STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MICHALA BOBKA
přednesené dne 17. května 2017(1)
Věc C‑217/16
Evropská komise
proti
Dimos Zagoriou
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Monomeles Efeteio Athinon (odvolací soud v Aténách – samosoudce, Řecko)]
„Výkon rozhodnutí Komise ukládajícího peněžitý závazek podle článku 256 ES – Určení příslušného soudu – Pasivní legitimace v řízení o výkonu rozhodnutí – Zásady rovnocennosti a efektivity“
I. Úvod
1. V roce 2006 přijala Komise rozhodnutí(2), jehož adresátem byl podnik ve vlastnictví obce Aristi Zagoriou v Řecku, jímž žádala o vrácení podpory, která byla tomuto podniku poskytnuta v roce 1993. Poté, co byla podpora poskytnuta, avšak ještě před přijetím uvedeného rozhodnutí Komise byl podnik zrušen. Obec Aristi Zagoriou byla navíc začleněna do větší obce Kentriko Zagori.
2. Komise se domáhala výkonu svého rozhodnutí vůči obci Kentriko Zagori, která však podala před vnitrostátními občanskoprávními soudy odpor. V průběhu tohoto soudního řízení byla obec Kentriko Zagori začleněna do jiné, větší obce Dimos Zagoriou, která je odpůrkyní v původním řízení. V roce 2013 bylo rozsudkem soudu prvního stupně odporu vyhověno. Vnitrostátní soud rozhodl, že vůči Dimos Zagoriou nelze výkon rozhodnutí provést.
3. Komise se proti tomuto rozhodnutí odvolala k předkládajícímu soudu, občanskoprávnímu odvolacímu soudu, s tvrzením, že k projednání věci byly příslušné vnitrostátní správní soudy, a nikoli vnitrostátní občanskoprávní soudy. Dále tvrdila, že výkon rozhodnutí může směřovat vůči obci Dimos Zagoriou jako nástupci zmíněného podniku.
4. V tomto poněkud složitém procesním rámci se předkládající soud Soudního dvora nyní táže, zda se jedná o spor soukromoprávní či veřejnoprávní povahy, jak má být určen příslušný soud a vůči kterým subjektům lze vést výkon rozhodnutí.
II. Právní rámec
A. Unijní právo
1. Smlouva o fungování Evropské unie
5. Článek 299 SFEU stanoví:
„Akty Rady, Komise nebo Evropské centrální banky, které ukládají peněžitý závazek jiným osobám než státům, jsou podkladem pro výkon rozhodnutí.
Výkon rozhodnutí se řídí předpisy občanského procesního práva toho státu, na jehož území se provádí. Doložku vykonatelnosti připojí po přezkoumání rozhodnutí, omezeném jen na ověření pravosti, vnitrostátní orgán, který k tomu určí vláda každého členského státu; jeho určení dá na vědomí Komisi a Soudnímu dvoru Evropské unie.
Jsou-li na žádost oprávněné strany splněny tyto formální náležitosti, může tato strana v souladu s vnitrostátním právem požádat o výkon rozhodnutí přímo příslušný orgán.
Výkon rozhodnutí může být zastaven pouze na základě rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie. Kontrola řádného provádění výkonu rozhodnutí však spadá do pravomoci vnitrostátních soudních orgánů.“
2. Nařízení č. 2052/88(3), č. 4253/88(4) a č. 4256/88(5)
6. Nařízení (EHS) č. 2052/88 je základním aktem upravujícím unijní strukturální fondy, jejich vzájemné vztahy a jejich vztahy k ostatním finančním nástrojům (dále jen „nařízení o strukturálních fondech“).
7. Nařízení (EHS) č. 4253/88 je hlavním nařízením provádějícím nařízení o strukturálních fondech (dále jen „prováděcí nařízení o strukturálních fondech“).
8. Nařízení (EHS) č. 4256/88 je doplňkem prováděcího nařízení o strukturálních fondech ve vztahu k Evropskému zemědělskému orientačnímu a záručnímu fondu [dále jen „prováděcí nařízení o strukturálních fondech (EZOZF)“]. Článek 1 odst. 1 prováděcího nařízení o strukturálních fondech (EZOZF) stanoví, že orientační sekce EZOZF smí být použita na financování opatření k plnění úkolů podle nařízení o strukturálních fondech. Článek 1 odst. 2 na takové případy obecně vztahuje pravidla stanovená v prováděcím nařízení o strukturálních fondech.
9. Hlava VI prováděcího nařízení o strukturálních fondech, nadepsaná „Finanční ustanovení“, obsahuje mimo jiné článek 24, který stanoví:
„Snížení, pozastavení a zrušení podpory
1. Ukáže-li se, že v případě provedení určité akce nebo určitého opatření je poskytnutá finanční podpora odůvodněná jen zčásti, provede Komise vhodný přezkum takového případu v rámci partnerství, zejména tím, že požádá členský stát nebo orgány jím určené k provedení akce, aby ve stanovené lhůtě předložily připomínky.
2. Po tomto přezkumu může Komise snížit nebo pozastavit podporu pro příslušnou akci či příslušné opatření, jestliže přezkum potvrdil nesrovnalosti, a zejména významnou změnu ovlivňující povahu nebo podmínky provedení akce nebo opatření, u níž nebylo požádáno o souhlas Komise.
3. Jakákoli částka zakládající bezdůvodné obohacení musí být vrácena Komisi. Nevrácené částky mohou být navýšeny o úrok z prodlení v souladu s ustanoveními finančního nařízení a způsobem, který Komise stanoví postupem podle hlavy VIII.“ (neoficiální překlad)
III. Skutkový stav, řízení a předběžné otázky
10. V roce 1993 požádal podnik Dimotiki Epicheirisi Touristikis Anaptyxis Aristis Zagoriou Ioanninon, zcela vlastněný obcí Aristi Zagoriou a odpovědný za rozvoj regionu Aristi (dále jen „podnik“), o podporu z Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (dále jen „EZOZF“) a tato podpora mu byla poskytnuta. Projekt byl předčasně ukončen, a Komise tedy usilovala o vrácení části podpory.
11. Za tím účelem přijala Komise v roce 2006 rozhodnutí, jehož adresátem byl tento podnik, jímž žádala o vrácení prostředků (dále jen „rozhodnutí Komise“)(6). O výkon tohoto rozhodnutí bylo žádáno na základě článku 256 SES (nyní článek 299 SFEU), podle kterého jsou akty ukládající peněžitý závazek jiným osobám než státům podkladem pro výkon rozhodnutí. K rozhodnutí byla připojena doložka vykonatelnosti.
12. Před přijetím rozhodnutí Komise však byla obec Aristi Zagoriou začleněna do obce Kentriko Zagori(7). Podnik byl navíc zrušen(8).
13. V žádosti předkládajícího soudu je uvedeno, že dne 31. srpna 2008 byl obci Kentriko Zagori, která byla právním nástupcem Aristi Zagoriou a jediným akcionářem podniku, zaslán platební rozkaz znějící na částku dluhu spolu s úrokem (dále jen „platební rozkaz“). Dne 15. října 2008 se Komise domohla nařízení výkonu rozhodnutí přikázáním pohledávky z bankovního účtu Kentriko Zagori v příslušné výši.
14. Příslušné prostředky byly převedeny Komisi.
15. Dne 23. října 2008 podala obec Kentriko Zagori proti platebnímu rozkazu odpor u Monomeles Protodikeio Athinon (soud prvního stupně – samosoudce, Řecko) (občanskoprávní soud).
16. V průběhu řízení před uvedeným soudem byla obec Kentriko Zagori začleněna do obce Dimos Zagoriou(9).
17. Rozsudkem ze dne 14. května 2013 občanskoprávní soud prvního stupně odporu vyhověl s tím, že výkon rozhodnutí na pohledávku za uvedeným podnikem nelze vést proti Dimos Zagoriou.
18. Komise se odvolala k předkládajícímu soudu, Monomeles Efeteio Athinon (odvolací soud v Aténách – samosoudce).
19. Komise v odvolání v podstatě tvrdí, že soud, který spor projednával v prvním stupni (občanskoprávní soud) nebyl k projednání věci příslušný, neboť spor je správní povahy a měl by být projednán správními soudy. Komise rovněž tvrdí, že výkon rozhodnutí mohl směřovat proti Dimos Zagoriou.
20. Ve světle výše uvedeného se Monomeles Efeteio Athinon (odvolací soud v Aténách – samosoudce) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Jaká je povaha aktů Evropské komise při výkonu jejích pravomocí na základě nařízení č. 2052/88, č. 4253/88 a č. 4256/88, a konkrétně jedná se v případě aktů Komise o veřejnoprávní akty, přičemž spory z nich vzniklé jsou po meritorní stránce vždy spory dle správního práva, zejména je-li předmětem přikázání pohledávky ve prospěch Evropské komise soukromoprávní pohledávka, zatímco původní pohledávka, k jejímuž uspokojení probíhá výkon rozhodnutí, spadá do oblasti právního vztahu veřejného práva, který vznikl na základě výše uvedených aktů Evropské komise, anebo jde o akty soukromoprávní, z nichž vznikají soukromoprávní spory?
2) Jak se s ohledem na skutečnost, že se výkon rozhodnutí v případě aktů Evropské komise, které ukládají peněžitý závazek jiným osobám než členským státům, řídí podle článku 299 SFEU předpisy občanského procesního práva toho státu, na jehož území se výkon rozhodnutí provádí, a že podle téhož článku kontrola řádného provádění výkonu rozhodnutí spadá do pravomoci vnitrostátních soudních orgánů, určí příslušnost vnitrostátních soudů, pokud jde o spory vzniklé v rámci takového výkonu rozhodnutí, jestliže podle vnitrostátních předpisů uvedené spory představují po meritorní stránce spory dle správního práva, to znamená jestliže předmětný vztah spadá pod veřejné právo?
3) Při výkonu rozhodnutí v případě aktů Evropské komise přijatých na základě nařízení č. 2052/88, č. 4253/88 a č. 4256/88, které ukládají peněžitý závazek jiným osobám než členským státům, je pasivní legitimace povinného určena na základě vnitrostátních právních předpisů, nebo právních předpisů Společenství?
4) Pokud je subjektem, který má povinnost splnit peněžitý závazek vyplývající z aktu Evropské komise přijatého na základě nařízení č. 2052/88, č. 4253/88 a č. 4258/88, obecní podnik, který byl následně zrušen, odpovídá obec, která je vlastníkem uvedeného podniku, za splnění dotčeného peněžitého závazku ve vztahu k Evropské komisi ve smyslu výše uvedených nařízení?“
21. Dimos Zagoriou, řecká vláda a Komise předložily písemná vyjádření. Tito zúčastnění rovněž přednesli vyjádření na jednání konaném dne 8. března 2017.
IV. Analýza
A. Přípustnost
22. O přípustnosti otázek položených vnitrostátním soudem sice mohou panovat pochybnosti, tyto otázky však zcela určitě nelze považovat za nesouvisející se sporem v původním řízení. Svědčí jim tedy domněnka relevance(10). I když by navíc bylo možné chápat některé pasáže těchto otázek tak, že je Soudní dvůr žádán o výklad vnitrostátního práva, což jednoznačně není jeho úkolem(11), vyplývají z nich také obecnější otázky o vzájemném spolupůsobení unijního a vnitrostátního práva. Konečně žádná nejasnost v žádosti vnitrostátního soudu či nedostatek podrobných údajů o příslušných vnitrostátních ustanoveních nebránily stranám sporu v původním řízení či řecké vládě v předložení vyjádření.
23. Z těchto důvodů jsou otázky podle mého názoru přípustné. Jak bude nicméně zjevné níže, mám za to, že omezenost údajů poskytnutých předkládajícím soudem v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce klade značné meze tomu, jaké míry podrobnosti může Soudní dvůr ve své odpovědi prakticky dosáhnout.
B. K věci samé
1. První a druhá otázka
24. Ve věci v původním řízení byl podán odpor vůči výkonu rozhodnutí na pohledávku Unie určenou rozhodnutím Komise, které ukládá peněžitý závazek. Účastníci řízení před vnitrostátním soudem se rozcházejí hlavně v tom, zda jsou k vedení takového typu řízení příslušné správní soudy, nebo soudy občanskoprávní.
25. Dimos Zagoriou a řecká vláda tvrdí, že by to měly být občanskoprávní soudy. Komise s poukazem na zásadu rovnocennosti tvrdí, že by nároky ve věci výkonu rozhodnutí na pohledávku měly být projednávány týmiž soudy bez ohledu na to, zda se jedná o pohledávku řeckého státu či Komise. Podle mého mínění to pro Komisi znamená, že v obou případech by měly být příslušné správní soudy. To je pozadí prvních dvou otázek předkládajícího soudu.
26. Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, jak má být určeno, který vnitrostátní soud je příslušný v takových věcech, jako je věc, která mu byla předložena. Předkládající soud se konkrétně zaměřuje na to, jak tuto volbu ovlivňuje povaha právních vztahů, z nichž spor vzešel (veřejnoprávní či soukromoprávní). Právě z tohoto důvodu se podle mě předkládající soud v rámci první otázky táže, zda právní vztahy, z nichž vzešel spor, který je mu předložen, jsou veřejnoprávní či soukromoprávní povahy.
27. Domnívám se tedy, že cílem první a druhé otázky vnitrostátního soudu je zjistit, které soudy jsou příslušné k projednávání návrhů ve věcech výkonu rozhodnutí na pohledávku Unie. Těmito otázkami se tedy budu zabývat společně.
28. Je třeba připomenout, že nepochybně není úkolem Soudního dvora vykládat vnitrostátní právní předpisy upravující příslušnost soudů a na tomto základě rozhodnout, v rámci jaké soustavy soudů má být věc předložená vnitrostátnímu soudu projednána. Odhlédneme-li však od roviny vnitrostátních pravidel, nastolují první a druhá otázka rovněž obecnější problém: jaké požadavky stanoví unijní právo ve vztahu k vnitrostátnímu výkonu rozhodnutí na pohledávky Unie?
29. V otázkách předkládajícího soudu je ústředním bodem výklad článku 299 SFEU, který stanoví, že akty Komise, které ukládají peněžité závazky jiným osobám než státům, jsou podkladem pro výkon rozhodnutí(12). Uvedené ustanovení je novátorské a zároveň minimalistické. Novátorské(13) je proto, že akty, které jsou ve své podstatě rozhodnutími mezinárodního orgánu, činí přímo vykonatelnými na vnitrostátní úrovni bez potřeby řízení o uznání členským státem(14). Minimalistické je proto, že všechny záležitosti týkající se výkonu rozhodnutí přenechává vnitrostátnímu právu.
30. V tomto minimalistickém duchu pak článek 299 SFEU nevyžaduje, aby byly ve vnitrostátním právu určeny konkrétní soudy k projednání příslušných sporů (správní, občanskoprávní či jiné).
31. Je pravda, že podle čl. 299 druhého pododstavce SFEU se výkon rozhodnutí ukládajících peněžitý závazek řídí vnitrostátními „předpisy občanského procesního práva“.
32. Jak nicméně uvedla Komise v písemném vyjádření, týká se toto ustanovení pouze postupu připojení doložky vykonatelnosti. To dle mého názoru skutečně potvrzuje struktura článku 299 SFEU. Článek 299 SFEU hovoří o předpisech občanského procesního práva pouze v první větě druhého pododstavce. Zbývající část téhož pododstavce se pak týká fáze řízení zahrnující připojení doložky vykonatelnosti. Ostatní pododstavce uvedeného ustanovení (čl. 299 třetí a čtvrtý pododstavec) upravují následující kroky výkonu rozhodnutí. Žádné takové omezení přitom neobsahují. Jakmile tedy byla doložka připojena, provede se výkon rozhodnutí „v souladu s vnitrostátním právem“ (čl. 299 třetí pododstavec) a podléhá soudnímu přezkumu „vnitrostátními soudními orgány“ (čl. 299 čtvrtý pododstavec).
33. Ukazuje se tedy, že slova „předpisy občanského procesního práva“ byla míněna tak, že se omezují na postup připojení doložky vykonatelnosti. V ostatním a pro všechny další fáze je znění článku 299 SFEU zcela neutrální, pokud jde o vnitrostátní orgány, jež mají provést výkon rozhodnutí v případě aktů unijních orgánů ukládajících peněžité závazky jiným osobám než státům.
34. Navíc v nařízení o strukturálních fondech, v prováděcím nařízení o strukturálních fondech či v prováděcím nařízení o strukturálních fondech (EZOZF) nenacházím žádné ustanovení, které by vyžadovalo určení konkrétního typu soudů (a žádný ze zúčastněných se žádného takového ustanovení nedovolával).
35. Vzhledem k tomu, že v unijním právu chybí jakékoli upřesnění příslušných vnitrostátních soudů, a v souladu s ustálenou judikaturou spadá určení takových soudů do vnitrostátní procesní autonomie, s výhradou dodržení zásad rovnocennosti a efektivity(15).
36. Tak zní stručná odpověď na otázky předkládajícího soudu ohledně způsobu určení příslušného soudu. Abych však předkládajícímu soudu napomohl co nejlépe, považuji v tomto stadiu za užitečné podrobněji zkoumat, jak by se mohly zásady rovnocennosti a efektivity projevit v projednávané věci. Přitom se zaměřím na konkrétní problém, s nímž se předkládající soud potýká, tj. na problém volby mezi správními a občanskoprávními soudy a důsledků veřejnoprávní či soukromoprávní povahy právních vztahů mezi stranami, z nichž spor vzešel.
37. Souhlasím s Komisí, že žádost neobsahuje nic, co by naznačovalo, že v souvislosti s určením příslušného soudu vyvstaly jakékoli otázky z hlediska zásady efektivity(16). Zejména v ní není ani náznak toho, že by se mohlo jednat o problém s přístupem k vnitrostátním soudům. Jde naopak o typ soudů, tj. zda půjde o soudy občanskoprávní, či správní.
38. Uplatnění zásady rovnocennosti v projednávané věci však patrně není takto zjevné. To je totiž hlavním argumentem Komise ve vztahu k druhé otázce. Komise v podstatě tvrdí, že předmětem řízení je navrácení neoprávněně vyplacené podpory a provedení výkonu rozhodnutí k jejímu navrácení. Podle Komise zásada rovnocennosti vyžaduje, aby bez ohledu na to, zda se takové řízení týká podpory vyplacené řeckým státem z vnitrostátních prostředků nebo podpory vyplacené Komisí z unijních prostředků, byly příslušné vždy tytéž soudy. Mělo by se jednat v obou případech buď o správní soudy, nebo o soudy občanskoprávní.
39. Dle mého názoru je třeba podat diferencovanější odpověď. K tomu je zapotřebí podrobněji zvážit, co zásada rovnocennosti obnáší v takovém případu, jakým je projednávaná věc.
40. Zásada rovnocennosti obecně vyžaduje provedení dvojího srovnání(17). Zaprvé jde o určení srovnatelných „řízení“ či „žalob“ a zadruhé o posouzení, zda je s žalobami založenými na unijním právu zacházeno méně příznivě než s žalobami založenými na vnitrostátním právu.
41. Srovnatelnost řízení se určuje na základě posouzení „předmětu a základních prvků údajně podobných žalob vnitrostátní povahy“(18). V některých případech uvádí Soudní dvůr „předmět, důvod a základní prvky“(19). Jsou-li žaloby shledány podobnými, musí s nimi být zacházeno podobně. K určení, zda jde o podobné zacházení a zda je dodržena zásada rovnocennosti, musí vnitrostátní soud „objektivně a abstraktně ověřit podobnost předmětných pravidel s přihlédnutím k jejich místu v rámci řízení jako celku, k průběhu uvedeného řízení a ke zvláštnostem těchto pravidel“(20).
42. Judikatura je patrně do jisté míry nejednoznačná, pokud jde o to, co „rovnocenné“ či „podobné“ zacházení obnáší. V některých věcech zaujal Soudní dvůr „striktní“ přístup, kdy zjevně vyžadoval totožné zacházení (uplatnění „bez rozdílu“ na nároky založené na unijním právu a nároky založené na vnitrostátním právu(21)). V jiných věcech (a je to jasně častější varianta) používá Soudní dvůr „pružnější“ vyjádření, když v případě žalob založených na unijním právu hovoří o zacházení, „jež nesmí být méně příznivé“(22). Posledně uvedená varianta jednoznačně znamená, že existuje prostor pro rozdíly, pakliže tyto rozdíly nemají negativní dopad na nároky založené na unijním právu ve srovnání s nároky založenými na vnitrostátním právu.
43. Rovnocennost dle mého názoru jednoduše vyžaduje podobnost a „zacházení, jež nesmí být méně příznivé“. Nemůže znamenat striktní totožnost pravidel. Tento patrně racionálnější a vstřícnější přístup se nejen hojněji odráží v judikatuře, ale rovněž uznává v rámci „vnitrostátní procesní autonomie“ její „autonomní“ aspekt a vypořádává se s tím, že některá pravidla není snadné objektivně srovnávat.
44. Po vyjasnění působnosti uvedené zásady bych učinil následující vyjádření ve vztahu k projednávané věci.
a) Podobnost řízení
45. Prvním krokem při uplatnění zásady rovnocennosti v projednávané věci bude určení typů řízení, které mají být srovnávány. Přitom je třeba brát v úvahu „předmět, důvod a základní prvky“(23) žaloby.
46. Původní návrh, z něhož vzešla projednávaná žádost, byl návrhem směřujícím proti výkonu rozhodnutí na peněžitý závazek z podnětu Komise prostřednictvím platebního rozkazu a nařízeného přikázání pohledávky.
47. Návrh tedy nesměřuje na určení nebo popření existence pohledávky a nezpochybňuje její vznik, avšak týká se výkonu rozhodnutí na tuto pohledávku. Jsem si vědom toho, že v kontextu takových návrhů týkajících se výkonu rozhodnutí mohou určité členské státy v některých případech upravovat možnost zpochybnění samotné existence pohledávky. Ze spisu však není zřejmé, že by to platilo obecně v případě Řecka nebo konkrétně v projednávané věci. V každém případě poukazuji na to, že v projednávané věci: a) Dimos Zagoriou ve skutečnosti nezpochybňuje existenci pohledávky, a b) i kdyby tomu tak bylo, nebyl by předkládající soud příslušný ke zpochybnění existence pohledávky, neboť ta je určena aktem unijního práva (rozhodnutím Komise), jehož platnost může přezkoumat pouze Soudní dvůr(24).
48. Tím chci poukázat na skutečnost, že při zjišťování „předmětu, důvodu a základních prvků“ určitého návrhu týkajícího se výkonu rozhodnutí není hned zjevné, zda je povaha vztahu, z něhož pohledávka vzešla, skutečně relevantní, případně jak.
49. Z jiného úhlu pohledu by bylo možné na rozhodnutí Komise pohlížet jako na jakýkoli jiný exekuční titul podle vnitrostátního práva, jehož (soukromoprávní či veřejnoprávní) původ má jen malý význam. Vše závisí na vnitrostátních procesních pravidlech výkonu rozhodnutí: mohou totiž existovat vnitrostátní právní řády, kde pro výkon „veřejnoprávního titulu“ budou výlučně příslušné správní soudy. Mohou však existovat také právní systémy, kde bude výkon rozhodnutí před správními soudy prováděn pouze ve vztahu k rozhodnutím přijatým samotnými správními soudy. Rozhodnutí přijatá vně tohoto systému by tedy vyžadovala připojení doložky vykonatelnosti. Již pojmově by taková situace nemohla být srovnávána s konečným vnitrostátním správním rozhodnutím, v jehož případě takový postup nebude nikdy zapotřebí. Avšak v jiných systémech může být veškerý výkon konečných rozhodnutí ukládajících peněžité závazky – bez ohledu na to, zda byla přijata správními či občanskoprávními nebo též trestními soudy(25) – nasměrován před občanskoprávní soudy, či dokonce před zákonem zmocněné osoby, které nejsou (přímo) součástí soudní soustavy.
50. Všechny tyto eventuální modely byly prezentovány za jediným účelem, a to podtrhnout fakt, že povaha příslušného vztahu nemusí být vždy ústředním či rozhodujícím faktorem při posuzování podobnosti návrhů a při uplatnění zásady rovnocennosti. V závislosti na tom, jak je vnitrostátní systém nastaven, je možné, že po připojení doložky vykonatelnosti k rozhodnutí a poté, co se toto rozhodnutí stalo vykonatelným podle vnitrostátního práva, bude mít původ peněžitého závazku jen malý význam.
51. Posouzení rovnocennosti bude nakonec příslušet vnitrostátnímu soudu právě proto, že „má jako jediný přímou znalost procesních předpisů“(26), což mu umožňuje zaujmout k takovéto otázce jasný názor.
52. Předkládající soud se nicméně v rámci první otázky táže – přičemž je třeba mít na paměti vše, na co bylo upozorněno výše – na povahu příslušného vztahu mezi účastníky původního řízení, což znamená, že tento vztah považuje za relevantní pro určení, zda je ve věci, která je mu předložena, dána rovnocennost. V této souvislosti se předkládající soud táže, zda tento vztah a předmětná pohledávka mají být kvalifikovány jako „veřejnoprávní“ nebo jako „soukromoprávní“.
53. Unijní právo formálně nerozlišuje mezi „veřejným“ a „soukromým“ právem(27). Avšak potud, pokud by se to mohlo ukázat užitečným pro předkládající soud při posuzování podobnosti řízení, podotýkám, že příslušný akt, tj. rozhodnutí Komise, „ukládá“ peněžitý závazek (použiji-li stejnou formulaci jako článek 299 SFEU). Na tomto místě je třeba uvést, že bez ohledu na to, kudy v konkrétním vnitrostátním právním systému přesně probíhá hranice mezi „veřejnoprávním“ a „soukromoprávním“(28), a bez ohledu na to, který z typů běžnější definice pojmu „veřejnoprávní“ bude vzat v úvahu (mocenská teorie, zájmová teorie nebo organická, konkrétně subjektová teorie), „uložení“ peněžitého závazku jednostranným rozhodnutím orgánu za účelem navrácení podpory vyplacené z veřejných prostředků bude podle kteréhokoli z těchto přístupů nepochybně kvalifikováno jako „veřejnoprávní“.
54. Zdůrazňuji, že nemám v úmyslu naznačovat, že by podle unijního práva existovalo mezi veřejným a soukromým právem nějaké formální rozlišení či do jaké míry takové rozlišení odpovídá rozlišení podle vnitrostátního práva (vnitrostátních práv). Chci naopak pouze poukázat na zjevnou a stěží zpochybnitelnou skutečnost, že jednostranným uložením peněžitého závazku k vrácení finanční podpory Komise jednoznačně vykonala „zvláštní“ pravomoc odlišnou od běžných pravidel platných ve vztazích mezi soukromými osobami(29). Jakou roli tato skutečnost hraje při posuzování rovnocennosti, je otázkou pro předkládající soud, přičemž platí upozornění uvedená výše v této části.
b) Podobnost pravidel
55. Jakmile předkládající soud na základě předmětu, důvodu a základních prvků určí, s jakým typem řízení má být původní řízení srovnáváno, musí určit, zda jsou použitelná procesní pravidla podobná. V tomto ohledu se předkládající soud pozastavuje konkrétně nad výběrem příslušného soudu, tj. zda se jedná o soud správní nebo občanskoprávní.
56. Budu-li na okamžik vycházet z předpokladu, že podle předkládajícího soudu budou řízení „podobná“ původnímu řízení vedena za běžných okolností vždy před občanskoprávními soudy, pak nebude patrné žádné rozdílné zacházení v otázce příslušného soudu. Věc v původním řízení již projednává občanskoprávní soud, jako by tomu bylo v případě „podobného“ řízení.
57. Budu-li naproti tomu vycházet z předpokladu, že podle předkládajícího soudu bude řízení „podobné“ původnímu řízení za běžných okolností vedeno před správními soudy, pak by patrně skutečně docházelo k rozdílnému zacházení: „podobné“ řízení je vedeno před občanskoprávními soudy, je-li účastníkem řízení Komise, a v (určitých) jiných případech před správními soudy.
58. Vede uplatnění odlišných procesních pravidel v podobných řízeních automaticky k porušení zásady rovnocennosti?
59. K zodpovězení této otázky by měl vnitrostátní soud zvážit, zda jsou uplatněná pravidla „podobn[á] […] s přihlédnutím k jejich místu v rámci řízení jako celku, k průběhu uvedeného řízení a ke zvláštnostem těchto pravidel“(30). K porušení zásady rovnocennosti nedojde, ledaže by uplatnění nepodobných pravidel vedlo k méně příznivému zacházení s nároky založenými na unijním právu.
60. Aby však bylo možné takové posouzení provést, musí být jednoznačně a přesně známo, které konkrétní pravidlo má být zkoumáno. Podobnost pravidel může být již pojmově posouzena pouze z hlediska konkrétního pravidla a jeho fungování (jako je aktivní legitimace, promlčení, lhůty, poplatky, zastoupení atd.). Naproti tomu posuzování podobnosti ve smyslu absence méně příznivého zacházení z hlediska celého soudního systému by mohlo být úkolem hodným soudce Herkula, avšak stěží myslitelné pro kohokoli jiného.
61. Schází-li jakýkoli konkrétní a specifický důkaz, není tedy pravidlo, podle kterého jsou příslušnými soudy správní soudy, a nikoli soudy občanskoprávní, samo o sobě zjevně příznivé či nepříznivé pro některého z účastníků řízení. Doplnil bych, že v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce ani ve vyjádřeních zúčastněných v projednávané věci není na žádném místě přesně uvedeno, proč by skutečnost, že je v Řecku určena příslušnost občanskoprávních, a nikoli správních soudů, měla být nepříznivá.
62. Rozsudek Soudního dvora ve věci Baczó a Vizsnyiczai tento závěr jednoznačně podporuje. V uvedené věci byl Soudní dvůr tázán, zda určení župních soudů jako soudů příslušných pro některé spory založené na unijním právu, zatímco v podobných sporech založených na vnitrostátním právu by byly příslušné místní soudy, porušuje zásadu rovnocennosti. Soudní dvůr rozhodl, že nikoli, protože „[určení příslušnosti] župních soudů rozhodovat o žalobách, které jsou podány z důvodů vycházejících z unijního práva, není nutně procesní podmínkou, kterou lze kvalifikovat jako ‚nepříznivou‘ “(31).
63. Z toho dle mého názoru plyne, že určení příslušnosti občanskoprávních a správních soudů k vedení podobných řízení, z nichž první se zakládá na unijním právu a druhé na právu vnitrostátním, není samo o sobě porušením zásady rovnocennosti. O porušení této zásady půjde pouze tehdy, když se bude u jednoho či více konkrétních procesních prvků jednat o méně příznivé zacházení s nároky založenými na unijním právu. To, zda může být volba občanskoprávních soudů namísto soudů správních považována v daném smyslu za „nepříznivou“, je otázkou, kterou musí nakonec rozhodnout předkládající soud.
64. Pokud jde o myšlenku, že pravidla uplatňovaná občanskoprávními soudy včetně nabízených prostředků nápravy by údajně mohla být pro Komisi nepříznivá ve srovnání s pravidly uplatňovanými správními soudy, pouze bych poznamenal, že Komise ve skutečnosti nic takového netvrdila a Soudní dvůr ostatně k této otázce neobdržel žádnou informaci.
c) Závěr
65. S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby první a druhá otázka předkládajícího soudu byly zodpovězeny tak, že soudy příslušné k projednání návrhů proti výkonu rozhodnutí v případě aktů Evropské komise ukládajících peněžitý závazek jiným osobám než členským státům podle článku 299 SFEU určuje vnitrostátní právo, s výhradou dodržení zásad rovnocennosti a efektivity. Při určování, zda došlo k porušení zásady rovnocennosti, musí vnitrostátní soud zaprvé zjistit, jsou-li dotyčná řízení podobná z hlediska jejich předmětu, důvodu a základních prvků, a zadruhé posoudit, zda procesní pravidla v případě návrhů založených na unijním právu jsou méně příznivá než procesní pravidla v případě návrhů založených výlučně na právu vnitrostátním.
2. Třetí a čtvrtá otázka
66. V rámci třetí otázky se předkládající soud táže, zda v případě, kdy se Komise domáhá navrácení podpory neoprávněné vyplacené podle nařízení o strukturálních fondech a podle jeho prováděcích nařízení, je okruh osob, vůči kterým může být výkon rozhodnutí veden(32), určen vnitrostátním, nebo unijním právem.
67. V rámci čtvrté otázky se předkládající soud táže, zda v případě, kdy je podnik povinen vrátit prostředky, které obdržel podle nařízení o strukturálních fondech a podle jeho prováděcích nařízení, a následně byl tento podnik zrušen, musí tyto prostředky vrátit veřejnoprávní orgán, který je vlastníkem tohoto podniku.
68. Vzhledem k existenci těsného vztahu mezi třetí a čtvrtou otázkou se jimi budu zabývat společně.
69. Komise tvrdí, že osobu či osoby, kterým je uložen peněžitý závazek, určuje unijní akt uvedený v čl. 299 prvním pododstavci SFEU (a tudíž unijní právo).
70. S tím souhlasím. Jednoznačně to vyplývá ze samotného znění čl. 299 prvního pododstavce SFEU. V projednávané věci byl tento akt – rozhodnutí Komise – určen výlučně zmiňovanému podniku.
71. V tomto případě však situaci komplikuje skutečnost, že podnik byl v mezidobí zrušen. Výsledkem je, že platební rozkaz byl vydán vůči někomu jinému – obci Kentriko Zagori – a předmětem přikázání pohledávky byly prostředky Kentriko Zagori uložené v bance.
72. Připomínám, že odpor podala obec Kentriko Zagori. Avšak před rozhodnutím o tomto návrhu v prvním stupni řízení byla obec Kentriko Zagori začleněna do obce Dimos Zagoriou.
73. V případě, kdy je výkon rozhodnutí veden vůči jiné osobě, než které bylo rozhodnutí Komise určeno, má být právní základ pro takové nahrazení účastníka řízení hledán ve vnitrostátním právu, nebo v právu unijním?
74. Domnívám se, že odpověď jednoznačně zní: ve vnitrostátním právu. Článek 299 SFEU výslovně stanoví, že se výkon rozhodnutí obecně řídí vnitrostátním právem. V nařízení o strukturálních fondech nebo v jeho prováděcích nařízeních navíc neshledávám žádný právní základ pro výkon rozhodnutí vůči osobě B v případě závazku, který byl uložen osobě A na základě uvedených nařízení a článku 299 SFEU.
75. V odpovědi na specifické otázky položené k této problematice na jednání byla také Komise neschopna určit nějaký takový právní základ v sekundárním unijním právu(33).
76. V zájmu odstranění všech nejasností je třeba uvést, že se položená otázka týká výběru osoby, vůči níž směřuje výkon rozhodnutí (v daném případě osoby, jíž byl zaslán platební rozkaz a jejíž prostředky uložené v bance byly předmětem nařízeného přikázání pohledávky, tj. Kentriko Zagori). Nečiním zde žádné závěry ohledně potenciálních adresátů aktů Komise uvedených v čl. 299 prvním pododstavci SFEU. To, zda Komise mohla či nemohla své rozhodnutí adresovat akcionáři podniku (nebo obci, do níž byl následně začleněn) a jaký je právní základ pro volbu adresáta, jsou hypotetické otázky nacházející se mimo rámec žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.
77. To, zda lze či nelze vést výkon rozhodnutí vůči jiné osobě, než které je určeno rozhodnutí Komise, je pak v souladu se zásadou vnitrostátní procesní autonomie otázkou pro vnitrostátní právo.
78. Avšak v souladu s judikaturou uvedenou výše v poznámce pod čarou 15 podléhá vnitrostátní procesní autonomie zásadám rovnocennosti a efektivity.
79. V této souvislosti Komise tvrdí, že pro naplnění zásad rovnocennosti a efektivity musí být dovolen výkon jejího rozhodnutí vůči Dimos Zagoriou(34). V podstatě uvádí, že příslušná řecká pravidla dovolují obcím převzít celý majetek (zrušených) obecních podniků a vybrat si, které duhy se jim hodí. Zde však platí výjimka pro nástupnictví u některých dluhů vůči řeckému státu a institucím sociálního zabezpečení, neboť jde o nástupnictví povinné. Takže pro dluhy vůči řeckému státu a institucím sociálního zabezpečení platí přednostní zacházení.
80. Komise uvádí, že nakolik je nástupnictví Dimos Zagoriou ve vztahu k dluhu podniku vůči Unii uvedenými vnitrostátními pravidly vyloučeno, je použití článku 299 SFEU znemožněno či nadměrně ztíženo, a tím je ohroženo dodržení zásady efektivity. V míře, v jaké je nástupnictví Dimos Zagoriou ve vztahu k dluhům vůči řeckému státu a institucím sociálního zabezpečení zajištěno, avšak ve vztahu k dluhům vůči Unii zajištěno není, je ohroženo dodržení zásady rovnocennosti.
81. Posouzení, zda jsou zásady rovnocennosti a efektivity v projednávané věci dodrženy, nakonec přísluší předkládajícímu soudu. Tomu, aby Soudní dvůr mohl v projednávané věci poskytnout nějaké vodítko, překáží skutečnost, že žádost o rozhodnutí o předběžné otázce neobsahuje žádné podrobnosti o pravidlech nástupnictví, na něž Komise a Dimos Zagoriou poukazují ve svých vyjádřeních. Abych předkládajícímu soudu napomohl s jeho posouzením, uvedu nicméně následující.
a) Článek 299 SFEU a vnitrostátní pravidla nástupnictví
82. V rámci úvodní poznámky by bylo možné zpochybnit, zda mohou být pravidla nástupnictví ve vztahu k závazkům předmětem posouzení z hlediska zásad rovnocennosti a efektivity. Je totiž nejasné, na jaký typ pravidel se uvedené zásady přesně vztahují.
83. Dvojí požadavek na rovnocennost a efektivitu byl vypracován judikaturou coby omezení vnitrostátní procesní autonomie. Tento požadavek je ve skutečnosti uplatňován v daném kontextu velmi často. Hodnotí se jím rovnocennost a efektivita procesního zacházení za použití podobných procesních pravidel. Je však také často vyjadřován tak, že obecně klade meze soudní autonomii a autonomii v oblasti prostředků nápravy(35) a rovněž ve vztahu k pravidlům, která jednoznačně nejsou pravidly procesními či pravidly v oblasti prostředků nápravy(36). Zjevným příkladem je jejich použití na příčinnou souvislost(37), na smluvní důsledky nedodržení směrnice(38) a na volbu příslušných orgánů(39). To vyvolává otázku, zda se tyto zásady mohou uplatnit na pravidla nástupnictví, která lze přinejmenším v některých vnitrostátních systémech považovat za ryze hmotněprávní normy.
84. Dle mého názoru lze v dnešní době říci, vezmeme-li v úvahu postupný vývoj judikatury v této oblasti, že se dvojí požadavek na rovnocennost a efektivitu uplatní „horizontálně“ na jakékoli legislativní modely zvolené členskými státy v otázkách prostředků nápravy a vynucování unijního práva na vnitrostátní úrovni, schází-li k tomu unijní pravidla. Z toho důvodu se domnívám, že by se uvedené zásady mohly alespoň potenciálně uplatnit na pravidla nástupnictví.
85. Mám však zásadní pochybnosti o jejich uplatnění na pravidla nástupnictví v projednávané věci. Jednoduše řečeno, tato pravidla mi připadají příliš vzdálená na to, aby je bylo možné úspěšně napadat na základě zásad rovnocennosti a efektivity. Navzdory jejich obecně široké použitelnosti, o níž bylo pojednáno v předchozím bodě, musí existovat jasná vazba mezi původním právem či závazkem založeným na unijním právu a specifickým vnitrostátním pravidlem, jež brání jeho realizaci na vnitrostátní úrovni v konkrétních případech. Uvedené zásady nejsou a neměly by se stát jakýmsi „esem v ruce“ k napadení jakéhokoli procesního a hmotněprávního vnitrostátního pravidla, které se jednoduše nehodí, bez ohledu na to, jak dalece je vzdáleno od sféry původního závazku(40).
86. Článek 299 SFEU je ustanovením týkajícím se výkonu rozhodnutí v případě aktů ukládajících peněžitý závazek. Dalo by se tedy důvodně očekávat, že vnitrostátními pravidly, jež spadají do jeho působnosti, jsou pravidla týkající se výkonu rozhodnutí v případě takových aktů před příslušnými vnitrostátními orgány. Kdyby však měla tato pravidla najednou sahat až po věcně nesouvisející vnitrostátní pravidla o nástupnictví ve vztahu k dluhu za okolností zrušování podniků a slučování obcí, jednalo by se patrně o dosti výrazné rozšíření.
87. Řekl bych tedy, že v kontextu projednávané věci pod dvojí požadavek na rovnocennost a efektivitu – je-li zkoumán v souvislosti s naplněním článku 299 SFEU na vnitrostátní úrovni – jednoduše nespadají vnitrostátní pravidla o nástupnictví ve vztahu k dluhu za okolností zrušování podniků a slučování obcí.
88. Pro případ, že by Soudní dvůr přesto dospěl k závěru, že se zásady rovnocennosti a efektivity mohou v projednávané věci uplatnit v souvislosti s vnitrostátními pravidly o nástupnictví, vyjádřím se též k uplatnění obou zásad v případě třetí a čtvrté otázky. Z hlediska rovnocennosti je hlavním problémem určení platného srovnání pro řízení a zacházení u takto specifického aspektu výkonu rozhodnutí. Z hlediska efektivity je nejisté, zda takto vzdálené pravidlo může nároky založené na unijním právu „znemožňovat či nadměrně ztěžovat“.
89. Každou z těchto zásad se budu podrobně zabývat níže.
b) Zásada rovnocennosti
90. Pokud jde o zásadu rovnocennosti, Komise argumentuje v podstatě tím, že by s ní mělo být zacházeno stejně jako s řeckým státem(41) pro účely uplatnění pravidel nástupnictví v souvislosti s návrhy týkajícími se výkonu rozhodnutí k vymožení pohledávky.
91. Zásadní slabinou, kterou v tomto argumentu spatřuji, je to, že se zásada rovnocennosti nepoužívá ke srovnávání právnických osob či států a institucí a zacházení, jakého se jim dostává. Netýká se rovného zacházení s věřiteli(42). Zásada rovnocennosti se naopak týká zajištění srovnatelného zacházení ve vztahu k řízení s cílem zajistit uplatňování unijního práva. Tato zásada vyžaduje, aby s nároky založenými na unijním právu nebylo zacházeno méně příznivě než s podobnými nároky založenými na vnitrostátním právu(43).
92. Avšak potud, pokud lze argument Komise vykládat jako pokus o srovnání řízení, jak je vysvětleno výše v bodech 25 a 38 až 41, je na předkládajícím soudu, aby určil, zda jsou řízení na základě jejich předmětu, důvodu a základních prvků podobná. Přitom může předkládající soud vzít v úvahu skutečnost, že výkon rozhodnutí, o nějž jde ve věci v původním řízení, je výsledkem uplatnění zvláštních pravomocí Komise odlišných od běžných pravidel platných ve vztazích mezi soukromými osobami. V tomto ohledu odkazuji na odůvodnění, které jsem již podal výše v bodě 54.
93. Jakmile předkládající soud určí podobné řízení, musí posoudit podobnost pravidel a určit, zda skutečně dochází k nepříznivému zacházení s nároky založenými na unijním právu, jak tvrdí Komise. V tomto ohledu je zjevně nezbytné jasně určit přesnou povahu pravidla, na něž je poukazováno a které je zkoumáno z hlediska zásady rovnocennosti.
c) Zásada efektivity
94. Vnitrostátní pravidlo může porušovat zásadu efektivity, pokud znemožňuje nebo nadměrně ztěžuje výkon práv vyplývajících z unijního práva. Obec Dimos Zagoriou uvedla, aniž jí v tom Komise oponovala, že zmiňovaný podnik ve skutečnosti nadále existuje, a dokonce vlastní majetek, který má v držení banka. V míře, v jaké tomu tak skutečně je a Komise mohla či nadále může podporu od podniku vymoci v plném rozsahu, se nedomnívám, že by mohlo dojít k porušení zásady efektivity.
95. To, zda podnik nadále existuje a vlastní majetek, je skutkovou okolností, jejíž ověření přísluší vnitrostátnímu soudu. Avšak potud, pokud skutečně existuje a vlastní majetek, jak tvrdí Dimos Zagoriou, bych poskytl následující doplňující vyjádření k zásadě efektivity.
96. Předvídají-li příslušná vnitrostátní pravidla možnost veřejnoprávního orgánu ovládajícího společnost, která neoprávněně obdržela unijní podporu, provést likvidaci této společnosti a v zásadě převést celý její majetek včetně podpory na sebe sama, přičemž zároveň může na základě vlastního uvážení odstoupit od jakýchkoli závazků společnosti dle svého výběru, pak by takový scénář skutečně mohl vyvolávat otázky z hlediska zásady efektivity.
97. Přestože se to jeví být ústředním bodem tvrzení Komise, nevím, zda takový scénář vůbec odpovídá pravidlům použitelným na vnitrostátní úrovni ve věci v původním řízení. Přinejmenším podle písemných a ústních vyjádření učiněných před Soudním dvorem totiž panuje neshoda o věcné, osobní a časové působnosti těchto pravidel. Proto se domnívám, že Soudní dvůr jednoduše nemá k dispozici nezbytné skutečnosti, aby byl s to poskytnout v daném ohledu podrobné vodítko.
98. Zde si zasluhují pozornost další dvě otázky vznesené v průběhu řízení před Soudním dvorem, a to zaprvé relevance unijního práva státních podpor a zadruhé zásady loajální spolupráce a účinné soudní ochrany. Tyto otázky posoudím níže pod písmeny d) a e).
d) Státní podpory a loajální spolupráce
99. Komise v písemném vyjádření souhlasí s tím, že vnitrostátní právo určuje totožnost osoby, vůči níž má být veden výkon rozhodnutí Komise, které ukládá peněžitý závazek. Komise však dodává, že též analogie s pravidly nástupnictví podle unijního práva státních podpor – čerpajícími inspiraci zejména v actio pauliana podle římského práva(44) – hovoří pro to, že Komise může činit obec Dimos Zagoriou společně a nerozdílně odpovědnou za dluhy podniku. Komise nachází v tomto ohledu inspiraci také v unijní zásadě loajální spolupráce.
100. Argumentační vynalézavost je sice nepochybně třeba ocenit, domnívám se však, že je zde třeba vzít v potaz vládu práva a unijněprávní zásadu právní jistoty, která je patrně stejně vznešeného původu(45).
101. Článek 299 SFEU výslovně stanoví, že výkon rozhodnutí je otázkou vnitrostátního práva. Dovolávání se analogie s unijními pravidly státních podpor – která tvoří zcela oddělený soubor právních norem – jde proti jasnému znění tohoto ustanovení. Naráží rovněž na právní jistotu. Jak potvrdil Soudní dvůr, „zásada právní jistoty vyžaduje, aby právní úprava, která ukládá zatížení daňovým poplatníkům, byla jasná a přesná, tak aby mohli jednoznačně rozpoznat svá práva a povinnosti a postupovat podle toho“(46). Totéž platí a fortiori v případě vymáhání plateb vůči třetím osobám. Právní základ pro takový výkon rozhodnutí musí být jednoznačný. Připomínám, že se Komise – jak sama potvrdila – k odůvodnění nástupnictví nedovolávala žádného ustanovení sekundárního unijního práva.
102. K zásadě loajální spolupráce předložila Komise jen o málo více než letmou zmínku. To nepovažuji za dostatečné, aby se mohlo začít s přičítáním dluhů třetím osobám, pokud tuto možnost nestanoví zvláštní právní základ podle unijního nebo vnitrostátního práva.
103. Pouze bych dodal, že povinnost loajální spolupráce působí oběma směry. Vyžaduje rovněž náležitou péči od unijních orgánů. V tomto ohledu připomínám, že Komise přijala rozhodnutí, kterým se domáhá vrácení podpory, až v roce 2006, tj. šest let poté, co byla uvědomena o tom, že v projektu, na nějž byla podpora poskytnuta, nebude pokračováno(47). Kdyby Komise jednala včasněji na ochranu finančních zájmů Unie, možná by se nyní za tím účelem nemusela ve svých vyjádřeních uchylovat ke spíše novátorským analogiím s právem státních podpor a k zásadě rovnocennosti a efektivity vůči třetím osobám(48).
e) Účinná soudní ochrana
104. Poslední otázkou, jež sice nebyla vnitrostátním soudem výslovně vznesena, avšak byla probírána na jednání a zasluhuje posouzení v rámci závěrečné poznámky, je účinná soudní ochrana obce Dimos Zagoriou. V této souvislosti Dimos Zagoriou ani Kentriko Zagori nebyly adresáty rozhodnutí Komise a v zásadě ho nemohly přímo napadnout podle článku 263 SFEU(49). Vyvstává zde otázka, zda subjekt, vůči kterému je rozhodnutí Komise vykonáváno, musí mít možnost napadnout legalitu tohoto rozhodnutí, bylo-li určeno jinému subjektu?
105. Důsledek této otázky je zřejmý: vyžaduje-li unijněprávní zásada účinné soudní ochrany, aby každý subjekt, vůči kterému je veden výkon rozhodnutí podle článku 299 SFEU, měl možnost napadnout toto rozhodnutí, a obec Kentriko Zagori (nyní Dimos Zagoriou) tuto možnost neměla, pak vůči ní nebylo možné vést výkon rozhodnutí na základě unijního práva.
106. V tomto rozsahu je daný problém relevantní v souvislosti se třetí a čtvrtou otázkou předkládajícího soudu, jejichž podstatou je, zda okruh subjektů, vůči kterým může být výkon rozhodnutí veden, určuje unijní, nebo vnitrostátní právo a zda mezi tyto subjekty patří Kentriko Zagori či Dimos Zagoriou. Jestliže unijněprávní zásada účinné soudní ochrany tento okruh subjektů ovlivňuje, pak je patrně třeba se jí na tomto místě zabývat.
107. Je však také pravda, že uvedený problém nebyl výslovně vznesen předkládajícím soudem a není jasné, zda Kentriko Zagori či Dimos Zagoriou kdy zpochybnily legalitu rozhodnutí Komise. Z toho důvodu, a přestože bylo téma účinné soudní ochrany probíráno na jednání, je dle mého názoru tento směr úvah hypotetický.
108. Pro případ, že by se Soudní dvůr přesto rozhodl se tímto specifickým problémem zabývat, učinil bych následující stručné poznámky.
109. Zaprvé tvrzení, že vymáhá-li unijní orgán prostředky z majetku určité osoby, měla by mít tato osoba v zásadě právo zpochybnit legalitu takového opatření po meritorní stránce, je podle mého názoru zjevně obecně platným tvrzením. Pandořina skříňka s latinskými právními výrazy je již otevřena, takže ubi jus ibi remedium.
110. Zadruhé je méně jasné, jak se toto obecné tvrzení promítá do situací, kdy se jedná o nástupnictví. Dovedu si velmi dobře představit situace, kdy určitá osoba nastupuje na místo jiné osoby ve vztahu k jejímu dluhu, avšak nemůže se – možná i zcela legitimně – proti dluhu bránit(50). Takové úvahy již hraničí s potenciálně složitými otázkami vnitrostátního práva a mechanismu nástupnictví. I zde dle mého názoru chybí Soudnímu dvoru nezbytné informace, aby mohl podrobně vyjasnit, jak by se unijní zásada účinné soudní ochrany v takovém kontextu v praxi uplatnila.
111. Zatřetí Kentriko Zagori ani Dimos Zagoriou nemohly napadnout rozhodnutí Komise na základě článku 263 SFEU či přímo před vnitrostátními soudy, jež nemají pravomoc rozhodnout o neplatnosti unijních aktů(51). Je méně jasné, zda ta či ona obec mohly napadnout rozhodnutí Komise nepřímo navržením podání předběžné otázky o platnosti v kontextu vnitrostátního řízení o výkonu rozhodnutí(52) nebo – kdyby to možné bylo – zda by využití řízení o předběžné otázce k napadení rozhodnutí Komise bylo přiměřené a vhodné. Tyto otázky však nehledě na svůj význam nejsou předmětem projednávané věci.
f) Závěr
112. S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby byly třetí a čtvrtá otázka předkládajícího soudu zodpovězeny následovně:
Při výkonu rozhodnutí v případě určitého aktu, který byl přijat na základě nařízení č. 2052/88, č. 4253/88 a č. 4256/88, jakož i na základě článku 299 SFEU, a ukládá peněžitý závazek podniku vlastněnému místním orgánem, kterýžto podnik byl následně zrušen, článek 299 SFEU a shora uvedená unijní nařízení nevyžadují, aby tento místní orgán splnil peněžitý závazek uložený uvedenému podniku. Osoby, vůči kterým může být výkon rozhodnutí veden, určuje vnitrostátní právo, s výhradou dodržení zásad rovnocennosti a efektivity.
V. Závěry
113. S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr na otázky položené Monomeles Efeteio Athinon (odvolací soud v Aténách – samosoudce) odpověděl následovně:
„První a druhá otázka
Soudy příslušné k projednání návrhů proti výkonu rozhodnutí v případě aktů Evropské komise ukládajících peněžitý závazek jiným osobám než členským státům podle článku 299 SFEU určuje vnitrostátní právo, s výhradou dodržení zásad rovnocennosti a efektivity. Při určování, zda došlo k porušení zásady rovnocennosti, musí vnitrostátní soud zaprvé zjistit, jsou-li dotyčná řízení podobná z hlediska jejich předmětu, důvodu a základních prvků, a zadruhé posoudit, zda procesní pravidla v případě návrhů založených na unijním právu jsou méně příznivá než procesní pravidla v případě návrhů založených výlučně na právu vnitrostátním.
Třetí a čtvrtá otázka
Při výkonu rozhodnutí v případě určitého aktu, který byl přijat na základě nařízení Rady (EHS) č. 2052/88 ze dne 24. června 1988 o úkolech strukturálních fondů a jejich účinnosti a o koordinaci mezi jejich činnostmi navzájem a mezi těmito činnostmi a operacemi Evropské investiční banky a jinými stávajícími finančními nástroji, nařízení Rady (EHS) č. 4253/88 ze dne 19. prosince 1988, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení č. 2052/88, a nařízení Rady (EHS) č. 4256/88 ze dne 19. prosince 1988, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení č. 2052/88, pokud jde o orientační sekci Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF), jakož i na základě článku 299 SFEU, a ukládá peněžitý závazek podniku vlastněnému místním orgánem, kterýžto podnik byl následně zrušen, článek 299 SFEU a shora uvedená unijní nařízení nevyžadují, aby tento místní orgán splnil peněžitý závazek uložený uvedenému podniku. Osoby, vůči kterým může být výkon rozhodnutí veden, určuje vnitrostátní právo, s výhradou dodržení zásad rovnocennosti a efektivity.“