PRESUDA SUDA (drugo vijeće)
2. rujna 2015.(*)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Status državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravištem – Direktiva 2003/109/EZ – Nacionalni propis – Izdavanje i produženje boravišne dozvole – Uvjet – Obvezni financijski doprinos – Iznos koji je osam puta veći od troška potrebnog kako bi se ishodila nacionalna osobna iskaznica − Povreda načela iz Direktive 2003/109/EZ“
U predmetu C‑309/14,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a koji je uputio Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Italija), odlukom od 17. prosinca 2013., koju je Sud zaprimio 30. lipnja 2014., u postupku
Confederazione Generale Italiana del Lavoro (CGIL),
Istituto Nazionale Confederale Assistenza (INCA)
protiv
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Ministero dell’Interno,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
SUD (drugo vijeće),
u sastavu: R. Silva de Lapuerta (izvjestiteljica), predsjednica vijeća, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev, J. L. da Cruz Vilaça i C. Lycourgos, suci,
nezavisni odvjetnik: M. Y. Bot,
tajnik: L. Carrasco Marco, administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 16. travnja 2015.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
– za Confederazione Generale Italiana del Lavoro (CGIL), V. Angiolini, L. Formilan i L. Santini, avvocati,
– za Istituto Nazionale Confederale Assistenza (INCA), V. Angiolini, L. Formilan i L. Santini, avvocati,
– za talijansku vladu, G. Palmieri, u svojstvu agenta, uz asistenciju G. Palatiello, avvocato dello Stato,
– za francusku vladu, F.-X. Bréchot i D. Colas, u svojstvu agenata,
– za poljsku vladu, B. Majczyna, u svojstvu agenta,
– za Europsku komisiju, M. Condou‑Durande i A. Aresu, u svojstvu agenata,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez njegova mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
1 Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje Direktive Vijeća 2003/109/EZ od 25. studenoga 2003. o statusu državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravištem (SL 2004., L 16, str. 44.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 6., str. 41.), kako je izmijenjena Direktivom 2011/51/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 11. svibnja 2011. (SL L 132, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 13., str. 191.; u daljnjem tekstu: Direktiva 2003/109).
2 Zahtjev je upućen u okviru spora između Confederazione Generale Italiana del Lavoro (u daljnjem tekstu: CGIL) i Istituto Nazionale Confederale Assistenza (u daljnjem tekstu: INCA), s jedne strane, i Presidenza del Consiglio dei Ministri (Ured premijera), Ministero dell’Interno (Ministarstvo unutarnjih poslova) i Ministero dell’Economia e delle Finanze (Ministarstvo gospodarstva i financija), s druge strane, radi poništenja uredbe o pristojbi za izdavanje i produženje boravišne dozvole koju su 6. listopada 2011. donijela ta dva ministarstva (GURI br. 304 od 31. prosinca 2011., u daljnjem tekstu: Uredba iz 2011.), kao i svih pripremnih, iz nje proizlazećih ili s njom povezanih akata.
Pravni okvir
Pravo Unije
3 U skladu s uvodnim izjavama 9., 10. i 18. Direktive 2003/109:
„(9) Ekonomski razlozi ne bi trebali biti osnova za odbijanje zahtjeva za dobivanje statusa osobe s dugotrajnim boravištem i ne smatra se da su u suprotnosti s odgovarajućim uvjetima.
(10) Trebalo bi utvrditi pravila kojima se uređuju postupci razmatranja zahtjeva za stjecanje statusa osobe s dugotrajnim boravištem. Takvi postupci trebali bi biti učinkoviti i provedivi, uzimajući u obzir uobičajen obim poslova uprava država članica, te bi trebali biti transparentni i pravedni kako bi osobama na koje se odnose osigurali odgovarajuću pravnu sigurnost. Oni ne bi trebali predstavljati sredstvo kojim se otežava ostvarivanje prava na boravište.
[...]
(18) Utvrđivanje uvjeta pod kojima bi državljani trećih zemalja koji imaju dugotrajno boravište mogli steći pravo boravišta u drugoj državi članici trebalo bi doprinijeti učinkovitom stvaranju unutarnjeg tržišta kao područja u kojem je osigurano slobodno kretanje osoba. To bi također moglo predstavljati glavni čimbenik mobilnosti, posebno na tržištu rada Unije.“
4 Članak 8. stavak 2. navedene direktive, naslovljen „Boravišna dozvola [EU‑a] za osobu s dugotrajnim boravištem“, određuje:
„Države članice osobama s dugotrajnim boravištem izdaju boravišnu dozvolu [EU‑a] za dugotrajno boravište. Dozvola vrijedi najmanje pet godina; ona se, na zahtjev prema potrebi, automatski obnavlja po isteku.“
5 Članak 19. Direktive 2003/109 naslovljen „Razmatranje zahtjeva i izdavanje boravišne dozvole“ predviđa:
„[...]
2. Ako su uvjeti predviđeni člancima 14., 15. i 16. ispunjeni, tada, u skladu s odredbama o javnom poretku, javnoj sigurnosti i javnom zdravlju iz članaka 17. i 18., druga država članica izdaje osobi s dugotrajnim boravištem boravišnu dozvolu koja se može produžiti. Ta se boravišna dozvola, ako se zatraži, može produžiti na zahtjev po isteku važenja. Druga država članica obavješćuje prvu državu članicu o svojoj odluci.
3 Druga država članica izdaje članovima obitelji osobe s dugotrajnim boravištem boravišne dozvole koje se mogu produžiti i koje imaju isti rok važenja kao i dozvola izdana osobi s dugotrajnim boravištem.“
Talijansko pravo
6 Članak 5. stavak 2 ter Zakonodavne uredbe br. 286/1998 od 25. srpnja 1998. o konsolidaciji odredaba kojima se uređuje imigracija i pravila koja se odnose na status stranaca (redovni dodatak GURI‑ju br. 191 od 18. kolovoza 1998.) koji je unesen u tu zakonodavnu uredbu člankom 1. stavkom 22. točkom (b) Zakona br. 94 od 15. srpnja 2009. o odredbama o javnoj sigurnosti (redovni dodatak GURI‑ju br. 170 od 24. srpnja 2009.) određuje:
„Na zahtjev za izdavanje i produženje boravišne dozvole plaćat će se pristojba čiji će se iznos između najmanje 80 i najviše 200 eura utvrditi uredbom koju donosi Ministarstvo gospodarstva i financija u dogovoru s Ministarstvom unutarnjih poslova te kojom će također biti određeni načini plaćanja kao i načini primjene članka 14 bis stavka 2. [Zakonodavne uredbe br. 286/1998]. Ne zahtijeva se plaćanje pristojbe za izdavanje i produženje boravišne dozvole u svrhu azila, zahtjeva za azil, supsidijarne zaštite, odobrenja boravka iz humanitarnih razloga.“
7 Člankom 14 bis Zakonodavne uredbe br. 286/1998 na sljedeći način se osniva i uređuje Fond za povratke (Fondo rimpatri):
„1. Pri Ministarstvu unutarnjih poslova osniva se Fond za povratke radi financiranja troškova povezanih s povratkom stranaca u njihovu zemlju porijekla.
2. Polovica prihoda dobivenog naplatom pristojbe iz članka 5. stavka 2 ter, kao i doprinosi koje je eventualno osigurala Europska unija u svrhu samog Fonda, namijenjeni su navedenom Fondu. Preostali dio prihoda od pristojbe iz članka 5. stavka 2 ter namijenjen je planiranom proračunu Ministarstva unutarnjih poslova za pokrivanje troškova povezanih s razmatranjem zahtjeva za izdavanje i produžavanje boravišnih dozvola.“
8 Uredba iz 2011., donesena na temelju članka 5. stavka 2 ter i članka 14 bis Zakonodavne uredbe br. 286/1998, na sljedeći način određuje iznos naknade koju treba platiti za izdavanje i produživanje boravišne dozvole:
„a) 80 eura za boravišnu dozvolu u trajanju dužem od tri mjeseca i kraćem ili jednakom jednoj godini;
b) 100 eura za boravišnu dozvolu u trajanju dužem od jedne godine i kraćem ili jednakom dvjema godinama;
c) 200 eura za izdavanje boravišne dozvole EZ‑a za osobe s dugotrajnim boravištem i za podnositelje zahtjeva za boravišnu dozvolu u smislu članka 27. stavka 1. točke (a) Zakonodavne uredbe br. [286/1998].“
9 Iako odluka kojom se upućuje prethodno pitanje ni na koji način ne upućuje na druge nacionalne odredbe kojima se utvrđuju drugi iznosi koje je potrebno platiti za izdavanje i produženje boravišnih dozvola, iz očitovanja koja su podnijeli Europska komisija, CGIL i INCA proizlazi da na temelju prethodno postojećeg talijanskog propisa, koji je još uvijek na snazi, za izdavanje i produženje boravišnih dozvola treba platiti ukupan iznos od 73,50 eura, neovisno o trajanju boravišne dozvole, uz pristojbe propisane Uredbom iz 2011.
10 Iz očitovanja Komisije osobito proizlazi da, na temelju članka 7 ter stavka 1. točke (b) Zakonodavne uredbe br. 7 od 31. siječnja 2005. o hitnim mjerama za sveučilište i istraživanje, kulturnu baštinu i aktivnosti, provedbu velikih strateških radova, mobilnost javnih službenika i pojednostavljivanju formalnosti u vezi s upravnim pristojbama i naknadama za koncesiju, koja je pretvorena u zakon izmjenama Zakona br. 43 od 31. ožujka 2005., boravišne dozvole u papirnatom obliku zamjenjuju se, prilikom podnošenja zahtjeva za prvo izdavanje ili produženje istih, elektroničkim boravišnim dozvolama, u skladu s Uredbom Vijeća (EZ) br. 1030/2002 od 13. lipnja 2002. o utvrđivanju jedinstvenog oblika boravišnih dozvola za državljane trećih zemalja (SL L 157, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 9., str. 207.), i to od 1. siječnja 2006.
11 U skladu s člankom 1. Uredbe Ministarstva gospodarstva i financija od 4. travnja 2006. o određivanju iznosa troškova koje trebaju platiti podnositelji zahtjeva za elektroničku boravišnu dozvolu, ti troškovi iznose 27,50 eura, uključujući porez na dodanu vrijednost.
12 Na temelju jedinog članka Uredbe ministra unutarnjih poslova od 12. listopada 2005. o utvrđivanju iznosa koji plaća podnositelj zahtjeva za izdavanje i produženje boravišnih dozvola i iskaznica u okviru ugovora zaključenog na temelju članka 39. stavka 4 bis Zakona br. 3 od 16. prosinca 2003., trošak usluge koji snosi podnositelj zahtjeva za tu vrstu postupka iznosi 30 eura.
13 Naposljetku, u skladu s prvim dijelom članka 4. tarife koja se nalazi u prilogu A Uredbi br. 642 Predsjednika Republike od 26. listopada 1972. o utvrđivanju upravne pristojbe, u verziji koja je mjerodavna za glavni predmet, pristojba za izdavanje ili produženje boravišne dozvole utvrđuje se u paušalnom iznosu od 16 eura.
Glavni postupak i prethodno pitanje
14 CGIL i INCA zatražili su od Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalni upravni sud Lazija) poništenje Uredbe iz 2011. navevši da je pristojba, koja se primjenom te uredbe treba platiti za izdavanje i produženje boravišne dozvole državljanima trećih zemalja, nepravična i/ili neproporcionalna.
15 Sud koji je uputio zahtjev ocijenio je da po službenoj dužnosti treba ispitati jesu li nacionalna pravila koja propisuju plaćanje pristojbe za izdavanje boravišne dozvole, određujući među ostalim gornje granice u provedbenom propisu, u skladu s relevantnim odredbama prava Unije.
16 U tom pogledu, sud koji je uputio zahtjev, oslanjajući se na presudu Komisija/Nizozemska (C‑508/10, EU:C:2012:243), navodi da zakonodavstvo predmetne države članice poštuje načela iz Direktive 2003/109 samo ako zahtijevani iznosi pristojbi, čije vrijednosti ipak mogu varirati unutar određenog raspona, ne dostižu, počevši od najniže vrijednosti, iznos koji je nerazmjerno visok i stoga neproporcionalan u odnosu na trošak koji snose državljani iste države kako bi ishodili dokument sličan nacionalnoj osobnoj iskaznici.
17 Osobito, sud koji je uputio zahtjev podsjeća da je u presudi Komisija/Nizozemska (C‑508/10, EU:C:2012:243) za odredbe pravnog poretka Kraljevine Nizozemske koje su propisivale, i to počevši od najniže vrijednosti pristojbe za izdavanje boravišne dozvole, iznos koji je otprilike sedam puta veći od onoga koji se zahtijeva za izdavanje nacionalne osobne iskaznice državljaninu predmetne države članice, utvrđeno da su neusklađene s načelima iz Direktive 2003/109.
18 Vodeći računa o tome da, prema sudu koji je uputio zahtjev, trošak izdavanja nacionalne osobne iskaznice u Italiji trenutno iznosi oko 10 eura, i da je najniži iznos koji je utvrđen Uredbom iz 2011. godine 80 eura, tako da je financijski teret koji državljanin treće zemlje mora snositi kako bi ishodio boravišnu dozvolu na nacionalnom teritoriju oko osam puta veći, taj sud izražava sumnje u usklađenost nacionalnih odredaba o kojima je riječ u glavnom postupku s načelima iz Direktive 2003/109, s obzirom na presudu Komisija/Nizozemska (C‑508/10, EU:C:2012:243).
19 U tim je okolnostima Tribunale amministrativo regionale per il Lazio odlučio prekinuti postupak i zatražiti od Suda da se u prethodnom postupku izjasni o sljedećem pitanju:
„Protive li se načela utvrđena Direktivom Vijeća 2003/109 […] nacionalnom propisu poput onog iz članka 5. stavka 2 ter Zakonodavne uredbe 286/1998 koji propisuje da se na ‚[z]ahtjev za izdavanje i produženje boravišne dozvole plaća pristojba čiji se iznos u rasponu od najmanje 80 i najviše 200 eura određuje uredbom koju Ministarstvo gospodarstva i financija donosi u dogovoru s Ministarstvom unutarnjih poslova te u kojoj se određuju i načini plaćanja […]‘, utvrđujući na taj način najmanji iznos pristojbe koji je otprilike osam puta viši od troška izdavanja nacionalne osobne iskaznice?“
O prethodnom pitanju
20 Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita protivi li se Direktiva 2003/109 nacionalnom propisu poput onoga u glavnom postupku koji državljanima trećih zemalja koji podnose zahtjev za izdavanje ili produženje boravišne dozvole u predmetnoj državi članici nalaže plaćanje pristojbe čiji iznos se kreće između 80 i 200 eura.
21 Kao prvo, treba podsjetiti da, kao što proizlazi iz uvodnih izjava 4., 6. i 12. Direktive 2003/109, glavni cilj iste je integracija državljana trećih zemalja koji imaju trajno boravište u državama članicama (presuda Komisija/Nizozemska, C‑508/10, EU:C:2012:243, t. 66.).
22 Valja istaknuti da je Sud već prepoznao da države članice mogu izdavanje boravišnih dozvola na temelju Direktive 2003/109 uvjetovati plaćanjem pristojbi i da prilikom utvrđivanja iznosa tih pristojbi raposlažu marginom prosudbe (presuda Komisija/Nizozemska, C‑508/10, EU:C:2012:243, t. 64.).
23 Međutim, Sud je već utvrdio da diskrecijska ovlast država članica u tom pogledu nije neograničena i da one ne mogu primijeniti nacionalni propis koji može ugroziti ostvarenje ciljeva Direktive 2003/109 i, posljedično, oduzeti istoj njezin koristan učinak (vidjeti presudu Komisija/Nizozemska, C‑508/10, EU:C:2012:243, t. 65.).
24 Osim toga, u skladu s načelom proporcionalnosti, koje je dio općih načela prava Unije, sredstva za provođenje Direktive 2003/109 moraju biti prikladna za ostvarenje ciljeva predviđenih tom odredbom i ne smiju prelaziti ono što je nužno za njihovo ostvarenje (vidjeti, u tom smislu, presudu Komisija/Nizozemska, C‑508/10, EU:C:2012:243, t. 75.).
25 Stoga, iako je državama članicama dopušteno uvjetovati izdavanje boravišnih dozvola na temelju Direktive 2003/109 naplatom pristojbi, činjenica je da, u skladu s načelom proporcionalnosti, utvrđena visina tih pristojbi ne smije imati ni za predmet ni za učinak stvaranje prepreke stjecanju statusa osobe s dugotrajnim boravištem na temelju te direktive kao i drugih prava koja proizlaze iz dodjele tog statusa jer bi inače i cilj kojemu ista teži i njezin duh bili ugroženi (vidjeti, u tom smislu, presudu Komisija/Nizozemska, C‑508/10, EU:C:2012:243, t. 69.).
26 U tom pogledu iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da iznos pristojbe o kojoj je riječ u glavnom postupku iznosi 80 eura za izdavanje i produženje boravišnih dozvola u trajanju dužem od tri mjeseca i kraćem ili jednakom jednoj godini, 100 eura za izdavanje i produženje boravišnih dozvola u trajanju dužem od jedne godine i kraćem ili jednakom dvjema godinama i 200 eura za izdavanje boravišnih dozvola EU‑a za dugotrajno boravište.
27 Financijski učinak takve pristojbe može biti značajan za određene državljane trećih zemalja koji ispunjavaju uvjete predviđene Direktivom 2003/109 za dodjelu boravišnih dozvola obuhvaćenih istom, osobito zato što su ti državljani, s obzirom na trajanje takvih dozvola, vrlo često primorani tražiti njihovo produženje i što se iznosu te iste pristojbe može pridodati iznos drugih pristojbi predviđenih prethodno postojećim nacionalnim propisom, tako da u takvim okolnostima obveza plaćanja pristojbe o kojoj je riječ u glavnom postupku može činiti prepreku tomu da se državljani trećih zemalja pozivaju na svoja prava koja su im dodijeljena tom direktivom.
28 U tom pogledu valja naglasiti da su, i u svojim očitovanjima i na raspravi, tužitelji u glavnom postupku i Komisija naveli da na temelju prethodno postojećeg talijanskog propisa koji je još uvijek na snazi mora, u svakom slučaju, kako za izdavanje tako i za produženje boravišnih dozvola, biti plaćena druga pristojba koja iznosi 73,50 eura, i to neovisno o trajanju boravišne dozvole o kojoj je riječ, jer se taj iznos pridodaje iznosu pristojbe o kojoj je riječ u glavnom postupku.
29 Osim toga, iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da je, u skladu s člankom 14 bis Zakonodavne uredbe br. 286/1998, polovica prihoda prikupljenih naplatom pristojbe iz glavnog postupka namijenjena financiranju troškova povezanih s povratkom u zemlju podrijetla državljana trećih zemalja za koje je otkriveno da ilegalno borave na nacionalnom teritoriju, pri čemu je talijanska vlada na raspravi potvrdila taj navod.
30 Ne može se prihvatiti argumentacija talijanske vlade prema kojoj pristojba iz glavnog postupka ne može biti neproporcionalna jer je prihod od te pristojbe povezan s potrebnim razmatranjem ispunjavanja uvjeta koji se zahtijevaju kako bi se ishodile boravišne dozvole na temelju Direktive 2003/109.
31 S obzirom na prethodna razmatranja, na postavljeno pitanje valja odgovoriti na način da se Direktiva 2003/109 protivi nacionalnom propisu, poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, koji državljanima trećih zemalja koji traže izdavanje ili produženje boravišne dozvole u predmetnoj državi članici, nalaže plaćanje pristojbe čiji se iznos kreće između 80 i 200 eura, u mjeri u kojoj je takva pristojba neproporcionalna s obzirom na cilj kojemu teži ta direktiva te može stvoriti prepreku izvršavanju prava dodijeljenih istom.
Troškovi
32 Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenoga, Sud (drugo vijeće) odlučuje:
Direktiva Vijeća 2003/109/EZ od 25. studenoga 2003. o statusu državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravištem, kako je izmijenjena Direktivom Europskog parlamenta i Vijeća 2011/51/EU od 11. svibnja 2011., protivi se nacionalnom propisu, poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, koji državljanima trećih zemalja koji traže izdavanje ili produženje boravišne dozvole u predmetnoj državi članici, nalaže plaćanje pristojbe čiji se iznos kreće između 80 i 200 eura, u mjeri u kojoj je takva pristojba neproporcionalna s obzirom na cilj kojemu teži ta direktiva i može stvoriti prepreku izvršavanju prava dodijeljenih istom.
Potpisi