JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JULIANE KOKOTT
24 päivänä toukokuuta 2012 (1)
Asia C‑441/11 P
Euroopan komissio
vastaan
Verhuizingen Coppens NV
Muutoksenhaku – Kilpailu – Kartellit tai muut yhteistoimintajärjestelyt – EY 81 artiklan 1 kohta ja ETA 53 artiklan 1 kohta – Kansainvälisten muuttopalvelujen markkinat Belgiassa – Kolmesta erillisestä sopimuksesta koostuva kartellikokonaisuus – Yhtenä kokonaisuutena pidettävä jatkettu kilpailusääntöjen rikkominen – Näytön puuttuminen siitä, että kartellin osapuoli, joka osallistui vain yhteen erilliseen sopimukseen, tiesi muista erillisistä sopimuksista – Komission päätöksen kumoaminen osittain tai kokonaisuudessaan
I Johdanto
1. Milloin unionin yleinen tuomioistuin voi kumota Euroopan komission tekemän kartellioikeutta koskevan päätöksen kokonaisuudessaan, ja milloin sen on tyydyttävä osittaiseen kumoamiseen? Tämä on pohjimmiltaan oikeuskysymys, joka unionin tuomioistuimen on ratkaistava tässä muutoksenhakumenettelyssä ja jonka käytännön merkitystä ei pidä väheksyä.(2) Kysymys liittyy muuttopalvelujen alan kartelliin, jonka komissio paljasti kansainvälisten muuttopalvelujen markkinoilla Belgiassa joitakin vuosia sitten ja josta se teki 11.3.2008 sakkopäätöksen(3) (jäljempänä myös riidanalainen päätös).
2. Komission toteamusten mukaan mainittu muuttopalvelujen alan kartelli oli yhtenä kokonaisuutena pidettävää jatkettua kilpailusääntöjen rikkomista harjoittanut kartellikokonaisuus, joka perustui kolmentyyppisiin muuttopalveluja tarjoavien yritysten välisiin kilpailunvastaisiin sopimuksiin: hintasopimuksiin, sopimuksiin markkinoiden jakamisesta turvautumalla fiktiivisten hinta-arvioiden (peitetarjousten) järjestelmään sekä sopimuksiin korvausjärjestelmästä tarjousten hylkäämisen tai tarjouksista pidättäytymisen tapauksissa (provisiot).
3. Komissio katsoi Verhuizingen Coppens NV:n (jäljempänä Coppens) syyllistyneen yhdeksän muun yrityksen tai konsernin ohella kartellikokonaisuuteen osallistumiseen. Komissio pystyi kuitenkin Coppensin tapauksessa osoittamaan aktiivisen osallistumisen ainoastaan yhteen kartellikokonaisuuden kolmesta osatekijästä, nimittäin peitetarjousten järjestelmään. Komissio ei pystynyt selvittämään, tiesikö Coppens tai olisiko sen pitänyt tietää, että se osallistuessaan peitetarjousten järjestelmään osallistui myös kartellikokonaisuuteen. Näissä olosuhteissa unionin yleinen tuomioistuin kumosi kokonaisuudessaan toteamuksen Coppensin osallistumisesta kartelliin sekä Coppensille määrätyn sakon 16.6.2011 antamallaan tuomiolla (jäljempänä myös unionin yleisen tuomioistuimen tuomio tai valituksenalainen tuomio).(4)
4. Komissio riitauttaa tuon tuomion nyt tekemällään valituksella. Se katsoo, että unionin yleinen tuomioistuin olisi voinut kumota riidanalaisen päätöksen Coppensin osalta ainoastaan osittain, koska joka tapauksessa Coppensin oli osoitettu osallistuneen kilpailunvastaiseen peitetarjousten järjestelmään.
5. Unionin tuomioistuimen on lähiaikoina tarkasteltava joukkoa muita oikeuskysymyksiä muissa vielä vireillä olevissa muutoksenhakumenettelyissä, jotka koskevat muuttopalvelujen alan kartellia.(5)
II Asian tausta
A Tosiseikat ja hallinnollinen menettely
6. Komission tutkimusten tulosten perusteella kansainvälisten muuttopalvelujen markkinoilla Belgiassa toimi vuosina 1984–2003 kartelli, johon osallistui kymmenen muuttopalveluja tarjoavaa yritystä(6) eri ajanjaksoina(7) ja eriasteisesti.
7. Riidanalaisessa päätöksessä komissio totesi, että mainittu kartelli oli yhtenä kokonaisuutena pidettävää jatkettua kilpailusääntöjen rikkomista harjoittanut kartellikokonaisuus,(8) joka perustui kolmentyyppisiin sopimuksiin:(9)
– hintasopimuksiin, joissa osapuolina olevat muuttopalveluja tarjoavat yritykset sopivat asiakkaille tarjottavista palveluista perittävistä maksuista
– sopimuksiin korvausjärjestelmästä tarjousten hylkäämisen tai tarjouksista pidättäytymisen tapauksissa (provisiot); niiden tarkoituksena oli varmistaa, että kansainvälisiä muuttopalveluja koskevan tarjouskilpailun voittaneen yrityksen kilpailijat saivat tavallaan rahallisen korvauksen riippumatta siitä, olivatko ne itse jättäneet tarjouksen vai eivät; mainitut provisiot päätyivät asiakkaiden huomaamatta kulloistenkin muuttopalvelujen lopulliseen hintaan
– sopimuksiin markkinoiden jakamisesta turvautumalla fiktiivisten hinta-arvioiden (peitetarjousten) järjestelmään; asiakas tai muuttava henkilö sai peitetarjouksen muuttoyhtiöltä, jolla ei ollut aikomusta suorittaa muuttoa; yritys ilmoitti kilpailijoilleen hinnan, vakuutettavan määrän ja varastointikulut, jotka niiden pitäisi tästä fiktiivisestä palvelusta laskuttaa.
8. Provisioita ja peitetarjouksia koskevia sopimuksia sovellettiin kartellin koko voimassaoloajan (vuosina 1984–2003), mutta hintasopimusten täytäntöönpanolle toukokuun 1990 jälkeen ei löytynyt näyttöä.(10)
9. Komissio päätteli toteamiensa tosiseikkojen perusteella riidanalaisessa päätöksessä, että asianomaiset yritykset ovat rikkoneet EY 81 artiklan 1 kohtaa ja ETA 53 artiklan 1 kohtaa eri aikoina ”vahvistamalla kansainvälisten muuttojen hintoja Belgiassa suoraan ja välillisesti, jakamalla osan markkinoista ja manipuloimalla tarjousten jättämismenettelyä”.(11)
10. Riidanalainen päätös annettiin tiedoksi yhteensä 31 oikeushenkilölle, joille komissio lisäksi määräsi osittain oikeushenkilökohtaisesti ja osittain yhteisvastuullisesti erisuuruisia sakkoja kilpailusääntöjen rikkomisesta.(12)
B Coppensin osallistuminen kartelliin
11. Komissio totesi riidanalaisen päätöksen 1 artiklan i kohdassa Coppensin osallistuneen kartellikokonaisuuteen 13.10.1992–29.7.2003. Sen vuoksi Coppensille asetettiin riidanalaisen päätöksen 2 artiklan k kohdassa 104 000 euron sakko määräämättä yhteisvastuusta.
12. Kuten valituksenalaisesta tuomiosta kuitenkin käy ilmi,(13) komissio ei ole osoittanut, että peitetarjouksia koskevaan sopimukseen osallistuessaan Coppens olisi tiennyt muiden yritysten toteuttamista provisioita koskevista kilpailua rajoittavista toimista tai että sen olisi kohtuudella pitänyt ennakoida ne. Kuten komissio itse myöntää, riidanalainen päätös ei perustunut erityisiin todisteisiin sen osalta, onko kantaja tiennyt muiden osallistujien lainvastaisesta käyttäytymisestä.
C Asian käsittely unionin yleisessä tuomioistuimessa
13. Useat riidanalaisen päätöksen adressaateista hakivat päätökseen muutosta unionin yleisessä tuomioistuimessa kumoamiskanteen avulla.(14)
14. Unionin yleinen tuomioistuin ratkaisi Coppensin 4.6.2008 nostaman kanteen 16.6.2011 antamallaan valituksenalaisella tuomiolla. Tuomiossaan se hyväksyi Coppensin kanteen kokonaisuudessaan, kun se kumosi riidanalaisen päätöksen 1 artiklan i kohdan ja 2 artiklan k kohdan sekä velvoitti komission korvaamaan ensimmäisen oikeusasteen oikeudenkäyntikulut.
III Asian käsittely unionin tuomioistuimessa
15. Komissio teki 25.8.2011 päivätyllä kirjeellä unionin yleisen tuomioistuimen tuomiosta nyt käsiteltävän valituksen. Valituksessa se vaatii, että unionin tuomioistuin
– kumoaa valituksenalaisen tuomion
– hylkää kumoamiskanteen tai toissijaisesti kumoaa riidanalaisen päätöksen 1 artiklan i kohdan siltä osin kuin Coppens on sen mukaan vastuussa provisioita koskevasta sopimuksesta,
– vahvistaa sakon määrän asianmukaiseksi katsomansa määrän suuruiseksi sekä
– velvoittaa Verhuizingen Coppensin korvaamaan muutoksenhakumenettelystä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut ja sen osan unionin yleisessä tuomioistuimessa pidetyn oikeudenkäynnin kuluista, jota se pitää asianmukaisena.
16. Coppens puolestaan vaatii, että unionin tuomioistuin
– pysyttää valituksenalaisen tuomion
– toissijaisesti – sen tapauksen varalta, että unionin tuomioistuin kumoaa valituksenalaisen tuomion kokonaan tai osittain – alentaa komission määräämää sakkoa siten, että se vastaa 10:tä prosenttia Coppensin liikevaihdosta kyseisillä markkinoilla, sekä
– velvoittaa komission korvaamaan menettelystä unionin yleisessä tuomioistuimessa ja muutoksenhausta aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.
17. Valitusta käsiteltiin kirjallisesti unionin tuomioistuimessa.
IV Valituksen arviointi
18. Komissio nojautuu yhteen ainoaan valitusperusteeseen: se katsoo unionin yleisen tuomioistuimen tehneen oikeudellisen virheen ja ylittäneen toimivaltansa, kun se kumosi riidanalaisen päätöksen Coppensin osalta kokonaisuudessaan. Komission mielestä unionin yleisen tuomioistuimen olisi sen sijaan pitänyt tyytyä osittaiseen kumoamiseen, koska ainakin Coppensin aktiivinen osallistuminen kilpailusääntöjen rikkomisen osaan – kilpailunvastaiseen peitetarjousten järjestelmään – oli näytetty toteen.
A Valituksen tutkittavaksi ottaminen
19. Aluksi on todettava, että Coppens arvostelee komission esittämän valitusperusteen epätäsmällisyyttä.
20. Jos Coppens haluaa tällä tavoin kyseenalaistaa valituksen tutkittavaksi ottamisen, en pidä sen väitettä kovin vakuuttavana. Komission moittima unionin yleisen tuomioistuimen oikeudellinen virhe on nimittäin kuvattu valituskirjelmässä täsmällisesti. Toisin kuin Coppens ilmeisesti katsoo, komissio ilmoittaa myös täsmällisesti, mitä oikeussääntöjä se katsoo rikotun: SEUT 263 ja SEUT 264 artiklaa. Lisäksi komissio nojautuu seikkoihin, jotka koskevat oikeasuhteisuutta, menettelyn ekonomiaa, kilpailusääntöjen tehokasta täytäntöönpanoa ja ne bis in idem ‑periaatetta.
21. Esillä olevan valituksen tutkittavaksi ottamista ei näin ollen voida asettaa kyseenalaiseksi.
B Valituksen perusteltavuus
22. Komission valitus menestyy, jos unionin yleisen tuomioistuimen ei olisi pitänyt kumoa riidanalaista päätöstä Coppensin osalta kokonaisuudessaan vaan ainoastaan osittain.
23. Toisin kuin komissio katsoo, tätä kysymystä tarkasteltaessa ratkaisevassa asemassa ei ole suhteellisuusperiaate eikä varsinkaan sen SEU 5 artiklan 1 kohdan toiseen virkkeeseen ja 4 kohtaan sisältyvä ilmenemismuoto, joka koskee unionin ja sen jäsenvaltioiden toimivallan välistä suhdetta.
24. Sedes materiae on pikemminkin yksinomaan SEUT 264 artikla.(15) Tähän määräykseen perustuu unionin yleisen tuomioistuimen toimivalta osana Euroopan unionin tuomioistuinta ratkaistaessa kumoamiskanteita SEUT 263 artiklassa tarkoitetulla tavalla. SEUT 264 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätään seuraavaa:
”Jos kanne on aiheellinen, Euroopan unionin tuomioistuin julistaa säädöksen mitättömäksi.”
25. Viimeksi mainittua määräystä ei tule virheellisesti pitää ”kaikki tai ei mitään -määräyksenä”. Jos kumoamiskanne on perusteltu vain osittain, sitä tuskin voidaan hyväksyä kokonaisuudessaan. Muutoin kantaja saisi enemmän kuin sille lain nojalla kuuluu. Tämän vuoksi SEUT 264 artiklan ensimmäistä kohtaa on välttämätöntä tulkita ja soveltaa siten, että kumoamiskanteen kohteena oleva toimi kumotaan siltä osin kuin kanne on perusteltu.
26. Kuten unionin tuomioistuin on todennut tältä osin, unionin yleinen tuomioistuin ei voi pelkästään sen seikan perusteella, että se pitää perusteltuna kantajan kanteensa tueksi esittämää kanneperustetta, automaattisesti kumota riitautettua toimea kokonaisuudessaan. Kumoaminen kokonaisuudessaan ei ole mahdollista silloin, kun on ilmeisen selvää, että kyseinen kanneperuste, joka koskee vain erityistä osaa riitautetusta toimesta, voi johtaa vain osittaiseen kumoamiseen.(16)
27. Ennen kaikkea luonteeltaan hallinnollisoikeudellisissa menettelyissä menettelyn ekonomian periaate lisäksi puoltaa sitä, että epäselvissä tapauksissa unionin säädökset kumotaan ainoastaan osittain, koska tällä tavoin voidaan välttää hallinnollisen menettelyn mahdollinen toistuminen ja mahdollinen uusi tuomioistuinmenettely tai ainakin rajoittaa menettelyn kohdetta. Erityisesti kartellioikeutta koskevissa tapauksissa on lisäksi huomattava, että hallinnollisen menettelyn toistuminen voi tilanteesta riippuen olla ristiriidassa ne bis in idem ‑periaatteen kanssa.(17) Lisäksi komission päätösten osittain kumoaminen sopii paremmin yhteen unionin kilpailusääntöjen tehokasta täytäntöönpanoa koskevan perusvaatimuksen kanssa(18) kuin niiden kumoaminen kokonaisuudessaan.
28. Unionin toimen osittainen kumoaminen on mahdollista vain silloin, kun osat, joiden kumoamista on vaadittu, ovat sellaisia, että ne voidaan erottaa muusta toimesta (ns. erotettavuutta koskeva edellytys).(19) Tällaista erotettavuutta ei ole, jos kanteen kohteena olevan toimen osittainen kumoaminen johtaisi sen pääsisällön muuttumiseen.(20)
29. Käyttäessään SEUT 264 artiklan ensimmäisen kohdan mukaista toimivaltaansa unionin yleinen tuomioistuin voi siis kumota riidanalaisen päätöksen Coppensin osalta kokonaisuudessaan, mikäli osittainen kumoaminen olisi muuttanut mainitun päätöksen pääsisältöä. Tämä on arvioitava objektiivisin perustein.(21)
30. Valitettavasti unionin yleinen tuomioistuin ei esittänyt valituksenalaisessa tuomiossa minkäänlaisia konkreettisia toteamuksia näistä seikoista. Se piti ratkaisevana ainoastaan sitä, että komissio katsoi Coppensin olevan vastuussa väitetystä osallistumisesta yhtenä kokonaisuutena pidettävään jatkettuun kilpailusääntöjen rikkomiseen, vaikka oli mahdollista osoittaa ainoastaan Coppensin osallistuminen yhteen kartellikokonaisuuden osatekijään eli peitetarjousten järjestelmään.(22)
31. Ilmeisesti unionin yleinen tuomioistuin – samoin kuin Coppens – katsoi, että yrityksen osallistuminen yhtenä kokonaisuutena pidettävään jatkettuun kilpailusääntöjen rikkomiseen eroaa pääsisällöltään perustavanlaatuisesti ”pelkästä” EY 81 artiklan (SEUT 101 artiklan) rikkomisesta.
32. Näin ei kuitenkaan ole.
33. Toteamuksella yrityksen osallistumisesta yhtenä kokonaisuutena pidettävään jatkettuun kilpailusääntöjen rikkomiseen on luultavasti enemmän sisältöä kuin pelkällä toteamuksella sen osallistumisesta tämän rikkomisen yhteen tai useampaan osaan. Tämä ei kuitenkaan suinkaan tarkoita, että kartellikokonaisuudessa olisi sovittu muusta kuin erillisissä sopimuksissa, joista se koostuu. Erot ovat pikemminkin vain asteittaisia.
34. Olettama yhtenä kokonaisuutena pidettävästä jatketusta kilpailusääntöjen rikkomisesta johtaa esillä olevan kaltaisessa tapauksessa siihen, että kaikille kartellin osapuolille – ikään kuin rikoskumppaneille – voidaan määritellä osuus rikkomisesta, vaikka ne eivät olisikaan osallistuneet jokaiseen kartellikokonaisuuden yksittäiseen osaan.
35. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tämä määrittely edellyttää, että kyseisen yrityksen näytetään tienneen muiden osallistujien lainvastaisesta käyttäytymisestä tai voineen kohtuudella ennakoida sen ja olleen valmis hyväksymään siihen sisältyvän riskin.(23)
36. Toisin sanoen rikkomisten vastavuoroinen syyksilukeminen on mahdollista, jos kulloinenkin kartellin osapuoli tiesi tai sen olisi pitänyt tietää, että se oman osuutensa myötä osallistui kartellikokonaisuuteen ja myötävaikutti omalla toiminnallaan kaikkien kartellin osapuolten yhteisten kilpailunvastaisten tavoitteiden saavuttamiseen.(24) Rikkomista koskevien osuuksien laajuus ja painoarvo suhteessa kartellikokonaisuuteen voidaan ottaa sakkojen laskennan yhteydessä huomioon yksilöllisesti jokaisen kartellin osapuolen osalta.(25)
37. Jos rikkomisten vastavuoroinen syyksilukeminen ei ole mahdollista, koska kartellin osapuoli – kuten esillä olevassa asiassa – ei tiennyt kartellikokonaisuuden olemassaolosta eikä myöskään voinut kohtuudella ennakoida sitä, tämä ei silti suinkaan tarkoita, että se olisi automaattisesti vapautettava kaikista seuraamuksista. Pikemminkin mikään ei puhu sitä vastaan, että kartellin osapuolen katsotaan edelleen olevan vastuussa niiden erillisten sopimusten vuoksi, joissa se todistetusti oli aktiivisena osapuolena(26) ja joilla oli sama kilpailunvastainen tarkoitusperä.
38. Pelkästään se, että useita kilpailunvastaisia sopimuksia pidetään yhtenä kokonaisuutena pidettävänä jatkettuna kilpailusääntöjen rikkomisena, ei nimittäin sulje pois sitä mahdollisuutta, että jokaisella näistä sopimuksista sinänsä myös rikotaan EY 81 artiklaa (SEUT 101 artiklaa).(27) Unionin yleinen tuomioistuin hyväksyy tämän(28) tekemättä siitä kuitenkaan tuomionsa kannalta välttämättömiä päätelmiä.
39. Kuten komissio huomauttaa osuvasti, sekä kartellikokonaisuudella että erillisillä sopimuksilla, joista kokonaisuus koostuu, voi olla sama kilpailunvastainen tavoite EY 81 artiklan 1 kohdassa (SEUT 101 artiklan 1 kohdassa) tarkoitetulla tavalla.(29) Belgialaisen muuttopalvelujen alan kartellin tapauksessa yhteisenä kilpailunvastaisena tavoitteena oli vahvistaa kansainvälisten muuttojen hintoja Belgiassa suoraan ja välillisesti, jakaa osa markkinoista ja manipuloida tarjousten jättämismenettelyä.(30) Tavoite ilmeni sekä erillisissä sopimuksissa että kartellikokonaisuudessa.
40. Näissä olosuhteissa ei esillä olevassa asiassa ollut syytä pelätä, että ainoastaan osittainen riidanalaisen päätöksen kumoaminen vain siltä osin kuin siinä asetettiin Coppens vastuuseen kartellikokonaisuuteen osallistumisen vuoksi olisi muuttanut kyseisen päätöksen pääsisältöä. Osittainen kumoaminen olisi sitä vastoin johtanut siihen, että Coppensin katsottaisiin syyllistyneen kilpailusääntöjen rikkomiseen, jolla oli sama kilpailunvastainen tavoite kuin kartellikokonaisuudella, joskin tällöin rikkominen olisi rajoittunut sen aktiiviseen osallistumiseen vain yhteen rikkomisen osaan eli peitetarjousten järjestelmään.
41. Kaiken kaikkiaan unionin yleisen tuomioistuimen olisi siten SEUT 264 artiklan ensimmäisen kohdan mukaisesti pitänyt kumota riidanalainen päätös vain osittain. Kumotessaan riidanalaisen päätöksen Coppensin osalta kokonaisuudessaan se teki oikeudellisen virheen.
42. Näin ollen komission valitus on perusteltu ja valituksenalainen tuomio on kumottava.
V Ratkaisu Coppensin kumoamiskanteesta
43. Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan silloin, kun muutoksenhaku todetaan aiheelliseksi, unionin tuomioistuin kumoaa unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisun. Se voi tällöin joko itse ratkaista asian lopullisesti, jos asia on ratkaisukelpoinen, tai palauttaa asian unionin yleisen tuomioistuimen ratkaistavaksi.
44. Esillä olevassa asiassa unionin yleinen tuomioistuin tarkasteli ainoastaan osaa menettelyssä ensimmäisessä oikeusasteessa esitetyistä Coppensin kanneperusteista. Tällaisessa tilanteessa voi olla paikallaan palauttaa asia unionin yleisen tuomioistuimen uudelleen käsiteltäväksi.(31) Tällainen toimintatapa ei kuitenkaan ole välttämätön. Prosessiekonomia puhuu pikemminkin sen puolesta, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian lopullisesti itse silloin, kun asiakirjat ovat täydellisiä, kaikki tarvittavat tiedot ovat käytettävissä ja asianosaiset ovat voineet esittää huomautuksia kaikista ratkaisevista näkökannoista.(32)
45. Näin on esillä olevassa asiassa. Ensinnäkin tosiseikat ovat ratkaisevilta osin kiistattomia, eikä niitä ole tarpeen selvittää enempää. Toiseksi asianosaisilla on sekä menettelyssä ensimmäisessä oikeusasteessa että myös muutoksenhakumenettelyssä ollut riittävästi mahdollisuuksia vaihtaa näkemyksiään tämän asian ratkaisemisen kannalta merkityksellisistä näkökannoista unionin tuomioistuimissa.
46. Tämän vuoksi ehdotan, että unionin tuomioistuin käyttää oikeuttaan ottaa asia ratkaistavakseen ja ratkaisee asian lopullisesti itse.
A Coppensin kilpailusääntöjen rikkomiseen osallistumisen toteaminen
47. Riidanalaisen päätöksen 1 artiklan i kohdassa todettiin Coppensin osallistuneen kilpailusääntöjen rikkomiseen 13.10.1992–29.7.2003. Menettelyssä ensimmäisessä oikeusasteessa Coppens esitti tältä osin kolme kanneperustetta, joita tarkastelen jäljempänä muutetussa järjestyksessä.
48. Ensinnäkin yritys katsoo, että kilpailunvastaisesta toiminnasta, johon sen väitetään syyllistyneen vuosina 1994 ja 1995, ei ole minkäänlaisia todisteita.
49. Riidanalaiseen päätökseen ei tosiasiallisesti sisälly konkreettista näyttöä siitä, että Coppens olisi vuosina 1994 ja 1995 itse tehnyt peitetarjouksia tai pyytänyt niitä muilta kartellin osapuolilta. Komissio on nimenomaisesti myöntänyt, että sillä ei ole tällaisia todisteita. Todisteita on ainoastaan vuosilta 1992, 1993 ja 1996−2003.
50. Pelkästään tämän seikan perusteella voidaan kuitenkin päätellä korkeintaan, että Coppens ei vuosina 1994 ja 1995 osallistunut aktiivisesti peitetarjouksia koskevan sopimuksen täytäntöönpanoon. Tämä voidaan mahdollisesti ottaa huomioon laskettaessa sakon määrää.(33)
51. Sitä vastoin ei voida tehdä pidemmälle menevää päätelmää, jonka mukaan Coppens olisi vuosina 1994 ja 1995 vetäytynyt kartellista kokonaan eikä näin ollen olisi rikkonut kilpailusääntöjä. Pelkästään se, että yritys ei pane täytäntöön sisällöltään kilpailunvastaisia keskustelujen tuloksia tai sopimuksia, ei voi vapauttaa kyseistä yritystä kartelliin osallistumista koskevasta vastuusta, mikäli se ei ole sanoutunut julkisesti irti sen sisällöstä.(34) Yrityksellä on tältä osin todistustaakka.(35)
52. Esillä olevassa asiassa Coppens ei ole missään vaiheessa esittänyt perustellusti, että se olisi erityisesti vuosina 1994 ja 1995 sanoutunut julkisesti irti peitetarjousten järjestelmää koskevasta sopimuksesta. Tällainen ei vaikuttaisikaan kovin uskottavalta, kun otetaan huomioon, että myöhemmiltä vuosilta on toistuvasti lukuisia todisteita Coppensin aktiivisesta osallistumisesta peitetarjousten järjestelmään.
53. Näissä olosuhteissa ei voida moittia sitä, että komissio ei vuosia 1994 ja 1994 koskevan ”aukon” osalta katsonut Coppensin kartelliin osallistumisen keskeytyneen täysin vaan katsoi ainoastaan, että Coppens jätti väliaikaisesti osallistumatta kartellin täytäntöönpanoon. Näin ollen Coppensin esittämä ensimmäinen kanneperuste on hylättävä.
54. Toiseksi Coppens väittää, että komissio ei ole ottanut sen kartelliin osallistumisen suhteellista painoarvoa huomioon asianmukaisella tavalla.
55. Tämäkään kanneperuste ei kuitenkaan koske kilpailusääntöjen rikkomisen toteamista sinänsä vaan sillä voi olla merkitystä korkeintaan laskettaessa sakon määrää. Esillä olevan asian tapauksessa se on kuitenkin merkityksetön.
56. Kolmanneksi Coppens kyseenalaistaa toteamuksen osallistumisestaan kartellikokonaisuuteen yhtenä kokonaisuutena pidettävänä jatkettuna kilpailusääntöjen rikkomisena.
57. Tämä viimeinen kanneperuste on merkityksellinen. On todettu, että Coppens on osallistunut aktiivisesti kilpailunvastaiseen peitetarjousten järjestelmään, mistä komissio on esittänyt yhteensä 67 yksittäistä todistetta, joita Coppens ei ole kiistänyt. Näyttöä tätä pidemmälle menevästä Coppensin osallistumisesta kartellikokonaisuuteen ei kuitenkaan voitu esittää. Komissio ei ole riidanalaisessa päätöksessä eikä menettelyissä unionin tuomioistuimissa esittänyt mitään seikkoja, joiden perusteella Coppens olisi voinut tietää kartellikokonaisuuden muiden osapuolten lainvastaisesta käyttäytymisestä – lukuun ottamatta peitetarjouksia – tai kohtuudella ennakoida sen ja olisi ollut valmis hyväksymään siihen sisältyvän riskin.(36) Kun komissio kuitenkin katsoi Coppensin olevan vastuussa kartellikokonaisuuden osapuolena, se teki ilmeisen arviointivirheen.
58. Kuten Coppens toteaa osuvasti, tätä arviointivirhettä ei voida korjata pelkästään alentamalla riidanalaisen päätöksen 2 artiklan k kohdassa määrättyä sakkoa. Mainittu virhe on pikemminkin otettava huomioon myös riidanalaisen päätöksen 1 artiklan i kohdassa todetun kilpailusääntöjen rikkomisen osalta. Riidanalaisen päätöksen päätösosassa on asianmukaisella tavalla esitettävä paitsi seuraamus myös seuraamuksen perusteena oleva kilpailunvastainen toiminta. Muutoin riidanalaisesta päätöksestä ilmenevä kielteinen arvio kyseisestä yrityksestä menisi pidemmälle kuin mistä sitä voidaan lain nojalla moittia. Tämä voisi yhtäältä vaikuttaa yrityksen maineeseen kielteisesti ja toisaalta aiheuttaa haittaa kolmansien osapuolten siviilioikeudellisten oikeuksien kannalta sekä tulevissa kartellimenettelyissä.(37)
59. Kuten edellä jo esitin,(38) komission arviointivirhe ei kuitenkaan oikeuta riidanalaisen päätöksen kumoamista kokonaisuudessaan Coppensin osalta. Sen sijaan riidanalaisen päätöksen 1 artiklan i kohta on SEUT 264 artiklan ensimmäisen kohdan mukaisesti kumottava ainoastaan siltä osin kuin siinä todetaan Coppensin peitetarjousten järjestelmään osallistumisen lisäksi sen osallistuminen yhtenä kokonaisuutena pidettävään jatkettuun kilpailusääntöjen rikkomiseen eli kartellikokonaisuuteen.
B Sakon määrän uudelleen laskeminen
60. Ehdottamastani riidanalaisen päätöksen 1 artiklan i kohdan osittaisesta kumoamisesta seuraa, että myös mainitun päätöksen 2 artiklan k kohdassa määrätty sakko on ratkaistava uudestaan. Unionin tuomioistuimella on perussäännön 61 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan oikeus ottaa asia ratkaistavakseen, ja sillä on tältä osin täysi harkintavalta, sellaisena kuin siitä määrätään SEUT 261 artiklassa luettuna yhdessä asetuksen (EY) N:o 1/2003(39) 31 artiklan kanssa. Se voi siis vapaan harkintavaltansa perusteella laskea sakon määrän uudestaan.(40)
Sakon määrän laskemisen lähtökohta
61. Sakon perusmäärä on määritettävä viimeisen täyden vuoden, jona Coppens on osallistunut rikkomiseen, Coppensin asianomaisesta palvelusta saaman liikevaihdon perusteella.(41) Coppensin tapauksessa tämä on vuoden 2002 kansainvälisten muuttopalvelujen liikevaihto, joka oli kiistatta 58 338 euroa.(42) Tällä tavoin voidaan parhaiten ottaa huomioon myös kulloistenkin yritysten suhteellinen koko ja merkitys kyseisillä markkinoilla, mitä erityisesti Coppens on vaatinut useaan otteeseen.
Rikkomisen vakavuus ja kesto
62. Muuttopalvelujen alan kartellissa asianomaiset yritykset ovat rikkoneet kilpailusääntöjä erittäin vakavalla tavalla ”vahvistamalla kansainvälisten muuttojen hintoja Belgiassa suoraan ja välillisesti, jakamalla osan markkinoista ja manipuloimalla tarjousten jättämismenettelyä”.(43)
63. En pidä tässä yhteydessä kovin vakuuttavana Coppensin perustelua, jonka mukaan sen osallistuminen peitetarjousten järjestelmään ei ole yhtä merkityksellinen kuin muiden yritysten osallistuminen hintasopimuksiin ja korvausjärjestelmään. Kuten komissio toteaa perustellusti, myös peitetarjousten järjestelmä voi vääristää kilpailua pysyvästi, nostaa kyseisten palvelujen hintoja ja siten viime kädessä aiheuttaa kuluttajalle huomattavaa vahinkoa. Kyseessä ei siis suinkaan ole mikään pikkurikkominen.
64. Coppens ei voi myöskään tukeutua siihen, että sen asema peitetarjousten järjestelmässä oli suhteellisen vähäinen. On nimittäin kiistatonta, että Coppens on tehnyt peitetarjouksia 67 yksittäisessä tapauksessa eli useammin kuin useimmat muut kartellin osapuolet.(44) Lisäksi on syytä muistaa, että Coppens ei ainoastaan tehnyt itse peitetarjouksia vaan kehotti myös muita kartellin osapuolia tekemään tällaisia tarjouksia. Coppens siis osallistui peitetarjousten järjestelmään huomattavassa määrin sekä aktiivisesti että passiivisesti.
65. Myöskään sillä, kuinka usein Coppens itse voitti muuttotoimeksiantoa koskevan tarjouskilpailun peitetarjousten järjestelmän perusteella, ei ole merkitystä.(45) Peitetarjousten tekemiseen nimittäin sisältyy yleisesti kilpailun vääristymisen ja korkeampien hintojen riski riippumatta siitä, kuka voittaa tiettyä toimeksiantoa koskevan tarjouskilpailun. Kilpailulle ja siten viime kädessä kuluttajalle voi siis aiheutua vahinkoa myös, vaikka tietyssä yksittäistapauksessa ei saavuteta nimenomaista kartellin osapuolten toivomaa lopputulosta.
66. Tätä taustaa vasten katson, että muuttopalvelujen alan kartellin osalta komission valitsema tekijä eli 17 prosenttia relevantista myynnin arvosta(46) soveltuu lähtökohtaisesti ilmaisemaan kilpailusääntöjen rikkomisen vakavuutta laskettaessa sakon määrää. Mielestäni myös komission esittämä ehkäisevä lisätekijä eli seuraavat 17 prosenttia relevantista myynnin arvosta(47) on asianmukainen;(48) Coppens ei tuomioistuinmenettelyssä myöskään kiistänyt sitä perustellusti.
67. Koska en ole voinut todeta komission tehneen oikeudellista virhettä Coppensin rikkomisen keston osalta,(49) sen sakon määrän laskennan lähtökohtana on riidanalaisessa päätöksessä esitettyjen toteamusten mukaisesti pidettävä 10 vuoden ja 9 kuukauden ajanjaksoa, joka vastaa kerrointa 11.(50)
68. Tällä tavoin sakon perusmääräksi saadaan 119 009,52 euroa, joka voidaan pyöristää 119 000 euroksi.(51)
Sakon määrän alentaminen
69. On kuitenkin otettava huomioon, että esillä olevassa asiassa ei ole voitu osoittaa Coppensin osallistuneen muuttopalvelujen alan kartelliin, joka oli yhtenä kokonaisuutena pidettävää jatkettua kilpailusääntöjen rikkomista koskeva kartellikokonaisuus.(52) Sen voidaan ainoastaan katsoa sekaantuneen kilpailunvastaiseen peitetarjousten järjestelmään. Tämän vuoksi on, kuten myös komissio myöntää, alennettava sakon määrää.
70. On mahdollista puolittaa laskettu sakon perusmäärä suoralta kädeltä. Peitetarjousten järjestelmässähän oli Coppensin kartelliin osallistumisen aikana kysymys toisesta tuolloin vielä käytössä olleesta kartellikokonaisuuden osatekijästä, ja näiden osatekijöiden painoarvot olivat vakavuuden ja vaikutusten perusteella suunnilleen samansuuruisia.(53)
71. Tällaista toimintatapaa sovellettaessa ei mielestäni kuitenkaan otettaisi riittävällä tavalla huomioon sitä, että kartellikokonaisuus on enemmän kuin osatekijöidensä summa. Kartellikokonaisuus voi nimenomaan erityislaatuisen monimutkaisuutensa ja kokonaisuuteen vaikuttavien useiden erillisten sopimusten perusteella haitata kilpailua erityisellä tavalla. Kartellikokonaisuuteen osallistuvan yrityksen rikkomisella on tämän vuoksi paljon suurempi suhteellinen painoarvo kuin pelkällä yrityksen osallistumisella kartellin yhteen tai useampaan osaan.
72. Näin ollen mielestäni olisi asianmukaista määrätä Coppensille esillä olevassa asiassa huomattavasti pienempi sakko kuin puolet lasketusta perusmäärästä, tarkemmin sanottuna noin kolmasosa eli 39 600 euroa.
73. Lisäksi on otettava huomioon, että vuosilta 1994 ja 1995 eli kahdelta yhteensä lähes 11 vuodesta ei ole todisteita Coppensin aktiivisesta osallistumisesta peitetarjousten järjestelmän täytäntöönpanoon. Tämän seurauksena ei tule olla täydellinen seuraamuksettomuus kyseisten vuosien osalta, koska Coppensia oli tuolloin edelleen pidettävä kartellin jäsenenä.(54) Mielestäni olisi kuitenkin asianmukaista vähentää sakon perusmäärästä lisäksi noin puolet näitä kahta vuotta koskevasta osuudesta eli vajaat 10 prosenttia. Tällöin sakon määrä olisi 35 900 euroa.
74. Koska komissio ei ole todennut muita raskauttavia tai lieventäviä seikkoja ja koska sellaisia ei ole esitetty myöskään menettelyissä unionin tuomioistuimissa, laskettua sakon määrää ei ole tarpeen enää korottaa tai alentaa.
75. Sivuhuomautuksena mainittakoon, että tällä tavoin laskettu sakon määrä ei myöskään ylitä säädettyä enimmäismäärää, joka on 10 prosenttia Coppensin kokonaisliikevaihdosta(55) (asetuksen N:o 1/2003 23 artiklan 2 kohdan toinen alakohta).
76. Coppensin perusteluna käyttämästä suhteellisuusperiaatteesta voidaan todeta, että se edellyttää sakon olevan oikeasuhteinen todetun rikkomisen lajiin, vakavuuteen ja kestoon nähden.(56) Koska Coppens on syyllistynyt useiden vuosien ajan erittäin vakavaan rikkomiseen, on täysin asianmukaista, että laskettu sakon määrä vie suuren osan sen kansainvälisten muuttopalvelujen markkinoilla saamasta vuotuisesta liikevaihdosta, joka lisäksi on suhteellisen pieni osa Coppensin muuttopalvelujen alalla saamasta vuotuisesta kokonaisliikevaihdosta.
Välipäätelmä
77. Arvioituani vielä kerran yksittäistapauksen kaikkia olosuhteita ja erityisesti rikkomisen lajia, vakavuutta ja kestoa sekä Coppensin suhteellista kokoa kyseisillä markkinoilla pidän 35 900 euron sakon määräämistä tekoon ja syyllisyyteen nähden asianmukaisena. En näe siinä mitään kyseenalaista, kun suhteellisuusperiaate otetaan huomioon.
VI Oikeudenkäyntikulut
78. Jos valitus on perusteltu ja unionin tuomioistuin ratkaisee itse riidan lopullisesti, se päättää oikeudenkäyntikuluista (unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 122 artiklan ensimmäinen kohta).
79. Työjärjestyksen 69 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa, luettuna yhdessä 118 artiklan kanssa, määrätään, että jos asiassa osa vaatimuksista ratkaistaan toisen asianosaisen ja osa toisen asianosaisen hyväksi, unionin tuomioistuin voi määrätä oikeudenkäyntikulut jaettaviksi asianosaisten kesken. Nyt käsiteltävässä asiassa tilanne on tällainen: komission pääasiallinen valitusperuste hyväksytään, mutta aineellisesti Coppensin kumoamiskanne menestyy unionin tuomioistuimessa suurelta osin esittämäni ratkaisuehdotuksen perusteella. Tätä taustaa vasten on oikein tarkastella kummassakin oikeusasteessa aiheutuneita oikeudenkäyntikuluja kokonaisvaltaisesti ja velvoittaa Coppens vastaamaan kolmasosasta omia oikeudenkäyntikulujaan ja komissio korvaamaan muut asian käsittelystä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.
VII Ratkaisuehdotus
80. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:
1) Asiassa T‑210/08, Verhuizingen Coppens vastaan komissio, 16.6.2011 annettu unionin yleisen tuomioistuimen tuomio kumotaan.
2) Asiassa COMP/38.543 11.3.2008 tehdyn komission päätöksen K(2008) 926 lopullinen 1 artiklan i kohta kumotaan siltä osin kuin siinä todetaan Verhuizingen Coppens NV:n osallistuneen peitetarjousten järjestelmän lisäksi yhtenä kokonaisuutena pidettävään jatkettuun kilpailusääntöjen rikkomiseen.
3) Saman päätöksen 2 artiklan k kohdassa Verhuizingen Coppens NV:lle asetetun sakon määräksi määrätään 35 900 euroa.
4) Verhuizingen Coppens NV velvoitetaan vastaamaan kolmasosasta omia kahdessa oikeusasteessa syntyneitä oikeudenkäyntikulujaan. Euroopan komissio velvoitetaan korvaamaan muut asian käsittelystä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.