CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
YVES BOT
prezentate la 5 mai 2011(1)
Cauzele conexate C‑244/10 și C‑245/10
Mesopotamia Broadcast A/S METV și Roj TV A/S
împotriva
Bundesrepublik Deutschland
[cerere având ca obiect pronunțarea unei hotărâri preliminare formulată de Bundesverwaltungsgericht (Germania)]
„Coordonarea anumitor acte cu putere de lege și acte administrative ale statelor membre cu privire la desfășurarea activităților de difuzare a programelor de televiziune – Posibilitatea unui stat membru de a interzice pe teritoriul său activitatea unei organizații de televiziune stabilite într‑un alt stat membru pentru motivul unei atingeri aduse înțelegerii dintre popoare”
1. În prezentele cauze, Curtea trebuie să se pronunțe cu privire la domeniul de aplicare al condiției prevăzute la articolul 22a din Directiva 89/552/CEE a Consiliului(2), potrivit căreia emisiunile de televiziune difuzate dintr‑un stat membru nu trebuie să incite la ură pe motive de rasă, sex, religie sau naționalitate.
2. Bundesverwaltungsgericht (Germania) urmărește să afle dacă această condiție trebuie interpretată în sensul că include cerința prevăzută în dreptul său intern, potrivit căreia o emisiune de televiziune nu trebuie să aducă atingere înțelegerii dintre popoare.
3. Implicațiile acestei întrebări privesc împrejurarea că, în aplicarea sistemului prevăzut de directivă, un stat membru nu poate restricționa retransmisia unei emisiuni de televiziune provenite dintr‑un alt stat membru pentru un motiv legat de domenii care cad sub incidența directivei decât în condițiile excepționale prevăzute de aceasta, după ce a notificat Comisiei Europene măsurile pe care intenționează să le ia.
4. Respectiva întrebare are la bază interdicția de a difuza în Germania emisiuni difuzate de un canal de televiziune danez, pentru motivul că aceste emisiuni elogiază Partidul Muncitorilor din Kurdistan (PKK) și aduc astfel atingere înțelegerii dintre popoare în sensul dreptului german, în timp ce autoritățile daneze competente consideraseră că respectivele emisiuni nu încalcă articolul 22a din directivă.
5. În prezentele concluzii, vom expune motivele pentru care interdicția incitării la ură pe motive de rasă sau naționalitate prevăzută de articolul 22a din directivă trebuie înțeleasă, din punct de vedere semantic, în sensul că interzice și emisiunile care, prin faptul că elogiază un grup calificat ca fiind „terorist” de către Uniunea Europeană, pot crea reacții de ostilitate sau de respingere între comunități de origine etnică sau culturală diferită.
6. Vom arăta, de asemenea, că această interpretare corespunde cel mai bine scopului directivei, care urmărește să asigure libertatea de difuzare a emisiunilor televizate prin eliminarea restricțiilor care decurg din neconcordanțele existente între legislațiile naționale în domeniul protecției ordinii publice în ceea ce privește emisiunile cu caracter discriminatoriu.
I – Cadrul juridic
A – Directiva
7. Directiva pornește de la constatarea că neconcordanțele existente între legislațiile statelor membre în ceea ce privește desfășurarea activităților de difuzare a programelor de televiziune pot aduce atingere liberei circulații a emisiunilor în cadrul Comunității Europene și că aceste restricții trebuie eliminate în temeiul Tratatului CE(3). Directiva urmărește astfel să realizeze armonizarea necesară și suficientă pentru a asigura această liberă circulație(4).
8. În plus, potrivit celui de al optulea considerent al directivei, libertatea de circulație a serviciilor de difuzare a programelor de televiziune constituie o manifestare specifică, în dreptul comunitar, a articolului 10 primul paragraf din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950 (denumită în continuare „CEDO”)(5).
9. Directiva este întemeiată pe „principiul statului membru de origine”, care este o altă expresie a principiului recunoașterii reciproce, potrivit căruia, în temeiul celui de al doisprezecelea considerent, este necesar și suficient ca toate activitățile legate de difuzarea de programe să respecte legislația statului membru care reglementează această activitate.
10. Cel de al paisprezecelea și cel de al cincisprezecelea considerent ale directivei prevăd:
„întrucât este necesar, în interiorul pieței comune, ca toate programele difuzate din interiorul Comunității pentru a fi recepționate tot în interiorul Comunității și în special cele destinate recepției într‑un alt stat membru să respecte legislația statului membru originar, aplicabilă programelor difuzate în scopul de a fi recepționate de publicul din statul membru respectiv, precum și prevederile prezentei directive;
întrucât cerința ca statul membru originar să verifice respectarea legislației interne coroborate prin prezenta directivă este suficientă, din punctul de vedere al legislației comunitare, pentru a asigura libera circulație a transmisiilor televizate fără a necesita un control secundar din partea statelor membre receptoare, pe baza acelorași principii; întrucât, cu toate acestea, statul membru receptor poate suspenda temporar, în mod excepțional și în anumite condiții, retransmisia programelor de televiziune difuzate”.
11. Intențiile legiuitorului comunitar exprimate în aceste considerente sunt aplicate în dispozițiile normative ale directivei după cum urmează.
12. În temeiul articolului 2 alineatul (1) din directivă, fiecare stat ia măsurile necesare pentru ca toate emisiunile de televiziune transmise de posturile de televiziune aflate sub jurisdicția sa să respecte reglementările sistemului de drept aplicabil emisiunilor adresate publicului din statul membru respectiv.
13. Emițătorul este definit în articolul 1 litera (b) din directivă ca fiind persoana fizică sau juridică care deține responsabilitatea editorială asupra componenței programelor de televiziune în sensul definit la litera (a) și care le transmite sau le‑a transmis unor terțe părți.
14. În temeiul articolului 2 alineatele (2) și (3) din directivă, emițătorii aflați sub jurisdicția unui anumit stat membru sunt cei care sunt stabiliți în statul membru respectiv, adică emițătorii al căror sediu principal se află în acest stat membru, iar deciziile editoriale privind programarea emisiunilor se iau în acest stat membru.
15. În temeiul articolului 3 alineatul (2) din directivă, folosind mijloace adecvate, statele membre garantează, în limitele cadrului lor legal, faptul că posturile de televiziune aflate sub jurisdicția lor respectă prevederile prezentei directive.
16. Articolul 2a din directivă are următorul cuprins:
„(1) Statele membre garantează libertatea de recepție și nu restricționează retransmisiile pe teritoriul lor a emisiunilor de televiziune provenite din alte state membre din motive legate de domenii care cad sub incidența prezentei directive.
(2) Statele membre pot aplica, pe o perioadă limitată, derogări de la alineatul (1), în cazul în care sunt respectate următoarele condiții:
(a) o emisiune de televiziune provenind dintr‑un alt stat membru conține o încălcare manifestă, serioasă și gravă a articolului 22 alineatul (1) sau (2) și a articolului 22a;
(b) în cursul ultimelor 12 luni, emițătorul a încălcat prevederile la care se face referire la litera (a) de cel puțin două ori;
(c) statul membru în cauză a înștiințat în scris emițătorul și Comisia asupra încălcărilor constatate și a măsurilor pe care intenționează să le ia în cazul în care astfel de încălcări se repetă;
(d) consultările dintre statul de pe teritoriul căruia se efectuează transmisia și Comisie nu au condus la o rezolvare amiabilă în termen de 15 zile de la data înștiințării menționate la litera (c), iar încălcarea constatată persistă.
Într‑un interval de 2 luni de la primirea înștiințării privind măsurile luate de statul membru, Comisia ia o decizie care stabilește dacă măsurile sunt compatibile cu legislația europeană. În cazul în care Comisia decide că măsurile respective nu sunt compatibile cu legislația europeană, statului membru i se solicită să pună capăt de urgență măsurilor luate.
(3) Alineatul (2) nu aduce atingere aplicării vreunei alte proceduri, căi de atac sau sancțiuni față de încălcările în cauză care au loc în statul membru care deține jurisdicția asupra emițătorului respectiv.”
17. Articolele 22 și 22a din directivă fac parte din capitolul V, intitulat „Protecția minorilor și a ordinii publice”. Acestea prevăd:
„Articolul 22
(1) Statele membre trebuie să ia măsuri adecvate pentru a garanta că emisiunile de televiziune difuzate de posturile de televiziune aflate sub jurisdicția lor nu cuprind programe cu potențialul de a afecta în mod grav dezvoltarea fizică, mentală sau morală a minorilor, în special programe care cuprind pornografie sau violență nejustificată.
[…]
Articolul 22a
Statele membre trebuie să garanteze că emisiunile difuzate nu incită la ură pe motive de rasă, sex, religie sau naționalitate.”
B – Dreptul intern
18. Legea privind asociațiile (Gesetz zur Regelung des öffentlichen Vereinsrechts) din 5 august 1964(6) prevede la articolul 3 că o asociație poate fi considerată ca fiind interzisă atunci când autoritățile competente au stabilit prin ordin că scopurile sau activitatea acesteia încalcă dispozițiile penale ori că aceasta aduce atingere ordinii constituționale sau ideii de înțelegere între popoare.
19. Articolul 18 din Vereinsgesetz prevede, în ceea ce privește interzicerea asociațiilor cu sediul în străinătate:
„Interzicerea asociațiilor care au sediul în afara sferei de aplicare geografică a prezentei legi, dar care au entități subordonate în cadrul acesteia, nu se aplică decât entităților subordonate aflate în această sferă de aplicare. Dacă asociația nu are nicio entitate subordonată în sfera de aplicare geografică a acestei legi, interdicția vizează […] activitatea sa desfășurată în această sferă de aplicare.”
II – Situația de fapt și întrebarea preliminară
20. Mesopotamia Broadcast A/S METV (denumită în continuare „Mesopotamia Broadcast METV”) este o societate pe acțiuni și societate holding de drept danez cu sediul în Danemarca. Aceasta este deținătoarea mai multor licențe daneze de televiziune și exploatează, în special, canalul de televiziune Roj TV A/S (denumit în continuare „Roj TV”), înregistrat de asemenea sub forma unei societăți daneze pe acțiuni.
21. Începând cu 1 martie 2004, programul Roj TV, realizat predominant în limba kurdă, este difuzat prin satelit în toată Europa, precum și în Orientul Apropiat, în special în Turcia. Roj TV realizează emisiuni prin intermediul societății de producție VIKO, cu sediul în Wuppertal (Germania), precum și în centre de producție proprii situate în Denderleeuw (Belgia).
22. În anii 2006 și 2007, organisme turcești au adresat plângeri comitetului din Danemarca responsabil pentru aplicarea pe teritoriul acesteia a normelor de transpunere a directivei, plângeri prin care au susținut că, prin intermediul programelor sale, Roj TV promovează obiectivele PKK care a fost clasificat de Uniune drept „organizație teroristă”.
23. Prin deciziile din 3 mai 2007 și din 23 aprilie 2008, comitetul a stabilit că Roj TV nu a încălcat dispozițiile daneze de transpunere a articolelor 22 și 22a din directivă. În opinia sa, programele difuzate de Roj TV, la care se referă plângerile, nu incită la ură pe motive de rasă, naționalitate sau religie, ci, mai degrabă, transmit informații, știri și opinii în cadrul unor programe de știri și de dezbateri. Imaginile difuzate referitoare la evenimente turbulente reflectă violența care există în realitate în societatea din Turcia și în regiunile kurde.
24. Prin ordonanța din 13 iunie 2008, Ministerul Federal de Interne din Germania i‑a interzis Mesopotamia Broadcast METV să își desfășoare activitatea prin intermediul Roj TV în domeniul de aplicare al Vereinsgesetz. De asemenea, canalului Roj TV i s‑a interzis desfășurarea activității.
25. Ministerul Federal de Interne a justificat aceste interdicții, în esență, prin faptul că emisiunile canalului Roj TV aprobă recurgerea la violență în realizarea obiectivelor politice ale PKK, precum și în raporturile dintre turci și kurzi, aducând astfel atingere înțelegerii dintre popoare în sensul Vereinsgesetz.
26. Aceste măsuri de interdicție au fost contestate de Mesopotamia Broadcast METV și de Roj TV în fața Bundesverwaltungsgericht.
27. Reclamantele din acțiunea principală au susținut că activitățile lor transfrontaliere în domeniul televiziunii intră sub incidența directivei și că, în aplicarea acesteia, numai Regatul Danemarcei, pe teritoriul căruia își au sediul, poate exercita un control cu privire la aceste activități.
28. Bundesverwaltungsgericht arată, în decizia de trimitere, că programele difuzate de Mesopotamia Broadcast METV prin intermediul Roj TV elogiază efectiv lupta armată dusă de PKK împotriva Republicii Turcia și astfel intră sub incidența interdicției de a se aduce atingere înțelegerii dintre popoare în sensul Vereinsgesetz.
29. Instanța arată că, în temeiul respectivei legi, acest motiv de interdicție își poate găsi aplicarea în cazul în care un grup susține o mișcare care afectează coexistența pașnică dintre popoare prin folosirea violenței.
30. Instanța amintește, totuși că, în aplicarea directivei, un stat membru nu are dreptul de a interzice retransmisia emisiunilor provenite din alt stat membru pentru un motiv legat de domenii care cad sub incidența directivei.
31. Din acest motiv, Bundesverwaltungsgericht a decis să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții, în cele două cauze, întrebarea dacă „și, după caz, în ce condiții, aplicarea unei dispoziții naționale referitoare la interzicerea unei asociații ca urmare a încălcării principiului înțelegerii dintre popoare intră sub incidența domeniului definit de [directivă] și este exclusă, prin urmare, în temeiul articolului 2a din [aceasta]”.
32. Prin Ordonanța din 3 august 2010 s‑a dispus reunirea celor două cauze.
III – Analiza noastră
A – Observații introductive
33. Înainte de a examina întrebarea adresată, este necesar să se precizeze implicațiile acesteia.
34. Astfel cum rezultă din decizia de trimitere și din explicațiile prezentate de părți în ședință, măsurile în cauză adoptate de autoritățile germane au ca efect interzicerea oricărei activități a canalului Roj TV în Germania, precum și retransmisia în această țară, în public, a emisiunilor de televiziune ale acestei societăți difuzate din Danemarca.
35. Mesopotamia Broadcast METV, care gestionează canalul Roj TV, este îndreptățită să invoce, împotriva autorităților germane competente, dispozițiile directivei prin care se urmărește asigurarea liberei circulații a emisiunilor sale de televiziune.
36. Astfel, această societate daneză ne este prezentată de instanța de trimitere ca un emițător în sensul articolului 1 litera (b) din directivă, care difuzează programe de televiziune destinate publicului în sensul articolului 1 litera (a) din aceasta și care se află sub jurisdicția Regatului Danemarcei, potrivit dispozițiilor articolului 2 alineatele (2) și (3) din respectiva directivă, întrucât conducerea sa centrală, acolo unde se iau deciziile referitoare la programarea emisiunilor, se află pe teritoriul acestui stat membru.
37. În plus, instanța de trimitere a precizat că, în mod contrar a ceea ce autoritățile germane competente consideraseră, nu rezultă din probele din dosar că activitatea respectivei societăți era îndreptată în mod exclusiv sau preponderent spre Germania. Instanța a arătat că Roj TV își difuza emisiunile în întreaga Europă occidentală, precum și în Orientul Apropiat, iar nu numai către kurzii care trăiesc în Germania.
38. Autoritățile germane competente nu dispuneau, așadar, de elemente suficiente pentru a putea asimila Mesopotamia Broadcast METV cu un emițător național, în temeiul jurisprudenței amintite în considerentul (14) al Directivei 97/36(7).
39. În consecință, această societate este îndreptățită să invoce articolul 2a din directivă, în temeiul căruia un stat membru, cum este Republica Federală Germania, nu se poate opune retransmisiei pe teritoriul său a emisiunilor de televiziune difuzate de respectiva societate prin intermediul canalului său Roj TV din motive legate de domenii care cad sub incidența prezentei directive și anume, în ceea ce privește prezentele cauze, pentru că aceste emisiuni ar incita la ură pe motive de rasă, sex, religie sau naționalitate.
40. Potrivit sistemului instituit de directivă și astfel cum se arată în al cincisprezecelea considerent al acesteia, controlul exercitat de statul membru originar asupra emisiunilor de televiziune ale emitenților aflați sub jurisdicția sa este considerat suficient pentru a garanta respectarea cerințelor directivei, astfel cum sunt prevăzute la articolul 22a din aceasta. Statele membre receptoare nu pot exercita un control secundar cu privire la respectarea acestor cerințe.
41. Potrivit acestui sistem, dacă un stat membru receptor are un punct de vedere diferit cu privire la respectarea acestor cerințe, acesta nu poate acționa decât în cadrul procedurii prevăzute la articolul 2a alineatul (2) din directivă, care îl obligă, în special, să notifice emițătorului în cauză și Comisiei măsurile pe care intenționează să le ia și care prevede că, în lipsa unei rezolvări amiabile, dacă măsurile respective sunt adoptate, această instituție poate invita statul membru în cauză să pună capăt respectivelor măsuri.
42. Totuși, astfel cum se prevede la articolul 2a alineatul (1) din directivă, un control secundar efectuat de statul membru receptor nu este inadmisibil decât în domeniile care cad sub incidența directivei. Cu alte cuvinte, interzicerea unui control secundar de către statele membre receptoare nu operează decât în situația în care acest control trebuia să fie efectuat de statul membru originar. Astfel cum s‑a statuat în repetate rânduri în jurisprudență, directiva nu realizează o armonizare completă a normelor din domeniile pe care le acoperă(8).
43. Din acest motiv, instanța de trimitere urmărește să afle dacă o interdicție precum cea prevăzută în Vereinsgesetz, care permite să se restricționeze difuzarea emisiunilor de televiziune care aduc atingere înțelegerii dintre popoare, poate fi considerată ca fiind deja inclusă în obligația prevăzută la articolul 22a din directivă, potrivit căreia aceste emisiuni nu trebuie să incite la ură pe motive de rasă, sex, religie sau naționalitate.
44. Implicațiile răspunsului la întrebarea adresată de instanța de trimitere apar astfel în mod foarte clar.
45. Este vorba să se determine dacă autoritățile germane competente puteau interzice în mod unilateral retransmisia emisiunilor în cauză sau dacă ele erau, dimpotrivă, obligate să respecte condițiile prevăzute de articolul 2a alineatul (2) din directivă.
46. În primul caz, măsurile adoptate de aceste autorități împotriva emisiunilor societății Mesopotamia Broadcast METV intrau în sfera de aplicare a dispozițiilor tratatului referitoare la libera prestare a serviciilor. I‑ar reveni, așadar, instanței naționale sarcina de a verifica dacă interdicțiile contestate în cadrul acțiunilor principale erau justificate de un scop legitim și dacă erau proporționale cu acesta.
47. În această privință, nu se poate contesta, în mod convingător, că un stat membru pe teritoriul căruia coabitează importante comunități turce și kurde putea considera, în mod legitim, că emisiunile de televiziune care elogiază PKK, calificat ca fiind „organizație teroristă” de către Consiliul Uniunii Europene(9), puteau tulbura ordinea publică. I‑ar reveni tot instanței naționale sarcina de a verifica dacă interdicțiile în cauză se înscriau într‑o acțiune coerentă și sistematică de protecție a ordinii publice și dacă erau proporționale.
48. În cel de al doilea caz, acțiunea unilaterală a autorităților germane trebuie considerată ca fiind contrară directivei. Totuși, această interpretare a articolului 22a din directivă nu trebuie înțeleasă în sensul că emisiunile care ar aduce atingere înțelegerii dintre popoare potrivit dreptului german ar putea fi difuzate în mod liber în statele membre.
49. Este important să precizăm că această interpretare trebuie înțeleasă în sensul că statul membru originar, obligat să se asigure că emisiunile emitenților care se află sub jurisdicția sa respectă condițiile prevăzute la articolul 22a din directivă, trebuie să verifice dacă aceste emisiuni nu aduc atingere înțelegerii dintre popoare.
50. Să reamintim că, întrucât se consideră că un asemenea control a fost efectuat de statul membru originar, statele membre receptoare, care au puncte de vedere diferite cu privire la respectarea prevederilor articolului 22a, nu pot acționa decât în cadrul procedurii prevăzute la articolul 2a alineatul (2) din directivă.
51. Miza prezentelor cauze nu constă, așadar, în a preciza conținutul limitei privind libertatea de exprimare prevăzute la articolul 22a din directivă. Nu se contestă că dreptul fundamental la libertatea de exprimare prevăzut la articolul 11 din cartă constituie principiul și că limitările aduse acestuia, cum sunt cele prevăzute la articolul 22a din directivă, trebuie să facă obiectul unei interpretări stricte.
52. Miza cauzelor de față este de a se determina întinderea transferului de competență în ceea ce privește protecția ordinii publice, pe care statele membre au înțeles să îl instituie prin articolul 22a din directivă.
53. Propunem Curții să examineze întrebarea adresată de Bundesverwaltungsgericht în lumina acestor aspecte.
B – Analiza întrebării preliminare
54. Instanța de trimitere urmărește să afle dacă sfera de aplicare a articolului 22a din directivă include emisiunile care, prin faptul că elogiază PKK, pot aduce atingere înțelegerii dintre comunitățile de origine turcă și de origine kurdă care trăiesc în Germania.
55. Aceasta solicită astfel, în esență, să se stabilească dacă articolul 22a din directivă, potrivit căruia statele membre trebuie să garanteze că emisiunile difuzate nu incită la ură pe motive de rasă, sex, religie sau naționalitate, trebuie interpretat în sensul că interzice și emisiunile care, aducând elogii unui grup calificat ca fiind „terorist” de către Uniune, pot crea reacții de ostilitate sau de respingere între comunități de origine etnică sau culturală diferită.
56. Instanța de trimitere își exprimă îndoiala cu privire la posibilitatea de a răspunde în sens afirmativ la această întrebare, pentru următoarele motive.
57. În opinia acestei instanțe, pe de o parte, condiția prevăzută la articolul 22a din directivă, spre deosebire de noțiunea de atingere adusă înțelegerii dintre popoare, care s‑ar referi la un principiu general de drept obiectiv, s‑ar întemeia, în cuprinsul său, pe o implicație subiectivă, în cadrul caracteristicilor individuale, având ca efect excluderea.
58. Pe de altă parte, articolul 22a din directivă, prin referirea la incitarea la ură, ar avea în vedere un mesaj cu o intensitate mai puternică decât simpla atingere adusă înțelegerii dintre popoare.
59. În sfârșit, diferențele dintre resortisanții turci și resortisanții kurzi ar fi, în primul rând, de natură etnică și culturală, iar nu de rasă sau de naționalitate.
60. Nu achiesăm la rezervele emise de instanța de trimitere. În acord cu Comisia, dar contrar celor susținute de Mesopotamia Broadcast METV, precum și de guvernele german și francez, suntem de părere că motivul de interdicție prevăzut la articolul 22a din directivă își poate găsi aplicarea în cazul unei emisiuni care aduce atingere înțelegerii între popoare, în sensul în care este definită această noțiune în dreptul german.
61. Analiza noastră se bazează pe următoarele considerații.
62. Cu titlu introductiv, se impune, mai întâi, constatarea că directiva nu cuprinde o definiție a termenilor menționați la articolul 22a din aceasta.
63. În plus, nici în cadrul lucrărilor pregătitoare nu găsim nicio indicație relevantă. Lucrările pregătitoare ale Directivei 89/552, în care condiția prevăzută la articolul 22a din directivă apărea în articolul 22 alineatul (2), nu furnizează niciun element referitor la aplicarea acestei condiții. În ceea ce privește lucrările pregătitoare ale Directivei 97/36, acestea nu fac decât să confirme că legiuitorul comunitar a înțeles să prevadă în articolul 22a din directivă un motiv de interdicție întemeiat pe ordinea publică, diferit de cele care vizează în mod special protecția minorilor(10).
64. Conform jurisprudenței, sfera de aplicare a articolului 22a din directivă trebuie determinată pornind de la sensul obișnuit al termenilor săi în limbajul curent, în funcție de sistemul instituit de aceasta și de obiectivele pe care le urmărește(11).
65. Să reamintim că articolul 22a din directivă prevede că emisiunile de televiziune nu trebuie să incite la ură pe motive de rasă, sex, religie sau naționalitate. Interdicția prevăzută în această dispoziție nu se aplică, așadar, unei emisiuni de televiziune decât dacă această emisiune îndeplinește cumulativ următoarele două condiții: în primul rând, să incite la ură și, în al doilea rând, această ură să fie întemeiată pe unul dintre motivele menționate.
66. În ceea ce privește, mai întâi, termenii „incitare” și „ură”, aceștia semnifică, în limbajul curent, primul, o acțiune care vizează orientarea comportamentului, iar cel de al doilea, un sentiment violent, care conduce la a vrea răul cuiva și la a se bucura de răul care i se întâmplă(12).
67. Contrar susținerilor instanței de trimitere, nu găsim în aceste definiții motive care să ne permită să considerăm că noțiunea de incitare la ură ar avea un conținut în mod semnificativ diferit de noțiunea de a aduce atingere înțelegerii dintre popoare. A incita la ură înseamnă a se strădui să creeze un sentiment de ostilitate sau de respingere față de celălalt, din cauza căruia cel care cunoaște acest sentiment nu mai poate trăi în armonie cu cealaltă persoană, deci nu se mai poate înțelege cu ea.
68. În plus, un conținut mai extins conferit noțiunii de a aduce atingere înțelegerii dintre popoare, în sensul că ar include mesaje care nu pot da naștere unui sentiment de intoleranță, ar contraveni dreptului fundamental la libertatea de exprimare. Cu alte cuvinte și astfel cum rezultă din articolul 54 din cartă, libertatea de exprimare garantată la articolul 11 din aceasta încetează să se aplice atunci când mesajul aduce atingere celorlalte principii și drepturi fundamentale recunoscute de respectiva cartă, cum ar fi protecția demnității umane și principiul nediscriminării.
69. Noțiunile de incitare la ură și de a aduce atingere înțelegerii dintre popoare vizează, așadar, în opinia noastră, același comportament.
70. În continuare, în ceea ce privește sensul termenilor „rasă” și „naționalitate” menționați în articolul 22a din directivă, nu considerăm nici că aceștia trebuie înțeleși în modul restrictiv avut în vedere de instanța de trimitere, potrivit căruia nu ar viza diferențe de natură etnică sau culturală precum cele care pot exista între turci și kurzi.
71. Astfel cum subliniază în mod întemeiat Comisia, cuvântul „rasă” nu are niciun conținut științific obiectiv în ceea ce privește ființele umane. Așadar, el nu poate fi definit. Acest cuvânt nu corespunde, astfel, niciunui criteriu genetic, sanguin sau de altă natură, ci trimite, cel mult, în limbajul curent, la caracteristici vizibile și globale, cum ar fi culoarea pielii, care au un caracter relativ și parțial. Dreptul Uniunii, astfel cum se menționează în mod expres în considerentul (6) al Directivei 2000/43/CE a Consiliului(13), respinge teoriile care încearcă să stabilească existența unor rase umane separate.
72. Prin interzicerea incitării la ură pe motive legate de rasă, legiuitorul comunitar vizează, așadar, în opinia noastră, formele de discriminare bazate pe un criteriu care, potrivit teoriilor pe care le respinge, ar permite să se împartă ființele umane în diferite categorii și să se considere că una sau mai multe dintre ele ar fi, prin natura proprie, superioare sau inferioare celorlalte.
73. Astfel se explică faptul că, în Directiva 2004/83/CE a Consiliului(14), care stabilește criteriile comune statelor membre pentru a determina care sunt apatrizii sau cetățenii statelor terțe care au nevoie de protecție, noțiunea „rasă” include, potrivit articolului 10 alineatul (1) litera (a), „în special considerente de culoare, ascendență sau apartenență la un anumit grup etnic”. În aceeași ordine de idei, articolul 10 alineatul (1) litera (c) din Directiva 2004/83 prevede că noțiunea de naționalitate nu se limitează la cetățenie sau la inexistența acesteia, ci include, în special, apartenența la un grup determinat prin identitatea sa culturală, etnică sau lingvistică, prin originile sale geografice sau politice comune sau prin relația cu populația unui alt stat.
74. Din acest motiv, considerăm că împrejurarea că legiuitorul comunitar nu a menționat în articolul 22a din directivă, drept criteriu de discriminare, decât rasa și naționalitatea, deși, în numeroase alte texte(15), originea etnică a fost adăugată în mod expres la aceste două criterii, nu poate fi interpretată ca expresia voinței de a exclude discriminările bazate pe originea etnică din domeniile care cad sub incidența directivei(16).
75. Adăugarea noțiunii de origine etnică în celelalte texte care privesc discriminările pe motiv de origine nu servește, în opinia noastră, decât pentru a ilustra și pentru a detalia conținutul noțiunii de discriminare bazată pe rasă, și nu pentru a extinde sfera de aplicare a acesteia(17).
76. În sfârșit, nu există, în textul articolului 22a din directivă, niciun element convingător în favoarea interpretării avute în vedere de instanța de trimitere, potrivit căreia acest articol nu ar viza decât discriminările bazate pe criterii subiective și nu ar include emisiunile care pot aduce atingere siguranței publice.
77. Nu se contestă că articolul 22a din directivă, prin interzicerea emisiunilor care au un conținut discriminatoriu, urmărește protecția demnității umane. Totuși, niciun element din conținutul său nu justifică să se facă distincție între emisiunile discriminatorii în funcție de efectele acestora asupra ordinii publice. Dimpotrivă, din utilizarea cuvântului „nicio”, în versiunea franceză, se poate deduce că legiuitorul comunitar a urmărit să interzică toate emisiunile care implică incitarea la ură pe motive de rasă și de naționalitate, indiferent de efectele lor posibile asupra ordinii publice(18).
78. Analiza semantică a articolului 22a din directivă înclină, așadar, în opinia noastră, în favoarea tezei susținute de Comisie. Această teză se coroborează cu sistemul și cu obiectivele directivei.
79. Astfel cum am arătat, directiva are drept obiect asigurarea liberei circulații a emisiunilor de televiziune. Această libertate de circulație este pusă în aplicare prin intermediul a două acțiuni, pe de o parte, armonizarea condițiilor minimale necesare în ceea ce privește conținutul programelor și, pe de altă parte, principiul recunoașterii de către toate statele membre a efectuării controlului privind respectarea acestor condiții de către statul membru originar.
80. Libera circulație a emisiunilor de televiziune nu poate fi pe deplin asigurată decât dacă sfera de aplicare și conținutul condițiilor minimale impuse de directivă sunt clar determinate. De claritatea acestor condiții depinde securitatea juridică a emitenților, care trebuie să poată cunoaște în mod precis efectele controlului efectuat de autoritățile competente ale statului membru în care sunt stabilite prin raportare la competențele care le revin statelor membre receptoare.
81. În articolele 22 și 22a din directivă, legiuitorul comunitar a stabilit standardele minimale necesare pentru protecția minorilor și a ordinii publice.
82. Desigur, articolul 22a nu realizează o armonizare exhaustivă a restricțiilor privind libertatea de circulație a emisiunilor de televiziune, care pot fi justificate de respectarea ordinii publice. De exemplu, contrar articolului 10 al doilea paragraf din CEDO(19), acesta nu vizează decât emisiunile cu caracter discriminatoriu.
83. Nu este mai puțin adevărat că obiectivul directivei și sistemul prevăzut de aceasta se opun în principiu unei repartizări a controlului caracterului nediscriminatoriu al emisiunilor de televiziune între statul membru originar și statele membre receptoare. O asemenea repartizare a controlului nu ar fi compatibilă cu imperativul securității juridice decât dacă ar putea fi efectuată pe baza unor criterii precise și ușor de aplicat.
84. Or, după cum am văzut, noțiunea de rasă nu există în dreptul Uniunii, astfel încât ar fi dificil să se distingă cu claritate între incitarea la ură pe motive rasiale, vizate la articolul 22a din directivă, și incitarea la ură pe motive etnice, care ar continua să intre sub jurisdicția fiecărui stat membru. Ar fi de asemenea foarte dificil să se stabilească linia exactă de demarcație între emisiunile discriminatorii care aduc atingere doar demnității umane și cele care, în plus, pot aduce atingere siguranței interne sau externe a unui stat membru.
85. Obiectivul urmărit de directivă prin intermediul armonizării realizate în cadrul articolului 22a din aceasta conduce, în opinia noastră, la interpretarea extensivă a noțiunii de ură pe motive de rasă și de naționalitate, în sensul că include și emisiunile care pot aduce atingere înțelegerii dintre comunități etnice sau culturale diferite, precum comunitățile turce și kurde care trăiesc în Germania.
86. Suntem conștienți de importanța transferului de competență din partea statelor membre, consacrat prin intermediul unei asemenea interpretări. Aprecierea caracterului discriminatoriu al unei emisiuni de televiziune poate varia, în mod legitim, de la un stat membru la altul. În plus, fiecărui stat membru îi revin, în final, sarcina și responsabilitatea de a asigura protecția ordinii publice pe teritoriul său. În sfârșit, efectele asupra ordinii publice ale emisiunilor de televiziune care incită la ură între comunități etnice sau culturale diferite depind, în mod evident, de prezența acestor comunități pe teritoriul național, iar statele membre sunt pe deplin îndreptățite să ia toate măsurile necesare pentru a evita manifestarea pe teritoriul lor a conflictelor existente în state terțe.
87. Totuși, nu credem că aceste argumente justifică reținerea unei interpretări restrictive a articolului 22a din directivă și aceasta pentru următoarele două motive.
88. În primul rând, obiectul însuși al unei norme armonizate este de a fi o normă comună tuturor statelor membre și, în consecință, de a trebui să fie aplicată de fiecare dintre ele. Prin urmare, astfel cum am arătat mai sus, în cazul în care Curtea consideră că articolul 22a din directivă se opune difuzării de emisiuni care aduc atingere înțelegerii dintre popoare, respectarea acestei condiții va trebui verificată de autoritățile competente ale statului membru sub a cărui jurisdicție se află emițătorul în cauză, indiferent de prezența comunităților etnice sau culturale vizate pe teritoriul acestui stat.
89. Astfel, aplicarea interdicției prevăzute la articolul 22a din directivă nu depinde de eventualele efecte ale emisiunii în cauză în statul membru originar sau într‑un stat membru în mod special, ci doar de îndeplinirea celor două condiții prevăzute la această dispoziție, și anume incitarea la ură și motive de rasă și de naționalitate.
90. În al doilea rând, un stat membru care ar considera că emisiunile difuzate dintr‑un alt stat membru nu respectă condițiile prevăzute la articolul 22a din directivă nu este lipsit de orice mijloc de acțiune. Astfel cum am văzut, acesta are la dispoziție procedura prevăzută la articolul 2a alineatul (2) din directivă, care îi permite, în condițiile stabilite de această dispoziție, să adopte măsuri restrictive împotriva unor asemenea emisiuni.
91. Această garanție de care dispun astfel statele membre receptoare, care urmărește să concilieze în mod optim exercitarea dreptului fundamental la libertatea de exprimare cu dreptul la fel de legitim al statelor membre de a‑și proteja ordinea publică, militează de asemenea, în opinia noastră, în favoarea unei interpretări extensive a transferului de competență prevăzut la articolul 22a din directivă.
92. Această garanție militează cu atât mai mult în acest sens, cu cât, după cum a reieșit din dezbaterile ședinței, este posibil ca măsurile care se pot adopta în temeiul articolului 2a alineatul (2) din directivă să fie mult mai eficiente decât cele adoptate în mod unilateral de un stat membru receptor. Astfel, în prezentele cauze, aplicarea procedurii prevăzute la articolul 2a alineatul (2) din directivă ar putea permite, dacă este cazul, să se ajungă la interzicerea, de către Regatul Danemarcei, a difuzării de către Mesopotamia Broadcast METV a oricărei emisiuni de televiziune care elogiază PKK, în condițiile în care măsurile în litigiu luate de autoritățile germane nu au drept efect, în mod concret, decât să sancționeze penal retransmisia emisiunilor în locuri publice în Germania, iar nu recepția lor pe acest teritoriu, într‑un cadru privat.
93. Având în vedere toate aceste considerații, propunem Curții să răspundă la întrebarea adresată că articolul 22a din directivă, potrivit căruia statele membre trebuie să garanteze că emisiunile de televiziune difuzate nu incită la ură pe motive de rasă, sex, religie sau naționalitate, trebuie interpretat în sensul că interzice și emisiunile care, prin faptul că elogiază un grup calificat ca fiind „terorist” de către Uniune, pot crea reacții de ostilitate sau de respingere între comunități de origine etnică sau culturală diferită.
IV – Concluzie
94. Având în vedere considerațiile de mai sus, propunem să se răspundă la întrebarea adresată de Bundesverwaltungsgericht după cum urmează:
„Articolul 22a din Directiva 89/552/CEE a Consiliului din 3 octombrie 1989 privind coordonarea anumitor acte cu putere de lege și acte administrative ale statelor membre cu privire la desfășurarea activităților de difuzare a programelor de televiziune, astfel cum a fost modificată prin Directiva 97/36/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 30 iunie 1997, potrivit căruia statele membre trebuie să garanteze că emisiunile de televiziune difuzate nu incită la ură pe motive de rasă, sex, religie sau naționalitate, trebuie interpretat în sensul că interzice și emisiunile care, prin faptul că elogiază un grup calificat ca fiind «terorist» de către Uniunea Europeană, pot crea reacții de ostilitate sau de respingere între comunități de origine etnică sau culturală diferită.”