Predmet C‑646/16
Postupak koji su pokrenule Khadija Jafari
i
Zainab Jafari
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Verwaltungsgerichtshof)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Uredba (EU) br. 604/2013 – Određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje – Dolazak iznimno velikog broja državljana trećih zemalja koji žele dobiti međunarodnu zaštitu – Organizacija prelaska granice koju provode tijela jedne države članice radi tranzita prema drugoj državi članici – Ulazak dopušten odstupanjem iz humanitarnih razloga – Članak 2. točka (m) – Pojam ‚viza’ – Članak 12. – Izdavanje vize – Članak 13. – Nezakoniti prelazak vanjske granice”
Sažetak – Presuda Suda (veliko vijeće) od 26. srpnja 2017.
1. Granična kontrola, azil i useljavanje – Politika azila – Kriteriji i mehanizmi za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu – Uredba br. 604/2013 – Viza – Pojam – Primanje državljana trećih zemalja na područje jedne države članice radi njihova tranzita prema drugoj državi članici kako bi se tamo podnio zahtjev za međunarodnu zaštitu – Isključenost – Dolazak iznimno velikog broja državljana trećih zemalja koji žele dobiti međunarodnu zaštitu – Nepostojanje utjecaja
(Uredba br. 604/2013 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 2. t. (m) i čl. 12.)
2. Pravo Europske unije – Tumačenje – Metode – Doslovno, sustavno i teleološko tumačenje
3. Granična kontrola, azil i useljavanje – Politika azila – Kriteriji i mehanizmi za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu – Uredba br. 604/2013 – Ulazak i/ili boravak – Primanje državljana trećih zemalja na područje jedne države članice radi tranzita prema drugoj državi članici kako bi se tamo podnio zahtjev za međunarodnu zaštitu – Situacija koja se smatra nezakonitim prelaskom vanjske granice – Dolazak iznimno velikog broja državljana trećih zemalja koji žele dobiti međunarodnu zaštitu – Nepostojanje utjecaja
(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 604/2013, čl. 13. st. 1.)
1. Članak 12. Uredbe (EU) br. 604/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju kriterija i mehanizama za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva, u vezi s člankom 2. točkom (m) te uredbe treba tumačiti na način da se činjenica da su nacionalna tijela prve države članice – suočena s dolaskom iznimno velikog broja državljana trećih zemalja koji su željeli prijeći preko područja te države kako bi podnijeli zahtjev za međunarodnu zaštitu u drugoj državi članici – tolerirala ulazak tih državljana na svoje državno područje, koji nisu ispunjavali pretpostavke koje se u načelu zahtijevaju u toj prvoj državi članici, ne može smatrati „vizom”, u smislu tog članka 12.
Članak 2. točka (m) iste uredbe iznosi opću definiciju pojma „viza” i pojašnjava da se vrsta vize ocjenjuje prema detaljnijim definicijama koje se odnose na vizu za dugotrajni boravak, vizu za kratkotrajni boravak odnosno zrakoplovno‑tranzitnu vizu.
Iz te odredbe proizlazi da pojam „viza”, u smislu Uredbe Dublin III, ne obuhvaća samo vize za kratkotrajni boravak i zrakoplovno‑tranzitne vize, za koje su postupci i pretpostavke izdavanja usklađeni Zakonikom o vizama, nego i vize za dugotrajni boravak koje ne potpadaju pod područje primjene tog zakonika i koje se mogu, u trenutačnom nedostatku općih mjera koje bi donio zakonodavac Unije na temelju članka 79. stavka 2. točke (a) UFEU‑a, izdati primjenom nacionalnih zakonodavstava (vidjeti u tom smislu presudu od 7. ožujka 2017., X i X, C‑638/16 PPU, EU:C:2017:173, t. 41. i 44.). U tim okolnostima, iako akti koje je Unija donijela u području viza čine kontekstualne elemente o kojima treba voditi računa prilikom tumačenja članka 2. točke (m) i članka 12. Uredbe Dublin III, i dalje vrijedi da se pojam „viza”, u smislu te uredbe, ne može izravno izvesti iz tih akata i mora se shvatiti na temelju posebne definicije u članku 2. točki (m) navedene uredbe, kao i njezine opće strukture.
U tom pogledu, valja utvrditi da se tom definicijom pojašnjava da je viza „dozvola ili odluka države članice” koja je „potrebna za tranzit ili ulazak” na područje te države članice ili više njih. Iz samih izraza koje je zakonodavac Unije upotrijebio proizlazi dakle, s jedne strane, da pojam vize upućuje na akt koji je formalno donijela nacionalna administracija, a ne na puko toleriranje i, s druge strane, da se viza ne smije miješati s prihvatom na područje države članice jer se viza zahtijeva upravo kako bi on bio dopušten. Ta razlika je pored toga u skladu s općom strukturom zakonodavstva Unije u predmetnim područjima. Naime, dok su pravila koja uređuju primitak na područja država članica, u vrijeme odvijanja činjenica u glavnom postupku, bila predviđena Zakonikom o schengenskim granicama, pretpostavke za izdavanje viza definirane su u različitim aktima poput, kad je riječ o vizama za kratkotrajni boravak, Zakonika o vizama.
(t. 43., 44., 47., 48., 51., 58. i t. 1. izreke)
2. Vidjeti tekst odluke.
(t. 73.)
3. Članak 13. stavak 1. Uredbe br. 604/2013 treba tumačiti na način da za državljanina treće zemlje – čiji su ulazak tolerirala tijela prve države članice suočena s dolaskom iznimno velikog broja državljana trećih zemalja koji su željeli prijeći preko područja te države kako bi podnijeli zahtjev za međunarodnu zaštitu u drugoj državi članici, bez ispunjavanja pretpostavki ulaska koje se u načelu zahtijevaju u toj prvoj državi članici – treba smatrati da je „nezakonito prešao” granicu navedene prve države članice u smislu te odredbe.
S obzirom na uobičajeni smisao pojma „nezakoniti prelazak” granice, valja smatrati da se prelazak granice bez ispunjavanja pretpostavki koje zahtijeva propis primjenjiv u državi članici u pitanju nužno mora smatrati „nezakonitim”, u smislu članka 13. stavka 1. Uredbe Dublin III.
Slijedi da, u slučaju da je prijeđena granica one države članice koju obvezuje Zakonik o schengenskim granicama, nezakonitost prelaska te granice mora se ocijeniti uzimajući u obzir upravo pravila utvrđena tim zakonikom.
Neovisno o tome, utvrđenje iz točke 74. ove presude ne može biti dovoljno za potpuno definiranje „nezakonitog prelaska”, u smislu članka 13. stavka 1. Uredbe Dublin III. Stoga treba voditi računa o činjenici da propisi o prelasku vanjskih granica mogu nadležnim nacionalnim tijelima dati na izbor da, pozivajući se na humanitarne razloge, odstupe od pretpostavaka za ulazak koje se u načelu nameću državljanima trećih zemalja kako bi se osigurala zakonitost njihova budućeg boravka u državama članicama. Takva mogućnost osobito je predviđena člankom 5. stavkom 4. točkom (c) Zakonika o schengenskim granicama, koji državama članicama koje sudjeluju u tom zakoniku omogućuje da na temelju odstupanja dopuste državljanima trećih zemalja – koji ne ispunjavaju jedan ili više uvjeta za ulazak koji im se u načelu nameću – da uđu na njihovo državno područje iz humanitarnih razloga, zbog nacionalnog interesa ili zbog međunarodnih obveza. Neovisno o tome, prije svega valja navesti da članak 5. stavak 4. točka (c) Zakonika o schengenskim granicama, za razliku od članka 5. stavka 4. točke (b) tog zakonika, precizira da je takvo dopuštenje valjano samo za državno područje države članice u pitanju, a ne za područje „država članica” promatrano u cjelini. Prema tome, prvonavedena odredba ne može učiniti zakonitim prelazak granice državljanina treće zemlje, kojeg su primila tijela države članice samo u svrhu omogućavanja njegova tranzita prema drugoj državi članici kako bi tamo podnio zahtjev za međunarodnu zaštitu.
U tom kontekstu, iz odnosa između članaka 12. i 14. Uredbe Dublin III proizlazi da ti članci u pravilu obuhvaćaju sve situacije zakonitog ulaska na područje država članica jer se zakoniti ulazak državljanina treće zemlje na to područje obično temelji bilo na vizi ili dokumentu o boravku, bilo na odstupanju od vizne obveze. Primjena različitih kriterija propisanih u tim člancima, kao i u članku 13. te uredbe, mora, kao opće pravilo, omogućiti da se državi članici – od koje potječe ulazak ili boravak državljanina treće zemlje na području država članica – dodijeli odgovornost za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je taj državljanin eventualno podnio. S obzirom na te elemente, kriteriji propisani člancima 12. do 14. Uredbe Dublin III ne mogu se, bez dovođenja u pitanje strukture te uredbe, tumačiti tako da je oslobođena od svoje odgovornosti država članica koja je odlučila dozvoliti, pozivajući se na humanitarne razloge, ulazak državljanina treće zemlje na njezino državno područje koji nema vizu niti je oslobođen vizne obveze.
Pored toga, činjenica da je, kao u ovom slučaju, državljanin predmetne treće zemlje ušao na područje država članica pod nadzorom nadležnih tijela i da ni na koji način nije izbjegao graničnu kontrolu ne može biti odlučujuća za primjenu članka 13. stavka 1. navedene uredbe.
Okolnost da se prelazak granice dogodio u situaciji obilježenoj dolaskom iznimno velikog broja državljana trećih zemalja koji žele dobiti međunarodnu zaštitu ne može imati utjecaj na tumačenje ili primjenu članka 13. stavka 1. Uredbe Dublin III. U svakom slučaju, valja podsjetiti da se primjenom članka 3. stavka 2. drugog podstavka iste uredbe i članka 4. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, transfer tražitelja međunarodne zaštite prema odgovornoj državi članici može provesti samo u uvjetima u kojima je isključeno da taj transfer uzrokuje stvarnu opasnost da dotična osoba trpi nečovječno ili ponižavajuće postupanje u smislu tog članka 4. (vidjeti u tom smislu presudu od 16. veljače 2017., C. K. i dr., C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, t. 65.). Transfer se dakle ne bi mogao provesti ako, zbog dolaska iznimno velikog broja državljana trećih zemalja koji žele dobiti međunarodnu zaštitu, takva opasnost postoji u odgovornoj državi članici.
(t. 74., 75., 77.‑80., 86., 87., 89., 90., 93., 101., 102. i t. 2. izreke)