URTEIL DES GERICHTSHOFS (Vierte Kammer)
29. April 2010(*)
„Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik − Restriktive Maßnahmen gegen Personen und Organisationen, die mit Osama bin Laden, dem Al‑Qaida‑Netzwerk und den Taliban in Verbindung stehen − Einfrieren von Geldern und wirtschaftlichen Ressourcen – Verordnung (EG) Nr. 881/2002 − Art. 2 Abs. 2 − Verbot, den in Anhang I dieser Verordnung aufgeführten Personen Gelder zur Verfügung zu stellen – Geltungsbereich − An die Ehefrau einer in diesem Anhang aufgeführten Person ausgezahlte Leistungen der sozialen Sicherheit und Sozialhilfe“
In der Rechtssache C‑340/08
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 234 EG, eingereicht vom House of Lords (Vereinigtes Königreich) mit Entscheidung vom 30. April 2008, beim Gerichtshof eingegangen am 23. Juli 2008, in dem Verfahren
The Queen, auf Antrag von
M u. a.,
gegen
Her Majesty’s Treasury
erlässt
DER GERICHTSHOF (Vierte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten J.-C. Bonichot, der Richterin C. Toader sowie der Richter C. W. A. Timmermans (Berichterstatter), K. Schiemann und P. Kūris,
Generalanwalt: P. Mengozzi,
Kanzler: M.-A. Gaudissart, Referatsleiter,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 11. November 2009,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
– von M u. a., vertreten durch B. Emerson, QC, S. Cox, Barrister, sowie H. Miller und K. Ashton, Solicitors,
– der Regierung des Vereinigten Königreichs, vertreten durch I. Rao als Bevollmächtigte im Beistand von J. Swift, Barrister,
– der estnischen Regierung, vertreten durch L. Uibo als Bevollmächtigten,
– der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch S. Boelaert und P. Aalto als Bevollmächtigte,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 14. Januar 2010
folgendes
Urteil
1 Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 2 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 881/2002 des Rates vom 27. Mai 2002 über die Anwendung bestimmter spezifischer restriktiver Maßnahmen gegen bestimmte Personen und Organisationen, die mit Osama bin Laden, dem Al-Qaida-Netzwerk und den Taliban in Verbindung stehen und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 467/2001 des Rates über das Verbot der Ausfuhr bestimmter Waren und Dienstleistungen nach Afghanistan, über die Ausweitung des Flugverbots und des Einfrierens von Geldern und anderen Finanzmitteln betreffend die Taliban von Afghanistan (ABl. L 139, S. 9) in der durch die Verordnung (EG) Nr. 561/2003 des Rates vom 27. März 2003 (ABl. L 82, S. 1) geänderten Fassung (im Folgenden: Verordnung Nr. 881/2002).
2 Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen von Rechtsstreitigkeiten zwischen M u. a. und Her Majesty’s Treasury (Finanzministerium, im Folgenden: Treasury) wegen Entscheidungen, in denen das Treasury die Auffassung vertreten hat, dass es durch die in Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 881/2002 vorgeschriebene restriktive Maßnahme verboten sei, den Klägerinnen der Ausgangsverfahren, Ehefrauen von Personen, die vom durch Ziff. 6 der Resolution 1267 (1999) des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen geschaffenen Ausschuss benannt wurden und in Anhang I der Verordnung Nr. 881/2002 aufgeführt sind (im Folgenden: benannte Person[en], Sicherheitsrat bzw. Sanktionsausschuss), Leistungen der sozialen Sicherheit und Sozialhilfe zu gewähren.
Rechtlicher Rahmen
Resolutionen des Sicherheitsrats
3 Am 16. Januar 2002 verabschiedete der Sicherheitsrat die Resolution 1390 (2002), mit der die Maßnahmen festgelegt werden, die die Mitgliedstaaten gegen Osama bin Laden, Mitglieder der Al-Qaida-Organisation und die Taliban sowie andere mit ihnen verbündete Personen, Gruppen, Unternehmen und Einrichtungen auf der entsprechend den Resolutionen 1267 (1999) und 1333 (2000) des Sicherheitsrats aufgestellten Liste ergreifen müssen.
4 In Ziff. 2 der Resolution 1390 (2002) heißt es:
„[Der Sicherheitsrat] beschließt …, dass alle Staaten im Hinblick auf Usama Bin Laden, Mitglieder der Al-Qaida und der Taliban sowie andere mit ihnen verbündete Personen, Gruppen, Unternehmen und Einrichtungen auf der entsprechend den Resolutionen 1267 (1999) und 1333 (2000) aufgestellten Liste, die von dem [Sanktionsausschuss] regelmäßig zu aktualisieren ist, die folgenden Maßnahmen ergreifen werden:
a) die Gelder und anderen finanziellen Vermögenswerte oder wirtschaftlichen Ressourcen dieser Personen, Gruppen, Unternehmen und Einrichtungen unverzüglich einzufrieren, einschließlich der Gelder, die aus Vermögensgegenständen stammen, die ihnen gehören oder die direkt oder indirekt von ihnen oder von Personen, die in ihrem Namen oder auf ihre Anweisung handeln, kontrolliert werden, sowie sicherzustellen, dass weder diese noch irgendwelche anderen Gelder, finanziellen Vermögenswerte oder wirtschaftlichen Ressourcen von ihren Staatsangehörigen oder von in ihrem Hoheitsgebiet befindlichen Personen direkt oder indirekt zu Gunsten solcher Personen zur Verfügung gestellt werden.
…“
5 Am 20. Dezember 2002 verabschiedete der Sicherheitsrat die Resolution 1452 (2002), um die Erfüllung der Verpflichtungen zur Bekämpfung des Terrorismus zu erleichtern.
6 Ziff. 1 der Resolution 1452 (2000) sieht vor:
„[Der Sicherheitsrat] beschließt, dass die Ziffer … 2 a) der Resolution 1390 (2002) nicht für Gelder und andere finanzielle Vermögenswerte oder wirtschaftliche Ressourcen gelten, die auf Grund einer Entscheidung des betreffenden Staates beziehungsweise der betreffenden Staaten
a) für Grundausgaben notwendig sind, namentlich für die Bezahlung von Nahrungsmitteln, Mieten oder Hypotheken, Medikamenten und medizinischer Behandlung, Steuern, Versicherungsprämien und Gebühren öffentlicher Versorgungseinrichtungen … mit der Maßgabe, dass der betreffende Staat bzw. die betreffenden Staaten dem [Sanktionsausschuss] zuvor ihre Absicht notifiziert haben, bei Bedarf den Zugriff auf diese Gelder, Vermögenswerte oder Ressourcen zu genehmigen, und dass der [Sanktionsausschuss] binnen achtundvierzig Stunden nach einer solchen Notifizierung keinen abschlägigen Bescheid erteilt;
…“
Unionsrecht
7 Um die Resolution 1390 (2002) umzusetzen, nahm der Rat der Europäischen Union am 27. Mai 2002 den Gemeinsamen Standpunkt 2002/402/GASP betreffend restriktive Maßnahmen gegen Osama bin Laden, Mitglieder der Al-Qaida-Organisation und die Taliban sowie andere mit ihnen verbündete Personen, Gruppen, Unternehmen und Einrichtungen und zur Aufhebung der Gemeinsamen Standpunkte 96/746/GASP, 1999/727/GASP, 2001/154/GASP und 2001/771/GASP (ABl. L 139, S. 4) an.
8 Die Verordnung Nr. 881/2002 wurde insbesondere ausweislich ihres vierten Erwägungsgrundes erlassen, um u. a. die Resolution 1390 (2002) umzusetzen.
9 Art. 1 der Verordnung Nr. 881/2002 bestimmt:
„Für die Zwecke dieser Verordnung bezeichnet der Ausdruck:
1. ‚Gelder‘ finanzielle Vermögenswerte oder wirtschaftliche Vorteile jeder Art …;
2. ‚wirtschaftliche Ressourcen‘ Vermögenswerte jeder Art, unabhängig davon, ob sie materiell oder immateriell und beweglich oder unbeweglich sind, die keine Gelder sind, aber für den Erwerb von Geldern, Waren oder Dienstleistungen verwendet werden können;
…“
10 Art. 2 der Verordnung Nr. 881/2002 sieht vor:
„(1) Alle Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen, die einer vom Sanktionsausschuss benannten und in Anhang I aufgeführten natürlichen oder juristischen Person, Gruppe oder Organisation gehören oder in deren Eigentum stehen oder von ihr verwahrt werden, werden eingefroren.
(2) Den vom Sanktionsausschuss benannten und in Anhang I aufgeführten natürlichen oder juristischen Personen, Gruppen oder Organisationen dürfen Gelder weder direkt noch indirekt zur Verfügung gestellt werden oder zugutekommen.
(3) Den vom Sanktionsausschuss benannten und in Anhang I aufgeführten natürlichen oder juristischen Personen, Gruppen oder Organisationen dürfen weder direkt noch indirekt wirtschaftliche Ressourcen zur Verfügung gestellt werden oder zugutekommen, wodurch diese Personen, Gruppen oder Organisationen Gelder, Waren oder Dienstleistungen erwerben könnten.“
11 In der Erwägung, dass die Europäische Gemeinschaft tätig werden müsse, um die Resolution 1452 (2002) umzusetzen, nahm der Rat am 27. Februar 2003 den Gemeinsamen Standpunkt 2003/140/GASP betreffend Ausnahmen zu den restriktiven Maßnahmen aufgrund des Gemeinsamen Standpunkts 2002/402 (ABl. L 53, S. 62) an.
12 Der vierte Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 561/2003 stellt klar, dass es in Anbetracht der Resolution 1452 (2002) erforderlich ist, die von der Gemeinschaft erlassenen Maßnahmen anzupassen.
13 Art. 2a der Verordnung Nr. 881/2002, der durch die Verordnung Nr. 561/2003 in diese Verordnung eingefügt wurde, sieht vor:
„(1) Artikel 2 gilt nicht für Gelder und wirtschaftliche Ressourcen, wenn
a) eine der in Anhang II aufgeführten zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten auf Antrag einer betroffenen natürlichen oder juristischen Person entscheidet, dass diese Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen
i) für Grundausgaben, namentlich für die Bezahlung von Nahrungsmitteln, Mieten oder Hypotheken, Medikamenten und medizinischer Behandlung, Steuern, Versicherungsprämien und Gebühren öffentlicher Versorgungseinrichtungen notwendig sind;
… und
b) der Sanktionsausschuss von dieser Entscheidung in Kenntnis gesetzt wurde und
c) i) der Sanktionsausschuss gegen eine Entscheidung gemäß Buchstabe a) Ziffern i) … nicht innerhalb von 48 Stunden nach ihrer Notifizierung Einspruch erhebt, oder
…
(2) Personen, die die Regelungen gemäß Absatz 1 in Anspruch nehmen möchten, stellen einen entsprechenden Antrag bei der in Anhang II aufgeführten zuständigen Behörde des betreffenden Mitgliedstaats.
Die in Anhang II aufgeführte zuständige Behörde unterrichtet den Antragsteller und jede andere Person, Gruppe oder Organisation, von der bekannt ist, dass sie unmittelbar betroffen ist, unverzüglich schriftlich darüber, ob dem Antrag stattgegeben wurde.
Die zuständige Behörde informiert auch die anderen Mitgliedstaaten darüber, ob dem Antrag auf eine derartige Ausnahme stattgegeben wurde.
…“
14 Art. 10 der Verordnung Nr. 881/2002 bestimmt:
„(1) Jeder Mitgliedstaat legt die Sanktionen fest, die bei Verstößen gegen die Bestimmungen dieser Verordnung zu verhängen sind. Diese Sanktionen müssen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein.
…
(3) Jeder Mitgliedstaat ist dafür verantwortlich, gegen alle natürlichen oder juristischen Personen, Gruppen oder Organisationen vorzugehen, die seiner Rechtshoheit unterliegen und die gegen die in dieser Verordnung erlassenen Verbote verstoßen haben.“
15 Das Treasury ist in Anhang II der Verordnung Nr. 881/2002 als zuständige Behörde des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland aufgeführt.
Nationales Recht
16 Mit The Al-Qa’ida and Taliban (United Nation Measures) Order 2002 (Verordnung von 2002 zu Al-Quaida und den Taliban [Maßnahmen der Vereinten Nationen], im Folgenden: Order 2002) werden ausweislich ihrer Präambel u. a. die Resolutionen 1390 (2002) und 1452 (2002) des Sicherheitsrats umgesetzt.
17 Art. 7 („Zurverfügungstellen von Mitteln an Osama bin Laden und seine Verbündeten“) der Order 2002 bestimmt:
„Wer, ohne im Besitz einer vom Treasury nach diesem Artikel erteilten Genehmigung zu sein, einer in der Liste aufgeführten Person oder einer Person, die für eine dort aufgeführte Person handelt, Gelder zur Verfügung stellt oder zugutekommen lässt, begeht eine nach dieser Order strafbare Handlung.“
18 Art. 20 Abs. 1 („Strafen und Verfahren“) der Order 2002 sieht vor:
„Wer eine strafbare Handlung nach den Art. … 7 … begeht, wird wie folgt bestraft:
(a) bei Verurteilung nach Anklageerhebung (conviction on indictment) mit Freiheitsstrafe bis zu sieben Jahren und/oder mit Geldstrafe; oder
(b) bei Verurteilung im summarischen Verfahren (summary conviction) mit einer Freiheitsstrafe bis zu sechs Monaten und/oder einer Geldstrafe bis zum gesetzlichen Höchststrafmaß.“
19 Mit Geltung ab dem 16. November 2006 wurde die Order 2002 durch The Al-Qa’ida and Taliban (United Nations Measures) Order 2006 (Verordnung von 2006 zu Al-Qaida und den Taliban [Maßnahmen der Vereinten Nationen], im Folgenden: Order 2006) geändert.
20 Art. 7 („Einfrieren von Geldern und wirtschaftlichen Ressourcen benannter Personen“) der Order 2006 sieht vor:
„(1) Niemand (einschließlich der benannten Person) darf mit Geldern oder wirtschaftlichen Ressourcen, die einer der in Abs. 2 bezeichneten Personen gehören, in deren Eigentum stehen oder von ihr verwahrt werden, verfahren, es sei denn, es liegt eine Genehmigung nach Art. 11 vor.
(2) Das Verbot nach Abs. 1 gilt
(a) für benannte Personen,
(b) für Personen, die einer benannten Person gehören oder von ihr direkt oder indirekt kontrolliert werden und
(c) für Personen, die im Namen einer benannten Person oder auf deren Weisung handeln.
(3) Eine Zuwiderhandlung gegen das Verbot nach Abs. 1 ist strafbar.
…“
21 In Art. 8 („Zurverfügungstellen von Geldern oder wirtschaftlichen Ressourcen an benannte Personen“) der Order 2006 heißt es:
„(1) Den in Art. 7 Abs. 2 bezeichneten Personen dürfen Gelder oder wirtschaftliche Ressourcen weder direkt noch indirekt zur Verfügung gestellt werden oder zugutekommen, es sei denn, es liegt eine Genehmigung nach Art. 11 vor.
(2) Eine Zuwiderhandlung gegen das Verbot nach Abs. 1 ist strafbar.
…“
22 Art. 11 („Genehmigungen“) der Order 2006 bestimmt:
„(1) Das Treasury kann eine Genehmigung erteilen, um bestimmte in der Genehmigung genannte Handlungen von dem Verbot des Art. 7 Abs. 1 oder Art. 8 Abs. 1 auszunehmen.
(2) Eine Genehmigung kann
(a) allgemein sein oder aber einer Kategorie von Personen oder einer bestimmten Person erteilt werden;
(b) Bedingungen unterliegen;
(c) zeitlich begrenzt oder unbegrenzt sein.
(3) Das Treasury kann die Genehmigung jederzeit abändern oder widerrufen.
…
(6) Wer auf der Grundlage einer erteilten Genehmigung handelt und dabei von einer in dieser vorgesehenen Bedingung abweicht, macht sich strafbar.“
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
23 Der Vorlageentscheidung ist zu entnehmen, dass es in den Ausgangsverfahren um eine Reihe von Leistungen der sozialen Sicherheit oder Sozialhilfe wie Einkommensunterstützung, Behindertengeld, Familiengeld, Wohngeld und Kommunalsteuerbefreiung geht, die M u. a., den Klägerinnen der Ausgangsverfahren, gewährt werden, bei denen es sich um Ehefrauen benannter Personen handelt, die mit diesen und ihren Kindern im Vereinigten Königreich zusammenleben.
24 Mit Entscheidungen, die im Juli 2006 ergingen und unbefristet fortgelten, vertrat das Treasury die Auffassung, dass diese Zahlungen unter das Verbot des Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 881/2002 fielen.
25 Da die fraglichen Beträge zur Deckung der Grundausgaben des Haushalts bestimmt sein könnten, zu dem benannte Personen gehörten, wie z. B. zum Einkauf von Lebensmitteln für gemeinsame Mahlzeiten, würden sie diesen Personen im Sinne des Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 881/2002 indirekt zugutekommen.
26 Das Treasury entschied, dass die Zahlungen daher nur dann erfolgen dürften, wenn sie gemäß Art. 2a der Verordnung Nr. 881/2002 in Form einer Genehmigung nach Art. 7 der Order 2002 freigestellt würden.
27 Das Treasury erteilte verschiedenen Behörden Genehmigungen, die mit zahlreichen Auflagen verbunden waren und den Behörden ermöglichten, die Auszahlung der Sozialleistungen an die Ehefrauen fortzusetzen.
28 M u. a. gingen gegen diese Entscheidungen mit der Begründung vor, diese Zahlungen fielen nicht unter das Verbot des Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 881/2002.
29 Nachdem sie in erster und in zweiter Instanz unterlegen waren, machten M u. a. die Ausgangsrechtsstreitigkeiten vor dem House of Lords anhängig.
30 Das vorlegende Gericht erläutert, dass bei einer Genehmigung nach Art. 7 der Order 2002 folgende Verpflichtungen auferlegt würden:
– Die Leistungen müssten auf ein Bankkonto überwiesen werden, von dem die betreffende Ehefrau für jedes Haushaltsmitglied lediglich bis zu 10 GBP in bar abheben dürfe; alle sonstigen Ausgaben, die von dem Konto bestritten würden, müssten per Debitkarte erfolgen;
– die betreffende Ehefrau habe dem Treasury monatlich eine Abrechnung zu übersenden, in der alle ihre Ausgaben des Vormonats im Einzelnen aufgeführt und der Quittungen für die eingekauften Waren sowie eine Kopie ihres monatlichen Bankkontoauszugs beigefügt seien; die Quittungen würden möglicherweise beim Treasury durchgesehen, um zu kontrollieren, ob die Aufwendungen für die Einkäufe, die Herrn M zugutekommen könnten, die Grundausgaben nicht überstiegen;
– die Genehmigung enthalte eine Belehrung an die betreffende Ehefrau, dass sie sich strafbar mache, wenn sie ihrem Mann – der benannten Person – Bargeld, finanzielle Vermögenswerte oder wirtschaftliche Ressourcen zur Verfügung stelle.
31 Nach Auffassung des vorlegenden Gerichts ist diese einschneidende Regelung durch Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 881/2002 nicht geboten. Es begründet diese Ansicht wie folgt:
– Die Regelung sei nicht zur Erreichung des mit der Resolution 1390 (2002) verfolgten Zwecks erforderlich, der darin bestehe, eine Verwendung von Geldern zu terroristischen Handlungen zu verhindern; es sei nicht ersichtlich, wie Ausgaben für laufende Haushaltsaufwendungen wie der Einkauf von Lebensmitteln, die der benannten Person in natura zugutekämen, die Gefahr begründen könnten, dass dem Terrorismus Gelder zugeleitet würden; im Übrigen seien die Leistungen sorgfältig so bemessen, dass sie den Empfängern nicht mehr als das zum Leben Notwendige bereitstellten;
– eine weite Auslegung des Begriffs „zugutekommen“ in Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 881/2002 führe zu einer Diskrepanz zu Art. 2 Abs. 3 dieser Verordnung, wonach es nur dann verboten sei, wirtschaftliche Ressourcen zur Verfügung zu stellen, wenn die benannten Personen dadurch „Gelder, Waren oder Dienstleistungen erwerben“ könnten;
– das Treasury lege die Wendung in Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 881/2002 so aus, als sei sie gleichbedeutend mit „zu ihren Gunsten verwendet oder ausgegeben werden“; bei Berücksichtigung des Zwecks der Verordnung habe der Verordnungsgeber wohl eher den Fall gemeint, dass der benannten Person ein Vorteil zur Verfügung gestellt werde, den sie zu terroristischen Zwecken nutzen könnte;
– die Auslegung des Treasury führe zu einem unverhältnismäßigen und repressiven Ergebnis; sie hätte zur Folge, dass jeder, der Geld an den Ehegatten einer benannten Person zahle (z. B. ein Arbeitgeber oder seine Bank) einer Genehmigung bedürfe, und zwar allein deshalb, weil dieser Ehegatte mit einer benannten Person zusammenlebe und ein Teil der mit seinen eigenen Mitteln bestrittenen Ausgaben dieser Person zugutekommen könnte; darüber hinaus seien die Genehmigungsauflagen so ausgestaltet, dass der Ehegatte keinen Teil seiner eigenen Mittel, wie hoch auch immer sein Einkommen sein möge, ausgeben dürfe, ohne dem Treasury für jeden einzelnen Ausgabenposten Rechenschaft abzulegen; dies erscheine als ein außerordentlicher Eingriff in die Privatsphäre einer Person, die nicht in der Liste aufgeführt sei.
32 Unter diesen Umständen hat das House of Lords das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:
Findet Art. 2 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 881/2002 auf staatliche Leistungen der sozialen Sicherheit oder Sozialhilfe an den Ehegatten einer aufgeführten Person allein deshalb Anwendung, weil der Ehegatte mit der benannten Person zusammenlebt und einen Teil des Geldes zur Bezahlung von Waren und Dienstleistungen verwenden wird oder könnte, die die benannte Person konsumieren wird oder die ihr zugutekommen werden?
Zur Vorlagefrage
33 In den Ausgangsverfahren hat sich das Treasury für seine Schlussfolgerung, Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 881/2002 finde auf die Auszahlung der gegenständlichen Leistungen der sozialen Sicherheit oder Sozialhilfe an die Ehegatten benannter Personen Anwendung, auf den Wortlaut dieser Bestimmung in der englischen Sprachfassung gestützt. Englisch ist auch die Verfahrenssprache in der vorliegenden Rechtssache.
34 Zu prüfen ist daher, ob die Vorlagefrage anhand einer auf den Wortlaut abstellenden Auslegung des Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 881/2002 beantwortet werden kann. Hierfür ist ein Vergleich der verschiedenen Sprachfassungen dieser Bestimmung erforderlich.
35 Nach der englischen Fassung der Bestimmung dürfen „Gelder weder direkt noch indirekt [benannten Personen] oder zu ihren Gunsten zur Verfügung gestellt werden“ („[n]o funds shall be made available, directly or indirectly, to, or for the benefit of [designated persons]“).
36 Wie auch die mit den Ausgangsrechtsstreitigkeiten in erster und in zweiter Instanz befassten Gerichte und die Regierung des Vereinigten Königreichs hat das Treasury daraus geschlossen, dass das Verbot des Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 881/2002 das indirekte Zurverfügungstellen von Geldern zugunsten einer benannten Person umfasse.
37 Das hätte zur Folge, dass diese Bestimmung auch dann anwendbar wäre, wenn Gelder einer anderen als der aufgeführten Person zur Verfügung gestellt werden, Letztere aber daraus indirekt einen Nutzen zieht. Dies wäre in den Ausgangsverfahren der Fall, da die fraglichen Leistungen der sozialen Sicherheit oder Sozialhilfe berechnet und gewährt werden, um sie dem Haushalt, einschließlich der zu diesem gehörenden benannten Person, zugutekommen zu lassen.
38 Zwar scheint sich die Abgrenzung des Anwendungsbereichs von Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 881/2002, wie sie vom Treasury vorgenommen worden ist, auch auf einige andere Sprachfassungen stützen zu lassen (z. B. die ungarische, die niederländische, die finnische und die schwedische Fassung), doch ist diese Bestimmung in anderen Sprachfassungen (insbesondere in der spanischen, der französischen, der portugiesischen und der rumänischen) abweichend formuliert.
39 Nach den letztgenannten Sprachfassungen ist nämlich zusätzlich zum direkten oder indirekten Zurverfügungstellen auch verboten, Gelder „zugunsten“ einer benannten Person „zu verwenden“.
40 In diesen Sprachfassungen ist der Nutzen, den eine benannte Person mutmaßlich hat, nicht an das Zurverfügungstellen, sondern an die Verwendung von Geldern geknüpft. Außerdem beziehen sich darin die Wörter „direkt oder indirekt“ auf das Zurverfügungstellen und nicht auf das Verwenden der Gelder.
41 Eine Prüfung nur anhand der soeben dargestellten Sprachfassungen lässt nicht den Schluss zu, dass die fraglichen Behörden dadurch, dass sie den Ehefrauen benannter Personen Leistungen der sozialen Sicherheit oder Sozialhilfe zur Verfügung gestellt haben, diese Gelder „zugunsten“ einer benannten Person „verwendet“ hätten. Denn es sind nicht diese Behörden, sondern die Ehefrauen der benannten Personen, die die ihnen zur Verfügung gestellten Gelder verwenden, um Waren oder Dienstleistungen zu erwerben, die sie den benannten Personen in Form von Sachleistungen zur Deckung der Grundausgaben des Haushalts, zu dem diese Personen gehören, zukommen lassen.
42 Zudem gehören weitere, andere Sprachfassungen wie die deutsche und italienische nicht zu den vorstehend beschriebenen zwei Gruppen von Sprachfassungen, sondern verwenden eine eigene, besondere Terminologie.
43 So verbieten diese Fassungen neben dem direkten oder indirekten Zurverfügungstellen von Geldern an eine benannte Person, Gelder einer solchen Person „zugutekommen“ zu lassen, oder sogar, Gelder „zugunsten“ einer solchen Person „bereitzustellen“ („stanziar[e] a loro vantaggio“).
44 Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung die verschiedenen sprachlichen Fassungen einer Vorschrift der Europäischen Union einheitlich ausgelegt werden müssen; falls die Fassungen voneinander abweichen, muss die Vorschrift daher anhand der allgemeinen Systematik und des Zwecks der Regelung ausgelegt werden, zu der sie gehört (vgl. u. a. Urteil vom 29. April 2004, Plato Plastik Robert Frank, C‑341/01, Slg. 2004, I‑4883, Randnr. 64 und die dort angeführte Rechtsprechung).
45 Zudem sind bei der Auslegung der Verordnung Nr. 881/2002 auch der Wortlaut und das Ziel der Resolution 1390 (2002) des Sicherheitsrats zu berücksichtigen, die mit dieser Verordnung ausweislich ihres vierten Erwägungsgrundes umgesetzt werden soll (vgl. u. a. Urteil vom 3. September 2008, Kadi und Al Barakaat International Foundation/Rat und Kommission, C‑402/05 P und C‑415/05 P, Slg. 2008, I‑6351, Randnr. 297 und die dort angeführte Rechtsprechung).
46 Nach Ziff. 2 Buchst. a der Resolution 1390 (2002) müssen die Staaten „[sicherstellen], dass weder diese noch irgendwelche anderen Gelder [der Personen, Gruppen, Unternehmen und Einrichtungen auf der entsprechend den Resolutionen 1267 (1999) und 1333 (2000) aufgestellten Liste], finanziellen Vermögenswerte oder wirtschaftlichen Ressourcen von ihren Staatsangehörigen oder von in ihrem Hoheitsgebiet befindlichen Personen direkt oder indirekt zu Gunsten solcher Personen zur Verfügung gestellt werden“.
47 Zwar scheint die in der französischen Fassung der Ziff. 2 Buchst. a der Resolution 1390 (2002) auf den Ausdruck „directement ou indirectement“ („direkt oder indirekt“) folgende Wendung „pour les fins qu’ils poursuivent“ (für die von ihnen verfolgten Zwecke) darauf hinzudeuten, dass das Zurverfügungstellen finanzieller Vermögenswerte oder wirtschaftlicher Ressourcen nur dann verboten ist, wenn sie von aufgeführten Personen für mit dem Terrorismus im Zusammenhang stehende Tätigkeiten verwendet werden können, doch erlauben andere offizielle Sprachfassungen dieser Bestimmung allein anhand ihres Wortlauts keine eindeutige Auslegung in diesem Sinne.
48 So fehlt diese Wendung in der spanischen Fassung, in der es nur heißt, dass verboten werden soll, „diesen Personen“ („a disposicioń de esas personas“) Vermögenswerte zur Verfügung zu stellen. Die englische Fassung ist wiederum anders. Danach ist es verboten, Vermögenswerte „zugunsten solcher Personen“ („for such persons’ benefit“) zur Verfügung zu stellen.
49 In Anbetracht dieser Unterschiede zwischen den Sprachfassungen sowohl des Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 881/2002 als auch der Ziff. 2 Buchst. a der Resolution 1390 (2002) ist vor dem Hintergrund der Ausführungen in den Randnrn. 44 und 45 des vorliegenden Urteils Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 881/2002 anhand der allgemeinen Systematik und des Zwecks der Regelung auszulegen, zu der sie gehört, wobei das Ziel der Resolution 1390 (2002) zu berücksichtigen ist.
50 Die sich aus Ziff. 2 Buchst. a der Resolution 1390 (2002) ergebenden Verpflichtungen finden nach Ziff. 4 der Resolution 1822 (2008) des Sicherheitsrats vom 30. Juni 2008 „auf alle Arten von Finanzmitteln und wirtschaftlichen Ressourcen Anwendung …, die zur Unterstützung der Al-Qaida, Osama bin Ladens und der Taliban sowie anderer mit ihnen verbundener Personen, Gruppen, Unternehmen und Einrichtungen genutzt werden“.
51 Ferner hat der Sanktionsausschuss in einem auf seiner Internetseite zugänglichen Informationspapier vom 11. September 2009 mit dem Titel „Begriffserläuterungen im Zusammenhang mit dem Einfrieren von Vermögenswerten“ darauf hingewiesen, dass „Ziel des Einfrierens der Vermögenswerte ist…, den Personen, Gruppen, Unternehmen und Einrichtungen auf der [vom Sanktionsausschuss aufgestellten Liste] die Mittel zur Unterstützung des Terrorismus zu entziehen“.
52 Was die Verordnung Nr. 881/2002 anbelangt, hat der Gerichtshof entschieden, dass sie zum Ziel hat, die benannten Personen am Zugriff auf alle finanziellen und wirtschaftlichen Ressourcen zu hindern, damit der Finanzierung terroristischer Tätigkeiten Einhalt geboten wird (Urteil vom 11. Oktober 2007, Möllendorf und Möllendorf-Niehuus, C‑117/06, Slg. 2007, I‑8361, Randnr. 63).
53 Der Gerichtshof hat zudem festgestellt, dass das grundlegende Ziel und der Gegenstand der Verordnung Nr. 881/2002 darin bestehen, den internationalen Terrorismus zu bekämpfen, insbesondere, ihn von seinen Finanzmitteln abzuschneiden, indem die Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen der Personen oder Organisationen eingefroren werden, die im Verdacht stehen, in damit verbundene Tätigkeiten verwickelt zu sein (Urteil Kadi und Al Barakaat International Foundation/Rat und Kommission, Randnr. 169).
54 Demnach ist Ziel der Regelung über das Einfrieren von Vermögenswerten aufgeführter Personen, zu der das in Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 881/2002 aufgestellte Verbot des Zurverfügungstellens von Geldern gehört, zu verhindern, dass diese Personen Zugriff auf wirtschaftliche Ressourcen und Finanzmittel gleich welcher Art haben, die sie zur Unterstützung terroristischer Tätigkeiten einsetzen könnten.
55 Dieses Ziel spiegelt sich im Übrigen in der Qualifizierung wider, die der in Art. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 881/2002 enthaltenen Definition des Begriffs „wirtschaftliche Ressourcen“ als „Vermögenswerte jeder Art …, die keine Gelder sind, aber für den Erwerb von Geldern, Waren oder Dienstleistungen verwendet werden können“, sowie dem Verbot des Art. 2 Abs. 3 dieser Verordnung, benannten Personen wirtschaftliche Ressourcen zur Verfügung zu stellen, „wodurch diese Personen … Gelder, Waren oder Dienstleistungen erwerben können“, zugrunde liegt.
56 In Anbetracht des Ziels der Verordnung Nr. 881/2002 ist diese Qualifizierung dahin zu verstehen, dass das Einfrieren von wirtschaftlichen Ressourcen nur auf Vermögenswerte Anwendung findet, die in Gelder, Waren oder Dienstleistungen umgewandelt werden können, die geeignet sind, für die Unterstützung terroristischer Tätigkeiten eingesetzt zu werden.
57 Es trifft zu, dass weder die Definition der Gelder in Art. 1 Nr. 1 der Verordnung Nr. 881/2002 noch das Verbot des Zurverfügungstellens von Geldern in Art. 2 Abs. 2 der Verordnung eine solche Qualifizierung enthalten. Ihr Fehlen erklärt sich jedoch daraus, dass es in diesen Bestimmungen speziell um Gelder geht, die, wenn sie einer benannten Person direkt oder indirekt zur Verfügung gestellt werden, die Gefahr in sich bergen, für die Unterstützung terroristischer Aktivitäten zweckentfremdet zu werden.
58 In den Ausgangsverfahren hat das Treasury seine Auslegung des Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 881/2002 aber nicht etwa mit der Gefahr begründet, dass die fraglichen Gelder für die Unterstützung terroristischer Tätigkeiten zweckentfremdet werden könnten.
59 Es ist nicht vorgetragen worden, dass die betreffenden Ehefrauen diese Gelder an eine benannte Person weiterleiten würden, statt sie zur Bestreitung der Grundausgaben ihres Haushalts einzusetzen. Eine solche Zweckentfremdung von Geldern fiele im Übrigen unter das Verbot des Art. 2 Abs. 2 dieser Verordnung und wäre nach dem anwendbaren nationalen Recht strafbar.
60 Es steht außer Streit, dass die Ehefrauen in den Ausgangsverfahren die Gelder tatsächlich zur Deckung der Grundbedürfnisse des Haushalts, zu dem benannte Personen gehören, verwenden.
61 Wie jedoch das vorlegende Gericht – vor dem Gerichtshof insoweit unwidersprochen – ausgeführt hat, erscheint die Möglichkeit, diese Gelder in Mittel umzuwandeln, die zur Unterstützung terroristischer Tätigkeiten dienen können, wenig plausibel, zumal die in den Ausgangsverfahren fraglichen Leistungen sorgfältig so bemessen sind, dass sie nur die notwendigsten Bedürfnisse der Betroffenen decken.
62 Unter Umständen wie denen der Ausgangsverfahren kann daher der Nutzen in Form von Sachleistungen, den eine benannte Person aus an seinen Ehegatten gezahlten Sozialleistungen indirekt ziehen könnte, nicht das mit der Verordnung Nr. 881/2002 verfolgte Ziel gefährden, das, wie in Randnr. 54 des vorliegenden Urteils ausgeführt, darin besteht, zu verhindern, dass die benannten Personen Zugriff auf wirtschaftliche Ressourcen und Finanzmittel jeglicher Art haben können, die sie zur Unterstützung terroristischer Tätigkeiten einsetzen könnten.
63 Demnach ist Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 881/2002 unter Berücksichtigung der festgestellten Unterschiede zwischen seinen Sprachfassungen und angesichts seiner Zielsetzung dahin auszulegen, dass er unter Umständen wie denen der Ausgangsverfahren nicht auf die Auszahlung von Leistungen der sozialen Sicherheit oder Sozialhilfe anwendbar ist.
64 Zudem ist darauf hinzuweisen, dass eine Bestimmung des abgeleiteten Unionsrechts möglichst so auszulegen ist, dass sie u. a. mit den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts vereinbar ist, insbesondere mit dem Grundsatz der Rechtssicherheit (vgl. u. a. Urteil vom 1. April 2004, Borgmann, C‑1/02, Slg. 2004, I‑3219, Randnr. 30 und die dort angeführte Rechtsprechung).
65 Dieser Grundsatz verlangt, dass eine Verordnung wie die Verordnung Nr. 881/2002, die Restriktionen auferlegt, die einen erheblichen Eingriff in die Rechte und Freiheiten der aufgeführten Personen darstellen (Urteil Kadi und Al Barakaat International Foundation/Rat und Kommission, Randnr. 375) und die, wie Art. 10 der Verordnung vorschreibt, für den Fall der Zuwiderhandlung mit – im vorliegenden Fall strafrechtlichen – Sanktionen des nationalen Rechts bewehrt ist, klar und bestimmt ist, damit die Betroffenen und auch Dritte wie die Sozialversicherungsträger in den Ausgangsverfahren ihre Rechte und Pflichten unzweideutig erkennen und sich entsprechend darauf einstellen können.
66 In diesem Zusammenhang würde eine andere Auslegung als die in Randnr. 63 des vorliegenden Urteils vertretene die Gefahr der Rechtsunsicherheit bergen, insbesondere bei dreiseitigen Fallgestaltungen, in denen Gelder nicht einer benannten Person, sondern einer anderen Person direkt oder indirekt zur Verfügung gestellt werden, mit der die benannte Person mehr oder weniger enge Beziehungen unterhält, und in denen die benannte Person aus diesen Geldern indirekt einen gewissen Nutzen zieht.
67 Eine solche Rechtsunsicherheit erscheint umso weniger zulässig, als sich in solchen Situationen jedenfalls die Frage stellt, ob der besondere Nutzen, der einer benannten Person von der Person, der die Gelder zur Verfügung gestellt worden sind, verschafft wird, von den restriktiven Maßnahmen des Art. 2 Abs. 2 und 3 der Verordnung Nr. 881/2002 erfasst werden kann.
68 Unter Umständen wie denen der Ausgangsverfahren kann der Nutzen, den eine benannte Person aus Geldern, die ihrem Ehegatten zur Verfügung gestellt werden, in Form von Sachleistungen erzielt, auch nicht als wirtschaftliche Ressource im Sinne der Art. 1 Nr. 2 und Art. 2 Abs. 3 der Verordnung Nr. 881/2002 angesehen werden, da eine benannte Person ihn nicht für den Erwerb von „Geldern, Waren oder Dienstleistungen“ im Sinne dieser Bestimmungen verwenden kann.
69 Wie nämlich in Randnr. 61 des vorliegenden Urteils ausgeführt, lässt sich in Situationen wie denen der Ausgangsverfahren vernünftigerweise nicht sagen, dass dieser Nutzen in Finanzmittel oder wirtschaftliche Ressourcen umgewandelt werden kann, die die benannte Person zur Unterstützung terroristischer Tätigkeiten einsetzen könnte.
70 Ebenso wenig kann gesagt werden, dass, folgte man der Auslegung, wonach die Auszahlung der in den Ausgangsverfahren fraglichen Sozialleistungen nicht unter Art. 2 Abs. 2 und 3 der Verordnung Nr. 881/2002 fällt, die in Art. 2a der Verordnung vorgesehene Ausnahmeregelung – im vorliegenden Fall die Ausnahme für Grundausgaben – überflüssig würde.
71 Wie der Generalanwalt in Nr. 102 seiner Schlussanträge festgestellt hat, muss die Ausnahmeregelung in all jenen Fällen greifen, in denen Gelder direkt oder indirekt einer benannten Person und nicht einem Dritten zur Verfügung gestellt werden, da in einem solchen Fall die benannte Person über die Zweckbestimmung dieser Gelder entscheiden kann, was die Gefahr ihrer Zweckentfremdung für terroristische Zwecke birgt.
72 Schließlich kann nicht eingewandt werden, dass, folgte man der Auslegung, wonach die Auszahlung der in den Ausgangsverfahren fraglichen Sozialleistungen nicht unter Art. 2 Abs. 2 und 3 der Verordnung Nr. 881/2002 fällt, die betreffende benannte Person nicht mehr selbst für ihre Grundausgaben aufkommen müsste, wodurch sie die Vermögenswerte, die sie anderweitig erlangt, dem Terrorismus zukommen lassen könnte.
73 Wie nämlich der Generalanwalt in Nr. 105 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, bleiben das Einfrieren und die Verbote des Art. 2 der Verordnung Nr. 881/2002 auf eine benannte Person auch dann in vollem Umfang anwendbar, wenn die direkte Übernahme ihrer Grundausgaben durch einen Dritten nicht in den Anwendungsbereich dieser Bestimmung fällt, und zwar unabhängig davon, ob eine Ausnahme nach Art. 2a der Verordnung eingreift.
74 Nach alledem ist auf die Vorlagefrage zu antworten, dass Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 881/2002 dahin auszulegen ist, dass er auf staatliche Leistungen der sozialen Sicherheit oder Sozialhilfe an den Ehegatten einer benannten Person nicht allein deshalb Anwendung findet, weil der Ehegatte mit der benannten Person zusammenlebt und einen Teil dieser Leistungen zur Bezahlung von Waren oder Dienstleistungen verwenden wird oder verwenden könnte, die die benannte Person konsumieren wird oder die ihr zugutekommen werden.
Kosten
75 Für die Parteien der Ausgangsverfahren ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Vierte Kammer) für Recht erkannt:
Art. 2 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 881/2002 des Rates vom 27. Mai 2002 über die Anwendung bestimmter spezifischer restriktiver Maßnahmen gegen bestimmte Personen und Organisationen, die mit Osama bin Laden, dem Al-Qaida-Netzwerk und den Taliban in Verbindung stehen und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 467/2001 des Rates über das Verbot der Ausfuhr bestimmter Waren und Dienstleistungen nach Afghanistan, über die Ausweitung des Flugverbots und des Einfrierens von Geldern und anderen Finanzmitteln betreffend die Taliban von Afghanistan in der durch die Verordnung (EG) Nr. 561/2003 vom 27. März 2003 geänderten Fassung ist dahin auszulegen, dass er auf staatliche Leistungen der sozialen Sicherheit oder Sozialhilfe an den Ehegatten einer Person, die von dem durch Ziff. 6 der Resolution 1267 (1999) des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen geschaffenen Ausschuss benannt wurde und in Anhang I dieser Verordnung in ihrer geänderten Fassung aufgeführt ist, nicht allein deshalb Anwendung findet, weil der Ehegatte mit der benannten Person zusammenlebt und einen Teil dieser Leistungen zur Bezahlung von Waren oder Dienstleistungen verwenden wird oder verwenden könnte, die die benannte Person konsumieren wird oder die ihr zugutekommen werden.
Unterschriften