KOHTUJURISTI ETTEPANEK
ELEANOR SHARPSTON
esitatud 13. veebruaril 2014(1)
Kohtuasi C‑350/12 P
Euroopa Liidu Nõukogu
versus
Sophie in ’t Veld
Apellatsioonkaebus – Institutsioonide dokumentidega tutvumine – Määrus (EÜ) nr 1049/2001 – Erandid – Rahvusvahelised suhted – Õigusnõustamine – Nõukogu õigustalituse arvamus, mis käsitleb rahvusvaheliste läbirääkimiste alustamist Euroopa Liidu ja Ameerika Ühendriikide vahel sellise rahvusvahelise lepingu sõlmimise eesmärgil, mille alusel antakse terrorismi ja terrorismi rahastamise ennetamise ja nendega võitlemise raames Ühendriikide rahandusministeeriumi käsutusse finantstehinguid käsitlevad sõnumiandmed – Tervikdokumendiga tutvumise võimaldamisest keeldumine
1. Esitatud apellatsioonkaebus puudutab seda, kuidas tõlgendada kahte erandit põhimõttest, mille kohaselt on igal liidu kodanikul määruse (EÜ) nr 1049/2001(2) alusel õigus tutvuda institutsioonide dokumentidega. Käesolevas menetluses on nõukogu edasi kaevanud Üldkohtu otsuse(3), millega tunnistati osaliselt kehtetuks nõukogu 23. oktoobri 2009. aasta otsus (edaspidi „vaidlusalune otsus”), milles keelduti võimaldamast Sophie in ’t Veld’il tutvuda nõukogu õigustalituse arvamusega, mis käsitleb komisjoni soovitust nõukogule anda luba läbirääkimiste alustamiseks Euroopa Liidu ja Ameerika Ühendriikide vahel sellise rahvusvahelise lepingu sõlmimise eesmärgil, mille alusel antakse terrorismi ja terrorismi rahastamise ennetamise ja nendega võitlemise raames Ühendriikide rahandusministeeriumi käsutusse finantstehinguid käsitlevad sõnumiandmed (edaspidi „dokument nr 11897/09”)(4). Nõukogu tugines eranditele, mille kohaselt selle dokumendi avaldamine kahjustaks avalikke huve seoses rahvusvaheliste suhetega ning nõukogu õigustalituse sellekohane õiguslik arvamus on piiratud juurdepääsuga dokument.
2. Kaks peamist küsimust käesolevas menetluses seisnevad selles, kas Üldkohus kohaldas seda otsust kontrollides õiget kontrollistandardit ning kas Üldkohus, käsitledes vaidlusaluse otsuse osa, milles keelduti juurdepääsu võimaldamisest põhjendusel, et avalikustamine kahjustaks avalikku huvi õigusnõustamise kaitse suhtes, eksis sellega, et pidas rahvusvahelise lepingu läbirääkimist ja sõlmimist analoogiliseks institutsiooni seadusandliku tegevusega ning kohaldas seetõttu vääralt Euroopa Kohtu otsust Turco(5).
Liidu õigus
Aluslepingud
3. Läbipaistvuse põhimõte on liidu õiguses tugevalt juurdunud. Juba vaidlusaluse otsuse tegemise ajal viitas ELL artikkel 1 otsuste tegemisele „nii avalikult kui võimalik”.(6)
4. Põhiõiguste harta(7) artikli 8 kohaselt on igaühel õigus oma isikuandmete kaitsele. Harta artiklis 42 on sätestatud, et liidu kodanikul on õigus tutvuda institutsioonide dokumentidega.
Määrus
5. Asjakohased on järgmised määruse põhjendused:
„(1) Euroopa Liidu lepingu artikli 1 teises lõigus on talletatud avalikkuse põhimõte tõdemusega, et leping tähistab uut etappi Euroopa rahvaste üha tihedama liidu loomises, kus otsused tehakse nii avalikult kui võimalik ja nii kodanikulähedaselt kui võimalik.
(2) Avalikkus võimaldab kodanikel osaleda rohkem otsustamisprotsessis ja tagab juhtorganitele suurema legitiimsuse ning tulemuslikkuse ja suurema vastutuse kodanike ees demokraatlikus süsteemis. Avalikkus aitab tugevdada demokraatia ja põhivabaduste austamise põhimõtet, nagu need on sätestatud EL lepingu artiklis 6 ja Euroopa Liidu põhiõiguste hartas.
[…]
(4) Käesoleva määruse eesmärk on rakendada võimalikult täieulatuslikult ellu avalikkuse õigus juurde pääseda dokumentidele ning sätestada sellise juurdepääsu üldpõhimõtted ja piirangud vastavalt EÜ asutamislepingu artikli 255 lõikele 2.
[...]
(6) Tuleks tagada ulatuslikum juurdepääs dokumentidele juhtudel, kui institutsioonid toimivad seadusandjana, sealhulgas delegeeritud volituste alusel, säilitades samal ajal institutsioonide otsustamisprotsessi tõhususe. Sellised dokumendid tuleks võimalikult laiaulatuslikult teha vahetult kättesaadavaks.
(7) Vastavalt EL lepingu artikli 28 lõikele 1 ja artikli 41 lõikele 1 kehtib juurdepääsuõigus ka dokumentide suhtes, mis käsitlevad ühist välis‑ ja julgeolekupoliitikat ning politseikoostööd ja õigusalast koostööd kriminaalasjades. Kõik institutsioonid peaksid järgima oma turvaeeskirju.
[…]
(11) Põhimõtteliselt peaksid kõik institutsioonide dokumendid olema üldsusele kättesaadavad. Tuleks siiski teha erandeid, et kaitsta teatavaid üldisi ja erahuve. Institutsioonidel peaks olema õigus kaitsta vajaduse korral oma sisemisi nõupidamisi ja arutelusid, et tagada võime täita oma ülesandeid. Erandite hindamisel peaksid institutsioonid kõigil liidu tegevusaladel võtma arvesse ühenduse õigusaktides sisalduvaid põhimõtteid isikuandmete kaitse kohta.
[…]”
6. Määruse eesmärk on muu hulgas määrata kindlaks „põhimõtted, tingimused ning üldiste või erahuvidega põhjendatud piirangud, mis reguleerivad EÜ asutamislepingu artiklis 255 ette nähtud juurdepääsuõigust Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni (edaspidi „institutsioonid”) dokumentidele, nõnda et neile dokumentidele oleks tagatud võimalikult laiaulatuslik juurdepääs”.(8)
7. Määruse artiklis 2 „Juurdepääsuõigusega isikud ja reguleerimisala” on muu hulgas sätestatud:
„1. Kõigil liidu kodanikel ning kõigil füüsilistel ja juriidilistel isikutel, kelle elukoht või registrijärgne asukoht on mõnes liikmesriigis, on õigus tutvuda institutsioonide dokumentidega, arvestades käesolevas määruses sätestatud põhimõtteid, tingimusi ja piiranguid.
[…]
3. Käesolevat määrust kohaldatakse kõigi institutsiooni käsutuses olevate dokumentide suhtes, see tähendab institutsiooni koostatud ja talle saadetud ning tema valduses olevate dokumentide suhtes kõikides Euroopa Liidu tegevusvaldkondades.
[…]”
8. Institutsioonide valduses olevate dokumentidega tutvumise õiguse erandid on sätestatud määruse artiklis 4, kus on käesolevas asjas olulises osas (artikli 4 lõike 1 punkti a kolmas taane ja artikli 4 lõike 2 teine taane) sätestatud:
„1. Institutsioonid keelavad juurdepääsu dokumentidele, mille avaldamine kahjustaks:
a) avalikke huve seoses:
[…]
– rahvusvaheliste suhetega,
[…]
2. Institutsioonid keelavad juurdepääsu dokumentidele, mille avaldamine kahjustaks:
[…]
– kohtumenetlust ja õigusnõustamist,
[…]
välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.”
9. Artikli 4 lõikes 6 on sätestatud, et kui erand hõlmab ainult osa dokumendist, avalikustatakse dokumendi ülejäänud osad.
Vaidlusalune otsus ja selle taust
10. Vaidlusaluse otsuse tausta on põhjalikult selgitatud vaidlustatud kohtuotsuse punktides 1−8.
11. Sophie in ’t Veld, kes on parlamendi liige, taotles võimalust tutvuda dokumendiga nr 11897/09. Pärast määruses ette nähtud toiminguid teatas nõukogu S. in ’t Veldile, et ta saab tutvuda osaga sellest dokumendist, kuid mitte kogu dokumendiga, tuginedes määruse artikli 4 lõike 1 punkti a kolmandas taandes ja artikli 4 lõike 2 teises taandes sätestatud eranditele.
12. Esiteks märkis nõukogu, et „[dokumendi nr 11897/09] avalikustamine tingiks kavatsetava lepingu […] teatud sätetega seonduva teabe avalikkusele teatavaks tegemise ning avaldaks seetõttu ebasoodsat mõju [Euroopa Liidu] positsioonile läbirääkimistes ning kahjustaks samuti käimasolevate läbirääkimiste usalduslikku õhkkonda”,. Nõukogu lisas, et „dokumendi avalikustamise tagajärjel saaks [Euroopa Liidu läbirääkimis]partner teadlikuks [Euroopa Liidu] poolt läbirääkimiste raames võetava seisukohaga seonduvatest asjaoludest, mida juhul, kui õiguslik arvamus on arvustavat laadi, on võimalik kasutada selleks, et nõrgendada [Euroopa Liidu] positsiooni läbirääkimistel” (vaidlustatud otsuse punkt 6).
13. Teiseks märkis nõukogu, et dokument nr 11897/09 sisaldab „õiguslikku arvamust, milles õigustalitus analüüsib õiguslikku alust ning [Euroopa Liidu] ja Euroopa Ühenduse pädevust see leping sõlmida” ning et „institutsioonide seisukohad seoses selle tundliku teemaga, mis mõjutab Euroopa Parlamendi volitusi lepingu sõlmimisel, on lahknevad”. Nendel asjaoludel „kahjustaks taotletud dokumendi sisu avalikustamine õigusnõustamise kaitset, sest seeläbi avalikustataks õigustalituse poolt institutsioonisiseseks kasutamiseks koostatud dokument, mis on mõeldud üksnes nõukogu liikmetele nõukogus toimuva kavatsetavat lepingut käsitleva esialgse arutelu tarvis” (vaidlusaluse otsuse punkt 10). Lisaks sellele „leidis [nõukogu], et rahvusvahelise lepingu eelnõu käsitleva institutsioonisiseseks kasutamiseks koostatud õigusliku arvamuse kaitse […] kaalub üles avaliku huvi selle avaldamise vastu” (vaidlusaluse otsuse punkt 15).
14. Lõpuks võimaldas nõukogu määruse artikli 4 lõike 6 alusel „tutvuda järgmiste osadega dokumendist […]: sissejuhatus leheküljel 1, dokumendi punktid 1−4 ja punkti 5 esimene lause, mis ei kuulu määruses [nr] 1049/2001 ette nähtud erandite kohaldamisalasse” (vaidlustatud otsuse punkt 16).(9)
Menetlus Üldkohtus ja vaidlustatud kohtuotsus
15. S. in ’t Veld pöördus 31. detsembril 2009 kohtusse, taotledes vaidlusaluse otsuse tühistamist ja enda kohtukulude väljamõistmist. Euroopa Komisjon astus menetlusse nõukogu toetuseks nõudega hagi rahuldamata jätta. Üldkohtu määruse kohaselt esitas nõukogu dokumendi nr 11897/09 kohtule tutvumiseks. Dokumenti ei avaldatud S. in ’t Veldile ega komisjonile.
16. Üldkohus otsustas, et vaidlustatud otsus tuleb osaliselt kehtetuks tunnistada selles osas, millega – määruse artikli 4 lõike 1 punkti a kolmandat taanet, artikli 4 lõike 2 teist taanet ja artikli 4 lõiget 6 rikkudes – keeldutakse võimaldamast tutvuda taotletud dokumendi sisu nende avalikustamata osadega, mis ei seondu kavatsetava lepingu konkreetse sisu ega läbirääkimissuunistega, mis võiksid paljastada Euroopa Liidu strateegilised eesmärgid nendel läbirääkimistel.(10)
17. Üldkohus esitas oma käsitlusviisi üldjooned vaidlustatud kohtuotsuse punktides 17−22. Esiteks on määruse eesmärk tagada üldsusele võimalikult laiaulatuslik õigus tutvuda institutsioonide dokumentidega. Teiseks kalduvad määruse artiklis 4 sätestatud erandid sellest põhimõttest kõrvale, mistõttu neid tuleb tõlgendada ja kohaldada täht-tähelt. Ses suhtes ei piisa selle erandi kohaldamise õigustamiseks pelgalt asjaolust, et dokument käsitleb erandiga kaitstud huvi; kaitstud huvi kahjustamise peab oht olema mõistlikult ettenähtav, mitte ainult oletuslik.
18. Oma kontrolli ulatuse kohta märkis Üldkohus, et otsus, mille institutsioon peab selle sätte alusel tegema, on keerukas ja delikaatne ning selle puhul on vaja olla eriti ettevaatlik, arvestades eeskätt kaitstava huvi eriliselt tundlikku ja olulist laadi: „Kuivõrd sellise otsuse võtmiseks on vajalik ulatusliku hindamisruumi olemasolu, peab Üldkohtu kontroll otsuse õiguspärasuse üle piirduma selle kontrollimisega, kas on järgitud menetluseeskirju ning põhjendamisnõudeid, kas asjaolud vastavad tõele ning kas institutsioon ei ole asjaolusid hinnates teinud ilmset viga ega kuritarvitanud võimu.”(11) Üldkohus jätkas: „[…] tuleb uurida, kas nõukogu on tõendanud, et tutvumine dokumendi nr 11897/09 avalikustamata osadega võis konkreetselt ja tegelikult kahjustada asjaomast üldist huvi.”(12)
Apellatsioonkaebus ja menetlus Euroopa Kohtus
19. Nõukogu palub Euroopa Kohtul:
– tühistada vaidlustatud kohtuotsus;
– teha apellatsioonkaebuses näidatud küsimustes lõplik kohtuotsus; ja
– mõista nõukogu apellatsioonimenetluse kohtukulud välja S. in ’t Veldilt.
20. Nõukogu väitel rikkus Üldkohus määruse artiklis 4 sätestatud erandite tõlgendamisel õigusnormi. Nõukogu esitab apellatsioonkaebuse põhjenduseks kaks väidet, mis puudutavad vastavalt määruse 1) artikli 4 lõike 1 punkti a kolmanda taande ja 2) artikli 4 lõike 2 teise taande tõlgendamist.
21. Komisjon toetab nõukogu, väites, et Üldkohus jättis arvesse võtmata, et dokumendis nr 11897/09 käsitletav teema on iseäranis tundlikku laadi.
22. Euroopa Parlament astus Euroopa Kohtu menetlusse S. in ’t Veldi nõuete toetuseks.
Esimene väide: määruse artikli 4 lõike 1 punkti a väär tõlgendamine
23. Esimese väite põhjenduseks märgib nõukogu, et toime pandi kaks õigusnormi rikkumist: 1) on vale, et lahkarvamused seoses õigusliku aluse valikuga ei saa kahjustada liidu rahvusvahelisi huve (esimese väite esimene osa), ja 2) kohaldati vale kontrollistandardit (esimese väite teine osa).
Esimene osa: õigusliku aluse valik
24. Alustuseks osutas Üldkohus, et dokument nr 11897/09 võib kuuluda nõukogu tegevusvaldkonda rahvusvaheliste suhete korraldamisel.(13) Pärast dokumendi uurimist järeldas ta, et nõukogu sai õiguspäraselt artikli 4 lõike 1 punkti a kolmanda taande tähenduses avalike huvide kahjustamise ohule tuginedes keelduda avaldamast teatavaid lõike, mis oleksid võinud paljastada kavatsetava lepingu või läbirääkimissuuniste konkreetset sisu.(14)
25. Seejärel kaalus Üldkohus, kas kavatsetava lepingu õigusliku aluse analüüsi sisaldavad lõigud tuleks avaldada, ja andis järgmised hinnangud. Esiteks, vastupidi nõukogu ja komisjoni väidetele ei tõenda institutsioonides tulevase lepingu sõlmimise õigusliku aluse suhtes võetud seisukohtade avaldamise oht iseenesest ohtu liidu huvidele rahvusvaheliste suhete valdkonnas. Teiseks on liidu sisemistele kui ka rahvusvahelistele toimingutele sobiva õigusliku aluse valimine põhiseadusliku tähtsusega. Kuna liidul on üksnes delegeeritud pädevus, peab ta siduma akti, mida ta soovib vastu võtta, tingimata aluslepingu sättega, mis annab talle sellise akti heakskiitmise õiguse. Kolmandaks ei tohi akti, sealhulgas rahvusvahelise lepingu sõlmimise eesmärgil vastu võetud akti õigusliku aluse valik tugineda ainuüksi akti koostaja veendumusele, vaid selle aluseks peavad olema objektiivsed asjaolud, mille üle on võimalik teostada kohtulikku kontrolli, näiteks akti eesmärk ja sisu. Neljandaks, kuna õigusliku aluse valik põhineb objektiivsetel asjaoludel ning institutsioonil ei ole sellega seoses kaalutlusruumi, ei saa võimalikku seisukohtade lahknevust selles küsimuses samastada institutsioonidevaheliste lahkhelidega, mis seonduvad lepingu sisu puudutavate küsimustega. Lõpuks ei ole pelk hirm avalikustada institutsioonidevaheline lahkarvamus seoses liidu nimel läbirääkimisi alustada lubava otsuse õigusliku alusega piisav järeldamaks, et esineb oht kahjustada kaitstud avalikke huve rahvusvaheliste suhete valdkonnas.
26. Edasi lükkas Üldkohus tagasi(15) komisjoni argumendi, et õiguslikku alust puudutava lahkarvamuse avalikustamine ohustab liidu tõsiseltvõetavust läbirääkimisel, märkides, et kui institutsioonide arvamused selles küsimuses lahknevad, saaks igal juhul tugineda EÜ artikli 300 lõikes 6 ette nähtud menetlusele.(16)
27. Üldkohus märkis samuti,(17) et kavatsetava lepingu õiguslikku alust puudutavate seisukohtade lahknemine oli juba avalikuks tulnud, sest seda oli mainitud Euroopa Parlamendi 17. septembri 2009. aasta otsuses(18).
28. Üldkohus luges(19) S. in ’t Veldi esimese väite osaliselt põhjendatuks, kuna nõukogu ei olnud tõendanud, et seoses dokumendi nr 11897/09 avalikustamata osadega, mis käsitlevad kavatsetava lepingu õiguslikku alust, esineb oht kahjustada avalikke huve rahvusvaheliste suhete valdkonnas.
29. Nõukogu märgib, et Üldkohus rikkus õigusnormi sellega, et eiras Euroopa Kohtu praktikas välja kujunenud põhimõtet, et õigusliku alusega seotud vaidlus kahjustab liidu positsiooni läbirääkimistel rahvusvahelise lepingu sõlmimiseks. Nõukogu heidab vaidlustatud kohtuotsusele ette järgmist: 1) õigusliku aluse probleem ei ole üksnes tehniline küsimus, millel puudub poliitiline tähtsus; 2) Euroopa Kohtu otsusest ERTA(20) ja sellele järgnenud kohtupraktikast on selgelt näha õigusliku aluse olulisus liidu välissuhetes; 3) viide EÜ artikli 300 lõike 6 kohasele menetlusele ei puutu asjasse, sest ükski asjaomane institutsioon ei kasutanud seda menetlust. Peale selle 4) ei olnud dokument nr 11897/09 õiguspäraselt avalikustatud, sest nõukogu ei olnud selle avalikustamisega nõustunud; sellepärast ei olnud vaja seda aspekti arvesse võtta.
30. Komisjon lisab, et Üldkohus talitas valesti, eirates dokumendi nr 11897/09 väga tundlikku laadi ning avaldamisest tulenevaid kahjulikke tagajärgi käimasolevatele läbirääkimistele. Pealegi ei tähenda õiguslikku alust puudutavad lahkarvamused tingimata seda, et sisu suhtes lahkarvamused puuduvad.
31. S. in ’t Veld väidab, et nõukogu apellatsioonkaebuse esimene väide on tulemusetu või teise võimalusena põhjendamata. Ta märgib sisuliselt, et nõukogu tõlgendab vaidlustatud kohtuotsust valesti. Õiguslikku alust puudutava lahkarvamuse avaldamine, mis on puhttehniline küsimus, ei saa mingil juhul kahjustada rahvusvaheliste suhetega seotud avalikke huve.
32. Euroopa Parlament on samamoodi seisukohal, et nõukogu on vaidlustatud kohtuotsust valesti tõlgendanud. Erinevalt S. in ’t Veldist on ta aga nõus, et õiguslikku alust puudutava lahkarvamuse avaldamine võib kahjustada avalikke huve, ent väidab, et käesoleva juhtumi puhul see nii ei olnud. Seda, kas niisugune avaldamine kuulub selle erandi kohaldamisalasse, millele nõukogu tugineb, tuleb hinnata igal üksikjuhul eraldi.
33. Ma ei ole nõukoguga (ja osaliselt ka komisjoniga) nõus.
34. Vaidlustatud kohtuotsuse punktis 50 märkis Üldkohus, et „[…] ainuüksi hirm avalikustada institutsioonide vahel esineva võimaliku seisukohtade lahknevuse olemasolu [ei ole] piisav järeldamaks, et esineb oht kahjustada kaitstud avalikke huve rahvusvaheliste suhete valdkonnas”. Üldkohus ei läinud nii kaugele, et märkida, et õiguslikku alust puudutava institutsioonidevahelise lahkarvamuse avaldamine ei saa kunagi kahjustada avalikke huve määruse artikli 4 lõike 1 punkti a tähenduses. Ta hoopis märkis, et kuigi nõukogu on ilmutanud hirmu avaldamise ees, ei ole ta tõendanud, kuidas dokumendiga nr 11897/09 tutvuda võimaldamine kahjustaks avalikke huve ja – seega – kuidas on täidetud määruses sätestatud erandi kohaldamise tingimus. Sellele järeldusele jõudes võttis Üldkohus arvesse, et institutsioonidel ei ole õigusliku aluse küsimuses kaalutlusruumi (selle määravad aluslepingud vastavalt teguritele, mille üle saab teostada kohtulikku kontrolli); ja et aluslepingus on ette nähtud vaidluste lahendamise kord; ja et õiguslikku alust puudutavate seisukohtade lahknemine oli juba avalikuks tulnud.
35. Sellest hinnangust ei nähtu õigusnormi rikkumist Üldkohtu põhjendustes.
36. Esiteks määravad õigusliku aluse tõepoolest õigusnormid, mis annavad asjaomasele institutsioonile tegutsemispädevuse. Tegu ei ole küsimusega, milles asjaomasel institutsioonil on kaalutlusruumi või mille poliitiline tähendus on (õiguslikus mõttes) ise oluline.
37. Teiseks ei ole ma nõus nõukogu märkustega, mis puudutavad ERTA kohtuotsust ja seda, kuidas see käesolevas menetluses kohaldub. Seal oli nõukogu ja komisjoni vaheline vaidlus õigusliku aluse üle seotud sellega, kas teatava lepingu sõlmimine on (vastava aja seisuga) ühenduse pädevuses või valitsustevahelises pädevuses. Euroopa Kohus tuvastas, et läbirääkimisi iseloomustab asjaolu, et nende algus ja märkimisväärne osa tööst olid ühenduse ülesanne. Seega, kui nõukogu võttis läbirääkimistel seisukoha, ei olnud tal enam täielikku tegutsemisvabadust suhetes samadel läbirääkimistel osalevate kolmandate riikidega.(21) Euroopa Kohus märkis, et kui läbirääkimiste selles etapis oleks asjaomastele kolmandatele riikidele teatatud, et ühenduses on nüüd uus pädevuse jaotus, võinuks see seada ohtu läbirääkimiste eduka lõpetamise, mida nõukogu arutelu käigus tunnistas tegelikult ka komisjoni esindaja.(22) Ma ei näe selles kohtuotsuses üldreeglit, mille kohaselt õiguslikku alust puudutava erimeelsuse avaldamine igal juhul kahjustab liidu huve rahvusvahelistes suhetes. Nõukogu ei ole esitanud tõendeid selle kohta, et dokumendis nr 11897/09 käsitletava õigusliku alusega seotud vaidluse asjaolud on samad (või samalaadsed) nagu kohtuotsuses ERTA . Liiatigi on ilmne, et 1971. aastal tehtud kohtuotsus ERTA ei käsitlenud käesolevas asjas tekkinud küsimust, kas niisuguse lahkarvamuse avaldamine kahjustab määruses nr 1049/2001 sätestatud erandi tähenduses avalikke huve seoses rahvusvaheliste suhetega.
38. Samuti ei nõustu ma, et niisuguse üldreegli saaks tuletada arvamustest 1/75(23) ja 2/94(24). Viimati nimetatud arvamuses selgitas Euroopa Kohus hoopis seda, et võimalik otsus, mille kohaselt rahvusvaheline leping on oma sisu tõttu või sõlmimise menetluse tõttu vastuolus aluslepingu sätetega, ei saa jätta põhjustamata tõsiseid raskusi mitte ainult liidu kontekstis, vaid ka rahvusvahelistes suhetes ning võib tekitada kahjulikke tagajärgi kõikidele huvitatud pooltele, sealhulgas kolmandatele riikidele.(25) Edasi selgitas Euroopa Kohus, et kohtult eelneva arvamuse saamise menetluse eesmärk on selliseid olukordi ära hoida.(26) (Seetõttu pean vaidlusaluses Üldkohtu otsuses sisalduvat viidet sellele menetlusele pelgalt illustreerivaks. Üldkohus ei andnud mõista, et ükski institutsioon oleks käesolevas asjas seda menetlust kasutanud.)
39. Komisjoni mureküsimuste osas nõustun Üldkohtuga, et õiguslikku alust puudutavad lahkarvamused ei tähenda tingimata seda, et ühtsuse põhimõte välisesindatuses saab kahjustada samamoodi nagu sisuliste lahkarvamuste korral. Samuti ei märkinud Üldkohus, nagu tähendaks arvamuste lahknevus õigusliku aluse küsimuses tingimata lahkarvamuse puudumist sisulistes küsimustes. Kui ta oleks seda teinud, nõustuksin komisjoniga, et niisugune seisukoht olnuks vigane.
40. Nii ei rikkunud Üldkohus õigusnormi, kui ta otsustas, et puudub üldreegel, mille kohaselt õiguslikku alust puudutav vaidlus ise kahjustab avalikke huve seoses rahvusvaheliste suhetega.
41. Kolmandaks ei oleks Üldkohus vaidlusalust otsust mõistlikult läbi vaadates saanud eirata seda, et dokumendi nr 11897/09 põhisisu oli juba enne vaidlusaluse otsuse vastuvõtmist avalikuks tulnud. Tõepoolest ei olnud nõukogu nõustunud dokumendi nr 11897/09 põhisisu avalikustamisega Euroopa Parlamendi poolt.(27) Sellest hoolimata oli Üldkohus loogiliselt kohustatud kaaluma, kuidas saaks tekkida määruse artikli 4 lõike 1 punktis a silmas peetud oht, kui teave õiguslikku alust puudutava lahkarvamuse kohta oli tegelikult juba avalikuks tulnud. Sellepärast asus Üldkohus õigele seisukohale, et dokumendi nr 11897/09 põhisisu avalikuks tulek Euroopa Parlamendi otsuses on oluline asjaolu, mida nõukogu oleks pidanud S. in ’t Veldi taotluse kaalumisel arvesse võtma.
42. Sellest lähtudes olen seisukohal, et apellatsioonkaebuse esimese väite esimene osa on alusetu.
Teine osa: kontrollistandard
43. Nõukogu väitel kohaldas Üldkohus vaidlusalust otsust kontrollides vale kriteeriumi. Nõukogu sõnul kohaldas Üldkohus „tegeliku ja konkreetse kahju” standardit, kuid oleks pidanud kohaldama hoopis „laialdase kaalutlusõiguse” või „marginaalse kontrolli” standardit. Nõukogu märgib, et tegeliku ja konkreetse kahju kriteerium on kohaldatav põhjendusele, kuid Üldkohus eksis, kui ta märkis oma otsuse punktis 58, et nõukogu peaks määruse artikli 4 lõike 1 punkti a alusel teabenõudeid hinnates kohaldama „tegeliku ja konkreetse kahju” kriteeriumi.
44. Ma ei ole nõukoguga nõus.
45. Mulle näib, et kui liidu kohtud kontrollivad institutsioonide otsuseid, mis käsitlevad määruse alusel esitatud taotlusi dokumentidega tutvumiseks, ei saa seda kontrolli piirata nii, nagu nõukogu välja pakub. Kohtutel võidakse paluda kontrollida selliseid otsuseid mitmel eri viisil, muu hulgas: 1) arvestades määruse artiklis 4 sätestatud erandite tähendust; 2) määrates kindlaks õigusliku kontrollistandardi; ja 3) kontrollides asjaomase asutuse poolt (tema järgneva otsuse põhjendustes) antud hinnangut selle kohta, kas avaldamise vastu on olemas ülekaalukas avalik huvi, kui on tuginetud määruse artikli 4 lõikes 2 või 3 sätestatud eranditele.
46. Järgmiseks ei väljendanud Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuses kohaldatud kriteeriumi nii, nagu nõukogu seda kirjeldab. Vaidlustatud kohtuotsuse punktis 58 märgib Üldkohus: „[…] ei ole nõukogu tõendanud, kuidas oleks laiaulatuslikum tutvumine selle dokumendiga konkreetselt ja tegelikult [(28)] kahjustanud avalikke huve rahvusvaheliste suhete valdkonnas”. Oma hinnangus ei läinud Üldkohus nii kaugele, et ta oleks nõudnud nõukogult tegeliku kahju tõendamist. Ta hoopis uuris, kas nõukogu on tõendanud, kuidas dokumendiga nr 11897/09 tutvuda võimaldamine oleks konkreetselt ja tegelikult põhjustanud ohu kahjustada avalikke huve seoses rahvusvaheliste suhetega. Selles suhtes on nõukogu Üldkohtu otsust lihtsalt valesti tõlgendanud.
47. Kohtupraktikas on välja kujunenud, et kuna määruse artiklis 4 sätestatud erandid kalduvad kõrvale põhimõttest, mille kohaselt üldsusele tuleb võimaldada võimalikult laialdane juurdepääs institutsioonide valduses olevatele dokumentidele, tuleb neid erandeid tõlgendada ja kohaldada täht-tähelt.(29) Seega, kui institutsioon otsustab keelata juurdepääsu dokumendile, mille avaldamist temalt on taotletud, on ta põhimõtteliselt kohustatud selgitama, kuidas selle dokumendi avaldamine võib konkreetselt ja tegelikult(30) kahjustada huve, mida kaitseb määruse artiklis 4 sätestatud erand, millele ta tugineb. Peale selle peab nende huvide kahjustamise ohtu saama mõistlikult ette näha ja see ei tohi olla ainult oletuslik.(31) Need põhimõtted on kohaldatavad kõikidele artiklis 4 sätestatud eranditele.
48. Üldkohus järgis nõuetekohaselt seda lähenemisviisi. Ta tõlgendas määruse artikli 4 lõike 1 punkti a nii, et nõukogu peab selgitama, kuidas dokumendiga nr 11897/09 tutvumine konkreetselt ja tegelikult kahjustaks kaitstud huve, millele tuginetakse, sest erandi kohaldamiseks ei piisa pelgalt sellest, et dokument nr 11897/09 kuulub rahvusvaheliste suhete valdkonda. Sellele vastavalt kontrollis Üldkohus, kas nõukogu väide dokumendiga nr 11897/09 tutvuda võimaldamisest keeldumisel oli usutav. See on kooskõlas määruse artikli 4 lõike 1 punktist a tuleneva nõudega, et erandile tuginev institutsioon peab igal konkreetsel juhul näitama, milles seisneb tema arvates oht kahjustada avalikke huve. Seega ei eksinud Üldkohus, kui ta uuris, kas nõukogu on tõendanud, et dokumendiga nr 11897/09 tutvumine oleks saanud konkreetselt ja tegelikult kahjustada avalikke huve artikli 4 lõike 1 punkti a kolmandas taandes sätestatud, rahvusvahelisi suhteid käsitleva erandi tähenduses.
49. Vaidlustatud kohtuotsuse punktides 46−59, nagu mina nendest aru saan, asus Üldkohus seisukohale, et seda, et dokumendiga nr 11897/09 tutvuda võimaldamine kahjustaks avalikke huve seoses rahvusvaheliste suhetega, ei õnnestunud nõukogul veenvalt väita kahel põhjusel: 1) nõukogu eeldas, et on olemas üldreegel, mille kohaselt õiguslikku alust puudutavaid vaidlusi ei tohi avaldada, sest need kahjustavad ühtset positsiooni läbirääkimistel; ja 2) nõukogu jättis arvesse võtmata, et dokumendi nr 11897/09 põhisisu oli juba avalikuks tulnud.
50. Nõukogu tunnistab, et Üldkohus osutab õigele kriteeriumile oma otsuse punktis 25, kus ta viitab institutsiooni ulatuslikule kaalutlusruumile, kui see kohaldab määruse artiklis 4 ja Euroopa Kohtu otsuses Sison(32) nimetatud avalike huvide kahjustamise üldkriteeriume seoses rahvusvaheliste huvidega. Seetõttu ei vastanud nõukogu põhjendused vaidlusaluses otsuses sellele, mida nõuab määruse artikli 4 lõike 1 punkt a õigesti tõlgendatuna. Sealsamas tõdes Üldkohus mitte ainult seda, et nõukogul on ulatuslik kaalutlusruum, vaid ka seda, et tema enda kontrolli ulatus on piiratud.
51. Hinnates S. in ’t Veldi esimeses astmes esitatud väidet määruse artikli 4 lõike 1 punkti a kolmanda taande rikkumise kohta, ei konkretiseerinud Üldkohus, millistel kohtuotsuses Sison mainitud neljast asjaolust tema otsus põhineb: kas 1) menetlusnormide täitmata jätmisel; 2) põhjendamiskohustuse täitmata jätmisel; 3) ilmse kaalutlusvea tegemisel; või 4) võimu kuritarvitamisel.(33) Üldkohus keskendus hoopis määruse artikli 4 lõike 1 punkti a tõlgendamisele ja järeldas, et nõukogu ei ole tõendanud, kuidas avalikke huve kahjustataks.(34) Üldkohus ei asendanud nõukogu hinnangut omaenda hinnanguga vaidlusaluse otsuse kohta: ta ei märkinud, et avalike huvide kahjustamise oht puudub. Minu arvates on see hinnang sisuliselt kooskõlas kohtuotsusega Sison.
52. Sellepärast olen seisukohal, et apellatsioonkaebuse esimene väide on alusetu.
Teine väide: artikli 4 lõike 2 teise taande valesti tõlgendamine
53. Apellatsioonkaebuse teine väide on kaheosaline. Esiteks väidab nõukogu, et Üldkohus jättis arvestamata nii kõnealuse õigusliku arvamuse tundliku sisu kui ka S. in ’t Veldi teabenõudega seotud konkreetsed asjaolud ja kohaldas vale kontrollistandardit. Teiseks märgib nõukogu, et (artikli 4 lõike 2 teises taandes ette nähtud) ülekaalukate üldiste huvide kriteeriumi kaaludes tegi Üldkohus vea, arvates rahvusvahelise lepingu läbirääkimise ja sõlmimise institutsiooni seadusandliku tegevuse hulka.
54. Vaidlustatud kohtuotsuses tutvustas Üldkohus kõigepealt „Turco kriteeriumi”:
„Esmalt peab nõukogu kindlaks tegema, kas dokument, mille avalikustamist taotletakse, on ikka seotud õigusnõustamisega, ning jaatava vastuse korral määratlema dokumendi tegelikult asjassepuutuvad osad, mis võivad seega kuuluda kõnealuse erandi kohaldamisalasse. Teiseks peab nõukogu kontrollima, kas kõnealuse dokumendi nende osade avalikustamine, mille puhul on kindlaks tehtud, et need seonduvad õigusnõustamisega, kahjustaks õigusnõustamist. Lõpuks, kui nõukogu leiab, et avalikustamine kahjustaks õigusnõustamist, peab ta kontrollima, kas ei esine ülekaalukat üldist huvi, mis õigustaks avalikustamist vaatamata sellele, et see kahjustab tema võimalust paluda õiguslikku arvamust ning saada aus, objektiivne ja kõikehõlmav arvamus […]”(35)
55. Üldkohus märkis, et dokument nr 11897/09 on tõepoolest seotud õigusnõustamisega (Turco kriteeriumi esimene aste). Seejärel toonitas Üldkohus, et oht õigusnõustamist kahjustada peab olema mõistlikult ettenähtav, mitte ainult oletuslik (Turco kriteeriumi teine aste). Üldkohus asus seisukohale, et põhjendustest, millele nõukogu tugineb selleks, et keelduda võimaldamast tutvuda dokumendiga nr 11897/09, ei piisa niisuguse ohu olemasolu tuvastamiseks konkreetsete, üksikasjalike tõendite põhjal. Ainuüksi sellest, et dokumendis nr 11897/09 väljendatud õiguslik arvamus puudutab rahvusvahelisi suhteid, ei piisa määruse artikli 4 lõike 2 teises taandes ette nähtud erandi kohaldamiseks. Seda, et dokumendis nr 11897/09 sisalduv õiguslik arvamus puudutab rahvusvahelisi suhteid, oli juba arvesse võetud seoses artikli 4 lõike 1 punkti a kolmandas taandes sätestatud erandiga. Üldkohus nõustus siiski, et kui sellised läbirääkimised on alles käimas, on vaja põhjalikumat kaitset.(36)
56. Üldkohus märkis, et nõukogu ei saa tugineda üldistele kaalutlustele, mille kohaselt võib eeldada kaitstavate avalike huvide kahjustamist tundlikus valdkonnas ja piisab määruse artikli 4 lõikega 2 kaitstava huvi olemasolu tõendamisest. Samuti ei saa konkreetset ja ettenähtavat ohtu sellele huvile tõendada lihtsalt nii, et väljendatakse hirmu teha liidu kodanikele teatavaks institutsioonide seisukohtade lahknevus seoses Euroopa Liidu rahvusvahelise tegevuse õigusliku alusega (põhjustades seeläbi kahtlusi selle tegevuse õiguspärasuses). Tegevuse avalikkus annab institutsioonidele liidu kodanike silmis suurema legitiimsuse ja suurendab nende usaldust nende institutsioonide vastu, võimaldades avalikku arutelu. See põhimõte kehtib ka Euroopa Liidu rahvusvahelise tegevuse suhtes, sest selles valdkonnas otsuste tegemist ei ole läbipaistvuse põhimõtte kohaldamisalast välja jäetud.(37)
57. Seejärel lükkas Üldkohus tagasi argumendi, et ohus võivad olla nõukogu õigustalituse võimalused kaitsta kohtumenetluses seisukohta, mille suhtes ta oli andnud eitava arvamuse.(38) Peale selle leidis Üldkohus, et rohkemate tõendite esitamata jätmist nõukogu poolt ei saa õigustada pelgalt sellega, et dokumendi nr 11897/09 sisu on tundlikku laadi.(39)
58. Üldkohus märkis, et nõukogu ülesanne oli tasakaalustada kõnealuse dokumendi avaldamata jätmisega kaitstav erihuvi ja avaldamist õigustav ülekaalukas üldine huvi (Turco kriteeriumi kolmas aste). Selles suhtes pidi nõukogu iseäranis arvesse võtma üldist huvi selle vastu, et dokumendiga nr 11897/09 võimaldatakse tutvuda, arvestades ulatuslikumast läbipaistvusest tulenevaid eeliseid: kodanike võimalust tihedamalt otsustamises osaleda, juhtorganite suuremat legitiimsust ning suuremat vastutust kodanike ees demokraatlikus süsteemis.(40)
59. Üldkohus tunnistas, et neil kaalutlustel on selgelt eriline tähtsus, kui nõukogu tegutseb seadusandjana. Ta kinnitas, et rahvusvahelise lepingu sõlmimise eesmärgil läbirääkimiste alustamine ja pidamine kuuluvad põhimõtteliselt täidesaatva võimu pädevusse. Samuti nõustus Üldkohus, et üldsuse osalemine rahvusvahelise lepingu läbirääkimise ja sõlmimise menetluses on vältimatult piiratud, arvestades õiguspärast huvi mitte avalikustada läbirääkimiste strateegilisi asjaolusid.(41)
60. Siiski järeldas Üldkohus, et kuigi nõukogu ei tegutsenud seadusandjana, ei saa välistada liidu otsuste suhtes kehtiva läbipaistvuse põhimõttega seotud kaalutluste kohaldamist rahvusvahelise tegevuse suhtes, eriti kui otsusel, millega antakse luba alustada läbirääkimisi, võib olla tagajärgi liidu seadusandliku pädevuse alla kuuluvas valdkonnas. Üldkohus märkis, et kavatsetav leping puudutab isikuandmete kaitset, mis on üks põhiõigusi. Nii oli nõukogu kohustatud võtma arvesse lepinguga mõjustatavat valdkonda, kontrollides vastavalt põhimõttele, mille kohaselt üldsusel peab olema võimalikult ulatuslik õigus tutvuda dokumentidega, kas üldine huvi kõnealuse menetluse suurema läbipaistvuse vastu õigustab kogu taotletud dokumendi või suurema osa sellest avalikustamist, hoolimata ohust kahjustada õigusnõustamist.(42)
61. Üldkohus nõustus, et esineb ülekaalukas üldine huvi dokumendi nr 11897/09 avaldamise vastu, sest see aitaks kaasa institutsioonidele suuremale legitiimsusele ja suurendaks liidu kodanike usaldust nende institutsioonide vastu, võimaldades avalikku arutelu küsimustes, milles seisukohad lahknevad. Pealegi käsitleb kõnealune dokument sellise lepingu õiguslikku alust, mis hakkab sõlmimisjärgselt mõjutama põhiõigust isikuandmete kaitsele. Sellest lähtudes tuvastas Üldkohus, et välistades võimaluse võtta arvesse kavatsetava lepinguga reguleeritavat valdkonda selleks, et teha kindlaks, kas taotletud dokumendi avaldamise vastu on olemas ülekaalukas üldine huvi, jättis nõukogu määruse artikli 4 lõike 2 teises taandes ette nähtud erandi kohaldamisel kaalumata vastanduvad huvid.(43)
62. Seejärel asus Üldkohus käsitlema komisjoni märkusi selle kohta, et 1) rahvusvahelisi suhteid puudutavad meetmed, mille suhtes kohaldatakse määruse artikli 4 lõike 1 punktis a sätestatud kohutuslikku erandit, ei pea olema samal tasemel läbipaistvad nagu institutsiooni seadusandlik tegevus; ja 2) dokument nr 11897/09 oli iseäranis tundlik selles käsitletava valdkonna tõttu ja seetõttu, et läbirääkimised olid alles pooleli. Üldkohus tuvastas, et need argumendid ei ole veenvad.
63. Esiteks ei olnud see, et kõnealune dokument puudutab valdkonda, mis võib kuuluda (artikli 4 lõike 1 punkti a kolmandas taandes sätestatud) erandi kohaldamisalasse seoses avalike huvidega rahvusvaheliste suhete valdkonnas, oluline teise, õigusnõustamise kaitset puudutava (artikli 3 lõike 2 teises taandes sätestatud) erandi kohaldamise hindamisel. Teiseks ei olnud see, et läbirääkimised olid alles käimas, määrav tuvastamisel, kas sellest ohust olenemata esineb ülekaalukas üldine huvi, mis avaldamist õigustaks. Kui avalikku huvi otsustamismenetluse läbipaistvuse vastu võetaks arvesse alles siis, kui menetlus on lõppenud, muutuks see huvi sisutühjaks.(44)
Esimene osa: õigusliku arvamuse konkreetse sisu arvestamata jätmine ja vale kontrollistandardi kohaldamine
64. Nõukogu väitel rikkus Üldkohus õigusnorme, 1) jättes omistamata kaalu sellele, et kõnesolev õiguslik arvamus käsitles käimasolevaid rahvusvahelise lepingu läbirääkimisi; 2) kohaldades kontrollistandardit, mille järgi nõukogu pidi tõendama konkreetse ja tegeliku kahju ja esitama konkreetsed üksikasjalikud tõendid sellise kahju kohta; ning 3) jättes arvesse võtmata S. in ’t Veldi taotluse erilised asjaolud.
65. Teises alapunktis on üles tõstetud tähtis küsimus, kas Euroopa Kohtu poolt kohtuotsuses Turco ette nähtud kontrollistandard peab kohalduma siis, kui lahendatakse taotlusi tutvuda nõukogu õigusliku arvamusega jätkuvate rahvusvaheliste suhete alal. Sel põhjusel käsitlen seda alapunkti enne, kui asun põgusamalt käsitlema esimest ja kolmandat alapunkti.
66. Nii nõukogu kui ka komisjon märgivad, et Turco kriteeriumi ei tohiks kohaldada, sest kõnealust õiguslikku arvamust ei antud seadusandliku tegevuse kohta. Peale selle väidab nõukogu, et kohtuotsuses Turco ei ole viidatud konkreetse ja tegeliku kahju kriteeriumile. Seetõttu eksis Üldkohus seda kriteeriumi kohaldades.
67. S. in ’t Veld märgib, et Üldkohus ei rikkunud Turco kriteeriumi kohaldades õigusnorme. Nõukogu apellatsioonkaebuses olev viide „konkreetsele ja tegelikule”(45) tuleneb tõlkeveast, mis on sattunud vaidlustatud kohtuotsuse ingliskeelsesse versiooni: prantsuskeelses versioonis on sellele kriteeriumile osutatud õigesti, kasutades sõnastust „[…] que la divulgation du document soit de nature à porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt de l’institution […]”.(46) Parlament toetab tema seisukohta.
68. Olen seisukohal, et Üldkohtu otsuse ingliskeelse versiooni punktis 69 kasutatud sõnastust „[…] could have specifically and actually undermined the public interest concerned […]” ei tule oluliseks pidada. See väljend tähendab sedasama mida sõnad „konkreetselt ja tegelikult” (ingliskeelses versioonis specifically and effectively) kohtuotsuse Turco punktis 49 (nagu olen juba selgitanud käesoleva ettepaneku punktis 47 ja 32. joonealuses märkuses). Pealegi ei kasutanud Üldkohus sõnastust „konkreetne ja tegelik kahju” (kohtujuristi kursiiv), nagu nõukogu oma apellatsioonkaebuses viitab. Vaidlustatud kohtuotsuse punktis 69 on Üldkohus kasutanud hoopis sõnastust „[…] oht, et [...] avalikustamine [...] [võib] konkreetselt ja tegelikult kahjustada institutsiooni huvi paluda õiguslikku arvamust ning saada aus, objektiivne ja kõikehõlmav arvamus [...]” (kohtujuristi kursiiv) [täpsustatud tõlge]. See ei ole sama mis nõuda institutsioonilt „kahju” tõendamist. Sellepärast asun seisukohale, et Üldkohus kohaldas õiget kriteeriumi ja ei tõlgendanud Euroopa Kohtu otsust Turco valesti.
69. Kas taotlusele avaldada dokument, mis sisaldab õiguslikku arvamust jätkuvate rahvusvaheliste suhete kohta, tuleb kohaldada kolmeastmelist Turco kriteeriumi?
70. Minu arvates tuleb küll.
71. Tõepoolest märkis Euroopa Kohus oma otsuses Turco, et tema näidatud kolmel astmel on „eriline tähtsus”, kui nõukogu tegutseb seadusandjana.(47) Nimetatud kolm astet ise aga on ette nähtud üldkohaldatavas sõnastuses, seega välistamata võimalust, et need võivad olla kohaldatavad ka institutsiooni muu tegevuse suhtes.
72. Turco kriteeriumi kolm astet on tuletatud otsejoones määruse artikli 4 lõike 2 sõnastusest. Minu arvates tuleb neid sellest järelduvalt kohaldada alati, kui institutsioon tugineb nimetatud lõike teisele taandele. Määruses endas ei ole mainitud, kas juurdepääsu dokumentidele on silmas peetud „seadusandlikus” kontekstis. Omalt poolt ei näe ma ühtki veenvat põhjust, miks see peaks olema määrav kriteerium.(48)
73. Lisan, et kuigi üldiselt on võimalik eristada seadusandlikke akte muudest aktidest, ei pruugi kogu institutsioonide tegevus olla nii mugavalt ja täpselt liigitatav. Täitevvõimu aktid hõlmavad väga mitmesugust tegevust, sealhulgas rahvusvaheliste lepingute läbirääkimist ja sõlmimist. Kui selline tegevus puudutab küsimusi, millel on tagajärgi liidu kodanikele, – iseäranis kui see puudutab kodanike põhiõigusi –, on tegevuse avalikkus otsustamismenetluses oluline. Läbipaistvus tugevdab demokraatiat, võimaldades kodanikel olla teadlikud ja osaleda otsuste tegemises.(49) Selles aspektis on seadusandlike aktide suhtes kohaldatavad kaalutlused sama asjakohased ka täitevvõimu tegevuse puhul. Seetõttu on keeruline õigustada institutsioonide aktide suhtes teistsuguse kontrollistandardi kohaldamist, mis põhineb mitte määruse tekstil, vaid sellel, kuidas institutsiooni tegevust tuleb ühel või teisel juhul liigitada.(50)
74. Tegelik küsimus seisneb siin selles, kas konkreetselt seoses rahvusvahelise lepingu läbirääkimise ja sõlmimisega on asjakohane kohaldada Turco kriteeriumi teist astet, s.t kontrollida, kas asjaomane institutsioon on tõendanud, et ohtusid saab mõistlikult ette näha ja need ei ole ainult oletuslikud.
75. Kuna määruse eesmärk on rakendada võimalikult täieulatuslikult ellu avalikkuse õigus juurde pääseda dokumentidele, peavad institutsioonid olema minu arvates kohustatud hindama igal üksikjuhul avaldamise tegelikku mõju. Ei piisa sellest, kui nad tuginevad teabenõuete rahuldamata jätmisel üldsõnalistele väidetele.
76. Nõustun vaidlustatud kohtuotsuse punktidega 75 ja 76, et lähtekohaks peab olema läbipaistvuse põhimõtte kohaldatavus rahvusvaheliste suhete kohta tehtud otsustele samamoodi nagu kogu muule liidu tegevusele. Nii ei tulene sellest automaatselt, et õiguslikku alust puudutavate seisukohtade lahknevuse avaldamine „kahjustab” kõnealust õigusnõustamist määruse artikli 4 lõike 2 tähenduses.
77. Nõudest, et ohtusid peab saama „mõistlikult ette näha”, tuleneb hoopis see, et kui keeldutakse võimaldamast dokumendiga tutvuda, tuleb põhjendada, miks dokumendiga tutvumine „konkreetselt ja tegelikult” kahjustaks kaitstud huvi.
78. Selle põhjendamise eesmärgid on anda asjaomasele isikule teada, miks tal ei lasta dokumendiga tutvuda, ja võimaldada kohtulikku kontrolli.(51) Ebapiisavad põhjendused institutsioonide otsustes nurjavad mõlemat eesmärki.(52) Määruse sõnastusest ei nähtu, nagu tuleks rahvusvaheliste suhete käsitlemise korral kohaldada madalamatasemelist standardit. Kaitseabinõuks piisab institutsioonidele antud (Üldkohtu otsuse punktis 121 tunnustatud) võimalusest kirjeldada oma kaalutlusi abstraktsemalt, kui keeldumise kohta väga üksikasjalike põhjenduste andmisega kardetavasti avaldataks kaitstava dokumendi sisu.
79. Asun nüüd nõukogu argumentide esimese ja kolmanda alapunkti juurde ning käsitlen neid koos. Esimeses alapunktis heidab nõukogu Üldkohtule ette, et ta ei võtnud arvesse dokumendis nr 11897/09 sisalduva õigusliku arvamuse iseäranis tundlikku teemat: terrorismivastast võitlust ja terrorismi rahastamist. Nõukogu sõnul pidanuks Üldkohus järeldama, et seetõttu eeldab dokument nr 11897/09 rohkem, mitte vähem kaitset, ning sel põhjusel kohaldama avaldamata jätmise presumptsiooni, nagu see on kehtestatud mujal Euroopa Kohtu praktikas.(53) Selle asemel jõudis Üldkohus eksijäreldusele, et dokumendi nr 11897/09 rahvusvaheliste suhete aspekti on arvesse võetud määruse artikli 4 lõike 1 punkti a kolmanda taande käsitlemisel. Kolmandas alapunktis märgib nõukogu, et Üldkohus jättis sellega seoses arvestamata dokumendi nr 11897/09 tundliku sisu.
80. S. in ’t Veld märgib, et Üldkohus võttis kõnealuse õigusliku arvamuse sisu erilist laadi arvesse ning nõukogu eksib oma väites, et kui õigusliku arvamusega tutvumise taotlused puudutavad rahvusvahelisi suhteid, kohaldatakse nende suhtes eriregulatsiooni. Selle asemel tuleb kõikide niisuguste dokumentide suhtes rakendada kõrgel tasemel läbipaistvust. Parlament lisab toetuseks, et nõukogu jättis tõendamata, kuidas (juba avalikult saadaval oleva teabe) avaldamine konkreetselt ja tegelikult kahjustaks õigusnõustamist määruse tähenduses. Rahvusvahelisi suhteid puudutavat huvi tuleb kaaluda artikli 4 lõike 1 punkti a kolmanda taande alusel. Selle sätte ja määruse artikli 4 lõike 2 teise taandega kaitstud huvid ei ole õiguslikus mõttes ühesugused.
81. Määruse artikli 4 lõigetes 1 ja 2 sätestatud erandid on tõepoolest omavahel tihedalt seotud. Sellepärast on õigusnõustamisega seotud erandi kaalumisel vaja meeles pidada, et dokument nr 11897/09 puudutab rahvusvahelisi suhteid (nimelt tundliku teemaga seotud läbirääkimisi). Vaidlustatud kohtuotsuse punktist 71 aga selgub, et Üldkohus võttis seda arvesse. Punktis 72 märkis Üldkohus konkreetselt, et kui S. in ’t Veld taotles võimalust tutvuda dokumendiga nr 11897/09, olid läbirääkimised alles käimas.
82. Määruse artikli 4 lõike 2 teises taandes sätestatud erandit seoses õigusnõustamisega tuleb tõlgendada nii, et selle eesmärk on kaitsta institutsiooni huvi küsida õiguslikku arvamust ning saada aus, objektiivne ja kõikehõlmav arvamus.(54) Sellepärast peab sellele erandile tuginev institutsioon tõendama, miks tema huvi niisugust õiguslikku arvamust küsida ja saada oleks kahjustatud, kui kõnealuse dokumendiga võimaldatakse tutvuda. Nõustun Üldkohtu hinnanguga, et ainuüksi sellest, et dokument nr 11897/09 puudutab käimasolevaid rahvusvahelisi läbirääkimisi seoses tundliku teemaga, ei piisa tõendamaks, et nõukogul ei ole võimalik küsida ega saada oma õigustalituselt ausat, objektiivset ja kõikehõlmavat õiguslikku arvamust ning et sel põhjusel tuleb dokumendiga tutvumine keelata.
83. Samuti ei nõustu ma sellega, nagu oleks Üldkohtu käsitusviis Euroopa Kohtu praktikaga vastuolus. Euroopa Kohus on seoses määruse artikli 4 lõike 2 teises taandes sätestatud teise erandiga (kohtumenetluse kaitse)(55) ja sama lõike kolmandas taandes ette nähtud erandiga (kontrollimiste, uurimise või audiitorkontrolli eesmärgi kaitse)(56) tõepoolest märkinud – vastavalt kohtuotsustes API(57) ja Technische Glaswerke(58) –, et tuleb eeldada avaldamata jätmist. Ent need kaks kohtuotsust rajanesid kumbki spetsiifilistel põhjustel.
84. Kohtuotsus API puudutas taotlust tutvuda seisukohtadega, mis komisjon oli liidu kohtute menetlustes esitanud. Euroopa Kohus põhjendas oma otsust, et kohtumenetluse kaitseks on kohaldatav avaldamata jätmise presumptsioon, järgmiste kaalutlustega: 1) sellised dokumendid on spetsiifilised ja koostatud eranditult kohtumenetluse tarbeks;(59) 2) kõnealune erand eeldab eelkõige, et oleks tagatud protsessuaalse võrdsuse ja hea õigusemõistmise põhimõtete järgimine;(60) 3) seisukohtade avaldamise tagajärjel avaneks võimalus avaldada – isegi kui see toimub ainult üldsuse ettekujutuses – õigusemõistmisele välist survet ja kahjustada (kohtulike) vaidluste segamatut kulgu;(61) ning 4) see presumptsioon on põhjendatud ka Euroopa Liidu Kohtu põhikirjast ja liidu kohtute kodukordadest lähtudes.(62) Euroopa Kohus lisas, et ELTL artiklist 15 (tollal EÜ artiklist 255) ja määruse ülesehitusest tulenevalt kohalduvad läbipaistvuse tagamise kohustused Euroopa Kohtule üksnes tema haldusülesannete täitmisel.(63)
85. Kohtuotsus Technische Glaswerke käsitles taotlust tutvuda komisjoni haldustoimikuga EÜ artikli 88 lõike 2 (nüüd ELTL artikli 108 lõige 2) alusel algatatud riigiabimenetluses. Euroopa Kohus märkis muu hulgas, et riigiabi üle järelevalve teostamise menetluse raames ei ole teistel huvitatud isikutel peale asjaomase liikmesriigi õigust tutvuda komisjoni haldustoimiku dokumentidega. Euroopa Kohus asus seisukohale, et on olemas üldine eeldus, mille kohaselt kahjustab haldustoimiku dokumentide avaldamine põhimõtteliselt määruse artikli 4 lõike 2 kolmandas taandes nimetatud uurimistegevuse eesmärki.(64)
86. Nii kohtuotsuses API kui ka kohtuotsuses Technische Glaswerke tuvastas Euroopa Kohus spetsiifilised tunnused seoses nii taotletud dokumendi kui ka seda ümbritsevate asjaoludega, millest nähtus, miks kaitstud huvi, millele tugineti, igal juhul alati kahjustataks, ning järeldas alles seejärel, et on olemas avaldamata jätmise presumptsioon. Seega pidas Euroopa Kohus liiga lihtsustavaks seisukohta, et määruses sätestatud erand on kohaldatav pelgalt seetõttu, et taotletud dokument kuulub ühte selles erandis nimetatud kategooriasse. Kui Üldkohus oli tuvastanud, et nõukogu ei ole osutanud konkreetsetele tõenditele selle kohta, et (käesolevas asjas õiguslikku alust puudutavat lahkarvamust käsitleva) õigusliku arvamuse avaldamine igal juhul kahjustaks tema võimalust küsida ja saada sellist arvamust, järeldas Üldkohus õigesti, et avaldamata jätmise presumptsioon ei ole kohaldatav.
87. Lõpuks, mis puudutab nõukogu argumenti, et oli olemas tegelik oht kahjustada tema õigustalituse võimalusi kaitsta kohtumenetluses seisukohta, mille suhtes ta oli esmalt andnud eitava arvamuse, on kohtupraktikas välja kujunenud, et niisugune argument on liiga üldine selleks, et õigustada erandi tegemist määrusega ette nähtud läbipaistvuse suhtes.(65)
Teine osa: ülekaaluka üldise huvi kriteerium
88. Nõukogu sõnul rikkus Üldkohus õigusnorme esiteks nõudes nõukogult õigusnõustamise kaitse tasakaalustamist läbipaistvuse üldpõhimõttega sel ajal, kui nõukogu on pidamas rahvusvahelisi läbirääkimisi; teiseks asudes seisukohale, et nimetatud üldpõhimõte teenib ülekaalukat üldist huvi; kolmandaks nõudes nõukogu rahvusvaheliste läbirääkimiste suhtes samal tasemel läbipaistvust, nagu nõuti kohtuotsuses Turco, kus asjaomane institutsioon tegutses seadusandjana. Peale selle on nõukogu seisukohal, et dokumendiga tutvumist taotleva isiku ülesanne on tõendada selge ja konkreetne üldine huvi selle avaldamise vastu, nõukogu ülesanne aga ei ole tasakaalustada läbipaistvust, demokraatiat ja üldsuse osalust õigusnõustamise kaitsega.
89. Komisjon tunneb muret peamiselt kahes küsimuses: 1) ülekaaluka üldise huvi kriteeriumi kaaludes pidas Üldkohus (komisjoni sõnul) teema tundlikkust ebaoluliseks; ja 2) ülekaaluka üldise huvi kriteeriumi kohaldades võrdsustas Üldkohus rahvusvahelise lepingu sõlmimise institutsiooni seadusandliku tegevusega.
90. S. in ’t Veld märgib, et Euroopa Kohtu otsus Turco ei piirdu liidu seadusandliku tegevusega selle vormilises mõttes. Alusleping ja kohtupraktika rajanevad põhimõttel, et kodanikud peavad teadma ja saama osaleda aruteludes seoses õigusnormidega, millel võib olla tagajärgi nende põhiõigustele, enne niisuguste õigusnormide vastuvõtmist. Euroopa Parlament ei ole ülekaaluka üldise huvi küsimuses seisukohta esitanud.
91. Nõustun komisjoniga, et dokumendi nr 11897/09 sisu tundlikkust tuleb arvesse võtta. Mulle näib, et just seda Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktides 81−88 tegigi.
92. Ma ei pea aga kuidagi iseäranis oluliseks, et dokument nr 11897/09 kuulub nõukogu tegevusvaldkonda rahvusvaheliste suhete alal artikli 4 lõike 1 punkti a tähenduses, kui kaalumisel on see, kas võib kohaldada artikli 4 lõike 2 teises taandes sätestatud erandit, mis käsitleb õigusnõustamist. Nii artikli 4 lõike 1 kui ka lõike 2 sissejuhatava osa sõnastus on kohustav: „Institutsioonid keelavad juurdepääsu dokumentidele, mille avaldamine kahjustaks […]”. Nende kahe sätte vahel on see erinevus, et teises lõikes loetletud erandid on kvalifitseeritud ülekaaluka üldise huvi kriteeriumiga, esimeses lõikes loetletud aga mitte; need erandid on absoluutsed.
93. Määrus ei käsitle seda, kas Euroopa Liidu rahvusvahelisi suhteid käsitleva õigusliku arvamuse suhtes tuleb kohaldada teatavat erilist kontrollistandardit. Samuti ei ole määruses kirjas, kas hinnangu andmisel sellele, kas avaldamine pakub ülekaalukat üldist huvi, peaks kõnealuse õigusliku arvamuse ese juurdepääsu kohta tehtavaid otsuseid mõjutama.
94. Minu arvates tõlgendas Üldkohus oma otsuse punktis 81 määruse artikli 4 lõiget 2 õigesti nii, et nõukogu ülesanne on tasakaalustada avaldamata jätmisega kaitstav huvi avaldamist õigustava üldise huviga. See tõlgendus on kooskõlas selle sätte sõnastusega, millega – nagu mina sellest aru saan – on pandud hinnangu andmise kohustus asjaomasele institutsioonile, mitte aga sõnaselgelt nõutud – nagu ju oleks võidud teha –, et taotleja ülesanne on kindlaks teha ja tõendada selge ja konkreetne üldine huvi avaldamise vastu.
95. Vaidlustatud kohtuotsuse punktidest 87 ja 88 selgub, et Üldkohus eristab institutsiooni seadusandlikku tegevust ja tegevust läbirääkimiste pidamisel rahvusvahelise lepingu sõlmimiseks, mille Üldkohus liigitas põhimõtteliselt täidesaatva võimu valdkonda. Seega ei rikkunud Üldkohus õigusnormi nõukogu seadusandliku ja täidesaatva tegevuse ühitamisega.
96. Määruse üldine eesmärk on tagada, et kodanikel on võimalikult ulatuslik juurdepääs liidu institutsioonide dokumentidele.(66) Seega tuleb määruse artikli 4 lõike 2 kohaldamisel kasutatava erandi ja ülekaaluka üldise huvi vahelise tasakaalu kindlaksmääramisel arvesse võtta läbipaistvuse põhimõtet.(67)
97. Läbipaistvus ei ole ebakonkreetne mõiste ega ka absoluutne nõue. Sageli tuleb seda kaaluda vahekorras teiste, võistlevate eesmärkidega. Seetõttu näib mulle liialt lihtsustav öelda (näiteks seda), et seadusandlikud aktid kui sellised eeldavad kõrgel tasemel, institutsioonide muu tegevus kui selline aga vähem läbipaistvust. Määruses ette nähtud üldreegel on see, et institutsioonide poolt oleks tagatud võimalikult laiaulatuslik juurdepääs nende dokumentidele.(68) Kuigi ma tunnistan rahvusvaheliste läbirääkimiste erilisust, ei tähenda see automaatselt, et niisuguse tegevuse suhtes on alati ette nähtud väiksem, mitte suurem läbipaistvus, isegi kui teemat peetakse tundlikuks, nagu käesolevas asjas.
98. Asun seisukohale, et see, kas institutsioon tegutseb seadusandjana, täidesaatvas või halduspädevuses, ei tohi olla määrav. Loeb hoopis see, et asjaomane institutsioon peab igal üksikjuhul langetama määrusega ette nähtud hinnangu hoolikalt ja objektiivselt ning andma oma otsuses vajalikud üksikasjalikud ja konkreetsed põhjendused.
99. Üldkohus osutab vaidlustatud kohtuotsuse punktides 91−95, et dokumendiga nr 11897/09 tutvumise taotluse kohta otsuse tegemisel, hinnates, kas avaldamine pakub ülekaalukat üldist huvi, jäi nõukogul midagi olulist tegemata. Nimelt jättis nõukogu arvesse võtmata selle, et kavatsetava lepingu sisu puudutas põhiõigusi, mistõttu oli õigustatud suurem (mitte väiksem) läbipaistvus. Sellest lähtudes järeldas Üldkohus, et nõukogu ei ole andnud määruse artikli 4 lõiget 2 kohaldades täielikku hinnangut.
100. Mulle näib, et kavatsetava lepingu sisu peab olema oluline asjaolu hinnangu andmisel selle kohta, kus paikneb üldiste huvide tasakaalujoon. Kui sellel sisul võib tõenäoliselt olla tagajärgi liidu kodanike õigustele, iseäranis aga nende põhiõigustele, on selge, et avaldamine pakub üldist huvi. Siis on küsimus selles, millisel kahest võistlevast huvist on ülekaal. Käesolevas asjas olid tasakaalustamist vajavad küsimused ühelt poolt avaldamise tagajärjed nõukogu huvile küsida ja saada oma õigustalituselt õigusnõu ning teiselt poolt üldine huvi läbipaistvuse vastu (eriti kui võib olla tagajärgi põhiõigustele)(69) ja põhimõte, et tegevuse avalikkus tugevdab demokraatiat ja võimaldab liidu kodanikel osaleda otsuste tegemises, suurendades institutsioonide legitiimsust. Mulle näib, et kuivõrd neid asjaolusid ei kaalutud, on jäetud määruse artikli 4 artikli 2 kohaldamisel andmata täielik hinnang. Sellest lähtudes järeldan, et apellatsioonkaebuse teine väide on alusetu.
Kohtukulud
101. Kodukorra artikli 138 lõike 1 ja artikli 140 lõike 1 kohaselt peab nõukogu kui käesoleva apellatsioonivaidluse kaotanud pool hüvitama selle menetluse kohtukulud, komisjon ja parlament aga peavad kandma oma kohtukulud ise.
Ettepanek
102. Esitatud kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku:
– jätta apellatsioonkaebus rahuldamata;
– mõista kohtukulud välja nõukogult;
– jätta Euroopa Parlamendi ja Euroopa Komisjoni kohtukulud nende endi kanda.