CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. ELEANOR SHARPSTON
presentadas el 16 de febrero de 2012 (1)
Asunto C‑542/09
Comisión Europea
contra
Reino de los Países Bajos
«Acceso a la educación — Financiación de estudios superiores en el extranjero — Requisito de residencia — “Regla tres de los seis últimos años”»
1. Erasmo de Rotterdam fue de los primeros beneficiarios de la financiación para estudiar en el extranjero. El entonces obispo de Cambray, Enrique de Bergen (para quien Erasmo había empezado a trabajar como secretario), en 1495 le dio licencia y un estipendio para que fuera a estudiar a la Universidad de París. Erasmo nunca miró hacia atrás y, en una carrera que discurrió por París, Lovaina, Cambridge y Basilea, llegó a ser probablemente el estudiante más sobresaliente de su generación: el «Príncipe de los Humanistas». Se puede decir sin riesgo de error que dio un excelente uso a la financiación de sus estudios universitarios en el extranjero (2) y, de hecho, el actual programa de intercambio entre universidades de la UE lleva su nombre.
2. Los compatriotas actuales de Erasmo disfrutan de una suerte similar. Con arreglo a las disposiciones de la Wet Studiefinanciering (Ley sobre la financiación de estudios; en lo sucesivo, «WSF»), muchas veces pueden conseguir financiación para cursar estudios superiores fuera de los Países Bajos. Sin embargo, ¿están comprendidas las normas concretas que rigen la concesión de dicha financiación —en particular, la que exige que el solicitante, además de tener derecho a la financiación de los estudios en los Países Bajos, también haya residido de forma regular en dicho país al menos durante tres de los últimos seis años (la «regla tres de los seis últimos años»)— en el ámbito de aplicación del artículo 45 TFUE (anteriormente, artículo 39 CE) (3) y del artículo 7, apartado 2, del Reglamento (CEE) nº 1612/68, (4) en la medida en que discriminan indirectamente y sin justificación a los trabajadores migrantes y a los miembros de sus familias que estén a su cargo?
Marco jurídico
Disposiciones del Tratado
3. El artículo 45 TFUE establece:
«1. Quedará asegurada la libre circulación de los trabajadores dentro de la Unión.
2. La libre circulación supondrá la abolición de toda discriminación por razón de la nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros, con respecto al empleo, la retribución y las demás condiciones de trabajo.
[…]»
4. Con arreglo al artículo 165 TFUE, apartado 1 (anteriormente, artículo 149 CE, apartado 1), a los Estados miembros les competen «los contenidos y [...] la organización del sistema educativo». El artículo 165, apartado 1, establece que «la Unión contribuirá al desarrollo de una educación de calidad fomentando la cooperación entre los Estados miembros y, si fuere necesario, apoyando y completando la acción de éstos». La acción de la Unión también deberá encaminarse a «favorecer la movilidad de estudiantes». (5)
Reglamento nº 1612/68
5. El Reglamento nº 1612/68 tenía por objeto garantizar la libertad de los nacionales de los Estados miembros de trabajar en otros Estados miembros, dando cumplimiento así a las disposiciones del Tratado en materia de libre circulación de trabajadores. El primer considerando de dicho Reglamento establecía que su objetivo general era conseguir «la abolición, entre los trabajadores de los Estados miembros de toda discriminación por razón de la nacionalidad con respecto al empleo, retribución y demás condiciones de trabajo, así como al derecho de estos trabajadores a desplazarse libremente dentro de la Unión para ejercer una actividad asalariada, sin perjuicio de las limitaciones justificadas por razones de orden público, seguridad y salud públicas».
6. El tercer y el cuarto considerandos, respectivamente, afirmaban que la libre circulación era «un derecho fundamental para los trabajadores y su familia» que habían de disfrutar «los trabajadores “permanentes”, de temporada, fronterizos o que ejerzan sus actividades con ocasión de una prestación de servicios».
7. De conformidad con el quinto considerando, esta libertad fundamental, «para poder [ejercitarla] en condiciones objetivas de libertad y dignidad, […] [exigía] que la igualdad de trato en todo cuanto se relaciona con el ejercicio mismo de una actividad por cuenta ajena y con el acceso a la vivienda, quede garantizada de hecho y de derecho, y asimismo que se eliminen los obstáculos que se oponen a la movilidad de los trabajadores, sobre todo en lo referente al derecho del trabajador a hacer venir a su familia, y a las condiciones de integración de dicha familia en el país de acogida».
8. El artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68 disponía que el trabajador nacional de un Estado miembro «se beneficiará de las mismas ventajas sociales y fiscales que los trabajadores nacionales» en el territorio de otro Estado miembro.
9. El artículo 12 del Reglamento nº 1612/68 reza:
«Los hijos de un nacional de un Estado miembro que esté o haya estado empleado en el territorio de otro Estado miembro serán admitidos en los cursos de enseñanza general, de aprendizaje y de formación profesional en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado, si esos hijos residen en su territorio.
[…]»
Directiva 2004/38
10. El artículo 7 de la Directiva 2004/38/CE (6) regula las condiciones en que los ciudadanos de la UE pueden residir durante más de tres meses en otro Estado miembro. En concreto, establece:
«1. Todo ciudadano de la Unión tiene derecho de residencia en el territorio de otro Estado miembro por un período superior a tres meses si:
a) es un trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia en el Estado miembro de acogida, o
b) dispone, para sí y los miembros de su familia, de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida durante su período de residencia, así como de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en el Estado miembro de acogida, o
[…]»
11. El artículo 24 de dicha Directiva dispone:
«1. Con sujeción a las disposiciones específicas expresamente establecidas en el Tratado y el Derecho derivado, todos los ciudadanos de la Unión que residan en el Estado miembro de acogida en base a la presente Directiva gozarán de igualdad de trato respecto de los nacionales de dicho Estado en el ámbito de aplicación del Tratado. El beneficio de este derecho se extenderá a los miembros de la familia que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro, beneficiarios del derecho de residencia o del derecho de residencia permanente.
2. No obstante lo dispuesto en el apartado 1, […] el Estado miembro de acogida no estará obligado a conceder el derecho a prestaciones de asistencia social, ni estará obligado, antes de la adquisición del derecho de residencia permanente, a conceder ayudas de manutención consistentes en becas o préstamos de estudios, incluidos los de formación profesional, a personas que no sean trabajadores por cuenta ajena o propia, personas que mantengan dicho estatuto o miembros de sus familias.»
Derecho nacional
12. La WSF define quién puede recibir financiación para estudiar en los Países Bajos y en el extranjero. La financiación para cursar estudios en el extranjero se denomina «meeneembare studie financiering» (en lo sucesivo, «MNSF»), es decir, financiación de estudios «portátil».
13. Para la educación superior en los Países Bajos, la financiación de los estudios se ofrece a los estudiantes entre 18 y 29 años de edad que cursen estudios en un centro docente designado o aprobado y cumplan un requisito de nacionalidad. (7) El artículo 2, apartado 2, define el requisito de nacionalidad. Tienen derecho: i) los nacionales neerlandeses; ii) las personas que no tienen la nacionalidad neerlandesa que, a efectos de financiación de estudios, gocen del mismo trato que los nacionales neerlandeses en virtud de tratados internacionales o de decisiones de alguna organización internacional, y iii) las personas que no tienen la nacionalidad neerlandesa que residan en los Países Bajos y pertenezcan a una categoría de personas que reciban el mismo trato, a efectos de financiación de estudios, que los nacionales neerlandeses en virtud de una medida administrativa general.
14. La segunda categoría incluye a los ciudadanos de la UE que ejerzan una actividad económica en los Países Bajos y a los miembros de sus familias. Para acceder a este tipo de financiación no deben haber residido en los Países Bajos. Por lo tanto, están cubiertos los trabajadores fronterizos y los miembros de sus familias. La tercera categoría incluye a los ciudadanos de la UE que no ejerzan una actividad económica en los Países Bajos, los cuales adquieren el derecho a la financiación al cabo de cinco años de residencia en los Países Bajos.
15. Para la financiación de estudios superiores cursados fuera de los Países Bajos, los estudiantes deben tener derecho a la financiación para cursar estudios superiores en los Países Bajos y, con arreglo al artículo 2, apartado 14, número 2, letra c), de la WSF, asimismo deben haber residido regularmente en los Países Bajos durante al menos tres de los seis años anteriores al inicio de los estudios en un centro educativo en el extranjero. Este requisito se aplica con independencia de la nacionalidad del estudiante.
16. Mientras cumplan los requisitos aplicables, los estudiantes pueden solicitar sucesivamente financiación para estudiar en los Países bajos y después la MNSF para estudiar en el extranjero.
17. Hasta el 1 de enero de 2014, la «regla tres de los seis últimos años» no se aplicará a los estudiantes, de cualquier nacionalidad, que cursen estudios superiores en las «zonas fronterizas» de los Países Bajos (Flandes y la región de Bruselas Capital en Bélgica, así como Renania del Norte-Westfalia, Baja Sajonia y Bremen en Alemania).
18. La MNSF consta de cuatro elementos: i) una beca básica, consistente en un importe fijo mensual en función de si el estudiante vive en el hogar familiar o se ha independizado, junto con un complemento para gastos de desplazamiento y un complemento adicional si el estudiante tiene pareja o es progenitor soltero; ii) una beca adicional, basada en los ingresos y la contribución de los padres del estudiante y sometida a un límite máximo; iii) un préstamo básico, si se solicita, con un límite máximo, y iv) un préstamo para la matrícula, si se solicita, limitado en principio a la matrícula máxima que pueden cobrar los centros docentes neerlandeses por un curso equivalente.
19. La beca básica, la beca adicional (salvo la relativa al primer año de estudios) y el complemento para gastos de viaje se conceden a título de préstamo. Se convierten en becas si se culminan los estudios en el plazo de diez años desde su inicio.
20. El límite máximo para la MNSF, complementos aparte, se cifra entre 739,15 y 929,69 euros mensuales, dependiendo de si el estudiante vive en el hogar familiar o se ha independizado. Ese mismo límite se aplica para la financiación de estudios en los Países Bajos.
Procedimiento
21. Tras un procedimiento administrativo previo, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que el Reino de los Países Bajos discrimina indirectamente a los trabajadores migrantes y ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 45 TFUE y del artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68, al exigir que los trabajadores migrantes, incluidos los trabajadores fronterizos, y los miembros de sus familias que estén a su cargo cumplan el requisito de residencia (es decir, la denominada «regla tres de los seis últimos años») para tener derecho a la financiación de estudios para una formación en el extranjero con arreglo a la WSF, y que condene en costas al Reino de los Países Bajos.
22. El Gobierno de los Países Bajos solicita al Tribunal de Justicia que desestime la demanda y condene en costas a la Comisión.
23. Los Gobiernos de Bélgica, Dinamarca, Alemania y Suecia intervinieron en apoyo de los Países Bajos.
24. Las partes principales y todos los intervinientes formularon observaciones orales en la vista celebrada el 10 de noviembre de 2011.
Apreciación
Consideraciones preliminares
25. En todo momento, la Comisión ha limitado su argumentación al artículo 45 TFUE y al artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68. Alega que existe una discriminación indirecta respecto a la MNSF contra los trabajadores migrantes que trabajan en los Países Bajos y los miembros de sus familias que están a su cargo. No formula ninguna imputación en virtud del artículo 24 de la Directiva 2004/38, del artículo 21 TFUE ni de ninguna otra disposición del Derecho de la UE que regule los derechos de la ciudadanía.
26. El artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68 es expresión del principio de igualdad de trato establecido en el artículo 45 TFUE en relación con las ventajas sociales y fiscales, y debe interpretarse de igual manera. (8) Por lo tanto, si una medida que regula el acceso a una ventaja social infringe el artículo 7, apartado 2, por tratar a los trabajadores migrantes de modo menos favorable que a los trabajadores nacionales, también es incompatible con el artículo 45 TFUE. Sin embargo, aun si una medida es compatible con el artículo 7, apartado 2, puede seguir infringiendo el artículo 45 TFUE. (9) En consecuencia, comenzaré analizando el requisito de residencia a la luz del artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68. Si infringe dicha disposición, también se opondrá a él el artículo 45 TFUE.
27. Los Países Bajos, apoyados por los Estados miembros intervinientes, alegan que no es de aplicación el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68. Con carácter subsidiario, alegan que el requisito de residencia no es indirectamente discriminatorio contra los trabajadores migrantes.
28. En cualquier caso, los Países Bajos y los Estados miembros intervinientes sostienen que el requisito de residencia está justificado por dos razones. En primer lugar, sirve para identificar al grupo de estudiantes destinatarios, que son aquellos que, sin la MNSF, estudiarán en los Países Bajos y que, si estudian en el extranjero, volverán a los Países Bajos tras concluir sus estudios en el extranjero. En segundo lugar, impide que el sistema sufra una carga financiera excesiva que podría tener consecuencias para el nivel global de financiación que se concede. Considera que dicho objetivo fue respaldado por el Tribunal de Justicia en la sentencia Bidar y fue confirmado en la sentencia Förster. (10)
¿Infringe, en principio, el requisito de residencia el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68?
Los beneficiarios de la igualdad de trato con arreglo al artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68
29. Los Países Bajos alegan que el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68 no es de aplicación, en principio, a los miembros dependientes de la familia de trabajadores migrantes al margen de su lugar de residencia. Admite que existe una excepción en casos de discriminación directa contra hijos de trabajadores migrantes. Sin embargo, en general, dichas personas están incluidas en el artículo 12 del Reglamento nº 1612/68, no en el artículo 7, apartado 2. Esto se debe a que el artículo 12 es expresión específica de la obligación de igualdad de trato, aplicada a los hijos y al acceso a la enseñanza general, de aprendizaje y de formación profesional. Si se interpreta el artículo 7, apartado 2, como aplicable a los hijos de trabajadores migrantes, se corre el riesgo de vaciar de contenido el requisito de residencia del artículo 12.
30. La Comisión objeta que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia confirma que el artículo 7, apartado 2, se aplica a todos los miembros dependientes de la familia de trabajadores migrantes.
31. Estoy de acuerdo con la alegación de la Comisión.
32. Los beneficiarios directos de la igualdad de trato consagrada por el artículo 7, apartado 2, son los nacionales de un Estado miembro que trabajan en otro Estado miembro. Los trabajadores fronterizos, que por definición residen fuera del Estado miembro de acogida, pertenecen a esta categoría. (11) Por lo tanto, no se exige que los trabajadores vivan donde trabajan para disfrutar de la protección que otorga el artículo 7, apartado 2, ni éste condiciona el derecho a la igualdad de trato al lugar donde se disfruta efectivamente la ventaja social.
33. Los miembros de la familia de un trabajador migrante que están a su cargo son los beneficiarios indirectos de la obligación de igualdad de trato prevista en el artículo 7, apartado 2, pues la discriminación contra ellos respecto a una ventaja social también discrimina al trabajador migrante que, en ese caso, debe sufragar al miembro de su familia. El Tribunal de Justicia ya ha aclarado que este grupo de beneficiarios indirectos incluye a los descendientes, ascendientes y al cónyuge de un trabajador que estén a su cargo. (12) Para gozar de la protección del artículo 7, apartado 2, no están obligados a residir en el Estado miembro donde el trabajador migrante está empleado. (13)
34. La expresión «ventajas sociales» a la que hace referencia el artículo 7, apartado 2, incluye la financiación de estudios superiores cursados por trabajadores migrantes o por los miembros de su familia que estén a su cargo. (14) En el presente asunto, los hijos dependientes de los trabajadores migrantes que trabajen en los Países Bajos pueden, en particular, desear solicitar la MNSF para estudiar en un país diferente de los Países Bajos.
35. Los Países Bajos insisten en que los casos en los que el Tribunal de Justicia ha entendido que el artículo 7, apartado 2, era de aplicación a los hijos de trabajadores migrantes, siempre implicaban una discriminación directa. A diferencia de los Países Bajos, yo no veo la lógica en una interpretación que supedita el ámbito personal de aplicación de una obligación de igualdad de trato al tipo de discriminación de que se trate. Por lo tanto, considero que es irrelevante si la presunta discriminación es directa o indirecta.
36. El artículo 12 del Reglamento nº 1612/68 concede un derecho propio y diferenciado a los hijos de los trabajadores migrantes.
37. Con arreglo a dicha disposición, el Estado miembro de acogida debe permitir a los hijos de los trabajadores migrantes acceder a su enseñanza general, de aprendizaje y de formación profesional. El artículo 12 se aplica también a los hijos que cursen estudios fuera del Estado miembro de acogida. (15)
38. El artículo 12 se aplica específicamente a «los hijos de un nacional de un Estado miembro que esté o haya estado empleado en el territorio de otro Estado miembro» y que «[residan] en su territorio». El Tribunal de Justicia ha declarado que el artículo 12 concede a los hijos que han establecido su residencia en un Estado miembro, mientras su progenitor ejerce su derecho a residir como trabajador migrante en dicho Estado miembro, un derecho independiente de residencia a fin de que puedan cursar allí la enseñanza general. (16) El hijo disfruta de ese derecho al margen de si su progenitor mantiene la condición de trabajador migrante en el Estado miembro de acogida. (17)
39. Además, un hijo no tiene que demostrar que depende del trabajador migrante para acogerse al artículo 12. Si el progenitor ya no es un trabajador migrante que se beneficie de la igualdad de trato establecida en el artículo 7, apartado 2, o que se haga cargo de la manutención del hijo, éste, sin embargo, puede reclamar su derecho de acceso propio a los tipos de ventaja social definidos en el artículo 12 y en las mismas condiciones que los nacionales, siempre que resida en el Estado miembro de acogida. (18)
40. A diferencia de los Países Bajos, yo no creo que del hecho de que el artículo 12 contemple expresamente un grupo definido y limitado de miembros de la familia como beneficiarios directos se deduzca necesariamente que el ámbito personal de aplicación del artículo 7, apartado 2, deba excluir a dicho grupo de beneficiarios indirectos. Los Países Bajos se remiten a una serie de sentencias en apoyo a su tesis, pero ninguna de ellas versa sobre si el artículo 7, apartado 2, protege a los miembros dependientes de la familia de un trabajador migrante que soliciten ayuda financiera para cursar estudios superiores.
41. En la sentencia Brown se denegó al demandante la protección del artículo 7, apartado 2, porque adquirió la condición de trabajador migrante exclusivamente por haber aceptado emprender estudios en el Estado miembro de acogida. (19) No podía aspirar a la protección del artículo 12 (ni siquiera, a mi entender, como beneficiario indirecto del artículo 7, apartado 2) porque ninguno de sus progenitores tuvo la condición de trabajador migrante después de su nacimiento. (20) Por otra parte, las sentencias Lair y Matteucci se referían a la aplicación del artículo 7, apartado 2, a demandantes que eran ellos mismos trabajadores migrantes. (21)
42. En la sentencia Casagrande, el Tribunal de Justicia interpretó el artículo 12 en una controversia que implicaba al hijo de un trabajador migrante que residía donde estaba empleado su progenitor, y consideró que dicha disposición también regulaba las medidas generales dirigidas a facilitar la asistencia a los cursos de enseñanza. (22) De forma similar, la sentencia Di Leo (23) versaba sobre la aplicación del artículo 12 a la hija de un trabajador migrante que salió del Estado miembro de acogida para estudiar en el extranjero.
43. Llego a la conclusión de que los miembros dependientes de la familia, incluidos los hijos, se benefician del derecho del trabajador migrante a la igualdad de trato con arreglo al artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68, conclusión que no depende de dónde residan dichos hijos o el trabajador migrante ni de si la discriminación alegada es directa o indirecta.
¿Existe una diferencia objetiva entre los trabajadores que residen en los Países Bajos y los que residen fuera?
44. La Comisión considera que los trabajadores migrantes (incluidos los fronterizos) que trabajan en los Países Bajos, y los miembros de sus familias que están a su cargo, reciben un trato menos favorable que los trabajadores neerlandeses y los miembros de sus familias que están a su cargo.
45. Los Países Bajos alegan que existe una diferencia objetiva entre los trabajadores que residen en los Países Bajos y los que residen fuera, pues estos últimos no necesitan incentivos para estudiar en el extranjero. Esta alegación implica que los trabajadores migrantes que trabajan en los Países Bajos y que residen en otro Estado miembro no están en una situación comparable a la de los trabajadores neerlandeses (y la de los trabajadores migrantes, a este respecto) que trabajan y residen en los Países Bajos.
46. No estoy de acuerdo con la alegación de los Países Bajos.
47. Existe discriminación con arreglo al artículo 7, apartado 2, cuando los trabajadores migrantes reciben un trato menos favorable que los trabajadores nacionales en una situación comparable. Para saber si éste es el caso, es preciso determinar quién se beneficia de la igualdad de trato y en relación con qué beneficio concreto. A este respecto, para apreciar si existe una diferencia objetiva entre las categorías de personas se ha de atender al objeto de la normativa que establece la diferencia de trato. (24) Añado que, en mi opinión, la supuesta diferencia objetiva debe reflejar, en general, una distinción de hecho o de Derecho diferente de la que establece la propia normativa en cuestión.
48. En el presente asunto, el beneficio es la concesión de financiación para estudiar en cualquier lugar fuera de los Países Bajos. En el contexto del artículo 7, apartado 2, los trabajadores migrantes en los Países Bajos se benefician de la igualdad de trato.
49. Resulta relativamente sencillo admitir que las dos siguientes categorías comprenden a trabajadores que se pueden comparar correctamente entre sí. En primer lugar, los trabajadores migrantes que residen y trabajan en los Países Bajos son claramente comparables con los nacionales neerlandeses que residen y trabajan en los Países Bajos, y deben recibir el mismo trato que ellos. En segundo lugar, los trabajadores migrantes que trabajan en los Países Bajos pero residen en otro lugar son claramente comparables con los nacionales neerlandeses que trabajan en los Países Bajos pero residen en otro lugar, y deben recibir el mismo trato que ellos.
50. Los Países Bajos aprovechan la existencia de estas dos categorías identificables para argumentar que no es posible la comparación entre ellas, es decir, que quienes residen en los Países Bajos son objetivamente diferentes de los que residen en otro lugar. En cierto sentido, ésta es una realidad incontestable: vivir en Ámsterdam no es lo mismo que vivir en París. Pero, ¿se trata de una diferencia relevante como para justificar, de forma objetiva, una diferencia de trato? (25)
51. No lo creo.
52. Los Países Bajos admiten acertadamente que los hijos de los trabajadores migrantes que deseen estudiar en los Países Bajos deben tener acceso a la financiación para dichos estudios exactamente en las mismas condiciones que los nacionales neerlandeses, con independencia de si dichos trabajadores migrantes (y los hijos a su cargo) residen en los Países Bajos o en otro lugar.
53. Al hacerlo, admiten implícitamente que al menos algunos hijos de trabajadores migrantes (al igual que los hijos de los trabajadores neerlandeses) pueden estar predispuestos a estudiar en los Países Bajos (residan efectivamente allí o no) y deben tener acceso a la correspondiente financiación. Pero, a mi entender, la consecuencia necesaria es que los Países Bajos no pueden seguir afirmando, legítimamente, que el lugar de residencia, de forma casi automática, va a determinar dónde quieren estudiar el trabajador migrante o los hijos a su cargo. Y, si es así, no es legítimo utilizar el lugar de residencia como criterio supuestamente «objetivo» para una diferencia de trato. Al contrario: un trabajador migrante empleado en los Países Bajos pero residente en otro Estado miembro se puede comparar debidamente con un trabajador neerlandés que reside y trabaja en los Países Bajos.
¿Constituye una discriminación indirecta el requisito de residencia?
54. Conforme a reiterada jurisprudencia, en los procedimientos por incumplimiento la Comisión debe demostrar la existencia de la infracción imputada y aportar al Tribunal de Justicia los medios de prueba necesarios para determinar que no se ha cumplido una obligación. La Comisión no puede basarse en presunciones. (26)
55. En este asunto, la Comisión debe demostrar que los trabajadores migrantes y los neerlandeses reciben un trato diferente con un resultado similar al que resultaría de aplicar una condición de nacionalidad.
56. La Comisión alega que el requisito de residencia infringe el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68 porque es más probable y más fácil que lo cumplan los trabajadores nacionales que los migrantes. Afirma que las sentencias Meeusen (27) y Meints (28) declaran que todo requisito de residencia es, por definición, indirectamente discriminatorio. Sostiene que, en el presente asunto, el requisito de residencia es indirectamente discriminatorio, en cualquier caso, por cuanto necesariamente excluye a los trabajadores fronterizos y a los miembros de su familia que estén a su cargo. Los Países Bajos se remiten a las sentencias Sotgiu y Kaba para argumentar que un requisito de residencia no es discriminatorio en cualquier circunstancia. (29)
57. No comparto ninguna de esas lecturas de la jurisprudencia.
58. En la sentencia Meeusen, el Tribunal de Justicia declaró que «un Estado miembro no puede supeditar la concesión de una ventaja social, en el sentido del […] artículo 7, al requisito de que los beneficiarios de ésta tengan su residencia en el territorio nacional de dicho Estado». (30) Dicha sentencia versaba sobre un requisito de residencia que era directamente discriminatorio y, por lo tanto, ilícito. A su vez, la apreciación del Tribunal de Justicia en la sentencia Meeusen se basó en la sentencia Meints. (31) En aquel asunto, el Tribunal de Justicia llegó a la conclusión de que el requisito de residencia era indirectamente discriminatorio tras examinar si era más fácil cumplirlo para los trabajadores nacionales (y si se podía justificar). (32) Por lo tanto, ninguna de las dos sentencias declara que un requisito de residencia sea siempre indirectamente discriminatorio.
59. Sin embargo, las sentencias del Tribunal de Justicia en los asuntos Sotgiu y Kaba II tampoco permiten llegar a la conclusión contraria, es decir, que es posible imponer un requisito de residencia a los nacionales y a los no nacionales que se encuentren en una situación comprable sin que de ello se derive una discriminación indirecta. En el asunto Sotgiu, los trabajadores afectados pertenecían a diferentes categorías en función de si estaban obligados a desplazarse. Por lo tanto, el Tribunal de Justicia consideró que la residencia constituía un criterio objetivo para tratar de forma diferente a los trabajadores en situaciones objetivamente distintas. En el asunto Kaba II, el cónyuge de un trabajador migrante nacional de un Estado miembro que no fuera el Reino Unido y el de una persona «residente y establecida» en el Reino Unido no se consideraron comparables debido a una distinción efectuada en una disposición de Derecho nacional diferente de la distinción de la que allí se trataba. (33)
60. No obstante, estoy de acuerdo con la Comisión en que el requisito de residencia discrimina indirectamente a los trabajadores migrantes.
61. Un requisito de residencia en el pasado, en el presente o en el futuro (especialmente si establece una determinada duración) afectará en menor grado a los trabajadores de un Estado miembro que a los trabajadores migrantes que se encuentren en una situación comparable, ya que dicha condición siempre diferencia entre los trabajadores que no necesitan desplazarse para cumplirlo y los que sí lo necesitan. Los primeros normalmente (si bien no necesariamente) suelen ser nacionales del Estado miembro de acogida.
62. La «regla tres de los seis últimos años» se refiere a una residencia previa de una cierta duración. En mi opinión, es más fácil que los trabajadores neerlandeses puedan cumplir dicha condición que los trabajadores migrantes que residan en los Países Bajos.
63. Se puede aceptar que tal requisito de residencia pueda no discriminar a todos los trabajadores fronterizos. (34) Sin embargo, es probable que un número significativo de trabajadores fronterizos y los familiares que estén a su cargo queden excluidos de la MNSF porque la familia resida reunida en un área fronteriza, fuera de los Países Bajos.
64. Por lo tanto, llego a la conclusión de que el requisito de residencia constituye una discriminación indirecta prohibida en principio por el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68.
¿Está justificado, no obstante, el requisito de residencia?
65. Si el requisito de residencia constituye una discriminación indirecta prohibida por el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68, el Tribunal de Justicia deberá comprobar si, no obstante, está justificada. Para ello, los Países Bajos deberán demostrar que el requisito de residencia: i) persigue un objetivo legítimo que se justifica por razones imperiosas de interés general; ii) es adecuado para garantizar la realización del objetivo legítimo que persigue (adecuación), y iii) no va más allá de lo que es necesario para alcanzar dicho objetivo (proporcionalidad). (35)
66. Los Países Bajos alegan que el requisito de residencia está justificado porque es adecuado y no va más allá de lo necesario: i) para evitar una carga financiera insostenible a causa de poner la MNSF a disposición de todos los estudiantes (objetivo económico) y, al mismo tiempo, ii) para asegurar que la MNSF esté únicamente a disposición de los estudiantes que, sin ella, cursarían estudios superiores en los Países Bajos y que probablemente regresen allí si estudian en el extranjero (objetivo social).
67. Antes de entrar a valorar la justificación del requisito de residencia atendiendo a cada objetivo, deseo comentar los principios que rigen la carga de la prueba y el nivel de exigencia probatoria; lo hago porque ninguna de las partes en este asunto los ha aplicado correctamente.
68. El Tribunal de Justicia ha declarado que el Estado miembro demandado debe aportar «las razones justificativas que puede invocar un Estado miembro» y «un examen de la idoneidad y de la proporcionalidad de la medida restrictiva adoptada por dicho Estado y de datos precisos en los que pueda sustentarse su alegación». (36) Por lo tanto, le incumbe la carga de demostrar un fumus boni iuris de que la medida es adecuada y no va más allá de lo necesario para alcanzar su objetivo u objetivos.
69. Sin embargo, la carga que incumbe al Estado miembro de demostrar la proporcionalidad «no puede llegar hasta el punto de exigir que dicho Estado demuestre de forma positiva que ninguna otra medida imaginable permitiría alcanzar dicho objetivo en las mismas condiciones». (37) En otras palabras, no se puede exigir al Estado miembro una prueba negativa.
70. Si el Estado miembro demandado prueba que la medida impugnada es, a primera vista, proporcionada, entonces le corresponde a la Comisión desvirtuar el análisis del Estado miembro sugiriendo otras medidas menos restrictivas. La Comisión no se puede limitar a proponer una medida alternativa. Debe explicar por qué y cómo dicha medida es adecuada para alcanzar los objetivos perseguidos y, sobre todo, por qué es menos restrictiva que la medida impugnada. Sin esa explicación, el Estado miembro demandado no puede saber en qué basar sus objeciones.
¿Está justificado el requisito de residencia por el objetivo económico?
– ¿Es el objetivo económico un fin legítimo justificado por razones imperiosas de interés general?
71. Los Países Bajos alegan que el requisito de residencia está justificado porque busca asegurar que la MNSF no represente una carga financiera excesiva para la sociedad. En las sentencias Bidar y Förster, el Tribunal de Justicia admitió que los Estados miembros pueden legítimamente mostrar preocupación por las consecuencias financieras de sus políticas y, por eso, exigir un grado de integración antes de facilitar la financiación de estudios. (38) Los Países Bajos creen que eliminar el requisito de residencia acarrearía una carga financiera adicional de unos 175 millones de euros al año para conceder la MNSF, en particular, a los hijos de los trabajadores migrantes y de nacionales neerlandeses que, o bien viven fuera de los Países Bajos, o bien han vivido allí menos de tres de los seis últimos años.
72. La Comisión alega que el razonamiento de las sentencias Bidar y Förster no es aplicable a los trabajadores migrantes porque el Derecho de la UE trata de forma diferente a los ciudadanos de la UE económicamente activos de los inactivos. Sostiene que el artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38 confirma dicha distinción. Asevera que, aunque se permitiese a los Países Bajos exigir un grado de conexión, la condición de trabajador migrante por sí sola demuestra una conexión suficientemente estrecha con los Países Bajos, y el Tribunal de Justicia reconoció en la sentencia Bidar que en tales circunstancias no se puede imponer ningún requisito de residencia. (39) Además, aduce que las meras preocupaciones por las repercusiones presupuestarias no pueden calificarse como razones imperiosas de interés general.
73. Yo estoy de acuerdo con la Comisión.
74. Se invita al Tribunal de Justicia a aplicar a los trabajadores migrantes el razonamiento de las sentencias Bidar y Förster, relativo a ciudadanos de la UE económicamente inactivos. Pero, en primer lugar, ¿qué fue exactamente lo que resolvió el Tribunal de Justicia en dichas sentencias?
75. En la sentencia Bidar, el Reino Unido pretendía justificar un requisito de residencia de tres años basándose en la necesidad de asegurar: i) que las contribuciones realizadas mediante la tributación fueran suficientes para justificar la concesión de la financiación, y ii) que existiese un vínculo real entre el estudiante que solicita la financiación y el mercado laboral del Estado miembro de acogida. (40) Esencialmente, preocupaba que llegasen al Reino Unido estudiantes de toda la Unión Europea y, acto seguido, solicitasen financiación para estudiar allí.
76. En respuesta a la primera parte de la argumentación del Reino Unido, el Tribunal de Justicia admitió que «es lícito que todo Estado miembro vele por que la concesión de ayudas destinadas a sufragar los gastos de manutención de estudiantes procedentes de otros Estados miembros no se convierta en una carga excesiva que pueda tener consecuencias para el nivel global de la ayuda que puede conceder dicho Estado». (41) En consecuencia, era legítimo conceder financiación «solamente [...] a los estudiantes que hayan demostrado cierto grado de integración en la sociedad del referido Estado». (42)
77. Pero el Tribunal de Justicia no aceptó la segunda parte del argumento del Reino Unido. Un Estado miembro no estaba facultado para condicionar la concesión de la financiación de estudios a la existencia de un vínculo entre el estudiante y el mercado laboral. Básicamente, el Tribunal de Justicia declaró que un requisito de residencia indirectamente discriminatorio no se puede justificar atendiendo a la necesidad de conceder financiación sólo a estudiantes que ya hayan trabajado en el Estado miembro de acogida o que lo vayan a hacer después de sus estudios. En efecto, el Tribunal de Justicia consideró que la educación no destina necesariamente un estudiante a un mercado geográfico laboral determinado. (43) A diferencia de la Comisión, yo no interpreto esta parte de la sentencia Bidar en el sentido de que prohíba toda exigencia de que los trabajadores migrantes demuestren un grado de vinculación con el Estado miembro de acogida. El Tribunal de Justicia simplemente no se pronunció al respecto. Lo que hizo fue rechazar el argumento de que asociar el lugar de los estudios con el lugar de empleo fuera un objetivo que pudiera justificar la discriminación indirecta.
78. El Tribunal de Justicia continuó admitiendo que haber residido durante un tiempo determinado en el Estado miembro de acogida puede aportar el grado de vinculación necesario. (44) Por lo tanto, limitar el grupo de beneficiarios mediante un criterio que exprese el grado de cercanía al Estado miembro financiador, como haber residido en él, era una medida apropiada para asegurar que la concesión de la financiación a estudiantes de otros Estados miembros no se convirtiese en una carga excesiva que pudiera tener consecuencias para el nivel global de las ayudas que pudiera conceder dicho Estado.
79. Los Países Bajos parecen interpretar la sentencia Förster como una confirmación de la doctrina Bidar.
80. A mí no me convence esa interpretación.
81. En la sentencia Förster, el Tribunal de Justicia señaló en primer lugar que, conforme a la sentencia Bidar, es legítimo que un Estado miembro se asegure de que una ventaja social no se convierta en una carga excesiva que pueda tener consecuencias para el nivel global de la ayuda. (45) De hecho, ése fue el objetivo legítimo reconocido en la sentencia Bidar. (46)
82. A continuación, el Tribunal de Justicia declaró que, también conforme a la sentencia Bidar, es legítimo conceder una ayuda para sufragar los gastos de mantenimiento solamente a los estudiantes que demuestren cierto grado de integración en la sociedad del Estado miembro. (47) El Tribunal de Justicia se remitió al pasaje de la sentencia Bidar en el que sostuvo que se puede considerar que un estudiante ha demostrado un cierto grado de integración en el Estado miembro de acogida si ha residido allí durante un período determinado. (48)
83. Seguidamente, el Tribunal de Justicia aplicó dicho razonamiento a los hechos del asunto Förster. El Tribunal de Justicia debía resolver si la exigencia indirectamente discriminatoria de haber residido durante cinco años podía «justificarse por el objetivo, para el Estado miembro de acogida, de garantizar que los estudiantes nacionales de los demás Estados miembros posean un determinado grado de integración en su territorio». (49) Por lo tanto, en la sentencia Förster el Tribunal de Justicia comprobó la proporcionalidad del requisito de residencia en relación con el objetivo de asegurar la integración del estudiante, y no el de evitar el colapso del sistema a causa de su coste financiero. (50)
84. Sin embargo, en la sentencia Bidar el Tribunal de Justicia no reconoció dicho objetivo. En ella, la demostración de un grado de integración se consideró como un medio para evitar una carga financiera excesiva.
85. Sería lamentable que una lectura superficial de la sentencia Förster llevase a confundir un medio con un fin. Existe el riesgo de interpretar la sentencia Förster en el sentido de que los Estados miembros pueden establecer un requisito de residencia, con independencia de si su intención es garantizar que la prestación de una ventaja social no afecte negativamente a la estabilidad de sus finanzas públicas o si es alcanzar cualquier otro objetivo legítimo justificado por razones imperiosas de interés general. Si ello fuera así, los Estados miembros podrían querer justificar un trato menos favorable a ciudadanos de la UE (tanto económicamente activos como inactivos) en términos de política social (integración) mediante la aplicación de unos criterios de acceso como la duración de la residencia, el estado civil, la situación familiar, el idioma, la titulación, el empleo, etcétera, sin dar ninguna explicación de por qué se ha de limitar en ese sentido la disponibilidad de un beneficio social.
86. Con el trasfondo de dicha interpretación de las sentencias Bidar y Förster, vuelvo a examinar ahora si evitar una carga financiera excesiva que pueda tener consecuencias para el nivel global de financiación de estudios constituye un objetivo que se pueda trasladar desde el contexto de los ciudadanos de la UE económicamente inactivos e invocarlo para justificar la discriminación indirecta de los trabajadores migrantes.
87. En mi opinión, no es así.
88. Estoy de acuerdo en que la carga financiera de poner una ventaja social a disposición de un amplio sector del público puede comprometer su existencia y su nivel global. (51) En tales circunstancias, la preocupación por las repercusiones presupuestarias se relaciona intrínsecamente con la existencia y el objetivo de la propia ventaja social, por lo que no puede rechazarse de plano. De lo contrario, los Estados miembros podrían renunciar totalmente a prestar ciertos tipos de ventajas sociales, en detrimento del interés general.
89. No obstante, soy del parecer de que los Países Bajos no pueden invocar problemas presupuestarios para justificar un trato discriminatorio a los trabajadores migrantes y a los familiares que están a su cargo. Todos los requisitos impuestos a la MNSF para mantener el gasto dentro de unos límites razonables afectan por igual a los trabajadores migrantes y a los trabajadores neerlandeses.
90. Los trabajadores migrantes y sus familias disfrutan de la libertad de trasladarse a otro Estado miembro de acuerdo con la idea de que «la movilidad de mano de obra en la [Unión] debe ser para el trabajador uno de los medios que le garanticen la posibilidad de mejorar sus condiciones de vida y de trabajo, y facilitar su promoción social, contribuyendo al mismo tiempo a satisfacer las necesidades de la economía de los Estados miembros». (52) Los Estados miembros, por tanto, deben suprimir todo obstáculo para el ejercicio de la libertad de circulación y los derechos afines de los trabajadores migrantes, incluidos los que afecten «al derecho del trabajador a hacer venir a su familia, y a las condiciones de integración de dicha familia en el país de acogida». (53)
91. En mi opinión, si los Estados miembros ponen una ventaja social a disposición de sus propios trabajadores, con independencia de que el beneficio esté vinculado a las contribuciones del particular, deben concedérsela en las mismas condiciones a los trabajadores migrantes. Toda limitación impuesta para preservar la integridad financiera debe aplicarse por igual a los trabajadores nacionales y a los migrantes. (54)
92. Es cierto que el Tribunal de Justicia ha admitido que el objetivo de evitar una carga financiera excesiva que pueda tener consecuencias para el nivel global de la asistencia social concedido puede justificar la discriminación de los ciudadanos de la UE económicamente inactivos. A mi juicio, el Tribunal de Justicia lo ha hecho porque, en la actual situación del Derecho de la UE, aún no se garantiza a los ciudadanos de la UE plena igualdad de trato en cuanto a ventajas sociales.
93. Antes de la introducción de la ciudadanía de la UE, ciertas directivas disponían que los nacionales de los Estados miembros que no estuviesen ejerciendo un derecho económico a la libertad de desplazamiento tenían el derecho a trasladarse y residir en otro Estado miembro con la condición de que ellos y los miembros de sus familias estuviesen cubiertos por un seguro de enfermedad y dispusiesen de «recursos suficientes a fin de que no se conviertan, durante su residencia, en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida». (55) Se impuso esa condición porque dichos nacionales «no deben constituir una carga excesiva para el erario del Estado miembro de acogida». (56) En particular, la Directiva 93/96 limitaba el derecho de los estudiantes a residir en otro Estado miembro y no estableció ningún derecho a percibir ayudas de manutención del Estado miembro de acogida. (57)
94. Dichos nacionales, fuera cual fuera su actividad, se convirtieron en ciudadanos de la UE (58) con la entrada en vigor del Tratado de Maastricht. En virtud de esa condición, tienen derecho a desplazarse y residir libremente dentro del territorio de los Estados miembros, con las limitaciones establecidas en el Derecho de la UE. El Tribunal de Justicia ha declarado que el Estado miembro de acogida debe mostrar una cierta solidaridad económica con los estudiantes que son nacionales de otros Estados miembros y han ejercitado su derecho a trasladarse y residir en él. (59)
95. La Directiva 2004/38 consolidó buena parte de la anterior legislación y jurisprudencia. Mantiene la distinción entre ciudadanos de la UE que han ejercido un derecho económico de libertad de circulación y los demás ciudadanos de la UE, y mantiene expresamente el derecho de los Estados miembros a discriminar a los segundos durante un cierto tiempo. Así, el artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38 dispone que, hasta que los estudiantes hayan adquirido la residencia permanente en el Estado miembro donde estudian, «no obstante» la obligación de dispensar igualdad de trato a los nacionales y a los ciudadanos de la UE, no se puede obligar al Estado miembro a concederles ayudas de manutención consistentes en becas o préstamos. Aunque los hechos que dieron lugar a la sentencia Bidar fueron anteriores a la adopción de la Directiva 2004/38, el razonamiento formulado en dicho asunto refleja la libertad de los Estados miembros para discriminar en tales circunstancias. Sin embargo, la excepción no se aplica a «trabajadores por cuenta ajena o propia, personas que mantengan dicha situación o miembros de sus familias». Dichas personas están, por el contrario, protegidas por la regla general de la igualdad de trato.
96. Por lo tanto, llego a la conclusión de que el objetivo económico no se puede considerar un fin legítimo justificado por razones imperiosas de interés general, y de ahí se deduce que, salvo que prospere el objetivo social, no puede ser aceptada la defensa de los Países Bajos.
97. Sin embargo, en el supuesto de que el Tribunal de Justicia no estuviera de acuerdo con mis conclusiones acerca del objetivo económico, examinaré brevemente el requisito de residencia en relación con dicho objetivo y su proporcionalidad.
– ¿Es adecuado el requisito de residencia para alcanzar el objetivo económico?
98. Los Países Bajos alegan que el requisito de residencia es un medio adecuado para garantizar que la MNSF no derive en una carga económica excesiva y no razonable. Han presentado un estudio en el que se pretende demostrar que eliminar el requisito daría lugar a una carga adicional de unos 175 millones de euros al año.
99. La Comisión comenta, lacónicamente, que tiene «dudas» acerca de la postura de los Países Bajos sobre la adecuación de la medida.
100. Aunque la Comisión no haga ningún esfuerzo convincente por rebatir el argumento y las pruebas de los Países Bajos, corresponde a éstos persuadir de que excluir a los estudiantes que hayan vivido menos de tres de los últimos seis años en los Países Bajos guarda correlación con la carga financiera excesiva que supuestamente evita. Eso no implica acreditar que el requisito de residencia sea la medida más adecuada para alcanzar el objetivo propuesto. (60)
101. Estoy de acuerdo con la alegación de los Países Bajos.
102. El requisito de residencia excluye necesariamente a un grupo de potenciales solicitantes, por lo que limita el coste de la MNSF. Los Países Bajos parecen sostener que la carga adicional de 175 millones de euros al año socavaría el sistema de la MNSF tal como es hoy en día.
103. Yo no veo motivo para cuestionarlo. A fin de cuentas, los Estados miembros siguen teniendo libertad para decidir en qué momento un nivel concreto de financiación de estudios se convierte en una carga excesiva con consecuencias para el nivel global de ayuda prestada mediante el sistema. Corresponde al Estado miembro, y no al Tribunal de Justicia, determinar dónde se sitúa el límite.
104. Dado que la Comisión no se ha molestado en rebatir la postura de los Países Bajos, llego a la conclusión de que éstos han acreditado la adecuación del requisito de residencia.
– ¿Es proporcionado el requisito de residencia en relación con el objetivo económico?
105. Los argumentos de las partes sobre la proporcionalidad quedaron más claros en la vista celebrada a instancias del Tribunal de Justicia.
106. Las partes discrepan, en esencia, acerca de si es proporcionado exigir a los trabajadores migrantes, que ya están vinculados con los Países Bajos al trabajar allí, cumplir también la «regla tres de los seis últimos años».
107. La Comisión alega que la condición de trabajador migrante es suficiente por sí misma para demostrar el requerido grado de vinculación, y que los Países Bajos no pueden imponer un requisito de residencia adicional. Sugiere la coordinación con otros Estados miembros como medida alternativa. Los Países Bajos argumentan que la condición de trabajador migrante no basta y que no existen medidas alternativas. Afirman que al decidir imponer el requisito de residencia, tuvieron en cuenta también que podría haber otras fuentes alternativas de financiación y otros tipos de ayuda financiera, que otros Estados miembros condicionan a la previa residencia ayudas similares a la MNSF, y que el requisito de residencia evita ciertos riesgos de fraude.
108. No estoy convencida de que el requisito de residencia sea proporcionado.
109. Al contrario que los Países Bajos, entiendo que el hecho de que el Tribunal de Justicia aceptase un requisito de residencia de cinco años como medida proporcionada en Förster no significa que la «regla tres de los seis últimos años» sea proporcionada aquí. En Förster, el Tribunal de Justicia se basó en el tenor de los artículos 16, apartado 1, y 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38 para declarar que el Estado miembro no estaba obligado a conceder ayudas de manutención para los estudios a los ciudadanos de la UE que no hubiesen residido legalmente en dicho Estado miembro durante un período continuado de cinco años. (61) A diferencia del Abogado General, (62) el Tribunal de Justicia no se mostró dispuesto a discutir el asunto de que el grado de vinculación requerido no se podía demostrar por otros medios.
110. Sin embargo, el artículo 24, apartado 2, deja claro que la condición de cinco años de residencia de la Directiva 2004/38 no se puede imponer a los trabajadores migrantes ni a los miembros de sus familias que estén a su cargo.
111. ¿Puede un Estado miembro, no obstante, imponer un requisito de residencia de tres de los últimos seis años a dichas personas?
112. Creo que no.
113. Al contrario que los Países Bajos, yo no interpreto la sentencia Bidar en el sentido de que respalde tal requisito de residencia. En aquel asunto, el Tribunal de Justicia no hubo de examinar la proporcionalidad, porque el efecto del requisito de residencia asociado a las reglas para obtener el «estatuto de persona establecida» en el Reino Unido era que, cualquiera que fuese su estado de integración real, el señor Bidar nunca podría tener derecho a la ayuda destinada a sufragar sus gastos de manutención.
114. La dificultad de valorar la proporcionalidad del requisito de residencia en este caso consiste en que las alegaciones de las partes se basan en la idea de que los Países Bajos pueden exigir un cierto grado de vinculación sin tener en cuenta que se trata de un medio para un fin.
115. En mi interpretación de la sentencia Bidar, examinar la proporcionalidad del requisito de residencia implica decidir si los Países Bajos han acreditado que la «regla tres de los seis últimos años» no va más allá de lo necesario para evitar una carga financiera excesiva.
116. Los Países Bajos, de hecho, han presentado pruebas al efecto.
117. La cifra de 175 millones de euros al año se basa en un análisis de riesgo que calcula el coste adicional estimado de financiar, en particular, a los hijos de trabajadores migrantes (grupo 1) y de nacionales neerlandeses (grupo 2) actualmente excluidos de la MNSF. (63) Suprimir el requisito de residencia para los hijos del grupo 2, según se afirma, derivaría en un coste adicional de 132,1 millones de euros, que es casi tres veces el coste de 44,5 millones de euros que resultaría de suprimir el requisito para los hijos del grupo 1.
118. Dichas cifras se basan en una serie de presunciones que, en el mejor de los casos, resultan cuestionables. Por ejemplo, al calcular el número de hijos del grupo 1 residentes fuera de los Países Bajos, los autores del estudio estiman que entre el 15 % y el 30 % de los trabajadores migrantes de Europa del Este en los Países Bajos siguen residiendo con sus familias en sus Estados miembros de origen. Por lo tanto, se presume que dichos trabajadores se desplazan, por ejemplo, de Varsovia a los Países Bajos bien a diario bien con una frecuencia menos regular. Asimismo, al determinar si son residentes en los Países Bajos no se tiene en cuenta el hecho de que dichos trabajadores migrantes pendulares pueden pasar más días a la semana en los Países Bajos que en el Estado miembro de origen. Otro ejemplo es que los autores del estudio presumen que los hijos de los trabajadores fronterizos estudiarán en el área fronteriza donde residen. Por lo tanto, no parecen haber aplicado una corrección para los hijos de los trabajadores migrantes y de nacionales neerlandeses que residen en el extranjero, ya sea o no en una zona fronteriza, con derecho a obtener la MNSF para estudiar en la zona fronteriza.
119. Dejando aparte dichos aspectos de la metodología aplicada, los hijos de los grupos 1 y 2 tienen derecho a financiación para estudiar en los Países Bajos a pesar de no residir allí. Los Países Bajos han asumido voluntariamente la carga de financiar a dichos estudiantes hasta ciertos límites máximos, los mismos límites que se aplican para la financiación de estudios en los Países Bajos y en el extranjero. Los Países Bajos no han explicado por qué la misma carga financiera es aceptable cuando se asume en relación con estudios en los Países Bajos, pero resulta excesiva en relación con la MNSF. (64)
120. Si el Tribunal de Justicia decidiese que los Países Bajos pueden exigir un cierto grado de vinculación con independencia de toda consideración relativa al coste de la MNSF, soy del parecer de que, pese a todo, es desproporcionado exigir a un trabajador migrante y a los miembros de su familia que están a su cargo cumplir la «regla tres de los seis últimos años».
121. El Tribunal de Justicia ha admitido que un requisito de residencia puede ser desproporcionado si tiene un carácter demasiado exclusivo porque «sobrestima indebidamente un elemento que no es necesariamente representativo del grado real y efectivo de vinculación […], excluyendo cualquier otro elemento representativo». (65) Para ser proporcionados, los elementos de vinculación pertinentes deben ser también conocidos de antemano y debe existir un medio de impugnación jurisdiccional. (66)
122. En mi opinión, los Países Bajos no han explicado convincentemente por qué un criterio de residencia más flexible que la «regla tres de los seis últimos años», u otros elementos que expresen un grado similar de vinculación, como el empleo, no permiten alcanzar el mismo objetivo de manera menos restrictiva. En particular, no han explicado por qué asumen que un ciudadano de la UE que reside en los Países Bajos durante tres de los últimos seis años está suficientemente vinculado a ese país, con independencia de su participación en su sociedad, pero rechaza de plano la posibilidad de que la condición de trabajador migrante de una persona pueda servir para demostrar el grado de vinculación requerido con los Países Bajos.
123. Las demás alegaciones de los Países Bajos no me llevan a reconsiderar mi conclusión.
124. A diferencia de los Países Bajos, yo creo que carece de relevancia que existan fuentes alternativas de financiación para estudiar fuera de los Países Bajos o fuera del Estado miembro de origen en favor de los estudiantes excluidos de la MNSF, y que otros Estados miembros condicionen a requisitos similares la financiación de estudios en el extranjero. El hecho de que los estudiantes puedan solicitar a los Países Bajos financiación para estudiar allí, o que puedan reclamar un beneficio fiscal generalmente disponible y disfrutar de otros beneficios relativos a los estudios en el extranjero no subsana el carácter discriminatorio del trato que reciben en relación con la MNSF. En todo caso, como objeta la Comisión, no parece que dichos beneficios alternativos sean tan favorables como la MNSF, y su disponibilidad no demuestra que el requisito de residencia no vaya más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo deseado. De igual manera, las medidas adoptadas por otros Estados miembros no afectan al carácter discriminatorio del trato dispensado por los Países Bajos. Es jurisprudencia reiterada que un Estado miembro no puede justificar una medida ilícita apelando a que otros Estados miembros han adoptado la misma medida, de modo que pueden estar infringiendo el Derecho de la UE de la misma manera. (67)
125. Los Países Bajos, por otro lado, argumentan que el requisito de residencia: i) impide a los estudiantes que residen en el extranjero alegar que viven independientemente y que, por eso, tienen derecho a una beca mayor cuando en realidad siguen viviendo en el hogar familiar, y ii) impide que una persona adquiera la condición de trabajador migrante en los Países Bajos después de un cierto período de empleo, adquiriendo así derecho a la MNSF para después estudiar fuera de los Países Bajos (posiblemente, incluso, en su Estado miembro de origen).
126. En mi opinión, ninguno de esos riesgos es exclusivo de la MNSF. También existen en relación con las solicitudes de estudiantes de financiación para estudiar en los Países Bajos. Es de suponer que los Países Bajos han encontrado otras formas adecuadas de solucionar los mismos problemas en relación con dicha financiación, pues se concede a los nacionales neerlandeses y a los trabajadores migrantes por igual, con independencia de su lugar de residencia.
127. En cualquier caso, los Países Bajos pueden verificar la condición de trabajador migrante de cualquier persona (68) y tomar las medidas preventivas frente al abuso de derecho y al fraude, tomando en consideración las circunstancias personales del caso y la diferencia entre invocar una posibilidad prevista por la ley y el abuso de derecho. (69)
128. Por lo tanto, llego a la conclusión de que los Países Bajos no han demostrado que el requisito de residencia, a primera vista, sea proporcionado.
129. En aras de la exhaustividad, sin embargo, consideraré si la Comisión ha propuesto otras medidas menos restrictivas.
130. La Comisión sólo ha planteado una alternativa. Sugiere que los Países Bajos podrían coordinarse con otros Estados miembros. Con ello, apela a una observación que hice en el asunto Bressol en el sentido de que el Estado miembro de acogida y el de origen comparten una responsabilidad de buscar activamente una solución para los problemas que causan los niveles elevados de movilidad de estudiantes. (70)
131. Estoy de acuerdo con los Países Bajos en que la UE no impone ningún deber de coordinación. Antes bien, la coordinación es una forma de cooperación que requiere el consentimiento de, al menos, otro Estado miembro. Si los Países Bajos están facultados para invocar un fin legítimo a fin de justificar una discriminación indirecta, los medios para alcanzarlo no pueden depender del asentimiento y disposición de otros Estados miembros para hallar una solución negociada. Sigue incumbiendo a los Estados miembros la organización de sus sistemas educativos. Aunque la coordinación puede resolver algunas de las dificultades a que se enfrentan los Estados miembros que, como los Países Bajos, desean favorecer la movilidad de estudiantes mediante la financiación, exigirles que se coordinen iría totalmente en contra del espíritu del artículo 165 TFUE, apartado 1. Por lo tanto, la coordinación no es una medida alternativa.
132. En cualquier caso, la Comisión no ha explicado cómo y por qué la posibilidad de coordinación demuestra que el requisito de residencia no es adecuado.
133. En su dúplica, los Países Bajos parecen admitir que la Comisión ha planteado tres posibles medidas: limitar dónde se puede utilizar la MNSF, limitar la duración de la MNSF y la obligación de coordinación. Sin embargo, las dos primeras opciones se insertan en la sección de la réplica de la Comisión en que ésta resume las medidas que los propios Países Bajos plantearon y discutieron en su contestación. Por lo tanto, yo no considero que la Comisión haya formulado tales propuestas. Sea como fuere, hablando con propiedad, no se trata tampoco de medidas menos restrictivas. Un Estado miembro debe ser libre de ofrecer ayudas financieras generosas para estudiar en cualquier lugar del mundo, siempre que respete las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho de la UE (y, por supuesto, que asuma la responsabilidad financiera del coste de su generoso sistema).
– Conclusión
134. Llego a la conclusión de que la discriminación indirecta contra los trabajadores migrantes y los familiares que estén a su cargo, derivada del requisito de residencia, no se puede justificar apelando al objetivo económico reconocido por el Tribunal de Justicia en la sentencia Bidar. Sin embargo, aún debo examinar si se puede justificar apelando al objetivo social invocado por los Países Bajos.
¿Está justificado el requisito de residencia por el objetivo social?
– ¿Es el objetivo social un fin legítimo justificado por razones imperiosas de interés general?
135. La finalidad de la MNSF es incrementar la movilidad de estudiantes desde los Países Bajos hacia otros Estados miembros. No se trata de promover la movilidad entre dos Estados miembros distintos de los Países Bajos, o desde otro Estado miembro hacia los Países Bajos, ni de financiar a los estudiantes que residen fuera de los Países Bajos y desean estudiar en el lugar en que residen. La MNSF está reservada a estudiantes que, de otra forma, estudiarían en los Países Bajos y que (a decir de los Países Bajos) probablemente regresen si estudian en el extranjero. Por lo tanto, va dirigida a estudiantes que probablemente utilicen su experiencia en el extranjero para enriquecer la sociedad neerlandesa y (posiblemente) el mercado laboral de ese país.
136. Admito que es una finalidad legítima. Y tampoco la Comisión parece oponerse.
137. «Favorecer la movilidad de estudiantes» es uno de los objetivos de la UE, y su importancia ha sido subrayada por el Parlamento y por el Consejo. (71) De igual manera, es un objetivo legítimo que pueden perseguir los Estados miembros en la organización de sus sistemas financieros educativos. (72)
138. También admito que incentivar la movilidad de estudiantes es útil para el interés general: promueve la diversidad cultural y lingüística y mejora el desarrollo profesional. De este modo, contribuye a una sociedad plural en los Estados miembros y en la Unión Europea en conjunto.
139. En una Unión Europea plenamente integrada, probablemente no sería aceptable condicionar el acceso a la financiación a la probabilidad de regreso de un estudiante al Estado miembro de origen, pues eso obstaculizaría la libertad de circulación para los ciudadanos de la UE. Pero, a falta de armonización en este campo, los Estados miembros siguen conservando una amplia libertad para decidir las condiciones para acceder a la financiación de estudios, siempre que lo hagan de manera coherente con el Derecho de la UE.
140. Por lo tanto, admito que el objetivo social es un fin legítimo justificado por razones imperiosas de interés general.
– ¿Es adecuado el requisito de residencia para alcanzar el objetivo social?
141. Los Países Bajos alegan que el requisito de residencia es adecuado para asegurar que la MNSF llegue sólo al grupo de destino.
142. La Comisión no formula ningún argumento al respecto: se limita a afirmar que tiene «dudas» acerca de la postura de los Países Bajos.
143. Una vez más, aunque la Comisión no haga ningún esfuerzo convincente por rebatir el argumento, corresponde a los Países Bajos persuadir de que el requisito de residencia es adecuado para alcanzar el objetivo propuesto. (73)
144. No estoy convencida de que lo hayan hecho.
145. Estoy de acuerdo en que el lugar donde residan los estudiantes antes de cursar estudios superiores puede tener cierta influencia en su lugar de estudios. Y es cierto que los Países Bajos no han aportado ninguna prueba que respalde tal correlación. No considero que eso sea un obstáculo. La contribución, real o potencial, de una medida al objetivo propuesto puede determinarse mediante un análisis cuantitativo o cualitativo. En el presente asunto, creo que un análisis cualitativo es suficiente y que la alegación es, en sí misma, coherente.
146. También estoy de acuerdo con los Países Bajos en que el requisito de residencia evita que los estudiantes utilicen la MNSF para estudiar donde residen, pues los estudiantes que residen fuera de los Países Bajos no pueden solicitar la MNSF.
147. Sin embargo, no estoy convencida de que haya una relación evidente entre el lugar donde residen los estudiantes antes de cursar estudios superiores y la probabilidad de que regresen a dicho Estado miembro después de terminar sus estudios en el extranjero. No creo que exista una probabilidad intrínseca de que una mayoría de estudiantes que residen en los Países Bajos y luego estudien en el extranjero vayan a regresar necesariamente a los Países Bajos. Puede haber medios para incentivarlo, (74) pero no es algo evidente que la residencia previa sea una forma fiable de predecir dónde van a residir y trabajar los estudiantes en el futuro.
148. Por consiguiente, llego a la conclusión de que los Países Bajos no han acreditado que el requisito de residencia sea adecuado para identificar al grupo de estudiantes a quienes desea conceder la MNSF.
149. En aras de la exhaustividad, analizaré brevemente si el requisito de residencia es proporcionado en relación con el objetivo social.
– ¿Es proporcionado el requisito de residencia en relación con el objetivo social?
150. Corresponde a los Países Bajos demostrar que la «regla tres de los seis últimos años» no va más allá de lo necesario para identificar al grupo de estudiantes que, de otro modo, estudiarían en los Países Bajos y que probablemente regresen si estudian en el extranjero. (75)
151. A mi parecer, sus alegaciones al respecto son insuficientes.
152. Estoy de acuerdo con los Países Bajos en que un requisito de conocer el neerlandés o disponer de un título de una escuela neerlandesa no serían medidas alternativas eficaces.
153. El dominio del neerlandés no es necesariamente un buen indicador de si los estudiantes estudiarían en los Países Bajos si no accediesen a la MNSF o de si regresarían allí tras estudiar en el extranjero. Un estudiante de habla neerlandesa podría decidir estudiar en Amberes porque conoce la lengua local. Y también podría optar por estudiar en París para mejorar su francés, o en Varsovia para aprender polaco.
154. El mismo razonamiento se puede aplicar al requisito del estudiante en ciernes de disponer de un título de una escuela neerlandesa. Asumiendo que un título de una escuela neerlandesa sea reconocido en otros Estados miembros y que los Países Bajos, de forma análoga, acepten la equivalencia de los títulos obtenidos en el extranjero, es difícil ver una necesaria correlación directa entre el lugar donde se ha obtenido un título y si un estudiante concreto estudiaría en los Países Bajos si no accediese a la MNSF y si regresaría allí tras sus estudios en el extranjero.
155. En cualquier caso, ambas exigencias se manifiestan como indirectamente discriminatorias y pueden afectar a los trabajadores migrantes tanto como el requisito de residencia.
156. ¿Basta con que los Países Bajos adelanten dos medidas que claramente no son formas proporcionadas de alcanzar el objetivo (y que, en cualquier caso, son tan discriminatorias como el requisito de residencia, o más) para demostrar que el requisito de residencia supera la prueba de la proporcionalidad?
157. Yo entiendo que no.
158. Como parte a la que incumbe la carga de la prueba, los Países Bajos deben exponer, al menos, por qué favorecen la residencia durante tres de los últimos seis años excluyendo cualquier otro elemento representativo, como, por ejemplo, la residencia durante un período más breve, o por qué no es posible identificar al grupo destinatario mediante otras medidas posiblemente menos restrictivas, como, por ejemplo, una norma que prohíba utilizar la MNSF para estudiar en el propio lugar de residencia.
159. No obstante, si el Tribunal de Justicia considerase que los Países Bajos han acreditado que el requisito de residencia es, en principio, proporcionado, es mi parecer que la Comisión no ha conseguido demostrar que existan otras medidas menos restrictivas para alcanzar el mismo resultado. Las observaciones escritas y orales de la Comisión no dejan nada claro si estaba proponiendo tales alternativas. Si su argumentación en cuanto a la coordinación pretende ser válida en relación con el objetivo social, creo que debe ser rechazado por los motivos ya expuestos. (76)
Conclusión
160. Llego a la conclusión de que la discriminación indirecta contra los trabajadores migrantes y miembros de sus familias que estén a su cargo que se deriva del requisito de residencia, en principio, podría estar justificada atendiendo al objetivo social invocado por los Países Bajos. Sin embargo, no estoy convencida de que los Países Bajos hayan demostrado que el requisito de residencia sea un medio adecuado y proporcionado para alcanzar dicho objetivo. Por lo tanto, considero que su defensa no puede prosperar.
Conclusión
161. A la luz de todas las consideraciones precedentes, considero que el Tribunal de Justicia debe:
1) Declarar que el Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 45 TFUE y del artículo 7, apartado 2, del Reglamento (CEE) nº 1612/68, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad, al exigir que los trabajadores migrantes y los miembros de sus familias que estén a su cargo cumplan el requisito de residencia para tener derecho a la financiación de estudios para una formación en el extranjero con arreglo a la Wet Studiefinanciering.
2) Condenar en costas al Reino de los Países Bajos.