libre de quitter la réunion à tout moment, ou de requérir la participation à celle-ci d’un ou de plusieurs membres de son cabinet.
159 Il découle des considérations qui précèdent que la présente demande en annulation doit être rejetée.
Sur la demande en indemnité
160 Au soutien de sa demande en indemnité, le requérant fait valoir que les illégalités alléguées dans le cadre de la demande en annulation sont constitutives d’une violation caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers.
161 Or, dès lors que, par le présent arrêt, le Tribunal a déjà constaté que l’existence des actes de la Commission mis en cause dans le cadre de ladite demande en annulation n’était pas avérée, aucune illégalité de ce chef et, à plus forte raison, aucune violation caractérisée d’une règle de droit ne sauraient être constatées à ce titre à l’encontre de cette institution.
162 Quant au vice du consentement allégué, à titre subsidiaire, dans le cadre de la demande en annulation (voir point 154 ci-dessus), le Tribunal a déjà constaté que son existence n’était pas démontrée.
163 Il découle de ce qui précède que les allégations d’un comportement fautif de la Commission ou de son président ne sont pas établies à suffisance de droit.
164 La demande en indemnité doit dès lors être rejetée comme non fondée et, partant, le recours dans son intégralité.
Sur les dépens
165 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le requérant ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (troisième chambre élargie)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) M. John Dalli est condamné aux dépens.
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 12 mai 2015.
Signatures