UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (suuri jaosto)
15 päivänä helmikuuta 2016 (*)
Ennakkoratkaisupyyntö – Kiireellinen ennakkoratkaisumenettely – Kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden vastaanottoa koskevat vaatimukset – Direktiivi 2008/115/EY – Laillinen oleskelu – Direktiivi 2013/32/EU – 9 artikla – Oikeus jäädä jäsenvaltioon – Direktiivi 2013/33/EU – 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohta – Säilöönotto – Kansallisen turvallisuuden tai yleisen järjestyksen suojaaminen – Pätevyys – Euroopan unionin perusoikeuskirja – 6 ja 52 artikla – Rajoittaminen – Oikeasuhteisuus
Asiassa C‑601/15 PPU,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Raad van State (ylin hallintotuomioistuin, Alankomaat) on esittänyt 17.11.2015 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen samana päivänä, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
J. N.
vastaan
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (suuri jaosto),
toimien kokoonpanossa: presidentti K. Lenaerts, varapresidentti A. Tizzano, jaostojen puheenjohtajat R. Silva de Lapuerta, T. von Danwitz (esittelevä tuomari), J. L. da Cruz Vilaça, C. Toader, D. Šváby ja C. Lycourgos sekä tuomarit E. Juhász, M. Berger, A. Prechal, E. Jarašiūnas, C. G. Fernlund, C. Vajda ja K. Jürimäe,
julkisasiamies: E. Sharpston,
kirjaaja: johtava hallintovirkamies M. Ferreira,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 22.1.2016 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– J. N., edustajinaan advocaat S. Thelosen ja advocaat S. Pijl,
– Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, asiamiehenään D. Kuiper,
– Alankomaiden hallitus, asiamiehinään M. Noort ja M. Bulterman,
– Belgian hallitus, asiamiehinään S. Vanrie, M. Jacobs ja C. Pochet,
– Tšekin hallitus, asiamiehinään M. Smolek, J. Vláčil ja S. Šindelková,
– Kreikan hallitus, asiamiehenään M. Michelogiannaki,
– Italian hallitus, asiamiehenään G. Palmieri, avustajanaan avvocato dello Stato S. Fiorentino,
– Kyproksen hallitus, asiamiehenään A. Argyropoulou,
– Puolan hallitus, asiamiehenään B. Majczyna,
– Euroopan parlamentti, asiamiehinään T. Lukácsi ja R. van de Westelaken,
– Euroopan unionin neuvosto, asiamiehinään M. Chavrier ja F. Naert,
– Euroopan komissio, asiamiehinään M. Condou-Durande, H. Krämer ja G. Wils,
kuultuaan julkisasiamiestä,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Ennakkoratkaisupyyntö koskee kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vaatimuksista 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/33/EU (EUVL L 180, s. 96) 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohdan pätevyyttä.
2 Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa ovat vastakkain J. N. ja Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (turvallisuus- ja oikeusasioista vastaava valtiosihteeri, jäljempänä valtiosihteeri) ja joka koskee kyseisen henkilön säilöönottoa.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Euroopan ihmisoikeussopimus
3 Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen (jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus) 5 artiklan, jonka otsikkona on ”Oikeus vapauteen ja turvallisuuteen”, 1 kappaleessa määrätään seuraavaa:
”Jokaisella on oikeus vapauteen ja henkilökohtaiseen turvallisuuteen. Keneltäkään ei saa riistää hänen vapauttaan, paitsi seuraavissa tapauksissa ja lain määräämässä järjestyksessä:
– –
f) henkilö pidätetään tai häneltä riistetään vapaus lain nojalla, jotta estettäisiin hänen laiton maahantulonsa, tai jos on ryhdytty toimiin hänen karkottamisekseen tai luovuttamisekseen.”
Perusoikeuskirja
4 Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 6 artiklassa, jonka otsikkona on ”Oikeus vapauteen ja turvallisuuteen”, määrätään seuraavaa:
”Jokaisella on oikeus vapauteen ja henkilökohtaiseen turvallisuuteen.”
5 Perusoikeuskirjan 52 artiklassa, jonka otsikko on ”Oikeuksien ja periaatteiden ulottuvuus ja tulkinta”, määrätään seuraavaa:
”1. Tässä perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan lailla sekä kyseisten oikeuksien ja vapauksien keskeistä sisältöä kunnioittaen. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti rajoituksia voidaan säätää ainoastaan, jos ne ovat välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia.
– –
3. Siltä osin kuin tämän perusoikeuskirjan oikeudet vastaavat [Euroopan ihmisoikeussopimuksessa] taattuja oikeuksia, niiden merkitys ja ulottuvuus ovat samat kuin mainitussa yleissopimuksessa. Tämä määräys ei estä unionia myöntämästä tätä laajempaa suojaa.
– –
7. Unionin ja jäsenvaltioiden tuomioistuimet ottavat asianmukaisesti huomioon tämän perusoikeuskirjan tulkitsemisen ohjaamiseksi laaditut selitykset.”
Direktiivi 2008/115/EY
6 Jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115/EY (EUVL L 348, s. 98) johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”On tarpeen sopia selkeistä, avoimista ja oikeudenmukaisista säännöistä, joilla luodaan tehokas palauttamispolitiikka välttämättömänä osana hallittua maahanmuuttopolitiikkaa.”
7 Direktiivin 2008/115 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan
– –
2) ’laittomalla oleskelulla’ sellaisen kolmannen maan kansalaisen oleskelua jäsenvaltion alueella, joka ei täytä tai ei enää täytä [henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta yhteisön säännöstöstä 15.3.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 562/2006 (Schengenin rajasäännöstö) (EUVL L 105, s. 1)] 5 artiklassa määrättyjä maahantulon edellytyksiä tai muita maahantulon, maassa oleskelun tai asumisen edellytyksiä kyseisessä jäsenvaltiossa;
– –
4) ’palauttamispäätöksellä’ hallinnollista tai oikeudellista päätöstä tai muuta toimenpidettä, jolla kolmannen maan kansalaisen oleskelu todetaan laittomaksi ja jolla asetetaan tai todetaan velvoite poistua maasta;
– –”
8 Direktiivin 2008/115 7 artiklassa, jonka otsikko on ”Vapaaehtoinen paluu”, säädetään seuraavaa:
”1. Palauttamispäätöksessä on määrättävä vapaaehtoista paluuta varten asianmukaisesta ajasta, jonka pituus on seitsemästä päivästä kolmeenkymmeneen päivään, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 2 ja 4 kohdassa tarkoitettujen poikkeusten soveltamista. Jäsenvaltiot voivat säätää kansallisessa lainsäädännössään, että tällainen aika myönnetään vain asianomaisen kolmannen maan kansalaisen hakemuksesta. Tässä tapauksessa jäsenvaltioiden on ilmoitettava asianomaiselle kolmannen maan kansalaiselle mahdollisuudesta tehdä tällainen hakemus.
Ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettu ajanjakso ei sulje pois asianomaisen kolmannen maan kansalaisen mahdollisuutta poistua aikaisemmin.
2. Jäsenvaltiot myöntävät tarvittaessa vapaaehtoista poistumista varten asianmukaisen siihen määrätyn ajan pidennyksen, ottaen huomioon yksittäistapaukseen liittyvät erityisolosuhteet, kuten oleskelun pituuden, mahdolliset koulua käyvät lapset ja muut perhesiteet ja sosiaaliset siteet.
3. Vapaaehtoista paluuta varten määrätyn ajanjakson ajaksi voidaan asettaa velvoitteita, joilla pyritään estämään pakenemisen vaara, kuten säännöllinen ilmoittautuminen viranomaisille, asianmukaisen rahavakuuden tallettaminen, asiakirjojen luovuttaminen tai velvollisuus pysytellä tietyssä paikassa.
4. Jos on olemassa pakenemisen vaara tai laillista oleskelua koskeva hakemus on hylätty selvästi perusteettomana tai vilpillisenä taikka jos asianomainen henkilö on vaaraksi yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle, jäsenvaltiot voivat olla myöntämättä aikaa vapaaehtoista poistumista varten tai myöntää sitä varten vähemmän kuin seitsemän päivää.”
9 Direktiivin 8 artiklan, jonka otsikko on ”Maastapoistaminen”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet pannakseen täytäntöön palauttamispäätöksen, jos vapaaehtoista poistumista varten ei ole myönnetty aikaa 7 artiklan 4 kohdan mukaisesti tai jos paluuvelvoitetta ei ole noudatettu 7 artiklan mukaisesti myönnetyn ajan kuluessa.”
10 Direktiivin 2008/115 11 artiklassa, jonka otsikko on ”Maahantulokielto”, säädetään seuraavaa:
”1. Palauttamispäätöksiin on liitettävä maahantulokielto,
a) jos vapaaehtoista paluuta varten ei ole myönnetty aikaa; tai
– –
2. Maahantulokiellon kestoa määritettäessä on otettava asianmukaisesti huomioon kaikki yksittäistapauksen erityispiirteet, eikä kielto saa lähtökohtaisesti olla voimassa viittä vuotta pidempään. Se voi kuitenkin olla pidempi kuin viisi vuotta, jos asianomainen kolmannen maan kansalainen on vakava uhka yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle.
– –”
Direktiivi 2013/32/EU
11 Kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/32/EU (EUVL L 180, s. 60) 2 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
– –
c) ’hakijalla’ kolmannen maan kansalaista tai kansalaisuudetonta henkilöä, joka on tehnyt kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, josta ei ole vielä tehty lainvoimaista päätöstä;
– –
p) ’jäämisellä jäsenvaltioon’ jäämistä sen jäsenvaltion alueelle, myös rajalle tai kauttakulkualueelle, jossa kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on tehty tai jossa sitä tutkitaan;
q) ’myöhemmällä hakemuksella’ kansainvälistä suojelua koskevaa uutta hakemusta, joka tehdään sen jälkeen, kun aiemmasta hakemuksesta on tehty lainvoimainen päätös, mukaan lukien tapaukset, joissa hakija on nimenomaisesti peruuttanut hakemuksensa, ja tapaukset, joissa määrittävä viranomainen on hylännyt hakemuksen, joka on implisiittisesti peruutettu 28 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
– –”
12 Direktiivin 2013/32 9 artiklassa, jonka otsikko on ”Oikeus jäädä jäsenvaltioon hakemuksen tutkinnan ajaksi”, säädetään seuraavaa:
”1. Hakijoiden on annettava jäädä jäsenvaltioon yksinomaan menettelyä varten, kunnes määrittävä viranomainen on tehnyt päätöksensä III luvussa säädettyjen ensimmäiseen päätökseen liittyvien menettelyjen mukaisesti. Tämä oikeus jäädä alueelle ei oikeuta oleskelulupaan.
2. Jäsenvaltiot voivat poiketa tästä vain silloin, kun henkilö tekee 41 artiklassa tarkoitetun myöhemmän hakemuksen tai kun ne luovuttavat kyseisen henkilön tapauksen mukaan joko toiseen jäsenvaltioon eurooppalaisesta pidätysmääräyksestä johtuvien velvoitteiden tai muun syyn nojalla tai kolmanteen valtioon tai johonkin kansainväliseen rikostuomioistuimeen.
– –”
Direktiivi 2013/33
13 Direktiivin 2013/33 johdanto-osan 15–18, 20 ja 35 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(15) Hakijoiden säilöönotossa olisi sovellettava periaatetta, jonka mukaan ketään ei pitäisi ottaa säilöön vain siitä syystä, että hän hakee kansainvälistä suojelua, ja olisi erityisesti noudatettava jäsenvaltioiden kansainvälisiä oikeudellisia velvoitteita ja [Genevessä 28.7.1951 allekirjoitetun pakolaisten oikeusasemaa koskevan] yleissopimuksen [Yhdistyneiden kansakuntien sopimuskokoelma, nide 189, s. 150, nro 2545 (1954)] [yleissopimusta on täydennetty 31.1.1967 tehdyllä New Yorkin pöytäkirjalla] 31 artiklan määräyksiä. Hakijoiden säilöönoton olisi tapahduttava ainoastaan tässä direktiivissä säädetyissä selvästi määritellyissä poikkeuksellisissa olosuhteissa ja noudattaen tarpeellisuus- ja suhteellisuusperiaatteita sekä tällaisen säilöönoton toteuttamistavan että sen tarkoituksen osalta. Säilöön otetulla hakijalla olisi oltava tosiasiallinen mahdollisuus käyttää tarvittavia menettelyllisiä takeita, kuten oikeussuojakeinoja kansallisessa oikeusviranomaisessa.
(16) Säilöönottoperusteisiin liittyvien hallinnollisten menettelyjen osalta ’asianmukaisen huolellisuuden’ käsite edellyttää vähintään sitä, että jäsenvaltiot toteuttavat konkreettisia ja tarkoituksenmukaisia toimia sen varmistamiseksi, että säilöönottoperusteiden tarkistamiseen tarvittava aika on mahdollisimman lyhyt ja että tällainen tarkistus on todellisuudessa mahdollista tehdä onnistuneesti mahdollisimman lyhyessä ajassa. Säilöönotto ei saa kestää kauempaa kuin sen ajan, joka kohtuudella voidaan olettaa tarvittavan asianomaisten menettelyjen loppuun saattamiseksi.
(17) Tässä direktiivissä säädetyt säilöönottoperusteet eivät rajoita kansallisessa oikeudessa sovellettavia muita säilöönottoperusteita, mukaan lukien rikosoikeudellisten menettelyjen yhteydessä, jotka eivät liity kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön kansainvälistä suojelua koskevaan hakemukseen.
(18) Säilöön otettuja hakijoita olisi kohdeltava ihmisarvoa kunnioittaen ja vastaanotossa olisi otettava huomioon heidän tästä tilanteesta johtuvat tarpeensa. Jäsenvaltioiden olisi erityisesti varmistettava, että noudatetaan [New Yorkissa 20.11.1989 tehdyn ja kaikkien jäsenvaltioiden ratifioiman] Yhdistyneiden kansakuntien lapsen oikeuksien yleissopimuksen 37 artiklaa.
– –
(20) Hakijoiden fyysisen ja psyykkisen koskemattomuuden turvaamiseksi säilöönottoon olisi turvauduttava viimeisenä keinona, ja sitä saadaan käyttää vasta, kun kaikki säilöönotolle vaihtoehtoiset toimenpiteet, jotka eivät sisällä vapauden menettämistä, on tutkittu asianmukaisesti. Säilöönotolle vaihtoehtoisissa toimenpiteissä on kunnioitettava hakijoiden perustavanlaatuisia ihmisoikeuksia.
– –
(35) Tässä direktiivissä kunnioitetaan perusoikeuksia ja noudatetaan erityisesti [perusoikeuskirjassa] tunnustettuja periaatteita. Tämän direktiivin tarkoituksena on ennen kaikkea varmistaa, että ihmisarvoa kunnioitetaan täysimääräisesti ja että perusoikeuskirjan 1, 4, 6, 7, 18, 21, 24 ja 47 artiklan soveltamista edistetään, ja direktiivi on pantava täytäntöön tämän mukaisesti.”
14 Direktiivin 2013/33 2 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
– –
b) ’hakijalla’ kolmannen maan kansalaista tai kansalaisuudetonta henkilöä, joka on tehnyt kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, jonka johdosta ei ole vielä tehty lopullista päätöstä;
– –
h) ’säilöönotolla’ sitä, että jäsenvaltio sulkee hakijan tiettyyn paikkaan, jossa hakijalta on viety hänen liikkumisvapautensa;
– –”
15 Direktiivin 2013/33 8 artiklassa, jonka otsikko on ”Säilöönotto”, säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltiot eivät saa ottaa ketään säilöön vain siitä syystä, että hän on [direktiivin 2013/32] mukainen hakija.
2. Jäsenvaltiot voivat tarpeen mukaan kunkin tapauksen yksilöllisen arvioinnin perusteella ottaa hakijan säilöön, jos lievempiä vaihtoehtoisia keinoja ei voida soveltaa tehokkaasti.
3. Hakija voidaan ottaa säilöön ainoastaan
a) jotta voidaan määrittää tai varmentaa henkilön henkilöllisyys tai kansalaisuus;
b) jotta voidaan määrittää kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen perusteet, joita ei voitaisi saada ilman säilöönottoa, erityisesti, jos on olemassa vaara, että hakija pakenee;
c) jotta menettelyn yhteydessä voidaan tehdä päätös hakijan oikeudesta tulla alueelle;
d) jos hänet on otettu säilöön [direktiivin 2008/115] mukaisen palauttamismenettelyn yhteydessä palauttamisen valmistelemiseksi ja/tai maasta poistamiseksi ja asianomainen jäsenvaltio voi todeta puolueettomin perustein, mukaan lukien se, että hakijalla on jo ollut mahdollisuus päästä turvapaikkamenettelyyn, että on perusteltua uskoa, että hakija tekee kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen lähinnä viivyttääkseen tai häiritäkseen palauttamispäätöksen täytäntöönpanoa;
e) silloin kun se on tarpeen kansallisen turvallisuuden tai yleisen järjestyksen vuoksi;
f) niiden perusteiden ja menettelyjen vahvistamisesta, joiden mukaisesti määritetään kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio, 26 päivänä kesäkuuta 2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 604/2013 [(EUVL L 180, s. 31)] 28 artiklan mukaisesti.
Säilöönoton perusteista on säädettävä kansallisessa lainsäädännössä.
4. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansallisessa lainsäädännössä on säännökset säilöönoton vaihtoehdoista, joita ovat esimerkiksi säännöllinen ilmoittautuminen viranomaisille, asianmukaisen rahavakuuden asettaminen tai velvollisuus pysytellä määrätyssä paikassa.”
16 Direktiivin 2013/33 9 artiklassa, jonka otsikko on ”Säilöön otetuille hakijoille myönnettävät takeet”, säädetään seuraavaa:
”1. Hakijan säilöönoton on oltava mahdollisimman lyhytkestoinen, ja hakijaa on pidettävä säilöön otettuna ainoastaan niin kauan kuin 8 artiklan 3 kohdassa säädetyt perusteet ovat sovellettavissa.
Edellä 8 artiklan 3 kohdassa säädettyjen säilöönottoperusteiden vuoksi tärkeät hallinnolliset menettelyt on hoidettava asianmukaisella huolellisuudella. Säilöönoton jatkamista ei voida perustella hallinnollisten menettelyjen viivästymisellä, joka ei johdu hakijasta.
2. Oikeus- tai hallintoviranomaisten on annettava hakijoiden säilöönottomääräykset kirjallisina. Säilöönottomääräyksessä on ilmoitettava määräyksen perusteena olevat tosiseikat ja oikeudelliset seikat.
3. Kun hallintoviranomaiset antavat säilöönottomääräyksen, jäsenvaltioiden on varmistettava viran puolesta tai hakijan pyynnöstä, että oikeusviranomainen tutkii viipymättä säilöönoton laillisuuden. Viran puolesta tehtävän säilöönoton laillisuuden tutkimisesta on päätettävä mahdollisimman nopeasti säilöönoton alkamisesta. Hakijan pyynnöstä siitä on päätettävä mahdollisimman nopeasti asiaankuuluvien menettelyjen aloittamisesta. Jäsenvaltioiden on tätä varten määritettävä kansallisessa lainsäädännössä määräaika laillisuuden tutkimiselle joko viran puolesta ja/tai hakijan pyynnöstä.
Mikäli laillisuuden tutkimisen yhteydessä osoittautuu, että säilöön ottamista on pidettävä laittomana, asianomainen hakija on vapautettava välittömästi.
4. Säilöön otetulle hakijalle on ilmoitettava välittömästi kirjallisesti kielellä, jota hän ymmärtää tai jota hänen voidaan kohtuudella olettaa ymmärtävän, säilöönoton perusteet ja kansallisen lainsäädännön mukaiset menettelyt, joilla säilöönottomääräykseen voidaan hakea muutosta, sekä mahdollisuudesta vaatia maksutonta oikeusapua ja edustusta.
5. Oikeusviranomaisen on tarkasteltava säilöönoton perusteita säännöllisin väliajoin viran puolesta ja/tai hakijan pyynnöstä, varsinkin jos säilöönotto pitkittyy, ilmenee merkityksellisiä seikkoja tai saadaan uusia tietoja, jotka saattavat vaikuttaa säilöönoton laillisuuteen.
– –”
Alankomaiden oikeus
17 Vuoden 2000 ulkomaalaislain (Vreemdelingenwet 2000, jäljempänä ulkomaalaislaki) 8 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Ulkomaalaisen oleskelu Alankomaissa on laillista vain
– –
f) odotettaessa päätöstä [turvapaikkamenettelyssä myönnettävää määräaikaista] oleskelulupaa koskevasta hakemuksesta, kun tämän lain tai sen nojalla annetun säännöksen mukaan taikka tuomioistuimen päätöksen perusteella hakijan maastapoistamisesta on pidättäydyttävä, kunnes hakemus on ratkaistu.
– –”
18 Ulkomaalaislain 30a §:ssä säädetään seuraavaa:
”1. [Turvapaikkamenettelyssä myönnettävää] määräaikaista oleskelulupaa koskevalta hakemukselta voidaan katsoa puuttuvan menettelydirektiivin 33 artiklassa tarkoitetulla tavalla tutkittavaksi ottamisen edellytykset, jos:
– –
d) ulkomaalainen on jättänyt myöhemmän turvapaikkahakemuksen, jossa hän ei ole nojautunut uusiin tosiseikkoihin tai perusteisiin taikka josta ei ilmene uusia tosiseikkoja tai perusteita, jotka voivat olla merkityksellisiä hakemuksen arvioinnin kannalta; tai
– –
3. Yleisellä hallintotoimenpiteellä tai sen nojalla voidaan antaa tarkempia 1 momentin soveltamista koskevia sääntöjä.”
19 Ulkomaalaislain 59b §:ssä säädetään seuraavaa:
”1. Ministeri voi ottaa säilöön ulkomaalaisen, jonka oleskelu on 8 §:n f kohdan perusteella laillista – –, siltä osin kuin oleskelu koskee [turvapaikkamenettelyssä myönnettävää määräaikaista] oleskelulupaa koskevaa hakemusta, jos:
a) säilöönotto on tarpeen ulkomaalaisen henkilöllisyyden tai kansalaisuuden selvittämiseksi;
b) säilöönotto on tarpeen 28 §:ssä tarkoitetun määräaikaisen oleskeluluvan myöntämiseksi tehdyn hakemuksen arviointiin tarvittavien tietojen keräämiseksi, erityisesti, jos kyseessä on asiakirjojen kätkemisen vaara;
– –
d) ulkomaalainen on vaaraksi [direktiivin 2013/33] 8 artiklan 3 kohdan [ensimmäisen alakohdan] e alakohdassa tarkoitetuille kansalliselle turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle.
– –
4. Edellä mainitun 1 momentin d kohdan nojalla tehtävä säilöönotto ei kestä kuutta kuukautta kauempaa.
5. Ministeri voi pidentää 1 momentin d kohdan nojalla tehtyä säilöönottoa enintään yhdeksällä kuukaudella, jos kyse on:
a) monimutkaisesta tosiasiallisesta ja oikeudellisesta tilanteesta, joka koskee [turvapaikkamenettelyssä myönnettävää] määräaikaista oleskelulupaa koskevan hakemuksen käsittelyä; ja
b) yleiseen järjestykseen tai kansalliseen turvallisuuteen liittyvästä painavasta syystä.”
20 Vuoden 2000 ulkomaalaisasetuksen (Vreemdelingenbesluit 2000) 3.1 §:ssä säädetään seuraavaa:
”– –
2. [Turvapaikkamenettelyssä myönnettävää määräaikaista] oleskelulupaa koskevan hakemuksen jättämisestä seuraa, että maastapoistamisesta pidättäydytään, paitsi jos:
a) ulkomaalainen on jättänyt myöhemmän hakemuksen sen jälkeen, kun sitä edeltäneeltä myöhemmältä hakemukselta on lainvoimaisesti katsottu [ulkomaalaislain] 30a §:n 1 momentin d kohdan nojalla puuttuvan tutkittavaksi ottamisen edellytykset tai hakemus on lainvoimaisesti katsottu ilmeisen perusteettomaksi tai hylätty perusteettomana [ulkomaalaislain] 30b tai 31 §:n nojalla eikä ole ilmennyt uusia tosiseikkoja tai perusteita, jotka voivat olla merkityksellisiä hakemuksen arvioinnin kannalta;
– –
3. Edellä 2 momentissa tarkoitettuja poikkeuksia ei sovelleta, jos maastapoistaminen johtaisi [Genevessä 28.7.1951 allekirjoitetun 31.1.1967 tehdyllä New Yorkin pöytäkirjalla täydennetyn pakolaisten oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen], unionin oikeuteen perustuvien velvoitteiden, [Euroopan ihmisoikeussopimuksen] taikka kidutuksen ja muun julman, epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen vastaisen yleissopimuksen loukkaamiseen.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys
21 Pääasian valittaja saapui Alankomaihin 23.9.1995 ja jätti samana päivänä ensimmäisen turvapaikkahakemuksen. Hakemus hylättiin 18.1.1996 tehdyllä päätöksellä. Rechtbank Den Haag (Haagin ensimmäisen asteen tuomioistuin) totesi 5.6.1997 antamallaan ratkaisulla perusteettomaksi kanteen, jonka pääasian valittaja oli nostanut kyseisestä päätöksestä. Mainittu ratkaisu on lainvoimainen.
22 Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tiedossa olevasta asianomaisen rikosrekisteriotteesta ilmenee, että ajanjaksolla 25.11.1999–17.6.2015 asianomainen tuomittiin 21 kertaa sakko- ja/tai vankeusrangaistuksiin rikoksista, joista suurin osa oli varkauksia.
23 Pääasian valittaja teki 19.12.2012 toisen turvapaikkahakemuksen mutta peruutti sen 24.12.2012.
24 Pääasian valittaja teki 8.7.2013 kolmannen turvapaikkahakemuksen. Valtiosihteeri hylkäsi hakemuksen 8.1.2014 tekemällään päätöksellä, määräsi asianomaisen poistumaan välittömästi Euroopan unionista ja määräsi hänelle kymmenen vuoden maahantulokiellon. Rechtbank Den Haag (Haagin ensimmäisen asteen tuomioistuin) totesi 4.4.2014 antamallaan ratkaisulla perusteettomaksi kanteen, jonka pääasian valittaja oli nostanut kyseisestä päätöksestä. Tämäkin ratkaisu on lainvoimainen.
25 Pääasian valittaja otettiin 28.1.2015 kiinni Alankomaiden alueella, koska hän oli syyllistynyt varkauteen ja rikkonut hänelle määrättyä maahantulokieltoa. Hänet tuomittiin näistä kahdesta rangaistavasta teosta 11.2.2015 kahden kuukauden vankeusrangaistukseen.
26 Tätä rangaistusta suorittaessaan pääasian valittaja teki 27.2.2015 neljännen turvapaikkahakemuksen, mutta hänen terveydentilaansa liittyneet syyt olivat esteenä päätöksen tekemiselle tästä uudesta hakemuksesta kyseisen rangaistuksen täytäntöönpanon aikana.
27 Pääasian valittaja otettiin 27.3.2015 eli kyseisen rangaistuksen päättymispäivänä säilöön turvapaikanhakijana muun muassa sen arvioimiseksi, oliko häntä mahdollista kuulla hänen turvapaikkahakemuksestaan.
28 Säilöönotto lopetettiin 9.4.2015, koska vaarana oli, että tuolloin voimassa olleessa kansallisessa lainsäädännössä säädetty enimmäisaika ylittyy.
29 Pääasian valittaja otettiin 16.6.2015 uudelleen kiinni, koska hän oli syyllistynyt varkauteen ja rikkonut hänelle määrättyä maahantulokieltoa. Hänet tuomittiin näistä kahdesta rangaistavasta teosta 1.7.2015 kolmen kuukauden vankeusrangaistukseen. Tämä rangaistus päättyi 14.9.2015.
30 Koska tänä viimeksi mainittuna päivänä lääketieteelliset syyt estivät edelleen pääasian valittajan kuulemisen hänen neljännestä turvapaikkahakemuksestaan, hänet otettiin uudelleen säilöön turvapaikanhakijana 14.9.2015 tehdyllä päätöksellä, joka perustui direktiivin 2013/33 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohdan täytäntöön panemiseksi annettuun ulkomaalaislain 59b §:n 1 momentin d kohtaan. Alankomaiden viranomaiset nimittäin katsoivat, että vaikka asianomaisella oli kyseisen neljännen turvapaikkahakemuksen johdosta oikeus oleskella laillisesti Alankomaissa ulkomaalaislain 8 §:n f kohdan nojalla, hänen säilöönottonsa oli perusteltua kansallisen turvallisuuden tai yleisen järjestyksen suojaamiseksi, koska hänet oli tuomittu rikoksista ja hänen epäiltiin syyllistyneen vielä muihinkin rikoksiin.
31 Pääasian valittaja nosti kanteen, jolla hän riitautti säilöönotostaan 14.9.2015 tehdyn päätöksen ja vaati vahingonkorvausta. Rechtbank Den Haag hylkäsi kanteen ensimmäisessä oikeusasteessa 28.9.2015 antamallaan ratkaisulla.
32 Poliisiviranomaisten käyttämä asiantuntijalääkäri totesi 28.9.2015, ettei pääasian valittajaa voitu edelleenkään kuulla hänen turvapaikkahakemuksestaan.
33 Pääasian valittajan säilöönotto keskeytettiin 23.10.2015, jotta hän voisi suorittaa uuden vankeusrangaistuksen, johon hänet oli tuomittu.
34 Ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen Rechtbank Den Haagin (Haagin ensimmäisen asteen tuomioistuin) 28.9.2015 antamasta ratkaisusta tekemänsä valituksen yhteydessä pääasian valittaja väittää säilöönottonsa olevan vastoin Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleen f kohdan viimeistä lausetta, jonka mukaan ulkomaalaisen säilöönotto voidaan perustella vain sillä, että on ryhdytty toimiin hänen karkottamisekseen tai luovuttamisekseen. Pääasian valittajan mielestä nimittäin ulkomaalaisen pitäminen säilössä silloin, kun hän oleskelee laillisesti Alankomaissa odotettaessa päätöstä hänen turvapaikkahakemuksestaan, on kyseisen määräyksen vastaista.
35 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii tällaisen väitteen johdosta direktiivin 2013/33 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohdan pätevyyttä perusoikeuskirjan 6 artiklan kannalta ja huomauttaa siitä, että perusoikeuskirjan selitysten mukaan perusoikeuskirjan 6 artiklan oikeudet vastaavat Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklassa taattuja oikeuksia ja niiden merkitys ja ulottuvuus ovat perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan mukaan samat kuin Euroopan ihmisoikeussopimuksessa.
36 Niinpä Raad van State (ylin hallintotuomioistuin) on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko direktiivin 2013/33 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohta pätevä perusoikeuskirjan 6 artiklan valossa:
1) tilanteessa, jossa kolmannen maan kansalainen on otettu kyseisen direktiivin 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohdan nojalla säilöön ja hänellä on direktiivin 2013/32 9 artiklan nojalla oikeus jäädä jäsenvaltioon siihen asti, kunnes hänen turvapaikkahakemuksestaan on tehty päätös ensimmäisen asteen käsittelyssä, ja
2) kun otetaan huomioon perusoikeuskirjan selitys, jonka mukaan rajoitukset, jotka perusoikeuskirjan 6 artiklan mukaisiin oikeuksiin laillisesti voidaan tehdä, eivät voi ylittää ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleen f kohdassa sallittuja rajoituksia, sekä viimeksi mainittua määräystä koskeva Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tulkinta, joka sisältyy muun muassa tuomioon Nabil ym. v. Unkari (nro 62116/12, 38 kohta, 22.9.2015) ja jonka mukaan turvapaikanhakijan säilöönotto on edellä mainitun 5 artiklan 1 kappaleen f kohdan vastaista, jos kyseistä säilöönottoa ei ole määrätty maastapoistamista varten?”
Kiireellinen menettely
37 Raad van State (ylin hallintotuomioistuin) pyysi nyt kyseessä olevan ennakkoratkaisupyynnön käsittelemistä unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 107 artiklan mukaisessa kiireellisessä ennakkoratkaisumenettelyssä.
38 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin vetoaa pyyntönsä tueksi muun muassa siihen, että pääasian valittajaan kohdistuu tällä hetkellä vapaudenmenetys. Se täsmentää, että sen valtiosihteeriltä saamien tietojen mukaan on niin, että vaikka säilöönotto, jonka kohteena asianomainen oli 14.9.2015 lähtien, lopetettiin 23.10.2015, hän on tästä päivästä alkaen suorittanut vankeusrangaistusta (strafrechtelijke detentie), joka päättyy 1.12.2015, ja että tämän rangaistuksen päätyttyä hänet mitä todennäköisimmin otetaan uudelleen säilöön (vreemdelingenbewaring).
39 Tässä yhteydessä on huomattava ensinnäkin, että nyt käsiteltävässä ennakkoratkaisupyynnössä, joka koskee direktiivin 2013/33 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohdan pätevyyttä, tulee esiin EUT-sopimuksen kolmannen osan V osastossa, joka koskee vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta, tarkoitettuja aloja koskevia kysymyksiä. Se voidaan siis käsitellä kiireellisessä ennakkoratkaisumenettelyssä.
40 Toiseksi on todettava, että nyt käsiteltävän ennakkoratkaisupyynnön käsittelemiseksi kiireellisessä ennakkoratkaisumenettelyssä tehdyn pyynnön tutkinta-ajankohtana pääasian valittajaan kohdistui vapaudenmenetys. Vaikka onkin totta, että kyseisenä ajankohtana vapaudenmenetys ei perustunut direktiivin 2013/33 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohtaan, koska se johtui vankeusrangaistuksen täytäntöönpanosta, kyseinen vankeus oli kuitenkin 23.10.2015 alkaen seurannut direktiivin 2013/33 nojalla määrättyä säilöönottoa. Lisäksi kansalliset viranomaiset ennakoivat, että asianomainen otettaisiin uudelleen säilöön direktiivin 2013/33 2 artiklan h alakohdassa tarkoitetulla tavalla hänen vankeusrangaistuksensa päätteeksi.
41 Edellä esitetyn perusteella unionin tuomioistuimen neljäs jaosto on esittelevän tuomarin ehdotuksesta ja julkisasiamiestä kuultuaan päättänyt 24.11.2015 hyväksyä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen pyynnön tämän ennakkoratkaisupyynnön käsittelemisestä kiireellisessä ennakkoratkaisumenettelyssä. Lisäksi se päätti palauttaa asian jaettavaksi suurelle jaostolle.
42 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, joka oli sitoutunut ilmoittamaan kaikista pääasian valittajan tilanteen kehittymisen kannalta merkityksellisistä tiedoista, ilmoitti unionin tuomioistuimelle 1.12.2015, että tästä samasta päivästä alkaen asianomainen oli otettu uudelleen säilöön (vreemdelingenbewaring) ulkomaalaislain 59b §:n 1 momentin d kohdan nojalla.
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
43 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää ennakkoratkaisukysymyksellään unionin tuomioistuinta pääasiallisesti tutkimaan, onko direktiivin 2013/33 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohta pätevä perusoikeuskirjan 6 artiklan kannalta.
44 Asiakirja-aineistosta ilmenee, että pääasian valittajan säilöönoton perusteina ovat muun muassa hänen Alankomaiden alueella tekemänsä rikokset ja se, että häneen on kohdistettu kyseiseltä alueelta poistumista koskeva määräys ja siihen liitetty maahantulokielto, joista on tullut lainvoimaisia. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleen f kohtaa koskevaan Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöön, muun muassa edellä mainittuun tuomioon Nabil ym. v. Unkari (38 kohta), joka on perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan nojalla otettava huomioon perusoikeuskirjan 6 artiklan tulkitsemiseksi. Tämän oikeuskäytännön mukaan turvapaikanhakijan säilöönotto on Euroopan ihmisoikeussopimuksen mainitun määräyksen vastaista, jos säilöönottoa ei ole määrätty maastapoistamista varten.
45 Aluksi on muistutettava, että vaikka SEU 6 artiklan 3 kohdassa vahvistetuin tavoin Euroopan ihmisoikeussopimuksessa tunnustetut perusoikeudet ovat osa unionin oikeutta yleisinä periaatteina ja vaikka perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdassa määrätään, että perusoikeuskirjan oikeuksilla, jotka vastaavat Euroopan ihmisoikeussopimuksessa taattuja oikeuksia, on sama merkitys ja sama ulottuvuus kuin mainitussa sopimuksessa, sopimusta ei voida pitää – niin kauan kuin unioni ei ole siihen liittynyt – muodollisesti unionin oikeusjärjestykseen sisältyvänä oikeudellisena välineenä (tuomio Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, 44 kohta ja tuomio Inuit Tapiriit Kanatami ym. v. komissio, C‑398/13 P, EU:C:2015:535, 45 kohta).
46 Niinpä direktiivin 2013/33 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohdan pätevyys on tutkittava ainoastaan perusoikeuskirjassa taattujen perusoikeuksien kannalta (ks. vastaavasti tuomio Otis ym., C‑199/11, EU:C:2012:684, 47 kohta ja tuomio Inuit Tapiriit Kanatami ym. v. komissio, C‑398/13 P, EU:C:2015:535, 46 kohta).
47 Tässä yhteydessä perusoikeuskirjan 6 artiklan selityksistä, jotka on SEU 6 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan ja perusoikeuskirjan 52 artiklan 7 kohdan mukaan otettava huomioon sen tulkinnassa (ks. vastaavasti tuomio Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, 20 kohta ja tuomio Spasic, C‑129/14 PPU, EU:C:2014:586, 54 kohta), ilmenee, että perusoikeuskirjan 6 artiklassa tarkoitetut oikeudet vastaavat Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklassa turvattuja oikeuksia ja että rajoitukset, jotka voidaan laillisesti tehdä kyseisessä 6 artiklassa vahvistettujen oikeuksien käyttöön, eivät voi ylittää Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklassa sallittuja rajoituksia. Perusoikeuskirjan 52 artiklan selityksissä kuitenkin todetaan, että tämän artiklan 3 kohdan tarkoituksena on varmistaa tarvittava johdonmukaisuus perusoikeuskirjan ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen välillä, ”sanotun kuitenkaan vaikuttamatta unionin oikeuden ja Euroopan unionin tuomioistuimen riippumattomuuteen”.
48 Lisäksi yleisen tulkintaperiaatteen mukaan unionin tointa on tulkittava niin pitkälle kuin mahdollista tavalla, joka ei aseta sen pätevyyttä kyseenalaiseksi, ja kaiken primaarioikeuden sekä erityisesti perusoikeuskirjan määräysten mukaisesti (tuomio McDonagh, C‑12/11, EU:C:2013:43, 44 kohta ja uudelleenkäsittely tuomio komissio v. Strack, C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, 40 kohta).
49 Koska direktiivin 2013/33 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohdassa sallitaan hakijan säilöönotto silloin, kun kansallisen turvallisuuden tai yleisen järjestyksen suojaaminen sitä edellyttää, siinä säädetään perusoikeuskirjan 6 artiklassa vahvistetun vapautta koskevan oikeuden käytön rajoituksesta.
50 Perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukaan perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan lailla ja niiden keskeistä sisältöä kunnioittaen. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti näiden oikeuksien ja vapauksien käytön rajoituksia voidaan säätää ainoastaan, jos ne ovat välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia.
51 Tässä yhteydessä on huomattava, että koska kyseessä oleva rajoitus on peräisin direktiivistä, joka on unionin lainsäädäntötoimi, rajoituksesta on säädetty lailla.
52 Direktiivin 2013/33 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohta ei myöskään vaikuta perusoikeuskirjan 6 artiklassa vahvistetun vapautta koskevan oikeuden keskeiseen sisältöön. Säännöksessä nimittäin ei aseteta kyseenalaiseksi mainitun oikeuden takaamista, ja siinä annetaan – kuten säännöksen sanamuodosta ja direktiivin johdanto-osan 15 perustelukappaleesta ilmenee – jäsenvaltioille toimivalta ottaa hakija säilöön vain hänen oman käyttäytymisensä takia ja samassa säännöksessä tarkoitetuissa poikkeuksellisissa olosuhteissa; nämä olosuhteet on lisäksi rajattu kaikilla kyseisen direktiivin 8 ja 9 artiklaan sisältyvillä edellytyksillä.
53 Koska kansallisen turvallisuuden ja yleisen järjestyksen suojaaminen on direktiivin 2013/33 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohdan tavoitteena, on todettava, että mainittuun säännökseen perustuva säilöönottotoimenpide vastaa todellakin unionin tunnustamaa yleistä etua koskevaa tavoitetta. Lisäksi kansallisen turvallisuuden ja yleisen järjestyksen suojaaminen myötävaikuttaa myös muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien suojeluun. Tässä yhteydessä on huomattava, että perusoikeuskirjan 6 artiklassa mainitaan jokaisen oikeus paitsi vapauteen myös henkilökohtaiseen turvallisuuteen (ks. vastaavasti tuomio Digital Rights Ireland ym., C‑293/12 ja C‑594/12, EU:C:2014:238, 42 kohta).
54 Todetun perusoikeuteen puuttumisen oikeasuhteisuudesta on muistutettava, että unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että suhteellisuusperiaatteen mukaan unionin toimielinten säädöksillä, päätöksillä ja muilla toimenpiteillä ei saada ylittää niitä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista niillä lainmukaisesti tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi ja tähän soveltuvaa, eli kyseisistä toimista aiheutuvat haitat eivät saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden (ks. vastaavasti tuomio Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, 45 kohta; tuomio Nelson ym., C‑581/10 ja C‑629/10, EU:C:2012:657, 71 kohta ja tuomio Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, 50 kohta).
55 Tässä yhteydessä hakijan säilöönotto silloin, kun kansallisen turvallisuuden tai yleisen järjestyksen suojaaminen sitä edellyttää, on jo luonteensakin vuoksi toimenpide, jolla voidaan suojata yleisöä vaaralta, jota kyseisen henkilön käyttäytyminen voi merkitä, joten sillä voidaan toteuttaa direktiivin 2013/33 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohdalla tavoiteltu päämäärä.
56 Toimivallan, joka jäsenvaltioille tässä säännöksessä annetaan ottaa hakija säilöön kansallisen turvallisuuden tai yleisen järjestyksen suojaamiseen liittyvillä perusteilla, tarpeellisuudesta on korostettava, että kun perusoikeuskirjan 6 artiklassa vahvistetun vapautta koskevan oikeuden tärkeys ja tähän perusoikeuteen puuttumisen, jota kyseinen säilöönottotoimenpide merkitsee, vakavuus otetaan huomioon, mainitun oikeuden käytön rajoitukset on toteutettava täysin välttämättömän rajoissa (ks. analogisesti oikeudesta yksityiselämän kunnioitukseen tuomio Digital Rights Ireland ym., C‑293/12 ja C‑594/12, EU:C:2014:238, 52 kohta).
57 Tässä yhteydessä direktiivin 2013/33 8 artiklan sanamuodosta, asiayhteydestä ja syntyhistoriasta ilmenee, että hakijan säilöönotto kansallisen turvallisuuden tai yleisen järjestyksen suojaamiseen liittyvistä syistä on mainitun artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohdan mukaan mahdollista, jos noudatetaan tiettyjä edellytyksiä, joilla on tarkoitus rajata tiukasti turvautumista kyseiseen toimenpiteeseen.
58 Ensinnäkin nimittäin direktiivin 2013/33 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohdan sanamuodostakin jo ilmenee, että hakija saadaan ottaa säilöön vain silloin, kun se on ”tarpeen” kansallisen turvallisuuden tai yleisen järjestyksen suojaamisen vuoksi.
59 Lisäksi on korostettava, että direktiivin 2013/33 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa luetellaan tyhjentävästi ne eri perusteet, kuten kansallisen turvallisuuden tai yleisen järjestyksen suojaaminen, joilla säilöönotto voidaan oikeuttaa, ja kukin näistä perusteista vastaa tiettyä tarvetta ja on luonteeltaan itsenäinen.
60 Direktiivin 2013/33 8 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa säädetään lisäksi, että säilöönoton perusteista on säädettävä kansallisessa lainsäädännössä. Tässä yhteydessä on muistutettava, että kun direktiivin säännöksissä jäsenvaltioille jätetään harkintavaltaa määritellä ajateltavissa oleviin eri tilanteisiin sopivia toimenpiteitä, joilla direktiivin säännökset saatetaan osaksi kansallista oikeutta, niiden tehtävänä on kyseisten toimenpiteiden täytäntöönpanossa paitsi tulkita kansallista oikeuttaan kyseessä olevan direktiivin mukaisesti myös varoa tukeutumasta sellaiseen kyseisen direktiivin tulkintaan, joka johtaisi ristiriitaan perusoikeuksien tai muiden unionin oikeuden yleisten periaatteiden kanssa (ks. vastaavasti tuomio Promusicae, C‑275/06, EU:C:2008:54, 68 kohta ja tuomio N. S. ym., C‑411/10 ja C‑493/10, EU:C:2011:865, 77 kohta).
61 Toiseksi on huomattava, että direktiivin 2013/33 8 artiklan muissa kohdissa rajoitetaan – kuten direktiivin johdanto-osan 15 ja 20 perustelukappaleessa todetaan – merkittävästi jäsenvaltioille annettua säilöönottoa koskevaa toimivaltaa. Direktiivin 8 artiklan 1 kohdasta nimittäin ilmenee, etteivät jäsenvaltiot saa ottaa henkilöä säilöön vain siitä syystä, että hän on hakenut kansainvälistä suojelua. Lisäksi direktiivin 8 artiklan 2 kohdan mukaan säilöönotosta voidaan määrätä vain tarpeen mukaan kunkin tapauksen yksilöllisen arvioinnin perusteella, jos lievempiä vaihtoehtoisia keinoja ei voida soveltaa tehokkaasti. Direktiivin 2013/33 8 artiklan 4 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansallisessa lainsäädännössä on säännökset säilöönoton vaihtoehdoista, joita ovat esimerkiksi säännöllinen ilmoittautuminen viranomaisille, asianmukaisen rahavakuuden asettaminen tai velvollisuus pysytellä määrätyssä paikassa.
62 Samoin direktiivin 2013/33 9 artiklan 1 kohdassa säädetään, että hakijan säilöönoton on oltava mahdollisimman lyhytkestoinen, ja hakijaa on pidettävä säilöön otettuna ainoastaan niin kauan kuin direktiivin 8 artiklan 3 kohdassa säädetyt perusteet ovat sovellettavissa. Lisäksi säilöönottopäätöstä koskevat merkittävät menettelylliset ja tuomioistuinten antamat takeet. Niinpä direktiivin 9 artiklan 2 ja 4 kohdan mukaan päätöksessä on ilmoitettava kirjallisesti sen perusteena olevat tosiseikat ja oikeudelliset seikat, ja hakijalle on ilmoitettava tiettyjä tietoja kielellä, jota hän ymmärtää tai jota hänen voidaan kohtuudella olettaa ymmärtävän. Direktiivin 9 artiklan 3 ja 5 kohdassa puolestaan täsmennetään yksityiskohtaiset säännöt tuomioistuinten toteuttamalle säilöönoton laillisuusvalvonnalle, joka jäsenvaltioiden on varmistettava.
63 Kolmanneksi on huomattava direktiivin 2013/33 taustalla olevasta ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi turvapaikanhakijoiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vähimmäisvaatimuksista (KOM(2008) 815 lopullinen), että sen perustelujen 3 osaston 4 kohdasta ilmenee, että kansallisen turvallisuuden ja yleisen järjestyksen suojaamisesta johtuva säilöönoton peruste, samoin kuin ehdotukseen sisältyvät kolme muuta direktiivin 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan a–c alakohdassa myöhemmin toistettua perustetta, perustuu turvapaikanhakijoiden säilöönottoa koskevista toimenpiteistä 16.4.2003 annettuun Euroopan neuvoston ministerikomitean suositukseen ja Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun (UNHCR) 26.2.1999 antamiin suuntaviivoihin turvapaikanhakijoiden säilöönotossa sovellettavista kriteereistä ja standardeista. Kyseisten suuntaviivojen, sellaisina kuin ne annettiin vuonna 2012, 4.1 ja 4.2 kohdasta ilmenee muun muassa, että yhtäältä säilöönotto on poikkeuksellinen toimenpide, joka voidaan oikeuttaa vain legitiimissä tarkoituksessa, ja että säilöönotto voisi tulla yksittäistapauksessa tarpeelliseksi kolmesta yleensä kansainvälisen oikeuden mukaisesta syystä, joita ovat yleinen järjestys, kansanterveys ja kansallinen turvallisuus. Toisaalta säilöönottoon saadaan turvautua vain viimesijaisesti, kunhan on osoitettu, että se on tarpeellinen, kohtuullinen ja oikeassa suhteessa legitiimiin tarkoitukseen.
64 On lisättävä, että tiukat rajat, jotka on asetettu toimivaltaisten kansallisten viranomaisten toimivallalle ottaa hakija säilöön direktiivin 2013/33 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohdan nojalla, varmistetaan myös tulkinnalla, joka unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä annetaan muihin direktiiveihin sisältyvistä käsitteistä ”kansallinen turvallisuus” ja ”yleinen järjestys” ja jota sovelletaan myös direktiiviin 2013/33.
65 Unionin tuomioistuin on siten katsonut, että käsite ”yleinen järjestys” edellyttää joka tapauksessa, että kyse on – paitsi yhteiskuntajärjestyksen häiriintymisestä, jota kaikki lain rikkominen merkitsee – yhteiskunnan perustavanlaatuiseen etuun vaikuttavasta todellisesta, välittömästä ja riittävän vakavasta uhasta (tuomio Zh. ja O., C‑554/13, EU:C:2015:377, 60 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen direktiivin 2008/115 7 artiklan 4 kohdan osalta ja tuomio T., C‑373/13, EU:C:2015:413, 79 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/38/EY (EUVL L 158, s. 77, oikaisut EUVL 2004, L 229, s. 35 ja EUVL 2005, L 197, s. 34) 27 ja 28 artiklan osalta).
66 Siltä osin kuin kyse on käsitteestä ”yleinen turvallisuus”, unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että käsitteeseen kuuluvat jäsenvaltion sisäinen turvallisuus ja sen ulkoinen turvallisuus ja että näin ollen valtion elinten tai sen julkisten peruspalvelujen toimintaan tai väestön eloonjäämiseen kohdistuva uhka, ulkosuhteiden tai kansojen rauhanomaisen rinnakkaiselon vakavan häiriintymisen vaara tai sotilaallisiin etuihin kohdistuva uhka voivat vaikuttaa yleiseen turvallisuuteen (ks. vastaavasti tuomio Tsakouridis, C‑145/09, EU:C:2010:708, 43 ja 44 kohta).
67 Kansalliseen turvallisuuteen tai yleiseen järjestykseen kohdistuva uhka voi siis oikeuttaa tarpeellisuusvaatimuksen kannalta hakijan säilöönoton tai säilössä pysyttämisen direktiivin 2013/33 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohdan nojalla vain sillä edellytyksellä, että hänen oma käyttäytymisensä merkitsee yhteiskunnan perustavanlaatuiseen etuun tai asianomaisen jäsenvaltion sisäiseen tai ulkoiseen turvallisuuteen vaikuttavaa todellista, välitöntä ja riittävän vakavaa uhkaa (ks. vastaavasti tuomio T., C‑373/13, EU:C:2015:413, 78 ja 79 kohta).
68 Direktiivin 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohta ei myöskään ole suhteeton tavoiteltavien päämäärien kannalta. Tässä yhteydessä on korostettava, että säännöksessä saatetaan tasapainoon yhtäältä yleistä etua koskeva tavoite, nimittäin kansallisen turvallisuuden ja yleisen järjestyksen suojaaminen, ja toisaalta säilöönottotoimenpiteen aiheuttama puuttuminen vapautta koskevaan oikeuteen (ks. analogisesti tuomio Volker und Markus Schecke ja Eifert, C‑92/09 ja C‑93/09, EU:C:2010:662, 72 ja 77 kohta).
69 Tällainen säännös nimittäin ei voi olla perustana säilöönottotoimenpiteille ilman että toimivaltaiset kansalliset viranomaiset ovat ensin selvittäneet tapauskohtaisesti, vastaako asianomaisten henkilöiden kansalliselle turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle aiheuttama vaara vähintään näiden henkilöiden vapautta koskevaan oikeuteen puuttumisen, jota kyseiset toimenpiteet merkitsisivät, vakavuutta.
70 Edellä esitetyn perusteella on katsottava, että antaessaan direktiivin 2013/33 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohdan unionin lainsäätäjä on saattanut yhtäältä hakijan vapautta koskevan oikeuden ja toisaalta kansallisen turvallisuuden ja yleisen järjestyksen suojaamiseen liittyvät vaatimukset keskenään oikeaan tasapainoon.
71 Siltä osin kuin kyse on erityisesti suhteellisuusperiaatteesta johtuvien vaatimusten soveltamisesta pääasian kaltaisen asian yhteydessä, kattavan vastauksen antamiseksi ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle on huomattava, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämien tietojen, jotka on toistettu tämän tuomion 30 ja 44 kohdassa, mukaan pääasian valittajan säilöönoton perusteina ovat pääasiallisesti hänen Alankomaiden alueella tekemänsä rikokset ja se, että häneen on kohdistettu kyseiseltä alueelta poistumista koskeva määräys ja siihen liitetty kymmenen vuoden pituinen maahantulokielto, joista on tullut lainvoimaisia.
72 Tästä viimeksi mainitusta seikasta on ensinnäkin huomattava, että direktiivin 2008/115 11 artiklan 2 kohdan mukaan maahantulokielto, jonka kestoa määritettäessä on otettava asianmukaisesti huomioon kaikki yksittäistapauksen erityispiirteet, ei saa lähtökohtaisesti olla voimassa viittä vuotta pidempään. Saman säännöksen mukaan se voi kuitenkin olla pidempi kuin viisi vuotta, jos asianomainen henkilö on vakava uhka yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle.
73 Niinpä syyt, jotka ovat saaneet kansalliset viranomaiset pitämään pääasian valittajan omaa käyttäytymistä direktiivin 2008/115 11 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna vakavana uhkana yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle, ovat myös omiaan oikeuttamaan direktiivin 2013/33 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohdassa tarkoitetun säilöönoton kansallisen turvallisuuden tai yleisen järjestyksen suojaamiseen liittyvillä perusteilla. On kuitenkin varmistettava, että tällaisesta säilöönotosta on määrätty suhteellisuusperiaatetta tarkasti noudattaen ja että kyseiset syyt pätevät edelleen.
74 Siitä seikasta, jonka mukaan pääasian valittaja on Alankomaiden alueelta poistumista koskevan määräyksen ja kymmenen vuoden pituisen maahantulokiellon saatuaan hakenut uudelleen kansainvälistä suojelua, on todettava, ettei se ole esteenä sille, että häneen kohdistetaan direktiivin 2013/33 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohtaan perustuva säilöönottotoimenpide. Tällaisesta säilöönotosta ei nimittäin seuraa, että hakijalta vietäisiin direktiivin 2013/32 9 artiklan 1 kohtaan perustuva oikeus jäädä jäsenvaltioon yksinomaan kansainvälistä suojelua koskevaa menettelyä varten, kunnes määrittävä viranomainen on tehnyt kansainvälistä suojelua koskevasta hakemuksesta päätöksen ensimmäisen asteen käsittelyssä.
75 Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ilmoituksen mukaan sen oman oikeuskäytännön nojalla on niin, että sen, että palauttamismenettelyn kohteena oleva henkilö hakee turvapaikkaa, seurauksena kukin tällaisen menettelyn yhteydessä mahdollisesti aiemmin tehty palauttamispäätös raukeaa ilman eri toimenpiteitä, ja tällaisesta seikasta on puolestaan korostettava, että direktiivin 2008/115 tehokas vaikutus edellyttää joka tapauksessa, että tämän direktiivin perusteella aloitettua menettelyä, jonka yhteydessä on tehty palauttamispäätös siihen mahdollisesti liitettyine maahantulokieltoineen, voidaan jatkaa siitä vaiheesta, jossa se kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen jättämisen johdosta keskeytettiin, heti tällaisen hakemuksen tultua ensimmäisen asteen käsittelyssä tehdyllä päätöksellä hylätyksi. Jäsenvaltioiden nimittäin on oltava vaarantamatta viimeksi mainitulla direktiivillä tavoitellun päämäärän toteutumista eli jäsenvaltioissa laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten tehokkaan maastapoistamis- ja palauttamispolitiikan käyttöön ottamista (ks. vastaavasti tuomio El Dridi, C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, 59 kohta).
76 Tässä yhteydessä on todettava, että SEU 4 artiklan 3 kohdasta johtuvasta ja tuomion El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268) 56 kohdassa mieleen palautetusta jäsenvaltioiden lojaliteettivelvoitteesta ja muun muassa direktiivin 2008/115 johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa mainituista tehokkuusvaatimuksista seuraa, että jäsenvaltioille mainitun direktiivin 8 artiklassa asetettu velvoite toteuttaa maastapoistaminen 8 artiklan 1 kohdassa luetelluissa tapauksissa on täytettävä viipymättä (ks. vastaavasti tuomio Achughbabian, C‑329/11, EU:C:2011:807, 43 ja 45 kohta). Tällaista velvoitetta ei noudatettaisi, jos maastapoistaminen viivästyisi sen takia, että kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tultua ensimmäisen asteen käsittelyssä tehdyllä päätöksellä hylätyksi sellainen menettely, joka kuvattiin edellisessä kohdassa, on aloitettava uudelleen alusta sen sijaan, että sitä jatkettaisiin vaiheesta, jossa se keskeytettiin.
77 Lopuksi on muistutettava, että siltä osin kuin perusoikeuskirjan oikeudet vastaavat Euroopan ihmisoikeussopimuksessa taattuja oikeuksia, niiden merkitys ja ulottuvuus ovat perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan mukaan samat kuin mainitussa yleissopimuksessa. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappale on siis otettava huomioon perusoikeuskirjan 6 artiklan tulkitsemiseksi. Direktiivin 2013/33 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohdan antaessaan unionin lainsäätäjä ei ole jättänyt huomiotta Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleen f kohdan viimeisessä lauseessa tarjottua suojan tasoa.
78 On nimittäin niin, että – kuten tämän viimeksi mainitun määräyksen sanamuodossa todetaan – tämän määräyksen mukaan on sallittua ottaa lain nojalla säilöön henkilö, jota vastaan on ryhdytty toimiin hänen karkottamisekseen tai luovuttamisekseen. Tässä yhteydessä on todettava, että vaikka Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on katsonut edellä mainitussa tuomiossa Nabil ym. v. Unkari (29 kohta), että kyseiseen määräykseen perustuva vapaudenriisto voi olla oikeutettua vain silloin, kun karkotus- tai luovutusmenettely on kesken, ja että jos tällaista menettelyä ei toteuteta asianmukaista huolellisuutta noudattaen, vapaudenriisto lakkaa olemasta oikeutettu saman määräyksen kannalta, kyseisessä tuomiossa ei ole suljettu pois sopimusvaltion mahdollisuutta ottaa kyseisen määräyksen mukaisia takeita noudattaen säilöön kolmannen maan kansalainen, johon on kohdistettu palauttamispäätös maahantulokieltoineen ennen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen jättämistä.
79 Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on myös täsmentänyt, ettei se, että turvapaikkamenettely on kesken, sinällään merkitse, ettei turvapaikkaa hakeneen henkilön säilöönottoa toteuteta enää ”karkotusta varten”, koska tällaisen hakemuksen mahdollinen hylkääminen voi mahdollistaa maastapoistamistoimenpiteiden, joista jo on päätetty, täytäntöönpanon (Euroopan ihmisoikeustuomioistuin, em. tuomio Nabil ym. v. Unkari, 38 kohta).
80 Niinpä – kuten tämän tuomion 75 ja 76 kohdassa todettiin – direktiivin 2008/115 perusteella aloitettua menettelyä, jonka yhteydessä on tehty palauttamispäätös siihen mahdollisesti liitettyine maahantulokieltoineen, on jatkettava siitä vaiheesta, jossa se kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen jättämisen johdosta keskeytettiin, heti tällaisen hakemuksen tultua ensimmäisen asteen käsittelyssä tehdyllä päätöksellä hylätyksi, joten tällainen menettely on Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleen f kohdan viimeisessä lauseessa tarkoitetulla tavalla edelleen kesken.
81 Vielä on korostettava, että Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaletta koskevasta Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että vapaudenriiston käsittävän toimenpiteen täytäntöönpano edellyttää, jotta siinä täytettäisiin tavoite suojata yksilöä mielivallalta, muun muassa, etteivät viranomaiset syyllisty siinä minkäänlaiseen vilpillisyyteen tai erehdyttämiseen, että se on sopusoinnussa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleen asian kannalta merkityksellisessä kohdassa sallittujen rajoitusten päämäärän kanssa ja että esitetty peruste ja kyseessä oleva vapaudenmenetys ovat keskenään oikeassa suhteessa (ks. vastaavasti Euroopan ihmisoikeustuomioistuin, tuomio Saadi v. Yhdistynyt kuningaskunta, nro 13229/03, 68–74 kohta, ECHR 2008). Direktiivin 2013/33 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohta, jonka ulottuvuus on tämän säännöksen asiayhteyden perusteella tiukasti rajattu, täyttää mainitut vaatimukset, kuten ilmenee näkökohdista, jotka on esitetty tutkittaessa kyseisen säännöksen pätevyys perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan kannalta.
82 Ennakkoratkaisukysymykseen on siis vastattava, että direktiivin 2013/33 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohdan tutkinnassa ei ole ilmennyt mitään seikkoja, jotka voisivat vaikuttaa kyseisen säännöksen pätevyyteen perusoikeuskirjan 6 artiklan ja 52 artiklan 1 ja 3 kohdan kannalta.
Oikeudenkäyntikulut
83 Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vaatimuksista 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/33/EU 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohdan tutkinnassa ei ole ilmennyt mitään seikkoja, jotka voisivat vaikuttaa kyseisen säännöksen pätevyyteen Euroopan unionin perusoikeuskirjan 6 artiklan ja 52 artiklan 1 ja 3 kohdan kannalta.
Allekirjoitukset