KOHTUJURISTI ETTEPANEK
YVES BOT
esitatud 15. juulil 20101(1)
Kohtuasi C‑137/09
Marc Michel Josemans
versus
Burgemeester van Maastricht
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Raad van State (Madalmaad))
Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala – Teenuste osutamise vabadus – Esemeline kohaldamisala – Narkootiliste ainete müük – Kohaliku avaliku võimukandja meede, mis lubab kanepikohvikuid külastada ainult Madalmaade elanikel – Narkoturismi vastane võitlus – ELL artiklist 4 ja ELTL artiklist 72 liikmesriikidele tulenevad kohustused – Schengeni lepingu rakendamise konventsioon – Artikli 71 lõige 5 – Siseriikliku avaliku korra ja Euroopa avaliku korra kaitse
I - Sissejuhatus
A - Kohtuasja üldine kirjeldus
1. Kas teenuste osutamise vabaduse põhimõte, mis on tagatud Euroopa Liidu toimimise lepinguga, võib olla kohaldatav narkootilise aine müügi suhtes? Teisisõnu – kas kanepikohviku pidaja saab sellele põhimõttele tugineda oma tegevuse seaduslikuks muutmiseks ning kas liikmesriigi kodanik saab sellele vabadusele tugineda selleks, et minna teise liikmesriiki narkootilisi aineid tarvitama?
2. Nende lihtsate küsimuste taustal on muid tundlikumaid küsimusi. Kas me kavatseme üles ehitada Euroopa, kus tootja, vahendaja või kauba saaja võivad vabalt tugineda asutamislepinguga tagatud liikumisvabadustele, selleks et narkootikume kasvatada, vedada, pakkuda või ka tarbida. Kas vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva alaga, mida me täna ehitame, soovitakse teenida uimastikaubanduse huve?
3. Niisugused on sisuliselt küsimused, mille tõstatab käesolev eelotsusetaotlus.
4. Käesolev kohtuasi on seotud kanepikohvikutes kanepi müüki lubava poliitika rangemaks muutmisega Madalmaade Kuningriigis. Olles teadlik selle poliitika piiriülestest tagajärgedest ning paljudest avaliku korra rikkumistest, mille põhjustavad nende asutuste massiline ja kasvav külastamine, otsustas Burgemeester van Maastricht (Maastrichti omavalitsusüksuse linnapea) lubada neid asutusi külastada ainult Madalmaade residentidel (edaspidi „vaidlusalune meede”). Niisugune meede kujutaks endast asutamislepinguga tagatud liikumisvabaduste ilmset takistust, kui see puudutaks tavalist toitlustusasutust, kus müüakse ainult seaduslikke tarbekaupu. Käesolevas kohtuasjas see nii ei ole, kuna väga erinevalt püstijalabaaridest ja muudest kiirtoitlustusasutustest, kus müüakse kaasa karastusjooke ja võileibu, on kanepikohvikute peamine tegevus pühendatud sellele, et müüa narkootilist ainet, mille turustamine on kõigis liikmesriikides keelatud.
5. Raad van State (Madalmaad) esitab sellest tulenevalt Euroopa Kohtule küsimuse, kas niisugune meede kuulub liidu õiguse ning täpsemalt asutamislepinguga tagatud põhimõtete ja põhivabaduste esemelisse kohaldamisalasse. Ta küsib Euroopa Kohtult, kas sel juhul võib see meede olla õigustatud narkoturismi ja sellega kaasnevate probleemide vastase võitlusega.
6. Käesolevas ettepanekus väidan ma esiteks, et kohaliku võimukandja poolt avaliku korra tagamiseks mõeldud üldregulatsiooni raames võetud meede, mis lubab kanepikohvikuid külastada ainult Madalmaade elanikel, ei kuulu asutamislepingu ning täpsemalt teenuste osutamise vabaduse kohaldamisalasse. Selles suhtes selgitan ma, et ELTL artiklis 56 nimetatud vabadus ei saa mingil juhul muuta õiguspäraseks niisuguse narkootilise aine kaubandust, millele – kuigi üks Euroopa Liidu liikmesriikidest seda lubab – ei saa anda ühisturust tulenevaid eeliseid.
7. Teiseks teen ma Euroopa Kohtule ettepaneku analüüsida vaidlusaluse meetme õiguspärasust täiendavast aspektist ning seda siseriikliku kohtuga koostöö tegemise vaimus. Võttes arvesse vaidluse eset ning kõiki siseriikliku kohtu esitatud andmeid, leian ma, et on tingimata vaja tõlgendada liidu õigusnorme, mis käsitlevad konkreetselt avaliku korra kaitset ja võitlust narkootiliste ainete ebaseadusliku nõudluse vastu.
8. Selle analüüsi tulemusel väidan ma, et niisugune meede, mille eesmärk on võidelda narkoturismi ja sellega kaasneva kuritegevuse vastu, väljendab mitte ainult riigile ELL artikliga 4 ja ELTL artikliga 72 tagatud õigust säilitada oma sisemine avalik kord, vaid ka tema ülesannet anda oma panus Euroopa avaliku korra säilitamisse vastavalt Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni(2) artikli 71 lõikele 5.
B - Kanep
9. Käesoleval ajal tarvitavad ligikaudu 4 miljonit noort eurooplast iga päev kanepit ning selle narkootikumi kasvatamine toimub 19 liikmesriigis. Kuna selle tarbimisviis muutub ja turule ilmuvad uued kanepi vormid, näib mulle oluline meenutada, millise narkootikumiga on tegemist ja milline on selle mõju tarbijate tervisele.
1. Kanepiliikide suur mitmekesisus
10. Marihuaana ehk rohi on nimi, mis on antud kanepi lehtedele ja viljadele, mida peenestatult ja tambitult suitsetatakse puhtal kujul või koos tubakaga. Seevastu hašiš on vaik, mida eritavad taime lehed ja küpsed õisikud. Hašiš on neli korda suurema toimega kui marihuaana. Hašišis sisalduvad psühhotroopsed ained on kannabinoidid, millest olulisim on delta 9 – tetrahüdrokannabinool (edaspidi „THC”). Kanepi toime ilmneb alates doosist, milleks on 0,05 mg omastatud THC‑d kg kohta, ning näiteks üks marihuaana sigaret ehk joint sisaldab 2–5 mg THC‑d.
11. THC sisaldus erineb väga olulisel määral olenevalt toodete päritolust, tootmise aastaajast ja tootmismeetoditest. Lisaks Põhja-Aafrikast (eelkõige Marokost), Aasiast ja Kesk-Idast pärinevatele klassikalistele liikidele pakuvad müüjad või diilerid täna uusi kanepivalmistisi tarbijatele, kes on harva teadlikud nende suuremast toksilisusest.(3) Läbiviidud uuringute kohaselt on keskmine THC‑sisaldus imporditud marihuaana puhul 7% ja imporditud hašiši puhul 18,2%, samas kui Madalmaade päritolu marihuaana (nederwiet või hennep) THC‑sisaldus on ligikaudu 20,4% ja Madalmaade marihuaanast saadud hašiši (nederhasj) THC‑sisaldus ligikaudu 39,3%.(4)
12. Samuti on turule ilmunud uued rohust valmistatud tooted, millele on lisatud sünteetilisi kannabinoide või mida on segatud nii kahjulike ainetega nagu plii, poonimisvaha, klaasipulber, ravimid või ka liiv.(5) See võimaldab suurendada müügikaalu ja tugevdab joobe toimet.
2. Tarbimine, mis ohustab inimeste tervist
13. Kuigi – nagu allpool ilmneb – Madalmaade valitsuse rakendatav lubav poliitika põhineb „pehmete narkootikumide” ja „tugevate narkootikumide” tarbimise ja vastavate ohtude eristamisel, on selline eristamine minu hinnangul kaotanud igasuguse asjakohasuse, võttes arvesse turul esinevaid kanepi uusi vorme ning ohte, mida nende tarbimine inimeste tervisele kaasa toob.
14. Kanepi ohtlikkust ja kahjulikkust tarbijatele nagu ka ühiskonnale ei ole enam vaja tõendada. Kuigi kanepi tarbimisega seotud füüsilised tagajärjed on juhutarbija puhul üldjuhul ajutised ja pöörduvad, ilmnevad need siiski alates esimesest sigaretist, tugevdavad alkoholi ja tubaka toimet ning võivad kaasa tuua kanepijoobe, mis sõidukijuhtimise korral võib põhjustada dramaatilisi tagajärgi. Neli Madalmaade ministrit, kes vastutavad uimastipoliitika eest, on seda sõnaselgelt tunnistanud oma kirjas, mille nad saatsid 11. septembril 2009 Madalmaade parlamendile.(6)
15. Nagu paljud teadusuuringud(7) on näidanud, võib kanepi intensiivne ja pikaajaline tarvitamine kaasa tuua veelgi kahjustavamaid füüsilisi ja psüühilisi tagajärgi. Sisaldades seitse korda rohkem tõrva ja süsinikmonooksiidi kui tubakas, tekitab kanepi pidev tarbimine suitsetajale kopsukahjustuste ja ülemiste hingamisteede vähi suurema ohu.(8) Kanepi tarbimine põhjustab füüsilist ja vaimset väsimust, vähendades keskendumisvõimet, mälu ning õppimisvõimet, ja toob kaasa puudulikud sooritused tööl või koolis. Kanepi regulaarne tarbimine võib nii viia sotsiaalsete suhete katkemiseni, mis täiskasvanute puhul väljendub suuremas raskuses töötada seaduslikul ja stabiilsel töökohal ning nooremate puhul koolist puudumises, mis võib osade inimeste puhul põhjustada kõrvalejäämist ja depressiooni. Lisaks võib kanepi tarbimine tekitada psühhiaatrilisi sümptomeid, nagu hallutsinatsioonid. Samuti on tuvastatud, et kanep vallandab teatud liiki skisofreeniaid. Sellisel juhul iseloomustavad skisofreenia seostumist kanepi kuritarvitamisega varajasemad ja sagedasemad häired, suurem ühiskonnast eraldumine, märkimisväärsem depressiooni ja enesetapu sooritamise oht. On ilmne, et need ohud suurenevad vastavalt tarbimisviisile, kestusele, tarvitaja isiklikule haavatavusele ja sissehingatud toote kogusele.
16. Lõpuks muudab kanepi tarbimine selle tarvitajad altimaks kangematele narkootikumidele. Kuigi mõned kritiseerivad „ülemineku” või „eskaleerumise” teooriat, on siiski tõsi, et inimene, kes on juba katsetanud kanepi hallutsinogeenset toimet, on kergemini valmis proovima intensiivsemate omadustega narkootikume.
17. Just kanepi ohtlikkust ja kahjulikkust arvesse võttes on kanep tänaseks paljudes Euroopa ja rahvusvahelistes konventsioonides stigmatiseeritud.
II - Õiguslik raamistik
A - Liidu õigus
1. Uimastivastane võitlus
a) Euroopa Liidu leping ja Euroopa Liidu toimimise leping
18. ELL artikli 3 lõikest 1 nähtub, et „[l]iidu eesmärk on edendada rahu, oma väärtusi ja oma rahvaste hüvangut”.
19. ELL artikli 3 lõike 2 kohaselt „[l]iit moodustab oma kodanikele vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva sisepiirideta ala, kus isikute vaba liikumine on tagatud koos välispiirikontrolli, varjupaiga ja sisserändega ning kuritegevuse ennetamise ja selle vastu võitlemisega seotud asjakohaste meetmete võtmisega”.
20. ELL artikli 4 lõikes 2 on sätestatud, et liit „austab riigi põhifunktsioone, sealhulgas […] avaliku korra säilitamist”.
21. Isikute hüvang, sotsiaalne ühtekuuluvus, tervis ja julgeolek on eesmärgid, mis juhivad liidu tegevust uimastivastases võitluses ning ELTL artiklis 67 viidatud vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala ülesehitamisel.
22. Selle raames on liidu tegevus peamiselt suunatud pakkumise ja nõudluse vähendamisele esiteks ebaseadusliku uimastikaubanduse ja organiseeritud kuritegevuse ärahoidmise ja nende vastu võitlemise meetmete ning teiseks uimastisõltuvuse ennetamise meetmete abil.
i) Võitlus ebaseadusliku uimastikaubanduse ja organiseeritud kuritegevuse vastu
23. ELTL artikli 67 lõike 3 kohaselt toimub võitlus ebaseadusliku uimastikaubanduse ning organiseeritud kuritegevuse vastu liikmesriikide politsei ja õigusasutuste tegevuse koordineerimise ja koostöö tagamise meetmetega, samuti kriminaalõiguse alaste õigusaktide lähendamisega.
24. Siiski jäävad liikmesriigid tulenevalt ELTL artiklist 72 oma territooriumil vastutavaks avaliku korra säilitamise ja sisejulgeoleku kaitsmise eest.
25. Ebaseaduslik uimastikaubandus ja organiseeritud kuritegevus on sõnaselgelt ära toodud ELTL artikli 83 lõikes 1 viidatud „eurokuritegude” hulgas. See säte võimaldab kehtestada Euroopa Parlamendil ja nõukogul miinimumnormid eriti kuritegude ja kriminaalkaristuste määratlemiseks raske kuritegevuse valdkondades, millel on nende kuritegude laadi või mõju tõttu või tulenevalt erilisest vajadusest võidelda nendega ühistel alustel piiriülene mõõde.
ii) Uimastisõltuvuse ennetamine
26. Uimastisõltuvuse ennetamist reguleerivad ELTL artikli 168 lõige 1 ning Euroopa Liidu põhiõiguste harta(9) artikkel 35, milles on sätestatud, et kogu liidu poliitika ja meetmete määratlemisel ja rakendamisel tagatakse inimeste tervise kõrgetasemeline kaitse.
27. ELTL artikli 168 kohaselt peavad need meetmed uimastitest tulenevate tervisekahjustuste vähendamiseks eelkõige täiendama liikmesriikide poliitikat, sealhulgas teavitamise ja tõkestamise teel.
b) Schengeni acquis
28. Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni artiklis 71 on ette nähtud järgmist:
„1. Seoses mis tahes tüüpi narkootiliste ja psühhotroopsete ainete, sealhulgas kanepi otsese või kaudse müügiga ning selliste toodete ja ainete omamisega müügiks või ekspordiks kohustuvad konventsiooniosalised ÜRO olemasolevaid konventsioone […] järgides võtma kõik vajalikud meetmed narkootiliste ja psühhotroopsete ainete salakaubaveo tõkestamiseks ja selle eest karistamiseks.
2. […] kohustuvad konventsiooniosalised nii haldusõiguslike kui ka kriminaalõiguslike meetmetega tõkestama narkootiliste ja psühhotroopsete ainete, sealhulgas kanepi ebaseaduslikku eksporti, samuti selliste toodete ja ainete müüki, tarnimist ja käitlemist ning selle eest karistama.
3. Et tõkestada narkootiliste ja psühhotroopsete ainete, sealhulgas kanepi ebaseaduslikku importi, tugevdavad konventsiooniosalised isikute ja kaupade ning transpordivahendite liikumise kontrolli oma välispiiril. […]
4. Et tagada käesoleva artikli sätetest kinnipidamine, jälgivad konventsiooniosalised eriti neid kohti, mida teadaolevalt kasutatakse narkokaubanduseks.
5. Konventsiooniosalised teevad kõik endast sõltuva, et ära hoida ja tõkestada ebaseaduslikku nõudlust mis tahes liiki narkootiliste ja psühhotroopsete ainete, sealhulgas kanepi järele. Iga konventsiooniosaline vastutab selleks võetavate meetmete eest.”
29. Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni lõppaktile lisati ühisdeklaratsioon artikli 71 lõike 2 kohta. See deklaratsioon kõlab järgmiselt:
„Kui konventsiooniosaline kaldub narkootilistest ja psühhotroopsetest ainetest sõltuvuse ennetamise ja raviga seotud siseriiklikus poliitikas kõrvale artikli 71 lõikes 2 osutatud põhimõttest, võtavad kõik konventsiooniosalised vajalikke haldus- ja kriminaalõigusmeetmeid, et tõkestada selliste toodete ja ainete ebaseaduslikku importi ja eksporti eriti teiste konventsiooniosaliste territooriumile ning karistada selle eest.”
c) Teisene õigus
30. Nõukogu 29. novembri 1996. aasta resolutsioon(10) tõi selgelt esile narkoturismi probleemi ühenduses ning nägi ette esimesed meetmed selle nähtuse vastu võitlemisel.
31. Seejärel kinnitasid liikmesriigid 17. detsembri 1996. aasta ühismeetmes(11) oma soovi lõpetada ebaseaduslik uimastikaubandus, võideldes nimelt ebaseadusliku nõudluse vastu uimastite järele, väga suure ebaseaduslikust kauplemisest saadava kasumi vastu ning narkoturismi vastu.(12) Samuti kohustusid liikmesriigid käsitlema õigusrikkumisena seda, kui avalikult ja tahtlikult kutsutakse teisi üles või sunnitakse neid mis tahes viisil toime panema narkootilise aine ebaseadusliku kasutamise või tootmisega seotud õigusrikkumist, olles eriti valvsad Interneti kasutamise suhtes.(13)
32. Lisaks kohustus nõukogu 25. oktoobri 2004. aasta raamotsuse 2004/757/JSK(14) artikli 2 lõike 1 punkti a kohaselt iga liikmesriik võtma vajalikud meetmed, et uimastite tootmine, valmistamine, ekstraheerimine, ettevalmistamine, pakkumine, müügiks pakkumine, turustamine, müük, kättetoimetamine mis tahes tingimustel, vahendamine, edasisaatmine, transiit, vedu, import või eksport oleksid karistatavad, kui need on tahtlikult toime pandud õiguspäratud teod.(15)
33. Komisjoni poolt 2. detsembril 2009(16) vastu võetud Stockholmi programmis on sätestatud liidu sisejulgeoleku strateegia osas, et piiriüleste ohtude eest kaitsmiseks on väga oluline tõhustada Euroopa tasandil võetavaid meetmeid ning suurendada koordineerimist piirkondlikul ja riigisisesel tasandil võetavate meetmetega. See täpsustab samuti, et organiseeritud kuritegevus ja uimastikaubandus kujutavad endast jätkuvalt ohtu liidu sisejulgeolekule ning et piiriülene kuritegevus on muutunud tõsiseks probleemiks, mis vajab selget ja kõikehõlmavat lahendust.(17)
34. Viimaks hõlmab liidu tegevus erinevaid kavasid, mis on ette nähtud liidu määratletud narkootikumidealase strateegia ajavahemikul 2005–2012 elluviimiseks. Praeguses tegevuskavas(18) on määratletud viis esmatähtsat eesmärki, nimelt uimastivastase võitluse poliitika koordineerimine riiklikul ja Euroopa tasandil(19), narkootikumide nõudluse vähendamine, narkootikumide pakkumise vähendamine ja tõkestamine, rahvusvaheline koostöö ning teadusuuringute tõhustamine selles valdkonnas.
2. Liidu kodaniku põhivabadused
35. Liidu kodakondsus tagab liikmesriikide kõikidele kodanikele isiklikud põhiõigused. Nii võib iga liidu kodanik kõigis olukordades, mis kuuluvad liidu õiguse esemelisse kohaldamisalasse, tugineda ELTL artiklile 18, mis keelab igasuguse diskrimineerimise kodakondsuse alusel.(20)
36. Need olukorrad hõlmavad eelkõige juhtumeid, mis kuuluvad ELTL artikli 21 reguleerimisalasse.(21)
37. See säte annab üldiselt igale liidu kodanikule õiguse vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil, kui aluslepingutega ja nende rakendamiseks võetud meetmetega kehtestatud piirangutest ja tingimustest ei tulene teisiti. Tegemist on Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklis 45 kinnitatud põhivabadusega, mida liidu kodanikud võivad teostada, sõltumata majandustegevusega tegelemisest. Nii saab liikmesriigi kodanik, kui ta liigub või elab liidu territooriumil, tugineda ELTL artiklis 18 sätestatud õigusele, mis keelab tema diskrimineerimise kodakondsuse alusel.
38. Need olukorrad hõlmavad ka juhtumeid, mis puudutavad ELTL artiklis 56 sätestatud teenuste osutamise vabaduse teostamist.(22)
39. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt võib esiteks ettevõtja tugineda teenuste osutamise vabadusele(23) oma asukohariigi vastu, kui ta osutab teenuseid teises liikmesriigis asuvatele teenusesaajatele. Teiseks hõlmab see õigus nende teenusesaajate vabadust, kelle hulka kuuluvad turistid, siirduda teise liikmesriiki, et tarbida seal teenust piiranguteta.(24) Vastavalt ELTL artikli 52 lõikele 1, millele viitab ELTL artikkel 62, võib seda vabadust siiski piirata põhjustel, mis on avaliku korra, avaliku julgeoleku või rahvatervise huvides.
40. Viimaks on ELTL artiklis 18 sätestatud diskrimineerimiskeelu põhimõte ellu viidud ja konkretiseeritud kaupade vaba liikumise valdkonnas. ELTL artiklid 34 ja 35 keelavad liikmesriikidevahelised koguselised impordi- ja ekspordipiirangud ja kõik samaväärse toimega meetmed. ELTL artikli 36 kohaselt võivad avaliku korra või avaliku julgeoleku seisukohalt või inimeste elu ja tervise kaitsmiseks olla teatavad piirangud siiski põhjendatud.
B - Rahvusvahelised kohustused
41. Viinis 20. detsembril 1988(25) vastu võetud narkootiliste ja psühhotroopsete ainete ebaseadusliku ringluse vastane Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni konventsioon tugevdab ja täiendab meetmeid, mis on ette nähtud New Yorgis 30. märtsil 1961 vastu võetud ÜRO narkootiliste ainete ühtses konventsioonis(26) ning Viinis 21. veebruaril 1971 vastu võetud ÜRO psühhotroopsete ainete konventsioonis (27).
42. Kõik liikmesriigid ning samuti liit on Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni 1988. aasta konventsiooni osalisriigid.(28)
43. Selle konventsiooni artikli 3 lõige 1 on sõnastatud järgmiselt:
„Iga osalisriik võtab vajalikud meetmed, mis võimaldaksid vastavalt siseriiklikule õigusele tunnistada kuritegudeks järgmised tahtlikult toime pandud teod:
a) i) 1961. aasta konventsiooni, 1961. aasta muudetud konventsiooni või 1971. aasta konventsiooni sätteid rikkudes narkootilise või psühhotroopse aine tootmine, valmistamine, ekstraheerimine, ettevalmistamine, pakkumine, müügiks pakkumine, turustamine, müük, kättetoimetamine mis tahes tingimustel, vahendamine, edasisaatmine, transiit, vedu, import või eksport;
[…]
c) iii) muude vahendite kasutamine, et avalikult õhutada või kallutada […] õigusrikkumiseks tunnistatud tegu toime panema või narkootilisi või psühhotroopseid aineid kasutama”.
44. Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni 1988. aasta konventsioonis loetletud narkootikumide nimekirjas on ka kanep.
C - Madalmaade õigusnormid
45. Vastavalt Opiumwet 1976‑le (1976. aasta narkootiliste ainete seadus; edaspidi „narkootiliste ainete seadus”) on narkootiliste ainete valdamine, nendega kauplemine, nende kasvatamine, vedu, valmistamine, import ja eksport keelatud. Nende tegude eest karistatakse kriminaalkorras kõikide narkootikumide puhul, sealhulgas kanep ja sellest valmistatud tooted, välja arvatud juhul, kui neid kasutatakse meditsiinilisel, teaduslikul või õppeotstarbel, ning tingimusel et selleks on eelnevalt saadud luba.
46. Lubav poliitika, mida Madalmaade Kuningriik rakendab „pehmete narkootikumide” müügi ja tarbimise suhtes, on pika väljatöötamisprotsessi tulemus, mille suunad määrati kindlaks 1972. aastal valitsuse Baan’i komisjoni aruandes(29) ning 1995. aastal aruandes „Uimastipoliitika Madalmaades: järjepidevus ja muutumine”(30).
47. See poliitika põhineb „tugevate” narkootikumide – mis toovad kaasa lubamatuid ohte tervisele, s.o oopium, kokaiin, kodeiin, heroiin, ecstasy, kanepiõli või ka amfetamiin ja LSD (I loetelu) – eristamisel „pehmetest” narkootikumidest, mille hulka kuuluvad kanep ja sellest valmistatud tooted, mis ei ole sama murettekitavad, kuigi ka neid käsitatakse „ohtlikena” (II loetelu).(31)
48. Kuna „pehmete narkootikumide” tarbimisega seotud ohud on „aktsepteeritavad”, on Madalmaade seadusandja kasutatav strateegia nüansirohkem kui see, mida rakendatakse tugevate narkootikumide suhtes. „Pehmete narkootikumide” valdamine isiklikuks tarbimiseks on dekriminaliseeritud ning nende müük rangelt piiratud kogustes ja kontrollitud asjaoludel on lubatud. Madalmaade seadusandja eesmärk on seeläbi vältida „pehmete narkootikumide” tarbijate stigmatiseerimist ja kõrvaletõrjumist ning samuti eraldada „tugevate narkootikumide” turg „pehmete narkootikumide” omast, luues sotsiaalse barjääri, mis takistab üleminekut ühtedelt teistele.
49. Lubavat poliitikat rakendati prokuröride kolleegiumi antud juhiste alusel. Nendes seadusjõuga juhistes on kindlaks määratud prokuratuuri prioriteedid narkootiliste ainete seaduse rikkumise tõttu alustatud uurimiste ja kriminaalmenetluste osas.(32) Õiguskaitseasutused on seega tuginenud menetluste oportuniteedi põhimõttele ning kohaldanud valikulist karistuspoliitikat, jättes süstemaatiliselt kriminaalmenetluse alustamata narkootiliste ainete väikesemahulise müügi suhtes ning käsitades prioriteetsena uimastikaubanduse ja raskema kuritegevuse eest karistamist.
50. Madalmaade ametiasutused lubasid niisiis volitatud müüjatel (huisdealer) noortemajades müüa kanepist valmistatud tooteid väikestes kogustes. Seejärel laiendasid ametivõimud seda poliitikat kanepikohvikutele, kus toimub kaubanduslik (op commerciële basis) müük täiskasvanutele.
51. Madalmaade õigusnormide kohaselt on kanepikohvikud avalikkusele juurdepääsetavad asutused, mis kuuluvad selliste kiirtoitlustusasutuste kategooriasse (hotellid, restoranid, kohvikud) nagu püstijalabaarid või friikartulite müügikohad, kus saab tarbida toitu, kuid kus alkohoolsete jookide müük on keelatud. Kohalikud ametivõimud, st linnapea, prokurör ja politseiülem võivad anda loa kanepikohvikute avamiseks järgmistel tingimustel.
52. Kõigepealt on kanepikohviku avamise tingimuseks tegevusloa saamine. Kanepikohvikud peavad vastama samadele käitamis- ja hügieeninõuetele kui need, mis on kohaldatavad toitlustusasutustele. Seevastu, nagu kohtuistungil rõhutati, ei hõlma tegevusluba kanepi müüki, mis – meenutagem – on tehniliselt võttes kuritegu.
53. Edasi on tingimused, mille korral võib kanepi müük kanepikohvikutes lubatud olla, määratletud Madalmaade prokuratuuri juhistes. Need tingimused, mida üldiselt nimetatakse „AHOJ‑G kriteeriumideks”, on järgmised:
– A (affichering): mitte mingit muud reklaami kui kokkuvõtlik märge asjaomastes ruumides;
– H (harddrugs): keeld pakkuda ja/või müüa tugevaid narkootikume;
– O (overlast): asutus ei tohi häirida ümbruskonda; häirimise all tuleb mõista probleeme, mille tekitavad liiklus ja parkimine kanepikohviku ümbruses, sellega kaasnev müra ja saastamine ning ringi liikuvad kliendid või isegi narkomaanid;
– J (jeugdigen): alaealiste (alla 18‑aastaste) sisenemine kanepikohvikusse ja neile narkootikumide müük on keelatud;
– G (grote hoeveelheden): kohvikupidaja ei tohi isiku kohta päevas müüa üle 5 grammi kanepit, mis on tavapäraselt isiklikuks tarbimiseks müüdav kogus.
54. Lõpuks ei või kanepi lubatud „varu” kanepikohvikus mingil juhul ületada 500 grammi.
55. Selle poliitika rakendamine kuulub kohalike ametivõimude pädevusse. Omavalitsusüksuse prioriteedid „pehmete narkootikumide” müügi osas sellel territooriumil määravad kolmepoolse kooskõlastamise tulemusel kindlaks linnapea, prokurör ja politseiülem. AHOJ‑G kriteeriumid kujutavad endast nimetatud poliitika miinimumalust ning kohalikud ametivõimud võivad kehtestada rangemad normid, lisades uusi tingimusi, nagu toimus põhikohtuasjas käsitletaval juhul. Nende normide üle teostab kontrolli halduskohus.
56. Narkootiliste ainete seaduse artikkel 13b annab omavalitsusüksuse ametivõimudele mitmeid õigusi selle seaduse sätteid rikkudes põhjustatud häirimise ja probleemide eest karistamiseks.(33) Nii võib linnapea määrata kanepikohviku ajutise või lõpliku sulgemise, kui selle pidaja ei ole järginud eespool nimetatud kriteeriume.
57. Burgemeester van Maastricht otsustas lubada omavalitsusüksuse territooriumil piiratud arvu kanepikohvikuid erinevalt teistest omavalitsusüksustest, kus ei ole kehtestatud mingit piiri või kus kohaldatakse nulltolerantsi.
58. Alates 2004. aastast ja nagu pädevad ministrid septembris 2009 meenutasid, on Madalmaade Kuningriigi eesmärk tugevdada oma õigusnorme kanepikohvikute avamise valdkonnas ning karmistada organiseeritud kuritegevuse vastu võitlemiseks mõeldud meetmeid(34). Madalmaade Kuningriik püüab ka koostöös asjaomaste omavalitsusüksustega leida vastust probleemidele, mille põhjustavad tema poliitika piiriülesed tagajärjed, ning vähendada avaliku korra ja avaliku julgeoleku rikkumisi, mille põhjustab oluline ja kasvav narkoturistide vool tema territooriumile. Lisaks liiklus- ja parkimisprobleemidele puudutavad elanike esitatud arvukad kaebused mitte ainult müra ja ebameeldivusi, mille põhjustavad avalikus kohas narkootikume tarbivate kanepitarvitajate kogunemised, vaid ka probleeme, mille tekitavad kanepikohvikute ümber tegutsevad organiseeritud kuritegevuse võrgustikud ning mille toovad kaasa kohalviibivad diilerid ja narkomaanid, kellest osad võivad maha jätta kasutatud süstlaid või siseneda elamute koridoridesse.(35) Need raskused koonduvad eelkõige Belgia, Saksamaa ja Prantsusmaa piiri äärsetele aladele. Burgemeester van Maastrichti poolt kohtuistungil esitatud teabe kohaselt käib selle omavalitsusüksuse 14 kanepikohvikus ligikaudu 10 000 külastajat päevas, 74 000 igal nädalal ja natuke üle 3,9 miljoni aastas. Lisaks ei ela 70% nendest külastajatest Madalmaades.
59. Madalmaade valitsuse sõnul peavad väljapakutud meetmed võimaldama jõuda tagasi kanepikohvikute algse eesmärgi juurde, milleks on elanikele mõeldud müügipunktid, kus elanikud saavad osta ja vajaduse korral tarbida kanepit kindlas ja rahulikus keskkonnas. Madalmaade valitsuse algatusel tugevdasid kohalikud ametivõimud seega oma õigusnorme, piirates kanepikohvikute arvu nende omavalitsusüksuses või valides väljasuretamise poliitika, nagu näib kehtivat Maastrichti omavalitsusüksuse puhul.(36) Mõned teised otsustasid piirata asutuse lahtiolekuaega (suletud nädala lõpus või õhtuti) või müüdava või laos oleva kanepi kogust. Lõpuks kehtestasid mõned vahemaa kriteeriumi, keelates kanepikohviku avamise teatud asutuste, nagu koolide või psühhiaatriahaiglate lähedusse. Burgemeester van Maastrichti sõnul ilmneb, et need meetmed ei ole võimaldanud narkoturismi oluliselt vähendada.
60. Selles kontekstis võeti vaidlusalune meede. Keelates mitteresidentide juurdepääsu kanepikohvikutesse, kujutab see endast proovimeedet,(37) millega omavalitsusüksus püüab vähendada narkoturismi ja kõiki sellega kaasnevaid probleeme.
61. Vaidlusaluse meetme, mis põhineb elukoha kriteeriumil, võttis 20. detsembril 2005 vastu Maastrichti omavalitsusüksuse Gemeenteraad (omavalitsusüksuse volikogu) ning see jõustus 13. jaanuaril 2006. Nagu Burgemeester van Maastricht kohtuistungil märkis, peatati meetme kohaldamine seoses Euroopa Kohtule eelotsusetaotluse esitamisega.
62. Algemene plaatslijke verordening’i (Maastrichti omavalitsusüksuse üldmäärus) 2006. aasta redaktsiooni (edaspidi „APV”) artikli 2.3.1.3e esimese lõigu kohaselt on APV artikli 2.3.1.1 esimese lõigu punkti a alapunktis 3 sätestatud asutuse omanikul keelatud lubada asutusse siseneda või seal viibida mitteresidentidel. Asutuse mõiste on viimati nimetatud sättes määratletud kui avalikkusele juurdepääsetav ruum, kus ettevõtja automaadi abil või muul moel pakub toidukaupu ja/või alkoholivabu jooke, mida kliendid ei ole kohustatud koha peal tarbima.(38) Elaniku mõiste tähendab APV artikli 2.3.1.1 esimese lõigu punkti d mõttes isikuid, kelle tegelik elukoht on Madalmaades.
63. APV artikli 2.3.1.3e teises lõigus on ette nähtud, et Burgemeester võib otsustada, et selle artikli esimese lõigu sätted ei kehti ühele või mitmele APV‑s nimetatud asutuseliigile kogu omavalitsusüksuse territooriumil või selle ühes või mitmes osas, mis on määruses täpsustatud.
64. Burgemeester van Maastricht välistas 13. juuli 2006. aasta korraldusega vaidlusaluse meetme kohaldamisalast kõik omavalitsusüksuses asuvad APV artikli 2.3.1.1 esimese lõigu punkti a alapunktis 3 nimetatud asutused, välja arvatud kanepikohvikud, teemajad jms, sõltumata nende nimetusest.
65. APV artikli 2.3.1.5a punkti f kohaselt võib Burgemeester otsustada APV artikli 2.3.1.1 esimese lõigu punkti a alapunktis 3 nimetatud asutuse ajutiselt või lõplikult sulgeda, kui asutuse omanik eirab oma tegevuses vaidlusalust meedet.
III - Asjaolud ja põhikohtuasi
66. M. M. Josemans sai 7. aprilli 1994. aasta korralduse alusel loa pidada Maastrichtis kanepikohvikut Easy Going – asutust, kus lisaks alkoholivabadele jookidele ja toidule müüakse ja tarbitakse „pehmeid narkootikume”. See luba väljastati eeldusel, et täidetakse APV‑ga kehtestatud tingimusi.
67. Kahe kontrolli käigus, mis viidi läbi 16. veebruaril ja 8. mail 2006, tuvastas Maastrichti omavalitsusüksuse politsei, et liidu kodanikel, kes ei ela Madalmaades, oli lubatud sellesse asutusse siseneda, eirates vaidlusaluse meetmega kehtestatud elukoha kriteeriumi.
68. Burgemeester van Maastricht otsustas seega APV alusel 7. septembri 2006. aasta korraldusega kõnealuse asutuse ajutiselt sulgeda.
IV - Eelotsusetaotlus
69. Raad van State otsustas menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas põhikohtuasjas kõne all olev [meede], mis puudutab mitteresidentide juurdepääsu kanepikohvikutele, kuulub täies ulatuses või osaliselt [ELTL], eelkõige kaupade vaba liikumise või teenuste osutamise vabaduse või [ELTL] artiklis [18] koosmõjus [ELTL] artikliga [21] sätestatud diskrimineerimiskeelu kohaldamisalasse?
2. Juhul kui [ELTL] sätted, mis käsitlevad kaupade vaba liikumist või teenuste osutamise vabadust, on kohaldatavad, kas siis keeld lubada mitteresidentidel kanepikohvikutesse siseneda on sobiv ja proportsionaalne meede narkoturismi ja sellega kaasnevate probleemide vähendamiseks?
3. Kas [ELTL] artiklis [18] koosmõjus [ELTL] artikliga [21] sätestatud kodanike kodakondsuse alusel diskrimineerimise keeld on kohaldatav sätetele, mis reguleerivad mitteresidentide juurdepääsu kanepikohvikutele, juhul kui [ELTL] sätted, mis käsitlevad kaupade vaba liikumist või teenuste osutamise vabadust, ei ole kohaldatavad?
4. Kui vastus sellele küsimusele on jaatav, kas siis residentide ja mitteresidentide kaudne eristamine on põhjendatud ning kas keeld lubada mitteresidentidel kanepikohvikutesse siseneda on sobiv ja proportsionaalne meede narkoturismi ja sellega kaasnevate probleemide vähendamiseks?”
V - Analüüs
70. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu esitatud eelotsuse küsimused hõlmavad kahte küsitavust, mida ma analüüsin üksteise järel.
71. Esimene on see, kas kohaliku võimukandja poolt avaliku korra tagamiseks mõeldud üldregulatsiooni raames võetud meede, mis lubab kanepikohvikuid külastada ainult Madalmaade elanikel, kuulub liidu õiguse ning täpsemalt diskrimineerimiskeelu põhimõtte, isikute vaba liikumise, teenuste osutamise vabaduse ja ELTL artiklis 35 sätestatud kaupade vaba liikumise esemelisse kohaldamisalasse.
72. Teine küsimus on see, kas sel juhul piirab niisugune meede mõnda neist aluspõhimõtetest ning kas selline piirang võib olla õigustatud narkoturismi ja sellega kaasnevate probleemide vastasest võitlusest tulenevate põhjustega.
A - Sissejuhatavad märkused
73. Enne eelotsusetaotluse esitanud kohtu esitatud eelotsuse küsimuste läbivaatamist soovin ma teha sissejuhatava märkuse liidu õigusnormide kohta, mis minu hinnangul vajavad tõlgendamist.
74. Oma otsuses toob eelotsusetaotluse esitanud kohus esile neli asutamislepingu sätet, millega võib vaidlusalune meede tema arvates vastuolus olla. Selles suhtes viitab ta ELTL artiklis 18 sätestatud diskrimineerimiskeelu põhimõttele, ELTL artiklis 21 tunnustatud isikute vaba liikumise põhimõttele, kaupade vaba liikumise põhimõttele ELTL artikli 35 tähenduses ning lõpuks ELTL artiklis 56 käsitletud teenuste osutamise vabaduse põhimõttele.
75. Ma olen seisukohal, et vaidlusaluse meetme õiguspärasust tuleb eelotsusetaotluse esitanud kohtu välja toodud nelja põhimõtte hulgast vastavalt vajadusele analüüsida ainult ELTL artiklis 56 käsitletud teenuste osutamise vabaduse seisukohast.
76. Nimetatud meede puudutab peamiselt teenuste osutamist. APV kohaselt on kanepikohvikud avalikkusele kättesaadavad toitlustusasutused, kus omavalitsusüksuse poolt neile väljastatud tegevusloa alusel müüakse toitu ja alkoholivabu jooke. Neid kaupu võib tarbida koha peal või kaasa osta. Kuigi esineb olukordi, kus kliendid võtavad ostetud kauba kaasa, jääb see tegevus siiski kõrvaltegevuseks, mis on müügist lahutamatu, ega õigusta seega vaidlusaluse meetme analüüsimist kaupade vaba liikumise põhimõtte ja täpsemalt ELTL artikli 35 alusel.(39)
77. Kuna teenuste osutamise vabaduse põhimõte on diskrimineerimiskeelu põhimõtte spetsiifiline väljendus ning kujutab endast ka liidu iga kodaniku õiguse liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil erilist rakendust, puudub pealegi vajadus selle järele, et Euroopa Kohus teeks otsuse ELTL artiklite 18 ja 21 seisukohalt.(40)
78. Seevastu teen ma Euroopa Kohtule ettepaneku tõlgendada hulka õigusnorme, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole oma eelotsuse küsimustes otseselt nimetanud.
79. Asjaolu, et siseriiklik kohus on eelotsuse küsimuses vormiliselt viidanud liidu õiguse teatud sätetele, ei takista Euroopa Kohut esitamast sellele kohtule kõiki tõlgendamise elemente, mida ta saab kasutada menetletava kohtuasja lahendamisel, isegi kui Euroopa Kohtule esitatud küsimustes ei ole neile sätetele otseselt viidatud. Sellisel juhul on Euroopa Kohtu ülesanne tuletada liikmesriigi kohtu esitatud aspektide kogumist ja eelkõige eelotsusetaotluse põhjendustest need liidu õiguse aspektid, mida on vaidluse eset silmas pidades vaja tõlgendada.(41)
80. Käesoleval juhul märgin ma kõigepealt, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu esitatud küsimus ei käsitle niivõrd seaduslike tarbekaupade müüki, kuivõrd narkootilise aine müüki. Põhikohtuasi puudutab niisuguse tolerantsi tagajärgi ning täpsemalt meetmeid, mida võidakse vastu võtta selleks, et säästa avalikku korda narkoturismiga kaasnevatest probleemidest. Sellised mureküsimused kuuluvad otseselt ELL artikli 4 ja ELTL artikli 72 kohaldamisalasse ning on minu hinnangul just Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni artikli 71 lõike 5 esemeks. Sellest tulenevalt teen ma Euroopa Kohtule ettepaneku tõlgendada kõnealuseid sätteid, selleks et anda siseriiklikule kohtule tarvilik vastus, mis võimaldab tal hinnata vaidlusaluse meetme õiguspärasust ja lahendada tema menetluses olev vaidlus.
B - Vaidlusaluse meetme välistamine ELTL artikli 56 kohaldamisalast
81. Väga erinevalt püstijalabaaridest ja muudest kiirtoitlustusasutustest, kust kliendid ostavad kaasa karastusjooke ja võileibu, on kanepikohvikute peamine tegevus praktikas pühendatud kanepi müügile ja tarbimisele. Tegemist on nende esmase ülesandega ning lähenemine, mis tuleb käesolevas asjas aluseks võtta, peab olema usutav ja realistlik.
82. Kas teenuste osutamise vabaduse põhimõte, mis on tagatud asutamislepinguga, võib olla kohaldatav narkootilise aine müügi suhtes? Teisisõnu – kas kanepikohviku pidaja saab sellele põhimõttele tugineda oma tegevuse seaduslikuks muutmiseks ning kas liikmesriigi kodanik saab sellele vabadusele tugineda selleks, et minna teise liikmesriiki narkootilisi aineid tarvitama?
83. Ma leian, et kõigile neile küsimustele tuleb vastata eitavalt.
84. On ilmne, et siseturu loomine ja sellega seotud õigusnormide kehtestamine tekitavad narkootiliste ainete osas teatavaid raskusi. Kuigi rahvusvahelised kohustused on selged, on Euroopa Kohus siiski pidanud mitu korda sekkuma, et kinnitada põhimõtet, mille kohaselt narkootilised ained, sealhulgas kanep, ei ole samasugune kaup nagu kõik teised, ning mille kohaselt need ained jäävad välja siseturu reguleerimiseks mõeldud õigusnormide kohaldamisalast, kui nende turustamine on ebaseaduslik.(42)
85. Siseturu eeskirju silmas pidades ei kuulu kõik narkootilised ained samasse kategooriasse. Tegemist on erinevusega, mis puudutab mitte kauba laadi, vaid selle lõppotstarvet. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt kuuluvad narkootilised ained, mida kasutatakse meditsiinis või teaduslikel eesmärkidel, siseturgu reguleerivate õigusnormide kohaldamisalasse.(43)
86. Niisuguse olukorraga ei ole aga tegemist narkootiliste ainete puhul, mis on ebaseaduslikult imporditud või mõeldud ebaseaduslikuks otstarbeks. Euroopa Kohus kehtestas selle põhimõtte pärast seda, kui teatud liikmesriigid püüdsid kõnealustele toodetele kohaldada tolli- ja maksunorme.
87. Otsuses, mille Euroopa Kohus tegi kohtuasjas Horvath(44), milles tema poole pöördusid Saksa uimastikaupmehed, kellele olid määratud rasked tollialased karistused narkootiliste ainetega (heroiini) kauplemise eest, kinnitas Euroopa Kohus põhimõtet, mille kohaselt ühine tollitariifistik ei ole kohaldatav toodetele, mille importimine ja ringlusse laskmine on kõigis liikmesriikides täielikult keelatud. Euroopa Kohus kinnitab, et „ühise tollitariifistiku kehtestamine ei jäta liikmesriigile enam pädevust kohaldada tollimaksu salakaubana imporditud narkootiliste ainete suhtes […], jättes talle siiski täieliku vabaduse viia toimepandud rikkumiste suhtes läbi kriminaalmenetlus koos nendest tulenevate kõikide – sealhulgas rahaliste – tagajärgedega”. Euroopa Kohtu hinnangul annavad salakaubana sisseveetud narkootilised ained alust mitte tollimaksu kogumiseks, vaid üksnes kitsalt karistuslike siseriiklike meetmete võtmiseks.
88. Seda kohtupraktikat on kinnitatud ja täpsustatud. Kohtuotsustes Wolf(45) ja Einberger(46) märgib Euroopa Kohus, et keeld koguda narkootilistelt ainetelt tollimaksu tuleneb asjaolust, et neid ei saa viia liidu majandusringlusse. Ta täpsustab, et „mingit tollivõlga ei teki selliste narkootiliste ainete importimisel, mis ei kuulu majandusringlusse, mille üle teostavad pädevad ametivõimud ranget järelevalvet, tagades, et neid kasutatakse meditsiinilisel ja teaduslikul otstarbel”.(47) Euroopa Kohus eristab seega narkootilisi aineid, mis on imporditud lubataval meditsiinilisel ja teaduslikul otstarbel kasutamiseks, ning aineid, mis on imporditud ebaseaduslikult salakaubana. Lisaks märgib ta, et narkootiliste ainete liitu importimine ei ole üldse seostatav eesmärkidega, mida taotletakse tollieeskirjadega. Nende eeskirjadega aidatakse saavutada ELL artiklis 3 nimetatud eesmärke ning seega peavad need andma panuse rahvusvahelise kaubanduse arengusse ja kaubavahetuse takistuste vähendamisse.(48) Seega on tollieeskirjad mõeldud narkootiliste ainete suhtes kohaldamiseks ainuüksi ulatuses, milles need ained kuuluvad liidu majandusringlusse, see tähendab kui need on imporditud seaduslikult. Kuna muude narkootiliste ainete puhul on tegevus ebaseaduslik ega konkureeri seadusliku tegevusega, ei ole kauba väärtuse hindamise õiguslikuks aluseks olev ühine tollitariifistik kohaldatav.
89. Mõni aasta hiljem kannab Euroopa Kohus selle lahenduse üle käibemaksule. Kuigi Euroopa Kohtu hinnangul ei võimalda neutraalse maksustamise põhimõte, millel käibemaksudirektiiv rajaneb, üldistatud vahetegemist seaduslike ja ebaseaduslike tehingute vahel, esineb sellest põhimõttest üks erand, milleks on juhtum, kui tegevusel lasuv keeld on nii täielik, et ei saa tekkida mingit konkurentsi seadusliku tegevusega.
90. Kuna narkootiliste ainete ebaseaduslik ringlus liidus ei ole seostatav ühise käibemaksusüsteemi eesmärkidega ja kuna see on täielikult keelatud, ei saa see konkureerida ühegi seadusliku tegevusega ega seega olla maksude kogumise alus.(49) Seda lahendust kohaldatakse korduvalt erinevatele olukordadele, nagu morfiini importimisele liidus ning seejärel selle edasimüümisele kolmandasse riiki(50) või amfetamiini müügile liidu territooriumil(51). Lõpuks märgib Euroopa Kohus otsuses Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat(52), et see arutluskäik kehtib ka kanepist valmistatud narkootiliste ainete ebaseadusliku tarnimise suhtes, sest „kuigi ühes või teises liikmesriigis käsitatakse neid „pehmete narkootikumidena”, on nende importimine ja turustamine [liidus] õiguslikult täielikult keelatud”.(53)
91. See kohtupraktika, mis põhineb narkootiliste ainete erilistel tunnustel ja liidu taotletavatel eesmärkidel, on minu hinnangul käesolevale kohtuasjale täielikult ülekantav.
92. Nagu Euroopa tolli- või maksunormid, on ka teenuste osutamise vabaduse põhimõte vahend, mis võimaldab liidul oma määratud eesmärke saavutada. Täpsemalt peab see põhimõte aitama saavutada vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanevat ala, mis põhineb rahu, oma väärtuste ja oma rahvaste hüvangu edendamisel.(54) Selleks peab teenuste osutamise vabadus võimaldama parandada liidu kodanike elukvaliteeti, tagades neile parema kvaliteediga kaupade ja teenuste valiku parema hinnaga. See peab neil võimaldama ka elada ühiskonnas, kus on tagatud tasakaalustatud ja püsiv majanduslik areng. Nagu ilmneb selgelt ELTL artiklist 168, peab teenuste osutamise vabadus lisaks suutma tagada inimeste tervise kõrgetasemelise kaitse ning selle vabaduse teostamine peab iseäranis võimaldama vähendada liidu kodanike puhul uimastitest tulenevaid tervisekahjustusi.
93. Selles valguses ei ole kanepi müümine kuidagi seaduslik. Kõnealune tegevus, mille on keelustanud kõik liikmesriigid, muudab tavapäraseks üha mitmekesisemate toodete tarbimise, vaatamata õigusnormide karmistamisele. Nimetatud tegevuse lubamise korral „demokratiseerib” see tegevus sellise narkootilise aine kasutamise, mille kahjulikkus inimeste tervisele on tõendatud. See mõjutab inimeste elutähtsaid sotsiaalseid ja kognitiivseid funktsioone, nagu keskendumine ja tähelepanuvõime, suurendab teatavaid vaimse tervise probleeme, nagu ärevus ja depressioon, ning toob seetõttu kaasa selle aine tarbimisega seotud ravitaotluste pideva kasvu.
94. Pealegi põhjustab niisugune tegevus, mida pidi hoitama rangelt määratletud piirides, eespool kirjeldatud avaliku korra probleeme. Narkoturismiga seotud probleemid on samamoodi oht liidu kodanike julgeolekule ja heaolule ning õigustavad Madalmaade prokuratuuri juhiste kohaselt kanepikohvikute lihtsat sulgemist.
95. Kõnealuseid probleeme toetavad veel muudki nähtused, mis on samuti nende juhistega vastuolus.
96. Näiteks kuigi reklaam on kanepikohvikutes üldjuhul keelatud, on see leidnud uue dünaamilisema ja samas ülemaailmse väljundi interneti näol. Kuigi see vahend võimaldab parandada sidepidamist ja teabevahetust, reklaamitakse selle abil ka nimetatud liiki asutust, lihtsustades seeläbi ebaseaduslike narkootikumide müüki ja tarbimist. Teatud hulgal kanepikohvikutel on seega oma veebileht, kus on esitatud asutuse pakutav „menüü”, kuid kus pakutakse ka kanepi või selle seemnete kojutoomise teenust. Kataloog on täpne, maksmine turvaline ja kohaletoimetamine diskreetne. On ilmne, et niisugune reklaam õhutab mitte ainult kanepit tarbima, vaid ka seda täiesti ebaseaduslikult kasvatama, mis on minu hinnangul täielikult vastuolus kohustustega, mis liikmesriigid on võtnud Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni 1988. aasta konventsiooni ja ühismeetme 96/750/JSK raames.(55)
97. Seejärel, kuigi „tugevate narkootikumide” müük on kanepikohvikutes keelatud, tõmbavad need kohvikud siiski ligi diilereid, soodustades, mitte takistades seega üleminekut „pehmetelt narkootikumidelt” „tugevatele narkootikumidele”. Selles suhtes tekib mul küsimus, millises ulatuses ei kujuta tugevatoimelise ja nii kahjulike ainetega nagu plii, poonimisvaha või ka aegunud ravimitega segatud kanepi intensiivne ja pikaajaline tarbimine inimeste tervisele ja heaolule sama tõsist ohtu kui LSD tarbimine.
98. Lõpuks, kuigi kohvikupidaja ei saa üldjuhul müüa üle 5 grammi kanepit isiku kohta päevas (Madalmaade valitsuse sõnul on tegemist tavapäraselt isiklikuks tarbimiseks mõeldud kogusega), näib mulle, et inimene võib vabalt minna ülejäänud kolmeteistkümnesse Maastrichti omavalitsusüksuse kanepikohvikusse, et osta sealt kogus, mis on tavapäraselt tema isiklikuks tarbimiseks mõeldud kogusest tunduvalt suurem.
99. Sellele tegevusele piiride seadmisega kaasnevad lisaks vastuolud.
100. Kuigi kanepi müük on lubatud Madalmaade prokuratuuri juhistes kindlaksmääratud piirides, on narkootiliste ainete kasvatamine, vedu, valmistamine, import ja eksport narkootiliste ainete seadusest tulenevalt jätkuvalt keelatud ning nende tegude eest karistatakse kriminaalkorras, nii et nagu Madalmaade valitsus kohtuistungil märkis, varustab kanepikohviku pidaja ennast omal riisikol, ning lõpuks möönis nimetatud valitsus vastuseks Euroopa Kohtu küsimustele, et kõnealune süsteem on „õiguslikult […] praktiliselt seletamatu”. Ühtegi nendest „tegevusahelatest” reguleerimata hõlbustab see poliitika seega ebaseaduslike kanalite kasutamist ja suurendab ohtu, et kanepikohvikutes müüdav kanep on väga halva kvaliteediga ja segatud.
101. Lõpuks ei ole APV kohaselt kanepikohvikute kliendid kohustatud tarbima kanepit koha peal.(56) Nad võivad selle kaasa osta. Kui ühed ostavad väikese koguse isiklikuks tarbimiseks, siis teised ostavad rohkem ja ‑ vastupidi Madalmaade elanikele ‑ võib nende suhtes alustada kriminaalmenetlust narkootiliste ainete ebaseadusliku impordi või ekspordi eest.
102. Vastavalt sellele, mida kohtuistungil väideti, iseloomustab Madalmaade Kuningriigi rakendatava lubava poliitika piire täielikult Madalmaade ametiasutuste poolt 3. novembril 2009 Belgia piiri ääres Terneuzenis asuva kanepikohviku CheckPoint suhtes alustatud menetlus. Selle kanepikohviku kanepivaru oli rohkem kui 200 kg ning kohvikut külastas päevas enam kui 3000 klienti, kes peamiselt olid belglased ja prantslased ja keda teenindati järjekorranumbri alusel. 17 isikut süüdistatakse kuritegelikku ühendusse kuulumises ja narkokaubanduses ning täpsemalt kanepi eksportimises, kuna nimetatud isikud müüsid kanepit välismaalastele.
103. Need asjaolud tõendavad vajaduse korral, et kanepi müük ei panusta kuidagi liidu kodanike heaolusse, toob kaasa tõsiseid avaliku korra rikkumisi ning kõigutab seadusliku majandustegevuse alustalasid, võimaldades kuritegelikel ühendustel turule tulla. Igasugune narkootiliste ainete kasvatamine, tootmine, valmistamine, vedu, import, eksport, pakkumine või ka mis tahes eesmärgil üleandmine jääb nii selgelt väljapoole siseturu majanduse seaduslikku sfääri, et selle asemel et saada kasutada ühisturust tulenevaid eeliseid, saab see anda alust vaid kriminaalmenetluseks.
104. Kuigi üks liikmesriikidest seda tegevust lubab, ei saa see mingil juhul kuuluda ELTL artikliga 56 tagatud teenuste osutamise vabaduse kohaldamisalasse.
105. Kui tuleks tunnistada vastupidist ja nõustuda M. M. Josemansi kaitstava seisukohaga, tähendaks see, et asutamislepinguga tagatud liikumisvabadused on lõpuks mõeldud kõigi turuväärtusega toiduainete ja kõigi turul pakutavate teenuste hõlmamiseks, olenemata nende seaduslikkusest ning liikmesriikide võetud kohustustest. Nii muutuks narkootilise aine kaubandus tänu alusvabaduste teostamisele seaduslikuks. Selline arutluskäik tuleb tagasi lükata, kuna see võiks samamoodi kehtida inimkaubanduse, alaealiste prostitutsiooni või ka lapspornograafia suhtes ning see kujutaks endast lubamatut lünka vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala – mis põhineb õigusriigi põhimõttel ja põhiõiguste järgimisel – loomises.
106. Seega olen ma seisukohal, et vaidlusalune meede, mis lubab kanepikohvikuid külastada ainult Madalmaade elanikel, ei kuulu ELTL artiklis 56 sätestatud teenuste osutamise vabaduse kohaldamisalasse.
107. Minu hinnangul ei saa seda järeldust kahtluse alla seada asjaolu, et kanepikohvikud turustavad ka seaduslikke tarbekaupu, nagu toidukaubad ja alkoholivabad joogid.
108. Lähenemine, mis tuleb käesolevas asjas aluseks võtta, peab olema usutav ja realistlik. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu esitatud küsimus ei käsitle niivõrd lisakaupade müüki, kuivõrd narkootilise aine müüki üldjuhul isiklikuks tarbeks. Kanepikohvikute olemasolu mõte ei ole olla nagu teised kohvikud, kuhu inimesed tulevad karastusjooki jooma või võileiba ostma, vaid luua väga spetsiifiline koht, kus inimesed saavad osta ja tarbida kanepit. See spetsiifilisus, mida ei saa jätta tähelepanuta, nähtub väga selgelt kahest tõdemusest.
109. Esimene puudutab käesolevas kohtuasjas tekkinud probleemi laadi. See on tegelikult seotud karistuspoliitikaga, mis põhineb selle menetluste oportuniteedi põhimõtte hindamisel, mis Madalmaade Kuningriigi õiguskaitseorganite kehtestatud tingimustel õigustab siseriiklikul tasandil kasutatavat lubavat suhtumist. Kõnealune hindamine puudutab aga ainult kanepi müüki, kuna tee müük ei ole veel kunagi põhjustanud kuritegevust ning selle eest ei ole ette nähtud kriminaalkaristust. Seaduslike tarbekaupade müük ei puutu seega minu hinnangul asjasse ja kujutab endast tehisprobleemi.
110. Teine tõdemus puudutab kanepikohvikute avamist kui sellist. Vastupidi teistele toitlustussektori asutustele eeldab kanepikohviku avamine mitte ainult tegevusloa saamist, vaid eelkõige kõigi AHOJ‑G kriteeriumide täitmist. Ainult nende kriteeriumide järgimine on seda liiki asutuste avamise ja tegevuse jätkamise eelduseks. Igaüks nendest kriteeriumidest eraldi võetuna võimaldab mõista nende asutuste spetsiifilisust ning järeldada, et kanepikohvikute tegevus on praktikas täielikult pühendatud kanepi müügile ja tarbimisele. M. M. Josemansi esitatud majandustulemused kinnitavad seda tõsiasja. Samas kui kanepikohviku Easy Going kanepi müügi käive ulatus 2010. aasta esimesel trimestril 10 miljoni euroni, oli suupistete müügi käive 552 400 eurot.(57) Nagu Madalmaade valitsus kohtuistungil kinnitas, moodustab viimati nimetatud tegevus üldjuhul Maastrichti omavalitsusüksuse kanepikohvikute kogukäibest 2,5%–7,1% (käesoleval juhul kanepikohviku Easy Going puhul 5,5%) ehk suhteliselt tähtsusetu osa. Minu meelest on ilmne, et turist, kes on Maastrichti jõudmiseks läbinud kümneid või isegi sadu kilomeetreid, siseneb kanepikohvikusse pigem hašiši või marihuaana ostmiseks kui tee joomiseks, võttes pealegi arvesse, et Maastrichti omavalitsusüksuses on enam kui 500 kiirtoitlustusasutust.(58)
111. Võttes arvesse seaduslike tarbekaupade müügi väga tühist ja kõrvalist osakaalu, leian ma seega, et oleks kunstlik lahutada vaidlusaluse meetme õiguspärasuse kontroll vastavalt neile kahele tegevusliigile. Ettekäändel, et niisugune meede võiks endast kujutada kõrvalteenuse osutamise vabaduse piirangut, riskiksime me sellega, et asutamislepingu eeskirjad võiksid lõpuks teenida uimastikaubanduse huve.
112. Kõiki neid asjaolusid arvesse võttes teen ma Euroopa Kohtule seega ettepaneku vastata, et kohaliku võimukandja poolt avaliku korra tagamiseks mõeldud üldregulatsiooni raames võetud meede, mis lubab kanepikohvikuid külastada ainult Madalmaade elanikel, ei kuulu ELTL artiklis 56 sätestatud teenuste osutamise vabaduse kohaldamisalasse.
C - Vaidlusaluse meetme kooskõla kohustustega, mis lasuvad liikmesriigil riigi avaliku korra ning Euroopa avaliku korra säilitamisel
113. Arvestades selle kohtuasja olulisust seoses liidu toimimisega ning eelotsusetaotluse esitanud kohtuga koostöö tegemise vaimus, leian ma, et käesoleval hetkel on möödapääsmatu tõlgendada liidu õigusnorme, mis reguleerivad konkreetselt avaliku korra kaitset ning võitlust narkootiliste ainete ebaseadusliku nõudluse vastu.
114. Vaidlusaluse meetme eesmärk on võidelda äärmiselt problemaatilise nähtuse vastu, mis on narkoturism. Narkoturism tekkis ühendusesisese piirikontrolli kaotamise tõttu ning laienes veelgi tulenevalt Madalmaade Kuningriigi liberaalsest poliitikast seoses kanepi kasutamise ja müügiga.
115. See nähtus põhjustab tõsiseid probleeme Madalmaades, iseäranis selle piirialadel, kujutades endast isegi „lubamatut sekkumist elanike eluolusse”(59). Vaidlusaluse meetme eesmärk on seega piirata liiklus- ja parkimisprobleeme ning vähendada müra ja ebamugavusi, mille põhjustavad suitsetajate kogunemised ning nende tungimine elamute koridoridesse. Meetmega püütakse ka anda vastus kahjulikule mõjule ja linnapiirkondades esinevale vägivallale, mis võivad tuleneda diilerite, narkomaanide ja kuritegelike ühenduste olemasolust omavalitsusüksuse territooriumil.(60)
116. Seda arvestades on vaidlusaluse meetme võtmine EL lepingu artikli 4 ja ELTL artikli 72 kohaselt kohustuslik. Meenutagem, et nende sätete alusel jäävad liikmesriigid vastutavaks avaliku korra säilitamise eest nende territooriumil ning et tulenevalt väljakujunenud kohtupraktikast on liikmesriikidel vabadus lähtuvalt oma siseriiklikest vajadustest määrata kindlaks selle korra säilitamiseks kohased meetmed.(61) Kuigi on selge, et avaliku korra mõistet tuleb tõlgendada kitsendavalt ning sellele saab tugineda üksnes siis, kui ühiskonna põhihuvisid ähvardav oht on reaalne ja piisavalt tõsine, puudub kahtlus, et narkoturism – arvestades sellega kaasaskäivaid probleeme – kuulub selle mõiste hulka.(62)
117. Siiski põhjustab narkoturism ka liidu avaliku korra raskeid rikkumisi. See eksitav nimetus varjab tegelikult rahvusvahelist narkokaubandust ning tugevdab organiseeritud kuritegevust, mis – nagu seda tunnistab nõukogu Stockholmi programmis – ohustavad liidu sisejulgeolekut.(63) Need mõjutused on seda suuremad, mida enam need kahjustavad naaberliikmesriikide võetud rangemate meetmete tõhusust. Sellel nähtusel on iseenesest vaieldamatult Euroopa ja rahvusvaheline ulatus ning sel tasandil on liikmesriigid võtnud endale kohustuse selle vastu võidelda.
118. Kuigi – nagu see ilmneb kohtupraktikast – puudub „ühtne väärtusteskaala sellise tegevuse hindamisel, mida võib lugeda avaliku korraga vastuolus olevaks”,(64) on samuti tõsi, et liidu üks eesmärkidest on luua vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala, mille piires on EL lepingu artikli 3 lõike 2 kohaselt tagatud liidu kodanike turvalisuse kõrge tase. Selleks on otsustanud liikmesriigid võidelda narkoturismi vastu kõigil selle tasanditel ning erinevaid lähenemisviise kasutades.
119. Lisaks kahe- ja mitmepoolsetele lepingutele, mida kutsuti üles sõlmima 1996. aasta resolutsiooniga(65), ning ühismeetmes 96/750(66) viidatud politsei ja tolli tavade ühtlustamisele kohustusid liikmesriigid Schengeni lepingu rakendamise konventsioonis võtma kõik meetmed, mis on vajalikud ebaseadusliku uimastikaubanduse ärahoidmiseks.
120. Tulenevalt iseäranis selle konventsiooni artikli 71 lõike 5 sõnastusest on liikmesriigid kohustatud tegema kõik endast sõltuva, et hoida ära ja tõkestada ebaseaduslikku nõudlust narkootiliste ainete, sealhulgas kanepi järele ning sellise nõudluse negatiivseid tagajärgi. Sellest sättest ilmneb, et „[i]ga konventsiooniosaline vastutab selleks võetavate meetmete eest”. Tuleb tõdeda, et vaidlusalune meede tuleneb otseselt sellest kohustusest.(67)
121. Kontekstis, kus narkoturism jätkuvalt kasvab ning lõhub aluseid, millel peab põhinema vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala, on vaidlusaluse meetme eesmärk piirata eespool nimetatud tagajärgi. Meede vastab seega kohustustele, mida liikmesriik peab EL lepingu artikli 4 ja ELTL artikli 72 ning Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni artikli 71 lõike 5 kohaselt täitma. Siin ja üksnes siin peitub õiguslik põhjus, miks meede on tingimata õiguspärane.
122. Vaieldamatult tekitab ja igal juhul soodustab narkoturism narkootiliste ainete piiriülest ebaseaduslikku kaubandust, tuues samal ajal endaga kaasa ka muud kuritegelikku tegevust. Järelikult peab võitlus nende nähtuste vastu samal ajal olema nii liidu õiguse oluline eesmärk kui ka kõigi liikmesriikide ühine mure. Liidu seadusandja mõistis seda ning Amsterdami lepingu(68) ning seejärel Lissaboni lepingu jõustumine annavad võitlusele ebaseadusliku uimastikaubanduse ja organiseeritud kuritegevuse vastu viimaks teise ulatuse. Tunnistades, et tegemist on eriti ohtlike, piiriülese mõõtmega kuriteoliikidega tulenevalt nende kuritegude olemusest või mõjust või vajadusest võidelda nende vastu ühistel alustel, tunnistab liidu seadusandja vajadust tagada siseriiklike õigusnormide minimaalne ühtlustamine seoses nimetatud kuritegude määratlemise ning neile kohaldatavate karistustega.(69) Nende sätetega liigitati ebaseaduslik uimastikaubandus kuritegude hulka, mida tänapäeval kokkuleppeliselt nimetatakse „eurokuritegudeks”, mis – nagu ma seda eespool märkisin – on seetõttu, et need ohustavad liidu sisejulgeolekut, Stockholmi programmi kohaselt „tõsiseks probleemiks, mis vajab selget ja kõikehõlmavat lahendust”(70). Seetõttu oleks isegi siis, kui puuduksid siseriikliku avaliku korra rikkumised, vaidlusalune meede minu arvates õiguspärane, ja seda ainuüksi lähtuvalt kohustusest aidata kaasa Euroopa avaliku korra säilitamisele.
123. Võttes arvesse, et see meede mitte ainult väljendab riigile antud õigust säilitada sisemine avalik kord, vaid ka kujutab endast tema kohustust teiste liikmesriikide ees aidata vastavalt võetud kohustustele kaasa Euroopa avaliku korra säilitamisele, tuleb see meede käesolevas kohtuasjas seega lugeda eespool viidatud sätete alusel õiguspäraseks.
124. Kõiki neid asjaolusid arvestades teen ma Euroopa Kohtule ettepaneku märkida eelotsusetaotluse esitanud kohtule, et ELL artikliga 4, ELTL artikliga 72 ja Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni artikli 71 lõikega 5 ei ole vastuolus kohaliku võimukandja poolt avaliku korra tagamiseks mõeldud üldregulatsiooni raames võetud meede, mis lubab kanepikohvikuid külastada ainult Madalmaade elanikel, kui see meede väljendab talle antud õigust kaitsta sisemist avalikku korda narkoturismi põhjustatud probleemide eest ja/või täidab tema ülesannet aidata kaasa Euroopa avaliku korra säilitamisele.
VI - Ettepanek
125. Eeltoodud kaalutlusi arvesse võttes teen ma Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Raad van State esitatud eelotsuse küsimustele järgmiselt:
1. Kohaliku võimukandja poolt avaliku korra tagamiseks mõeldud üldregulatsiooni raames võetud meede, mis lubab kanepikohvikuid külastada ainult Madalmaade elanikel, ei kuulu ELTL artiklis 56 sätestatud teenuste osutamise vabaduse kohaldamisalasse.
2. ELL artikliga 4, ELTL artikliga 72 ja 14. juunil 1985 Beneluxi Majandusliidu riikide, Saksamaa Liitvabariigi ja Prantsuse Vabariigi valitsuste vahel nende ühispiiridel kontrolli järkjärgulise kaotamise kohta sõlmitud Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni (mis on allkirjastatud 19. juunil 1990 Schengenis) artikli 71 lõikega 5 ei ole vastuolus kohaliku võimukandja poolt avaliku korra tagamiseks mõeldud üldregulatsiooni raames võetud meede, mis lubab kanepikohvikuid külastada ainult Madalmaade elanikel, kui see meede väljendab talle antud õigust kaitsta sisemist avalikku korda narkoturismi põhjustatud probleemide eest ja/või täidab tema ülesannet aidata kaasa Euroopa avaliku korra säilitamisele.