OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
NILSA WAHLA
przedstawiona w dniu 30 listopada 2017 r.(1)
Sprawa C‑426/16
Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen VZW i in.
przeciwko
Vlaams Gewest
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (niderlandzkojęzyczny sąd pierwszej instancji w Brukseli, Belgia)]
Odesłanie prejudycjalne – Ochrona zwierząt podczas ich uśmiercania – Szczególne metody uboju – Muzułmańskie święto ofiarowania – Rozporządzenie (WE) nr 1099/2009 – Artykuł 4 ust. 4 – Obowiązek uboju rytualnego bez ogłuszenia w zatwierdzonych rzeźniach – Rozporządzenie (WE) nr 853/2004 – Warunki zatwierdzania rzeźni – Ważność – Artykuł 13 TFUE – Poszanowanie zwyczajów krajowych w zakresie obrzędów religijnych – Artykuł 10 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Wolność religii – Ograniczenie – Względy uzasadniające
1. Ubój rytualny jest od dawna uznawany w przepisach europejskich dotyczących uśmiercania zwierząt za pochodną wolności religii. Żywiony przez prawodawcę Unii zamiar pogodzenia ochrony wolności wyznania z ochroną dobrostanu zwierząt znalazł wyraz już wraz z przyjęciem dyrektywy 74/577/EWG(2) i nadal znajduje odzwierciedlenie w obowiązującym obecnie rozporządzeniu (WE) nr 1099/2009(3).
2. Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy ważności art. 4 ust. 4 w związku z art. 2 lit. k) rozporządzenia nr 1099/2009. We wniosku tym zwrócono się do Trybunału o wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie ważności, w świetle prawa podstawowego do wolności religii, przepisu przewidującego, że ubój zwierząt bez ogłuszenia, który jest wymagany przez pewne nakazy religijne, może mieć miejsce jedynie w rzeźni zatwierdzonej(4), spełniającej wszystkie wymogi wynikające z przepisów mających zastosowanie w tej dziedzinie.
3. Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy z jednej strony różnymi muzułmańskimi związkami wyznaniowymi i organizacjami sprawującymi nadzór nad meczetami, jak również pewnymi zainteresowanymi jednostkami w regionie Flandria (zwanymi dalej „skarżącymi w postępowaniu głównym”), a z drugiej strony Vlaams Gewest (regionem Flandria, Belgia) w przedmiocie decyzji wydanej przez flamandzkiego ministra właściwego do spraw dobrostanu zwierząt o zaprzestaniu zezwalania – podczas muzułmańskiego święta ofiarowania (Aïd‑el‑Adha)(5), począwszy od roku 2015 – na rytualny ubój zwierząt bez ogłuszenia w ubojniach tymczasowych działających w gminach tego regionu.
4. Już na początku należy doprecyzować kwestię podniesioną konkretnie w niniejszej sprawie. Przedmiotem sporu w rozpatrywanym tu przypadku nie jest w żadnym razie całkowity zakaz uboju zwierząt bez ogłuszenia, który jest obecnie objęty dyskusją w wielu państwach członkowskich(6), lecz są nim warunki materialne dotyczące wyposażenia i obowiązków operacyjnych, w których taki ubój powinien być prowadzony na podstawie odpowiednich uregulowań Unii Europejskiej. Nasuwa się zatem pytanie, czy wymóg, aby ubój był prowadzony w rzeźni w rozumieniu art. 2 lit. k) rozporządzenia nr 1099/2009, która to zasada ma ogólne zastosowanie niezależnie od rodzaju dokonywanego uboju, może ograniczać wolność religii.
5. W rozpatrywanym tu przypadku uważam, że żadna z okoliczności przedstawionych w ramach niniejszego postępowania nie jest w stanie wpłynąć na ważność rozporządzenia nr 1099/2009. Zasada, zgodnie z którą zasadniczo ubój może być prowadzony wyłącznie w zatwierdzonych rzeźniach, jest zasadą całkowicie neutralną, która ma zastosowanie niezależnie od okoliczności i rodzaju uboju. Moim zdaniem kwestia będąca przedmiotem sporu jest bardziej związana z przejściowymi trudnościami dotyczącymi zdolności przerobowych rzeźni na pewnych obszarach geograficznych w trakcie muzułmańskiego święta ofiarowania – a w ostatecznym rozrachunku z kosztami, które muszą zostać poniesione w celu zastosowania się do nakazu religijnego – niż z wymogami wynikającymi z uregulowania Unii, gdyż to ostatnie wyważa z jednej strony prawo do wolności religii, a z drugiej strony wymogi wynikające w szczególności z ochrony zdrowia ludzkiego, dobrostanu zwierząt i bezpieczeństwa żywności.
I. Ramy prawne
A. Rozporządzenie nr 1099/2009
6. Rozporządzenie nr 1099/2009 ustanawia wspólne zasady w celu ochrony dobrostanu zwierząt podczas ich uboju lub uśmiercania na terenie Unii.
7. Jak wynika z art. 2 lit. k) rozporządzenia nr 1099/2009, do celów tego rozporządzenia „»rzeźnia« oznacza każdy zakład wykorzystywany do uboju zwierząt lądowych objęty zakresem stosowania rozporządzenia (WE) nr 853/2004”.
8. Artykuł 4 rozporządzenia nr 1099/2009 stanowi:
„1. Zwierzęta są uśmiercane wyłącznie po uprzednim ogłuszeniu zgodnie z metodami i szczegółowymi wymogami związanymi ze stosowaniem tych metod określonymi w załączniku I. Do chwili śmierci zwierzęta są utrzymywanie w stanie nieprzytomności i niewrażliwości na bodźce.
[…]
4. W przypadku zwierząt poddawanych ubojowi według szczególnych metod wymaganych przez obrzędy religijne wymogi ust. 1 nie mają zastosowania, pod warunkiem że ubój ma miejsce w rzeźni”.
B. Rozporządzenie nr 853/2004
9. Artykuł 4 rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego(7) stanowi:
„1. Podmioty prowadzące przedsiębiorstwo spożywcze wprowadzają do obrotu produkty pochodzenia zwierzęcego wytwarzane we Wspólnocie wyłącznie w przypadku, gdy zostały one przygotowane oraz poddane obróbce w zakładach:
a) spełniających odpowiednie wymogi rozporządzenia (WE) nr 852/2004, wymogi określone w załącznikach II i III do niniejszego rozporządzenia oraz stosowne wymogi prawa żywnościowego;
oraz
b) zarejestrowanych przez właściwy organ lub, w przypadku gdy jest to wymagane zgodnie z ust. 2, zatwierdzonych.
[…]”.
10. Artykuł 10 rozporządzenia nr 853/2004, zatytułowany „Zmiana i dostosowanie załączników II i III”, przewiduje w ust. 4–8, że państwa członkowskie mogą, pod pewnymi warunkami i w określony sposób, przyjąć krajowe środki dostosowujące wymogi ustanowione w załączniku III, wśród których znajdują się, w rozdziale II, „wymogi dotyczące rzeźni”.
II. Postępowanie główne, pytanie prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem
11. Muzułmańskie święto ofiarowania jest obchodzone każdego roku przez okres trzech dni(8). Praktykujący muzułmanie uważają, że do ich obowiązków religijnych należy ubicie lub zlecenie ubicia – najlepiej pierwszego dnia tego święta – zwierzęcia(9), którego mięso jest następnie częściowo spożywane w gronie rodzinnym, a częściowo rozdzielane między potrzebujących, sąsiadów i członków dalszej rodziny.
12. Jak wynika z akt sprawy przedstawionych Trybunałowi, wśród większości muzułmanów w Belgii istnieje konsensus – wyrażony przez Conseil des théologiens au sein de l’Exécutif des musulmans (radę teologów przy organie wykonawczym muzułmanów) tego państwa – co do tego, że ubój rytualny powinien nastąpić bez ogłuszenia i z uwzględnieniem innych wymogów rytualnych.
13. W wykonaniu art. 16 § 2 loi du 14 août 1986 relative à la protection et au bien‑être des animaux (ustawy z dnia 14 sierpnia 1986 r. o ochronie i dobrostanie zwierząt) rozporządzenie królewskie z dnia 11 lutego 1988 r., zmienione rozporządzeniem królewskim z dnia 25 marca 1998 r., stanowiło, że w Belgii ubój wymagany przez obrzęd religijny mógł być dokonywany jedynie w stałych rzeźniach (zwanych dalej „zatwierdzonymi rzeźniami”) lub „w zakładach, które zostały zatwierdzone przez ministra właściwego do spraw rolnictwa po uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia publicznego”(10).
14. Właśnie na podstawie tego uregulowania od 1998 r. federalny minister belgijski zatwierdzał co roku ubojnie tymczasowe, które wspólnie z zatwierdzonymi rzeźniami pozwalały na prowadzenie uboju rytualnego podczas muzułmańskiego święta ofiarowania, wypełniając w ten sposób braki w zakresie zdolności przerobowych wspomnianych rzeźni wynikające ze wzrostu popytu w tym okresie(11). Po uzgodnieniu ze wspólnotą muzułmańską service public fédéral de la Santé publique, de la Sécurité de la chaîne alimentaire et de l’Environnement (federalna służba publiczna zdrowia publicznego, bezpieczeństwa łańcucha żywnościowego i środowiska) publikowała w różnych terminach, aż do roku 2013, „podręcznik” dotyczący organizacji muzułmańskiego święta ofiarowania (Handleiding voor de Organisatie van het Islamitisch Offerfeest), zawierający szczegółowe zaleceniadotyczące otwierania i prowadzenia ubojni tymczasowych niebędących rzeźniami zatwierdzonymi.
15. Po szóstej reformie państwa od dnia 1 lipca 2014 r. kompetencje dotyczące dobrostanu zwierząt zostały przekazane regionom. Tym samym, w celu zarządzania organizacją muzułmańskiego święta ofiarowania w tym roku na swoim terytorium, region Flandria przyjął własny przewodnik, podobny do podręcznika federalnego z 2013 r., wskazujący, że tymczasowe ubojnie mogą zostać zatwierdzone przez właściwego ministra w drodze indywidualnego zezwolenia na czas określony, pod warunkiem że niedostateczne zdolności przerobowe zostaną stwierdzone w rozsądnej odległości w zatwierdzonych rzeźniach oraz że owe ubojnie tymczasowe spełnią szereg warunków dotyczących wyposażenia i zobowiązań operacyjnych.
16. W dniu 12 września 2014 r. flamandzki minister właściwy do spraw dobrostanu zwierząt ogłosił, że od 2015 r. nie będzie już udzielać zezwoleń ubojniom tymczasowym, w których można by prowadzić ubój rytualny podczas muzułmańskiego święta ofiarowania, ze względu na to, że zezwolenia te są sprzeczne z przepisami Unii, a w szczególności z przepisami rozporządzenia nr 1099/2009(12).
17. W dniu 4 czerwca 2015 r. minister ten wysłał zatem flamandzkim burmistrzom okólnik (zwany dalej „zaskarżoną decyzją”), informujący ich o tym, że od 2015 r. wszelki ubój zwierząt bez ogłuszenia, nawet w ramach muzułmańskiego święta ofiarowania, powinien być prowadzony jedynie w zatwierdzonych rzeźniach.
18. W tej sytuacji skarżące w postępowaniu głównym wszczęły szereg postępowań sądowych, a w szczególności w dniu 5 lutego 2016 r. pozwały region Flandria do Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (niderlandzkojęzycznego sądu pierwszej instancji w Brukseli, Belgia).
19. Skarżące w postępowaniu głównym podniosły, że nawet gdyby rozporządzenie nr 1099/2009 zostało uznane za mające zastosowanie do uboju rytualnego zwierząt dokonywanego w ramach muzułmańskiego święta ofiarowania, co kwestionują(13), należałoby zastanowić się nad ważnością zasady przewidzianej w art. 4 ust. 4 w związku z art. 2 lit. k) rozporządzenia nr 1099/2009, jako że, po pierwsze, narusza ona prawo do wolności wyznania chronionej na mocy art. 10 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”) i art. 9 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej „EKPC”), a po drugie, nie jest ona zgodna ze zwyczajami belgijskimi dotyczącymi obrzędów religijnych w ramach muzułmańskiego święta ofiarowania, gwarantowanymi przez art. 13 TFUE.
20. Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (niderlandzkojęzyczny sąd pierwszej instancji w Brukseli) uznał, że stosując zasadę przewidzianą w art. 4 ust. 4 w związku z art. 2 lit. k) rozporządzenia nr 1099/2009, zaskarżona decyzja wprowadza ograniczenie w korzystaniu z wolności wyznania i narusza zwyczaje belgijskie dotyczących obrzędów religijnych, gdyż zobowiązuje muzułmanów do dokonywania uboju rytualnego podczas muzułmańskiego święta ofiarowania w rzeźniach zatwierdzonych na mocy rozporządzenia nr 853/2004. Zdaniem sądu odsyłającego ograniczenie to nie jest ani istotne, ani proporcjonalne do realizacji uzasadnionych celów związanych z ochroną dobrostanu zwierząt i zdrowia publicznego.
21. W tych okolicznościach Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (niderlandzkojęzyczny sąd niderlandzki pierwszej instancji w Brukseli) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 4 ust. 4 w związku z art. 2 lit. k) rozporządzenia [nr 1099/2009] jest nieważny z powodu naruszenia art. 9 [EKPC], art. 10 [karty] lub art. 13 [TFUE], ponieważ przewiduje on, że w przypadku zwierząt poddawanych ubojowi według szczególnych metod wymaganych przez obrzędy religijne ich ubój bez ogłuszania może być dokonywany tylko w rzeźni objętej zakresem stosowania rozporządzenia [nr 853/2004], podczas gdy w regionie Flandria takie rzeźnie nie mają wystarczającej wydajności, aby zaspokoić występujący każdego roku z okazji islamskiego święta ofiarowania popyt na zwierzęta uśmiercone rytualnie bez ogłuszenia, i obciążenia związane z przekształceniem w rzeźnie objęte zakresem stosowania rozporządzenia [nr 853/2004] tymczasowych ubojni, zarejestrowanych i podlegających kontroli ze strony władz, w związku z islamskim świętem ofiarowania nie wydają się odpowiednie dla osiągnięcia realizowanych celów ochrony zwierząt i zdrowia ludności oraz proporcjonalne do tych celów?”.
22. Uwagi na piśmie zostały złożone przez stowarzyszenia Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen VZW i in. oraz Global Action in the Interest of Animals VZW (zwaną dalej „GAIA”), region Flandria, rządy estoński, niderlandzki i Zjednoczonego Królestwa, a także przez Radę i Komisję Europejską.
23. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 18 września 2017 r., uczestniczyły skarżące w postępowaniu głównym, GAIA, region Flandria, rząd Zjednoczonego Królestwa, a także Rada i Komisja.
III. Analiza
24. Sąd odsyłający zwraca się do Trybunału z pytaniem dotyczącym ważności art. 4 ust. 4 w związku z art. 2 lit. k) rozporządzenia nr 1099/2009 ze względu na podnoszone naruszenie art. 10 karty i art. 9 EKPC oraz art. 13 TFUE. Ograniczenie w korzystaniu z wolności religii i zwyczajów krajowych w zakresie obrzędów religijnych wynika z tego, że przepisy te wymagają, by zwierzęta poddawane ubojowi rytualnemu przy okazji muzułmańskiego święta ofiarowania były uśmiercane jedynie w zatwierdzonych rzeźniach. Są nimi zakłady, które podlegają obowiązkowi uzyskania zezwolenia udzielanego przez właściwe władze krajowe i które muszą przestrzegać w tym celu wszystkich „wymogów szczególnych” dotyczących budowy, rozplanowania i wyposażenia, ustanowionych w szczególności w załączniku III do rozporządzenia nr 853/2004.
25. Wątpliwości wyrażone przez sąd odsyłający wynikają z faktu, że w braku wystarczających zdolności przerobowych w zakresie uboju w zatwierdzonych rzeźniach istniejących w regionie Flandria, pozwalających na zaspokojenie wzrostu popytu na ubój rytualny przy okazji muzułmańskiego święta ofiarowania, występuje konieczność utworzenia nowych zakładów zatwierdzonych. Tymczasem przekształcenie dawnych tymczasowych ubojni działających w latach 1998–2014(14) w rzeźnie zatwierdzone w rozumieniu rozporządzenia nr 853/2004 wymagałoby szczególnie dużych inwestycji finansowych, które – poza tym, że nie mogą być amortyzowane przez cały rok – byłyby niepotrzebne do zapewnienia przestrzegania dobrostanu zwierząt i zdrowia publicznego.
26. Zdaniem sądu odsyłającego obowiązek dokonywania uboju rytualnego bez ogłuszenia wyłącznie w zatwierdzonych rzeźniach uniemożliwia wielu praktykującym wyznawcom islamu przestrzeganie ich powinności religijnej polegającej na ubiciu lub zleceniu ubicia zwierzęcia w pierwszy dzień muzułmańskiego święta ofiarowania zgodnie z wymogami tego obrzędu, ustanawiając nieuzasadnione ograniczenie w korzystaniu z przysługującej im wolności religii i naruszając przepisy ustawowe i administracyjne oraz zwyczaje krajowe dotyczące obrzędów religijnych.
27. W niniejszym przypadku przed zbadaniem pytania prejudycjalnego co do istoty należy wypowiedzieć się w przedmiocie jego dopuszczalności, gdyż ta została mniej lub bardziej bezpośrednio podważona przez region Flandria, rządy niderlandzki i Zjednoczonego Królestwa, a także Radę i Komisję.
A. W przedmiocie dopuszczalności pytania prejudycjalnego
1. Uwagi przedstawione Trybunałowi
28. Zarzuty i zastrzeżenia, które zostały podniesione, dotyczą w istocie, po pierwsze, brzmienia przedstawionego pytania, które niesłusznie pozwala sądzić, że źródło problemu leży w rozporządzeniu nr 1099/2009, a po drugie i przede wszystkim, istotności zadanego pytania, ponieważ kwestia niedostatecznych zdolności przerobowych rzeźni położonych w regionie Flandria jest w każdym razie pozbawiona związku ze stosowaniem przepisów rozporządzeń nr 853/2004 i nr 1099/2009.
29. Co się tyczy wpierw brzmienia zadanego pytania, niektóre zainteresowane strony (w szczególności region Flandria i rząd Zjednoczonego Królestwa) podniosły, że ponieważ warunki udzielenia zezwolenia rzeźniom są określone w rozporządzeniu nr 853/2004, to wszelkie ewentualne ograniczenia w korzystaniu z wolności religii mogą wynikać tylko z tego rozporządzenia. Tak więc sąd odsyłający nieprawidłowo sformułował pytanie prejudycjalne, gdyż dotyczy ono ważności art. 4 ust. 4 w związku z art. 2 lit. k) rozporządzenia nr 1099/2009.
30. Co się tyczy następnie istotności zadanego pytania, niektóre zainteresowane strony (mianowicie region Flandria, rządy niderlandzki i Zjednoczonego Królestwa, a także Komisja i Rada) wyraziły pewne zastrzeżenia co do użyteczności odpowiedzi Trybunału dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym. W szczególności podniesiono, że pytanie prejudycjalne opiera się na wewnętrznych okolicznościach faktycznych, które pozostają bez związku z przepisami rozporządzeń nr 1099/2009 i nr 853/2004, a więc nie mogą mieć wpływu na ich ważność.
31. Rozpatrywana problematyka dotyczy bowiem niewystarczających zdolności przerobowych zatwierdzonych rzeźni w regionie Flandria podczas muzułmańskiego święta ofiarowania i dużych inwestycji finansowych potrzebnych do tego, aby byłe ubojnie tymczasowe zostały zatwierdzone zgodnie z rozporządzeniem nr 853/2004. W tym kontekście Rada i w mniejszym stopniu region Flandria podniosły, że dla sądu odsyłającego bardziej użyteczne byłoby skierowanie do Trybunału pytania, które nie dotyczy oceny ważności przepisów rozporządzeń nr 1099/2009 i nr 853/2004, lecz wykładni tych przepisów służącej uzyskaniu wyjaśnień co do zakresu uznania, który powinien przysługiwać państwom członkowskim w szczególności w celu dostosowania warunków zatwierdzenia w zależności od konkretnych sytuacji takich jak ta, która ma miejsce w trakcie muzułmańskiego święta ofiarowania.
2. Ocena
32. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem odmowa wypowiedzenia się przez Trybunał w przedmiocie pytania prejudycjalnego przedstawionego przez sąd krajowy jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą wnioskowano, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego niezbędnymi do udzielenia przydatnej odpowiedzi na pytania, które zostały mu postawione(15).
33. W pierwszej kolejności, jeśli chodzio brzmienie pytania, jestem zdania, że pytanie to nie jest w oczywisty sposób pozbawione związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem sporu w postępowaniu głównym.
34. Zaskarżona decyzja (zob. pkt 17 niniejszej opinii) stanowi bowiem, że od roku 2015 ubój rytualny bez ogłuszenia nie będzie już dozwolony z okazji muzułmańskiego święta ofiarowania w ubojniach tymczasowych, które nie spełniają wymogów ustanowionych przez rozporządzenie nr 853/2004. Tymczasem bezsporne jest, że decyzja ta została wydana na podstawie uregulowania przewidzianego w art. 4 ust. 4 w związku z art. 2 lit. k) rozporządzenia nr 1099/2009, które samo wymaga przeprowadzania rzeczonego uboju rytualnego w zakładach spełniających wymogi z rozporządzenia nr 853/2004.
35. Oba te rozporządzenia mają odrębne cele: o ile rozporządzenie nr 853/2004 jest częścią „pakietu higienicznego”(16), o tyle rozporządzenie nr 1099/2009 odnosi się do ochrony dobrostanu zwierząt podczas ich uśmiercania. Te dwa rozporządzenia są jednak związane ze sobą w zakresie, w jakim określają normy, które powinny zostać spełnione w odniesieniu do budowy i rozplanowania rzeźni oraz używanego w nich wyposażenia.
36. Nie jest zatem właściwe stwierdzenie, że pytanie prejudycjalne jest niedopuszczalne, ponieważ zostało nieprawidłowo sformułowane. W konsekwencji wydaje się, że dopuszczalność pytania prejudycjalnego nie może zostać zakwestionowana pod kątem prawidłowego wskazania przepisu prawa Unii, który rzeczywiście jest przedmiotem sprawy w postępowaniu głównym.
37. W rozpatrywanym tu przypadku Trybunał jest w stanie udzielić użytecznej odpowiedzi, ponieważ – jak się zdaje – sąd krajowy dostarczył wystarczających wskazówek co do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, mającego zastosowanie prawa Unii i powiązań pomiędzy tym prawem i obowiązującym prawodawstwem krajowym. Informacje te umożliwiły stronom sporu, rządom państw członkowskich oraz innym zainteresowanym podmiotom przedstawienie uwag Trybunałowi, o czym świadczy zresztą treść złożonych pism procesowych(17).
38. Tak więc, o ile Trybunał nie popadnie w nadmierny formalizm, jest on w stanie – jak mi się wydaje – wskazać elementy prawa Unii, które w świetle przedmiotu sporu wymagają wykładni lub, w razie potrzeby, oceny pod kątem ważności.
39. W drugiej kolejności, jeśli chodzi o wątpliwości co do istotności pytania prejudycjalnego, wymagają one raczej zbadania w części poświęconej rozpoznaniu sprawy co do istoty.
40. Należy zauważyć, że sprawa w postępowaniu głównym odnosi się do możliwości podważenia w świetle prawa pierwotnego – a w szczególności w świetle postanowień karty i traktatu FUE odnoszących się do wolności religii – obowiązku dokonywania uboju rytualnego bez ogłuszenia w rzeźni zatwierdzonej, biorąc pod uwagę wpływ, jaki obowiązek ten może mieć z finansowego punktu widzenia na możliwość dokonania takiego uboju w czasie muzułmańskiego święta ofiarowania.
41. Aczkolwiek, jak wyjaśnię szerzej w dalszej części mych rozważań, wprawdzie zastrzeżenia wstępne wyrażone przez wiele zainteresowanych stron nie pozwalają od razu na stwierdzenie, że niniejsze odesłanie prejudycjalne jest nieistotne dla rozstrzygnięcia sporu, a zatem niedopuszczalne, jednak zasługują one na pełną uwagę w trakcie rozpoznania niniejszego odesłania prejudycjalnego co do istoty. Przy tym rozpoznaniu co do istoty należy w szczególności ustalić, czy przepisy prawa Unii podważone w sprawie rozpatrywanej w postępowaniu głównym są rzeczywiście źródłem zarzucanego ograniczenia w korzystaniu z wolności religii i zwyczajów krajowych w zakresie obrzędów religijnych.
42. W tym kontekście należy zatem zbadać, czy owe przepisy, które dotyczą konkretnie jedynie sposobu, w jaki wszelkiego rodzaju ubój musi być prowadzony niezależnie od tego, czy jest to ubój rytualny czy też nie, mogą odnosić się do centralnej problematyki sporu w postępowaniu głównym, który dotyczy konkretnie zdolności przerobowych obecnie istniejących stałych zatwierdzonych rzeźni w zakresie zaspokojenia wszystkich zleceń uboju rytualnego podczas muzułmańskiego święta ofiarowania(18).
43. Mając na względzie całość powyższych rozważań i zgodnie z duchem współpracy, który powinien przyświecać stosunkom między sądami krajowymi a Trybunałem, jestem zdania, że niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest w całości dopuszczalny.
B. Co do istoty
1. Uwagi wstępne
44. W celu zarysowania tła wydaje mi się ważne sformułowanie dwóch grup uwag o charakterze ogólnym. Pierwsze dotyczą wskazania przepisów i zasad, w świetle których zakwestionowano w niniejszym przypadku ważność przepisów rozporządzenia nr 1099/2009. Drugie dotyczą zasadniczo faktu, że – wbrew temu, co mogłyby sugerować niektóre uwagi przedstawione Trybunałowi – Trybunał powinien w niniejszym przypadku powstrzymać się od udziału w dyskusji o charakterze teologicznym na temat zakresu religijnego obowiązku uboju podczas muzułmańskiego święta ofiarowania.
a) W przedmiocie przepisów i zasad, w świetle których podważana jest ważność przepisów art. 4 ust. 4 w związku z art. 2 lit. k) rozporządzenia nr 1099/2009
45. Należy zaznaczyć, że sąd odsyłający odnosi się w swym pytaniu prejudycjalnym do art. 10 karty, art. 9 EKPC i wreszcie do art. 13 TFUE.
46. W tym względzie wydaje mi się, że Trybunał powinien ograniczyć się do oceny istnienia ograniczenia wolności „myśli, sumienia i religii” określonej w art. 10 karty.
47. Jeśli chodzi bowiem o powołanie się na art. 9 EKPC, z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że jakkolwiek zgodnie z art. 6 ust. 3 TUE prawa podstawowe chronione na mocy EKPC są częścią prawa Unii jako jego zasady ogólne i jakkolwiek art. 52 ust. 3 karty nakazuje prawom chronionym na mocy tej karty odpowiadającym prawom chronionym na mocy EKPC przypisywać takie samo znaczenie i takie same skutki jak te, jakie mają prawa ujęte we wspomnianej konwencji, to jednak konwencja ta, do czasu przystąpienia do niej Unii, nie stanowi aktu prawnego formalnie obowiązującego w porządku prawnym Unii(19).
48. W konsekwencji badanie ważności przepisów prawa wtórnego Unii może zostać przeprowadzone wyłącznie w świetle praw podstawowych gwarantowanych przez kartę(20). Jak wynika jednak z art. 52 ust. 3 karty oraz wyjaśnienia dotyczącego art. 10 karty, prawo zagwarantowane w art. 10 ust. 1 karty odpowiada prawu gwarantowanemu przez art. 9 EKPC. Ma ono takie samo znaczenie i taki sam zakres jak prawo ze wspomnianego artykułu. Wykładnia tego prawa przez Europejski Trybunał Praw Człowieka (zwany dalej „ETPC”) może więc mieć pewne znaczenie – a przynajmniej stanowić źródło inspiracji – do celów wykładni art. 10 karty. Trybunał uznał zatem, że orzecznictwo ETPC powinno być brane pod uwagę przy wykładni karty(21).
49. Jeśli chodzi o nawiązanie do art. 13 TFUE, który wymaga w szczególności, aby państwa członkowskie uwzględniały dobrostan zwierząt, przy równoczesnym przestrzeganiu „przepisów prawnych i administracyjnych oraz zwyczajów państw członkowskich związanych w szczególności z obyczajami religijnymi”, należy stwierdzić, że sąd odsyłający nie wskazuje precyzyjnie zwyczajów ani przepisów, do których zamierza się odwołać.
50. Nawet gdyby z postanowienia odsyłającego zostało wywiedzione, że w rzeczywistości dotyczy ono stosowanej do 2014 r. w regionie Flandria praktyki, która pozwalała na korzystanie z tymczasowych niezatwierdzonych ubojni w celu zaspokojenia szczytowego popytu na ubój rytualny odnotowywanego podczas muzułmańskiego święta ofiarowania, jest jasne, że nawet jeśli praktyka ta może zostać uznana za zwyczaj religijny, jej analiza łączy się w istocie z badaniem ważności spornych przepisów wykonawczych w kontekście wolności religii, o której mowa w art. 10 karty.
b) W przedmiocie zakresu obowiązku religijnego uboju (bez ogłuszenia) podczas muzułmańskiego święta ofiarowania
51. W ramach niniejszej sprawy podniesiono, że ubój bez ogłuszenia, a konkretnie obowiązek uboju przy okazji muzułmańskiego święta ofiarowania, nie musi być koniecznie postrzegany jako nienaruszalny obowiązek religii muzułmańskiej, w związku z czym pytanie prejudycjalne opiera się na błędnym założeniu.
52. Zostało bowiem podkreślone, w szczególności przez stowarzyszenie GAIA, że niektórzy przedstawiciele wspólnoty muzułmańskiej są zdania, iż skoro elektronarkoza lub inny podobny zabieg polegający na ogłuszeniu przed ubojem nie mają wpływu na funkcje życiowe zwierzęcia, a w szczególności na spuszczenie krwi zwierzęcia (co oznacza, że może ono odzyskać świadomość, jeśli nie przeprowadzono wykrwawiania), są one zgodne z wymogami religii muzułmańskiej(22).
53. Podobnie wskazano, że pewna liczba państw muzułmańskich importuje i produkuje mięso oznaczone jako „halal” pochodzące z uboju zwierząt przeprowadzonego z ogłuszeniem(23).
54. Wreszcie, co się tyczy konkretnie religijnego wymogu ubicia zwierzęcia w trakcie muzułmańskiego święta ofiarowania, wskazano też, że wielu uczonych muzułmańskich i praktykujących muzułmanów uważa, iż ubój ten niekoniecznie musi mieć miejsce pierwszego dnia tego święta. Widać również rosnącą tendencję, w szczególności wśród młodych praktykujących muzułmanów, zgodnie z którą ubój zwierząt podczas tego święta może zostać zastąpiony darem.
55. Moim zdaniem Trybunał nie może wypowiedzieć się w kwestii, czy ogłuszanie zwierząt jest faktycznie zakazane przez religię muzułmańską, czy też przeciwnie – jak dobitnie podniosła GAIA podczas rozprawy – pogląd taki jest przyjęty tylko w obrębie niektórych prądów religijnych.
56. Ponieważ według akt sprawy przedstawionych Trybunałowi wydaje się istnieć konsensus większości muzułmanów w Belgii, wyrażony przez Conseil des théologiens au sein de l’Exécutif des musulmans (radę teologów przy organie wykonawczym muzułmanów) tego państwa, pozwalający uznać, że ubój rytualny powinien nastąpić bez ogłuszenia, niezależnie od tego, czy jest ono odwracalne, czy też nie, mogę tylko przyjąć to do wiadomości.
57. Nie wydaje się też, aby należało ustalić, czy ów wymóg jest postrzegany przez wszystkich muzułmanów jako fundamentalny obowiązek religijny, czy też istnieje alternatywny sposób wywiązania się z tego obowiązku. Jak wskazała Komisja w swoich uwagach na piśmie, możemy jedynie odnotować istnienie pewnych prądów religijnych. Zadaniem Trybunału nie jest orzekanie w przedmiocie ortodoksji lub heterodoksji niektórych stwierdzeń lub nakazów religijnych.
58. W konsekwencji, jak wyraził to innymi słowami sąd odsyłający, ubój bez ogłuszenia przy okazji muzułmańskiego święta ofiarowania stanowi rzeczywiście nakaz religijny korzystający z ochrony wolności religii, i to niezależnie od ewentualnego istnienia różnych prądów w ramach islamu lub rozwiązań alternatywnych w przypadku niemożności wykonania tego nakazu(24).
59. W tym względzie nie mogę zrobić nic innego, jak tylko przyłączyć się do stanowiska wyrażonego przez sąd odsyłający i przez większość zainteresowanych stron, zgodnie z którym ubój rytualny dokonywany podczas muzułmańskiego święta ofiarowania stanowi faktycznie „obrzęd religijny” w rozumieniu art. 2 lit. g) rozporządzenia nr 1099/2009, a tym samym wchodzi w zakres korzystania z wolności religii przewidzianej w art. 10 karty i art. 9 EKPC jako wyraz przekonań religijnych.
60. Stanowisko to wydaje mi się zresztą w pełni zgodne z orzecznictwem ETPC, który uważa, że uboje rytualne wchodzą w zakres praktyk religijnych, w związku z czym są objęte zakresem stosowania wymienionych powyżej przepisów(25).
61. Podobnie, chociaż niektóre z zainteresowanych stron uznały za konieczne zbadanie tej kwestii w celu ustalenia istnienia lub nieistnienia problemu zdolności przerobowych w zakresie uboju w regionie Flandria podczas obchodów muzułmańskiego święta ofiarowania, nie wydaje mi się pożądane, aby Trybunał odnosił się do kwestii, czy z teologicznego punktu widzenia ubój rytualny musi bezwzględnie zostać przeprowadzony w pierwszym dniu obchodów tego święta, czy też może on także nastąpić podczas trzech kolejnych dni(26).
62. Po tych wstępnych wyjaśnieniach należy rozpatrzyć kwestię, czy obowiązek przeprowadzenia uboju bez ogłuszenia w zatwierdzonych rzeźniach, o którym mowa w art. 4 ust. 4 w związku z art. 2 lit. k) rozporządzenia nr 1099/2009, skutkuje ograniczeniem w korzystaniu z owej wolności religii.
2. W przedmiocie istnienia ograniczenia w korzystaniu z wolności religii i zwyczajów krajowych w zakresie obrzędów religijnych
63. W pierwszej kolejności przedstawię pobieżnie ogólne zasady obowiązujące w zakresie uboju zwierząt, niezależnie od zastosowanej metody uboju (to znaczy z ogłuszeniem lub bez ogłuszenia zwierzęcia), które wynikają z rozporządzenia nr 853/2004 w ramach przyjętego „pakietu higienicznego”. W drugiej kolejności wyjaśnię powody, dla których przepisy art. 4 ust. 4 w związku z art. 2 lit. k) rozporządzenia nr 1099/2009, które to rozporządzenie – przypominam – służy głównie realizacji celu polegającego na ochronie dobrostanu zwierząt, nie mogą stanowić ograniczenia wolności religii.
a) W przedmiocie zasad ogólnych mających zastosowanie do wszystkich rodzajów uboju na mocy rozporządzenia nr 853/2004
64. Produkty żywnościowe pochodzenia zwierzęcego, niezależnie od wybranego sposobu uboju, muszą być produkowane i wprowadzane do obrotu zgodnie z rygorystycznymi normami, których głównym celem jest zapewnienie higieny i bezpieczeństwa żywności(27).
65. Określenie w rozporządzeniu nr 853/2004 szczegółowych reguł dotyczących higieny, mających zastosowanie do produktów żywnościowych pochodzenia zwierzęcego, które to produkty mogą stwarzać szczególne zagrożenia, ma za swój główny i podstawowy cel ustanowienie wysokich standardów higieny w szczególności w celu zapobieżenia zagrożeniom dla zdrowia ludzkiego(28). Reguły te stanowią zatem wspólne zasady „w szczególności w odniesieniu do obowiązków producentów oraz właściwych władz, wymogów strukturalnych, operacyjnych i tych dotyczących higieny w zakładach, procedur zatwierdzania zakładów, wymogów dotyczących składowania i transportu oraz znaków jakości zdrowotnej”(29). Rozporządzenie nr 853/2004 przewiduje więc szczególne wymogi dotyczące zwłaszcza budowy, rozplanowania i wyposażenia rzeźni. Jedynie rzeźnie spełniające te wymogi mogą zostać zatwierdzone zgodnie z tym rozporządzeniem.
66. W celu zagwarantowania solidności i skuteczności wprowadzonego systemu oraz w celu zapewnienia właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego(30) wydaje się konieczne, by wymogi te zostały spełnione we wszystkich państwach członkowskich i przez wszystkich producentów i operatorów działających w tym sektorze(31). Wprawdzie pewna elastyczność jest dopuszczalna, nie może ona jednak w żadnym razie zagrażać realizacji celów w dziedzinie higieny żywności(32).
67. Konieczne jest zatem, aby wymogi dotyczące rzeźni, które mogą zostać zatwierdzone na mocy rozporządzenia nr 853/2004, były stosowane niezależnie od tego, czy ubój obejmuje ogłuszenie, czy też nie. Ogólny obowiązek korzystania z rzeźni zatwierdzonych ma jedynie niewielki związek ze stosowanym sposobem uboju (czyli rytualnym lub nie). Ponadto ów obowiązek nie opiera się wyłącznie na względach dotyczących ochrony dobrostanu zwierząt, lecz wypływa również z wymogów wynikających z pakietu „higienicznego”, określonych w szczególności w rozporządzeniu nr 853/2004.
68. Wymóg wynikający z art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 1099/2009, zgodnie z którym ubój powinien odbywać się w zatwierdzonej rzeźni odpowiadającej wszystkim normom ustanowionym w załączniku III do tego rozporządzenia, przyczynia się bowiem do zapewnienia bezpieczeństwa żywności, niezależnie od stosowanej metody uboju. Ów ostatni wymóg, który – jak potwierdziły skarżące w postępowaniu głównym – nie pozostaje zresztą w konflikcie z nakazami religii muzułmańskiej, nie staje się mniej istotny, gdy ubój zwierząt odbywa się bez uprzedniego ogłuszenia.
b) W przedmiocie badania wpływu na wolność religii przepisów dotyczących dobrostanu zwierząt, wynikających z rozporządzenia nr 1099/2009
69. Należy zauważyć, że zakwestionowanie w sprawie w postępowaniu głównym ważności art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 1099/2009 niewątpliwie ma swe źródło w ogłoszeniu flamandzkiego ministra właściwego do spraw dobrostanu zwierząt z dnia 12 września 2014 r., zgodnie z którym od 2015 r. nie będzie on już udzielać zezwoleń ubojniom tymczasowym ze względu na to, że takie zezwolenia są sprzeczne z przepisami tego rozporządzenia(33).
70. Tymczasem fakt zakwestionowania ważności tych ostatnich przepisów pod kątem wolności religii wydaje mi się co najmniej paradoksalny.
71. Należy bowiem przypomnieć, że zgodnie z prawem mającym obecnie zastosowanie zasadą jest ubój z ogłuszeniem. Artykuł 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1099/2009 stanowi, że zwierzęta są uśmiercane wyłącznie po uprzednim ogłuszeniu zgodnie z metodami i wymogami określonymi w załączniku I do tego rozporządzenia.
72. Po wyważeniu wolności wyznania i dobrostanu zwierząt oraz biorąc pod uwagę cel rozporządzenia nr 1099/2009, jakim jest mianowicie harmonizacja norm dotyczących dobrostanu zwierząt podczas ich uśmiercania, art. 4 ust. 4 tego rozporządzenia przewiduje jednak obecnie wyjątek dla uboju rytualnego w rzeźniach bez ogłuszania zwierząt.
73. Jak wyjaśnia motyw 18 rozporządzenia nr 1099/2009, art. 4 ust. 4 tego rozporządzenia, przewidując odstępstwo od zasady ogólnej ustanowionej w ust. 1 tego artykułu, zgodnie z którą zwierzęta są uśmiercane wyłącznie po uprzednim ogłuszeniu, sprzyja w rzeczywistości ubojowi rytualnemu bez ogłuszenia w celu przestrzegania pewnych nakazów religijnych.
74. Natomiast wbrew temu, co może sugerować argumentacja skarżących w postępowaniu głównym, przepis ten nie przewiduje żadnego szczególnego wymogu dodatkowego, który miałby zastosowanie wyłącznie do uboju rytualnego, ale już nie do innych rodzajów uboju.
75. W takich okolicznościach przepis ten mógłby moim zdaniem zostać unieważniony pod kątem poszanowania wolności religii, jedynie gdyby zostało ustalone, że samo korzystanie z rzeźni zatwierdzonych jest sprzeczne z określonymi nakazami religijnymi lub też gdyby zostało wykazane, że przesłanki określone w tym przepisie zagrażają w sposób obiektywny możliwości dokonywania uboju zwierząt zgodnie z niektórymi obrzędami religijnymi.
76. Przypominam jednak, że – jak wynika z akt sprawy i jak zostało to potwierdzone w trakcie rozprawy – skarżące w postępowaniu głównym nie twierdzą, iż obowiązek przeprowadzania uboju rytualnego w rzeźni jest sam w sobie sprzeczny z ich wierzeniami religijnymi.
77. Ponadto skarżące w postępowaniu głównym nie wskazują, z jakich zasadniczych przyczyn – to znaczy niezależnie od podnoszonych problemów ze zdolnościami przerobowymi rzeźni obecnie istniejących, a przede wszystkim od kosztów, które powinny zostać poniesione w celu utworzenia nowych zakładów lub w celu przekształcenia istniejących zakładów zgodnie z przepisami wykonawczymi – warunek, zgodnie z którym ubój powinien być dokonywany w zatwierdzonych rzeźniach, jest problematyczny z punktu widzenia przestrzegania wolności religii.
78. Jak wskazały w szczególności Rada i Komisja, obowiązek zapewnienia, że wszystkie ubojnie zostaną zatwierdzone i że będą w efekcie spełniać warunki określone w rozporządzeniu nr 853/2004, jest całkowicie neutralny i dotyczy wszystkich organizatorów uboju. Tymczasem przepisy, które stosuje się w sposób neutralny, bez żadnego związku z przekonaniami religijnymi, nie mogą co do zasady zostać uznane za ograniczenie korzystania z wolności religii(34).
79. Okoliczność, że korzystanie z takich zatwierdzonych zakładów prowadzi do powstania dodatkowych kosztów w porównaniu z ubojniami tymczasowymi, które dotychczas były tolerowane w regionie Flandria, wydaje mi się zatem pozbawiona znaczenia. Istotne jest to, że koszty, które muszą zostać poniesione w celu utworzenia zatwierdzonych rzeźni, są takie same niezależnie od tego, czy owe rzeźnie są przeznaczone do uboju rytualnego, czy też nie.
80. W tym względzie ETPC orzekł, że środek nie stanowi ingerencji w prawo podstawowe z tego tylko powodu, że rodzi on koszty dla grupy osób przestrzegających pewnych nakazów religijnych lub utożsamiających się z pewnymi poglądami opartymi na wierze(35). Jest tak tym bardziej, gdy koszt wynikający z przestrzegania nakazu religijnego jest zasadniczo taki sam jak koszt ponoszony przez tych, którzy nie stosują się do owego nakazu.
81. Przepis taki nie może zatem sam w sobie prowadzić do wyeliminowania lub ograniczenia możliwości prowadzenia uboju rytualnego, lecz jedynie przypomina, że każdy ubój musi mieć miejsce w zakładzie spełniającym normy określone w załączniku do rozporządzenia nr 853/2004.
82. Wydaje mi się, że w swojej argumentacji skarżące w postępowaniu głównym zamierzają powołać się ostatecznie, poza odstępstwem przewidzianym w odniesieniu do uboju rytualnego, na dodatkowe odstępstwo od obowiązku dokonywania tego uboju w zatwierdzonych rzeźniach.
83. Głównym powodem, który – jak się wydaje – skłonił sąd odsyłający do zadania pytania prejudycjalnego, jest bowiem okoliczność, że w regionie Flandria obecnie istniejącestałe zatwierdzone rzeźnie nie posiadają wystarczających zdolności przerobowych w zakresie uboju podczas muzułmańskiego święta ofiarowania w związku ze wzrostem liczby zleceń uboju, oraz okoliczność, że koszt budowy takich rzeźni lub przekształcenia ubojni tymczasowych w stałe zatwierdzone zakłady jest bardzo wysoki.
84. Tymczasem wspomniane niewystarczające zdolności przerobowe oraz koszty, jakie wiążą się ewentualnie ze stworzeniem nowych zatwierdzonych zakładów, pozostają bez związku ze stosowaniem przepisów rozporządzenia nr 1099/2009.
85. Moim zdaniem przejściowe problemy związane ze zdolnościami przerobowymi w zakresie uboju na danym obszarze geograficznym, takie jak te, które występują podobno(36) w regionie Flandria ze względu na wysoki popyt na ubój rytualny odnotowywany w trakcie kilku dni przy okazji muzułmańskiego święta ofiarowania, są także pozbawione bezpośredniego lub pośredniego związku z obowiązkiem korzystania z rzeźni zatwierdzonych w rozumieniu rozporządzenia nr 853/2004. Jak podniosły Komisja i rząd Zjednoczonego Królestwa, trudności te uwidaczniają raczej problem dotyczący tego, kto powinien ponosić koszty utworzenia takich zakładów w celu sprostania szczytowemu popytowi na ubój rytualny w trakcie muzułmańskiego święta ofiarowania.
86. Skarżące w postępowaniu głównym, zapytane w trakcie rozprawy o to, czy dostępność mięsa „halal” poza okresem obchodów muzułmańskiego święta ofiarowania była zasadniczo zapewniona w zadowalającym stopniu, udzieliły odpowiedzi twierdzącej. Potwierdziły również, że ich zdaniem problem wynika z faktu, iż budowa nowych zatwierdzonych rzeźni w celu zaspokojenia szczytowego popytu na ubój rytualny w trakcie omawianego święta nie jest rozwiązaniem ekonomicznie opłacalnym w perspektywie całego roku.
87. Stanowi to potwierdzenie tego, że ewentualne problemy dotyczące zdolności przerobowych, rozpatrywane z punktu widzenia zarówno podaży, jak i popytu, nie zostały spowodowane przez art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 1099/2009, ale są raczej wynikiem zbiegu szeregu szczególnych okoliczności, całkowicie niezależnych od zakresu tego przepisu i wynikających głównie z dużej koncentracji popytu na ubój rytualny w konkretnym momencie roku i przez bardzo krótki okres.
88. Jednakże, jak podkreśliła Komisja, moim zdaniem bardzo słusznie, ważność przepisu prawa Unii należy oceniać z uwzględnieniem charakterystyki danych przepisów i nie może ona zależeć od szczególnych okoliczności danego przypadku(37).
89. Podsumowując, pomimo wątpliwości wyrażonych przez sąd odsyłający wydaje mi się, że nie istnieje żaden przekonujący argument, aby uznać, że sporne uregulowanie, które – przypominam – jest całkowicie neutralne i ma ogólne zastosowanie, stanowi ograniczenie wolności religii.
3. W przedmiocie uzasadnienia ewentualnie stwierdzonego ograniczenia wolności religii
90. Ponieważ moim zdaniem nie można stwierdzić istnienia ograniczenia wolności religii wynikającego z ogólnego obowiązku korzystania z zatwierdzonych rzeźni, pytanie, czy takie ograniczenie jest uzasadnione, już nie nasuwa się.
91. Niemniej jednak, na wypadek gdyby Trybunał nie przychylił się do tego wniosku i uznał, że obowiązek korzystania z zatwierdzonych rzeźni, który jako jedyny jest kwestionowany w niniejszej sprawie, stanowi ingerencję w wolność religii, ponieważ uniemożliwia praktykującym muzułmanom wywiązanie się z ciążących na nich obowiązków religijnych podczas muzułmańskiego święta ofiarowania, jestem zdania, że żaden uzasadniony cel interesu ogólnego nie jest wówczas w stanie uzasadnić istnienia ograniczenia tej wolności.
92. Ten ostatni wniosek, który na pierwszy rzut oka może wydawać się zaskakujący na tle mojej analizy przedstawionej w części poświęconej wskazaniu ograniczenia wolności religii, wynika z następujących powodów.
93. Prawdą jest, że pogląd, zgodnie z którym ograniczenie możliwości uboju rytualnego wynikające z obowiązku korzystania z zatwierdzonych rzeźni służy osiągnięciu uzasadnionych celów porządku publicznego i zdrowia publicznego, którymi są ochrona dobrostanu zwierząt, zdrowia publicznego i bezpieczeństwa żywności, jest a priori zasadny.
94. Jednakże gdyby należało uznać, że obowiązek korzystania z zatwierdzonych rzeźni w trakcie muzułmańskiego święta ofiarowania narusza wolność religii, powinno się koniecznie dokonać niemożliwego ważenia między rzeczoną wolnością a względami dotyczącymi ochrony dobrostanu zwierząt, zdrowia publicznego i bezpieczeństwa żywności, które – pragnę przypomnieć – są trzema ogólnymi celami realizowanymi przez obowiązek korzystania z zatwierdzonych rzeźni. Sprowadzałoby się to ostatecznie do ustanowienia hierarchii w zakresie poszanowania wolności religii i konieczności realizacji tych uzasadnionych celów interesu ogólnego, mimo że prawodawca pragnął właśnie ustanowienia równowagi między poszanowaniem wolności religii i realizacją owych różnych celów, zwłaszcza w przepisach art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 1099/2009.
95. Innymi słowy, gdyby należało uznać, że ten ostatni przepis, który świadczy o poszukiwaniu przez prawodawcę europejskiego właściwej równowagi pomiędzy wolnością religii i realizacją uzasadnionych celów interesu ogólnego, jakimi są ochrona zdrowia publicznego, bezpieczeństwa żywności i dobrostanu zwierząt(38), stanowi ograniczenie wolności religii, trudno byłoby mi zrozumieć, w jaki sposób można by przyjąć, że ograniczenie to jest uzasadnione właśnie rzeczonymi względami w szczególnym przypadku obchodzenia muzułmańskiego święta ofiarowania.
96. Wprawdzie względy dotyczące zdrowia ludzkiego powinny co do zasady mieć pierwszeństwo przed względami dotyczącymi dobrostanu zwierząt, wydaje się jednak, że w niniejszej sprawie szczególną uwagę skupiono na promowaniu dobrostanu zwierząt jako uzasadnionego celu interesu ogólnego, któremu służy przyjęcie przepisów art. 4 ust. 4 w związku z art. 2 lit. k) rozporządzenia nr 1099/2009.
97. Poniżej wyjaśnię zatem, po pierwsze, dlaczego ochrona dobrostanu zwierząt nie stanowi celu, który mógłby uzasadniać ograniczenie wolności religii w przypadku, w którym należałoby uznać, że art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 1099/2009 stanowi takie ograniczenie, a po drugie, z jakiego powodu takie ograniczenie nie jest bardziej właściwe i proporcjonalne do celów zapewnienia bezpieczeństwa żywności i zdrowia publicznego w szczególnym przypadku obchodzenia muzułmańskiego święta ofiarowania.
a) Wolność religii i ochrona dobrostanu zwierząt przy badaniu art. 4 ust. 4 w związku z art. 2 lit. k) rozporządzenia nr 1099/2009
98. Chociaż nie zgadzam się wcale z wnioskiem, że art. 4 ust. 4 w związku z art. 2 lit. k) rozporządzenia nr 1099/2009 jest problematyczny z punktu widzenia wolności religii, mogę jedynie zgodzić się z oceną dokonaną przez skarżące w postępowaniu głównym w ich uwagach na piśmie skierowanych do Trybunału, zgodnie z którą należy koniecznie zachować ostrożność w sytuacji, gdy cel polegający na ochronie dobrostanu zwierząt wchodzi potencjalnie w konflikt z prawem podstawowym.
99. Wystarczy w tym względzie powołać się na art. 13 TFUE, zgodnie z którym „Unia i państwa członkowskie w pełni uwzględniają wymagania w zakresie dobrostanu zwierząt jako istot zdolnych do odczuwania, przy równoczesnym przestrzeganiu przepisów prawnych i administracyjnych oraz zwyczajów państw członkowskich związanych w szczególności z obyczajami religijnymi”(39).
100. Wydaje mi się, że w rozpatrywanej sprawie trudno jest uznać, że wprawdzie nałożony na mocy art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 1099/2009 obowiązek korzystania z zatwierdzonych rzeźni w rozumieniu rozporządzenia nr 853/2004 jest źródłem ograniczenia wolności religii, jest on jednak niezbędny i proporcjonalny do realizacji uzasadnionego celu.
101. Wydaje mi się, że zanim zbadam po kolei wszystkie kwestie dotyczące konieczności i proporcjonalności spornego przepisu, trzeba wpierw przedstawić wstępną uwagę natury ogólnej na temat wyważenia z jednej strony oferowanych na podstawie obowiązującego unormowania możliwości dokonywania uboju bez ogłuszenia w celu przestrzegania pewnych przekonań religijnych, a z drugiej strony ochrony dobrostanu zwierząt.
102. W trakcie niniejszego postępowania podnoszono, często z siłą perswazji i w sposób dość kategoryczny, że nie można zaprzeczyć temu, iż ubój nieogłuszonego zwierzęcia wywołuje u niego więcej bólu i cierpienia(40).
103. Jednakże przyjęcie tego założenia, zrozumiałe z teoretycznego punktu widzenia, nie powinno moim zdaniem prowadzić do stwierdzenia, że wspólnoty religijne, które zalecają ubój zwierzęcia bez ogłuszenia, lekceważą dobrostan zwierząt, stosując praktyki archaiczne, barbarzyńskie i mało spójne z zasadami obowiązującymi w nowoczesnych społeczeństwach demokratycznych.
104. Wystarczy zresztą odnotować fakt, iż przyjmując art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 1099/2009, prawodawca Unii postanowił zachować możliwość zezwolenia przez państwa członkowskie na szczególne metody uboju wymagane przez obrzędy religijne. Po raz kolejny należy podkreślić, że wymóg, zgodnie z którym na podstawie tego przepisu ubój rytualny może zostać dokonany wyłącznie w „rzeźni”, stanowi jedynie przypomnienie zasady ogólnej, która znajduje zastosowanie niezależnie od wybranej metody uboju zwierząt i która obowiązuje na mocy rozporządzenia nr 853/2004.
105. Chciałbym przypomnieć w tym względzie, że „ograniczenie”, które jest rozpatrywane w niniejszej sprawie, nie dotyczy uboju bez ogłuszenia, lecz bardziej ogólnego obowiązku korzystania z zatwierdzonych rzeźni w rozumieniu rozporządzenia nr 853/2004.
106. Jak podkreślono w ramach dyskusji prowadzonych na poziomie krajowym, w związku z kwestią uboju rytualnego bardzo szybko pojawia się ryzyko stygmatyzacji, które jest historycznie wysokie i którego nie należy zwiększać(41).
107. Nie można wykluczyć, że ubój bez ogłuszenia dokonywany w odpowiednich warunkach(42) może okazać się mniej bolesny dla zwierząt niż ubój z uprzednim ogłuszeniem przeprowadzony w warunkach, w których – z oczywistych względów rentowności i z uwagi na istotne uprzemysłowienie sektora produkcji żywności pochodzenia zwierzęcego – stres i cierpienie odczuwane przez zwierzęta podczas ich uśmiercania są nasilone(43).
108. Należy przypomnieć, nawet jeśli jest to oczywiste, że wszystkie formy uśmiercania są ze względu na swój charakter gwałtowne i, co za tym idzie, problematyczne z punktu widzenia cierpienia zwierząt(44).
109. Nie jestem osobiście przekonany, a mój brak przekonania znajduje uzasadnienie w wielu badaniach i wynikach dochodzeń(45), by korzystanie z zatwierdzonych rzeźni stanowiło nadal bardzo skuteczny środek ograniczający cierpienia zwierząt, który sam w sobie uzasadniałby ograniczenie wolności religii.
1) W przedmiocie konieczności ograniczenia wolności religii w celu ochrony dobrostanu zwierząt
110. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Trybunału(46) ochrona dobrostanu zwierząt stanowi uzasadniony cel interesu ogólnego, którego znaczenie znalazło wyraz w szczególności w przyjęciu przez państwa członkowskie protokołu w sprawie ochrony i dobrostanu zwierząt, załączonego do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską(47). Omawianemu protokołowi odpowiada aktualnie art. 13 TFUE, będący przepisem ogólnym traktatu FUE i znajdujący się w części pierwszej tego traktatu, poświęconej zasadom(48).
111. Nasuwa się pytanie, czy w przypadku ograniczenia wolności religii obowiązek korzystania z zatwierdzonych rzeźni jest uzasadniony, w konkretnym kontekście muzułmańskiego święta ofiarowania, koniecznością ochrony dobrostanu zwierząt.
112. Moim zdaniem można mieć w tym względzie wątpliwości.
113. Prawdą jest, że w interesie ogólnym leży niedopuszczanie do uboju „na dziko”, dokonywanego w warunkach wątpliwych z punktu widzenia dobrostanu zwierząt, co oznacza a priori, że lepiej jest, by ubój zwierząt były prowadzony w zakładach kontrolowanych przez organ władzy publicznej(49) lub spełniających konkretne normy dotyczące wyposażenia i logistyki.
114. Nie powinno to jednak prowadzić do wniosku, że zakłady te, w bardzo szczególnym kontekście muzułmańskiego święta ofiarowania, muszą być koniecznie zatwierdzonymi rzeźniami w rozumieniu rozporządzenia nr 853/2004.
115. Przypomnę po raz kolejny, że w niniejszej sprawie nie chodzi o to, czy ubój bez ogłuszenia powinien zostać zakazany w imię dobrostanu zwierząt, lecz o to, czy w ramach odstępstwa przewidzianego w art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 1099/2009 korzystanie z zatwierdzonych rzeźni zapewnia, przy okazji obchodów muzułmańskiego święta ofiarowania, wartość dodaną w kategoriach dobrostanu zwierząt w porównaniu z niezatwierdzoną ubojnią tymczasową.
116. Co się tyczy w szczególności istniejącej w regionie Flandria do 2014 r. możliwości przeprowadzania uboju rytualnego, należy zauważyć, że sama Komisja, po przeprowadzeniu przez jej służby audytu w Belgii w dniach od 24 listopada do 3 grudnia 2014 r. w celu oceny kontroli dobrostanu zwierząt podczas uboju w zakładach tymczasowych, które były dotychczas dozwolone, wskazała, iż wspomniane zakłady dawały wystarczające gwarancje, i odnotowała wysiłki czynione przez władze belgijskie w celu poprawy sytuacji.
117. W sprawozdaniu z audytu z dnia 30 lipca 2015 r. Komisja stwierdziła bowiem, że właściwe organy robiły to, co było konieczne, aby te same warunki w zakresie dobrostanu zwierząt były zachowane w tymczasowych ubojniach, o których Komisja wiedziała. W sprawozdaniu tym ustalono, że chociaż uśmiercanie zwierząt bez ogłuszenia poza rzeźnią na potrzeby obrzędów religijnych nie było zgodne z rozporządzeniem nr 1099/2009, właściwe organy krajowe dołożyły ogromnych starań, aby takie same warunki w zakresie dobrostanu zwierząt były spełnione w trakcie uroczystości religijnych w zakładach regulowanych.
118. Dokonując tego stwierdzenia, służby Komisji uznały, jak się wydaje, w dorozumiany sposób, że chociaż ubojnie tymczasowe o określonych cechach nie muszą koniecznie odpowiadać definicji zatwierdzonej rzeźni w rozumieniu art. 2 lit. k) rozporządzenia nr 1099/2009, mogą one jednak dać wystarczające gwarancje pod względem ochrony dobrostanu zwierząt w przypadku uboju przeprowadzanego w trakcie obchodów muzułmańskiego święta ofiarowania. Co się tyczy obchodów święta, które ma miejsce tylko jeden raz w roku, i biorąc pod uwagę fakt, że zwierzęta poddawane ubojowi w trakcie tych obchodów co do zasady nie mają przebywać przez długi czas w miejscu uboju, wprowadzenie takich zatwierdzonych rzeźni nie wydaje się wymogiem rzeczywiście istotnym. Warunki, którym muszą odpowiadać te zakłady, w szczególności na podstawie rozporządzenia nr 853/2004, zostały bowiem ustanowione dla zakładów działających codziennie na rynku podaży i popytu.
119. Ponadto w szczególnym kontekście szczytowego popytu na ubój – popytu takiego jak ten, który jest odnotowywany z okazji muzułmańskiego święta ofiarowania – można zadać sobie pytanie, czy fakt zezwolenia na ubój w ubojniach tymczasowych spełniających szczegółowe normy sanitarne, mimo że owe ubojnie nie odpowiadają definicji zatwierdzonej rzeźni w rozumieniu art. 2 lit. k) rozporządzenia nr 1099/2009, nie może być lepszą odpowiedzią na zastrzeżenia dotyczące dobrostanu zwierząt. Utworzenie takich ubojni może – dzięki zmniejszeniu obciążenia zatwierdzonych rzeźni – przyczynić się do tego, że ubój będzie przeprowadzany ostatecznie w warunkach lepszych dla zwierząt, w szczególności z punktu widzenia doznawanego stresu.
2) W przedmiocie proporcjonalności ograniczenia wolności religii w celu ochrony dobrostanu zwierząt
120. Zgodnie z art. 52 ust. 1 karty ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w karcie muszą być przewidziane ustawą i być proporcjonalne.
121. Ograniczenie będące przedmiotem niniejszej sprawy, a mianowicie ograniczenie wynikające z przewidzianego w art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 1099/2009 obowiązku korzystania z zatwierdzonych rzeźni, czyli zakładów spełniających wymogi określone w rozporządzeniu nr 853/2004, wynika niewątpliwie z ustawy.
122. Natomiast gdyby należało uznać, że mamy do czynienia z ograniczeniem wolności religii i że takie ograniczenie jest uzasadnione, mam wątpliwości, czy takie ograniczenie mogłoby zostać uznane za proporcjonalne do zamierzonego celu.
123. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału zasada proporcjonalności wymaga, by akty instytucji Unii nie wykraczały poza to, co jest odpowiednie i konieczne do realizacji uzasadnionych celów, którym ma służyć dane uregulowanie, przy czym wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów(50), a gdy istnieje wybór pomiędzy kilkoma odpowiednimi środkami, należy dać pierwszeństwo temu spośród nich, który jest najmniej uciążliwy(51).
124. Tymczasem jestem zdania, że obowiązek przeprowadzania uboju w zatwierdzonych rzeźniach może wykraczać poza to, co jest ściśle niezbędne do realizacji celu polegającego na ochronie dobrostanu zwierząt, gdy mamy do czynienia z ubojem zwierząt w ramach obrzędu religijnego w ściśle wskazanym okresie roku.
125. W tym względzie należy stwierdzić, że załącznik III do rozporządzenia nr 853/2004 przewiduje wiele wymogów, które rzeźnie muszą spełnić, aby mogły zostać zatwierdzone na podstawie tego rozporządzenia.
126. Niemniej jednak można się zastanawiać, czy w przypadku ograniczenia wolności religii spełnienie tych wszystkich wymogów jest konieczne w bardzo szczególnym kontekście krótkotrwałego wzrost popytu na ubój z okazji muzułmańskiego święta ofiarowania.
127. Nie zamierzając wyczerpywać zagadnienia, pragnę wskazać, że niektóre normy określone w załączniku III do rozporządzenia nr 853/2004, takie jak wymogi strukturalne, które odnoszą się w szczególności do zakładów rozbioru i chłodniczego przechowywania mięsa, mogą okazać się niepotrzebne pod kątem zaspokojenia szczytowego popytu na ubój rytualny występującego przy okazji muzułmańskiego święta ofiarowania, jeśli chodzi o zakłady, które są używane tylko jeden raz w roku i w których zasadniczo mięso jest bezpośrednio przekazywane użytkownikowi końcowemu.
128. W związku z powyższym, w przypadku gdyby należało uznać, że sporne uregulowania ograniczają wolność religii, jestem zdania, że istnieje niewątpliwie rozwiązanie mniej uciążliwe niż to, które zobowiązuje do korzystania z zatwierdzonych rzeźni z okazji muzułmańskiego święta ofiarowania.
b) Wolność religii a ochrona bezpieczeństwa żywności i zdrowia publicznego
129. Gdyby zostało stwierdzone, że zasada przewidziana w art. 4 ust. 4 w związku z art. 2 lit. k) rozporządzenia nr 1099/2009 stanowi ograniczenie wolności religii, nasunie się wówczas pytanie, czy ograniczenie to może być uzasadnione słusznymi względami interesu ogólnego dotyczącymi bezpieczeństwa żywności i zdrowia ludzkiego.
130. Rozporządzenie nr 853/2004, do którego odsyła rozporządzenie nr 1099/2009, dąży bowiem przede wszystkim do realizacji celów w zakresie bezpieczeństwa żywności, które w ostatecznym rozrachunku służą bezpośrednio ochronie zdrowia ludzkiego.
131. Jednakże w nawiązaniu do tego, co powiedziałem wcześniej, całkowity zakaz dokonywania uboju poza zakładami, które zostały zatwierdzone zgodnie z normami określonymi w załączniku III do rozporządzenia nr 853/2004, może nie być wystarczająco stosowny z punktu widzenia bezpieczeństwa żywności i zdrowia publicznego, aby uzasadnić ograniczenie w wypełnianiu obowiązku religijnego polegającego na ubiciu lub zleceniu ubicia zwierzęcia podczas bardzo szczególnego corocznego wydarzenia, mianowicie z okazji muzułmańskiego święta ofiarowania.
132. Jak stwierdziła Komisja w sprawozdaniu z audytu z dnia 30 lipca 2015 r., ubojnie tymczasowe odpowiadające pewnym szczególnym normom sanitarnym mogą dać wystarczające gwarancje w zakresie zdrowia publicznego i bezpieczeństwa żywności, aby zaspokoić duży, ale bardzo ograniczony w czasie popyt na ubój w trakcie muzułmańskiego święta ofiarowania.
133. Z powyższych rozważań wynika, że nie można moim zdaniem uznać, iż art. 4 ust. 4 w związku z art. 2 lit. k) rozporządzenia nr 1099/2009 zawiera ograniczenie wolności religii. Jednakże wyłącznie gdyby stwierdzono inaczej, to znaczy że takie ograniczenie istnieje, jestem zdania, iż nie można go uznać za uzasadnione przez słuszne cele interesu ogólnego związane z dobrostanem zwierząt oraz ochroną zdrowia publicznego i bezpieczeństwa żywności. Uważam, że ograniczenie to nie może w żadnym razie zostać uznane za proporcjonalne do realizacji tych celów.
4. Wniosek o dokonanie oceny ważności czy wniosek o dokonanie wykładni przepisów art. 4 ust. 4 w związku z art. 2 lit. k) rozporządzenia nr 1099/2009?
134. W niniejszej sprawie sąd odsyłający postanowił ograniczyć swoje pytanie prejudycjalne do wniosku o dokonanie oceny ważności przepisów art. 4 ust. 4 w związku z art. 2 lit. k) rozporządzenia nr 1099/2009.
135. Tymczasem jak wskazała Rada w swoich uwagach na piśmie, bez wątpienia bardziej przydatne dla sądu odsyłającego byłoby zwrócenie się do Trybunału z pytaniem dotyczącym wykładni przepisów rozporządzeń nr 1099/2009 i nr 853/2004, zwłaszcza w odniesieniu do przysługującej państwom członkowskim uznaniowości w przedmiocie zasad, które powinny regulować zatwierdzanie rzeźni, w szczególności w celu ustalenia, w jakim zakresie państwa członkowskie mogą uwzględniać szczególne sytuacje takie jak ta, która może wystąpić w państwie członkowskim (lub w jego części) przy okazji muzułmańskiego święta ofiarowania.
136. Jeśli chodzi o mnie, nie jestem w pełni przekonany do takiego podejścia, które w konsekwencji prowadziłoby do podważenia zasady, która na obecnym etapie rozwoju prawa Unii ma zastosowanie generalne i zgodnie z którą ubój zwierząt powinno się przeprowadzać w zatwierdzonych rzeźniach.
137. Wprawdzie rozporządzenia nr 1099/2009 i nr 853/2004 wprowadzają pewne elementy elastyczności w zakresie, w jakim przewidują one nie tylko pewne odstępstwa od obowiązku korzystania z zatwierdzonych rzeźni, ale również odstępstwa od pewnych wymogów technicznych nałożonych na ubojnie(52), w szczególności w odniesieniu do „rzeźni polowych” i „małych rzeźni” prowadzących sprzedaż bezpośrednią(53), wątpię jednak, abym w niniejszej sprawie był w stanie określić – w sposób precyzyjny i bez szeroko zakrojonego badania wszystkich wymogów wynikających z tych rozporządzeń – okoliczności, które uzasadniają odstępstwa od wymogów strukturalnych nałożonych na zakłady uboju, które to wymogi miały duże znaczenie przy redagowaniu tych rozporządzeń.
138. Pragnę przypomnieć w tym względzie, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia co najwyżej z problemem natury przejściowej, który to problem – jak mi się wydaje w oparciu o moją znajomość akt sprawy – został już rozwiązany.
139. Ujmując rzecz bardziej dosadnie, wydaje się, że skarżące w postępowaniu głównym zamierzają w rzeczywistości dochodzić poluzowania norm i wymogów sanitarnych obowiązujących w sektorze produktów żywnościowych pochodzenia zwierzęcego, ponieważ nie są chętne do ponoszenia kosztów, jakie pociąga za sobą przestrzeganie tych wymogów.
140. W takim kontekście próby wypracowania ogólnych wskazówek interpretacyjnych, które w ostatecznym rozrachunku mogłyby zagrozić zasadom określonym szczegółowo w obowiązujących obecnie przepisach dotyczących uśmiercania zwierząt, nie są odpowiednie.
IV. Wnioski
141. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał udzielił następującej odpowiedzi na pytanie prejudycjalne zadane przez Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg te Brussel (niderlandzkojęzyczny sąd pierwszej instancji w Brukseli, Belgia):
Badanie pytania prejudycjalnego nie wskazuje na istnienie jakiegokolwiek elementu mogącego wpłynąć na ważność art. 4 ust. 4 w związku z art. 2 lit. k) rozporządzenia Rady (WE) nr 1099/2009 z dnia 24 września 2009 r. w sprawie ochrony zwierząt podczas ich uśmiercania w świetle prawa do wolności religii przewidzianego w art. 10 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej i uwzględnionego w art. 13 TFUE w związku z dobrostanem zwierząt.