JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JULIANE KOKOTT
9 päivänä maaliskuuta 2006 1(1)
Asia C-484/04
Euroopan yhteisöjen komissio
vastaan
Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta
Työaika – Vuorokautiset ja viikoittaiset vähimmäislepoajat – Kansallisen viranomaisen julkaisema opas, jonka mukaan työnantajan ei tarvitse varmistaa, että työntekijät tosiasiallisesti noudattavat lepoaikoja – Viikoittainen enimmäistyöaika ja enimmäisyötyöaika – Direktiivin 93/104/EY 17 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen mahdollisten poikkeusten soveltumattomuus yksittäisiin työajan osiin
I Johdanto
1. Euroopan yhteisöjen komissio väittää tässä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa kanteessaan, että jotkin työntekijöiden työaikaa koskevista Yhdistyneen kuningaskunnan kansallisista säädöksistä ja niihin liittyvät ohjeet ovat yhteisön oikeuden vastaisia.
2. Asianosaiset ovat eri mieltä erityisesti siitä, onko Yhdistynyt kuningaskunta toteuttanut kaikki tarvittavat toimenpiteet, jotta työntekijöiden oikeudet vuorokautiseen ja viikoittaiseen vähimmäislepoaikaan toteutuisivat. Yhdistyneen kuningaskunnan kauppa- ja teollisuusministeriön julkaisema opas, jonka mukaan työnantajan ei tarvitse varmistaa, että työntekijät tosiasiallisesti noudattavat lepoaikoja, voi olla ristiriidassa näiden oikeuksien toteutumisen kanssa.
3. Lisäksi kanne koskee sitä, sallitaanko yhteisön oikeudessa poikkeukset viikoittaisesta enimmäistyöajasta ja enimmäisyötyöajasta myös silloin, kun vain osa työntekijän työajasta mitataan tai määritellään ennalta tai kun työntekijä voi itse päättää työajasta vain osittain.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Yhteisön lainsäädäntö
4. Tässä menettelyssä asiaa koskevina yhteisön oikeussääntöinä pidetään tietyistä työajan järjestämistä koskevista seikoista 23 päivänä marraskuuta 1993 annettua neuvoston direktiiviä 93/104/EY(2) (jäljempänä työaikadirektiivi). Direktiivin 1 artiklan 1 kohdan mukaan siinä asetetaan turvallisuutta ja terveyttä koskevat vähimmäisvaatimukset työajan järjestämiseksi.
5. Työaikadirektiivin 3 ja 5 artiklassa säädetään vuorokautisista ja viikoittaisista vähimmäislepoajoista. Artiklojen mukaisesti jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että jokainen työntekijä saa vähintään 11 tunnin yhtäjaksoisen lepoajan jokaista 24 tunnin jaksoa kohden (3 artikla) ja jokaista seitsemän päivän jaksoa kohden vähintään 24 tunnin keskeytymättömän lepoajan, johon lisätään 11 tunnin vuorokautinen lepoaika (5 artiklan 1 kohta).
6. Tietyn toiminnan erityispiirteiden vuoksi työaikadirektiivissä sallitaan jäsenvaltioiden poikkeaminen sen yksittäisistä säännöksistä kuten vähimmäislepoajoista sekä viikoittaisesta enimmäistyöajasta ja enimmäisyötyöajasta. Työaikadirektiivin 17 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Ottaen huomioon työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden suojelemisessa noudatettavat yleiset periaatteet jäsenvaltiot voivat poiketa 3, 4, 5, 6, 8 tai 16 artiklan säännöksistä, kun kyseessä olevan toiminnan erityispiirteiden vuoksi työajan pituutta ei mitata ja/tai määritellä etukäteen tai työntekijät voivat itse päättää siitä – – ”
B Kansallinen lainsäädäntö
7. Yhdistyneessä kuningaskunnassa työaikadirektiivi on saatettu osaksi kansallista oikeusjärjestystä Working Time Regulationsilla(3) (työaika-asetuksella, jäljempänä WTR). WTR tuli voimaan 1.10.1998.
8. WTR:n 10 §:n 1 momentissa, jolla pannaan täytäntöön vuorokautista lepoaikaa koskeva työaikadirektiivin 3 artikla, säädetään seuraavaa:
”Jokaiselle aikuiselle työntekijälle taataan vähintään 11 tunnin yhtäjaksoinen lepoaika jokaista 24 tunnin jaksoa kohden, jonka hän työskentelee työnantajansa palveluksessa.”
9. WTR:n 11 §:n 1 momentissa, jolla pannaan täytäntöön viikoittaista lepoaikaa koskevat työaikadirektiivin 5 artiklan säännökset, säädetään seuraavaa:
”Ottaen huomioon 2 momentti, jokaiselle aikuiselle työntekijälle taataan vähintään 24 tunnin keskeytymätön lepoaika jokaista seitsemän päivän jaksoa kohden, jonka hän työskentelee työnantajansa palveluksessa.”
10. Lisäksi Yhdistyneen kuningaskunnan kauppa- ja teollisuusministeriö on julkaissut oppaan,(4) jonka tarkoituksena on tehdä WTR:n säännöksistä ymmärrettävämmät työnantajille ja työntekijöille, joita ne koskevat. Oppaan 5 jaksossa säädetään vuorokautisista ja viikoittaisista lepoajoista muun muassa seuraavaa:
”Työnantajien on varmistettava, että työntekijät voivat käyttää lepoaikansa, mutta heidän ei tarvitse varmistaa, että nämä myös lepäävät.”(5)
11. Lisäksi WTR:ään lisättiin vuonna 1999 työaikadirektiivin 17 artiklan 1 kohdan perusteella 20 §:n 2 momentti(6), jossa säädetään seuraavaa:
”Silloin, kun osa työntekijän työajasta mitataan tai määritellään ennalta tai kun työntekijä ei voi itse päättää siitä, mutta kyseessä olevan toiminnan erityispiirteet ovat sellaiset, että työnantajan tätä vaatimatta työntekijä voi myös tehdä sellaista työtä, jonka pituutta ei mitata tai määritellä ennalta tai jonka pituudesta työntekijä voi itse päättää, asetuksen 4 §:n 1 ja 2 momenttia ja 6 §:n 1, 2 ja 7 momenttia sovelletaan vain siltä osin kuin hänen työnsä pituus mitataan tai määritellään ennalta tai työntekijä ei voi itse päättää siitä.”(7)
III Oikeudenkäyntiä edeltävä menettely ja vaatimukset
12. Komissio totesi 21.3.2002 päivätyssä kirjeessään, että WTR:n 20 §:n 2 momentti menee työaikadirektiivin 17 artiklan 1 kohdassa sallittuja poikkeuksia pitemmälle ja että kauppa- ja teollisuusministeriön oppaassa suositeltu oikeuden soveltaminen on ristiriidassa työaikadirektiivin tavoitteiden kanssa.
13. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus otti asiaan kantaa 31.5.2002 päivätyssä kirjeessään. Sen mielestä kansalliset täytäntöönpanosäännökset ja opas olivat työaikadirektiivin vaatimusten mukaisia.
14. Komissio lähetti 2.5.2003 perustellun lausunnon, jossa se toisti moitteensa. Se kehotti Yhdistynyttä kuningaskuntaa toteuttamaan tarvittavat toimenpiteet kahden kuukauden kuluessa kyseisen lausunnon tiedoksi saamisesta.
15. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus kuitenkin vahvisti 30.6.2003 päivätyssä kirjeessään aiemmin esittämänsä näkemyksen.
16. Tämän jälkeen komissio nosti 23.11.2004 kanteen EY 226 artiklan 2 kohdan nojalla. Se vaati alun perin, että yhteisöjen tuomioistuin
– toteaa, että Yhdistynyt kuningaskunta ei ole noudattanut direktiivin 93/104 17 artiklan 1 kohdan ja EY 249 artiklan mukaisia velvoitteitaan,
1) koska se on soveltanut poikkeusta niihin työntekijöihin, joiden työajan pituutta ei osittain mitata tai määritellä ennalta tai jotka voivat itse päättää siitä, ja
2) koska se ei ole toteuttanut riittäviä toimenpiteitä vuorokautista ja viikoittaista lepoaikaa koskevien oikeuksien toteuttamiseksi
– velvoittaa Yhdistyneen kuningaskunnan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
17. Komissio muotoili kanteensa osittain uudelleen 26.1.2006 yhteisöjen tuomioistuimessa järjestetyssä istunnossa. Nyt se vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin
– toteaa, että Yhdistynyt kuningaskunta
1) ei ole noudattanut direktiivin 93/104 17 artiklan 1 kohdan ja EY 249 artiklan mukaisia velvoitteitaan soveltaessaan poikkeusta niihin työntekijöihin, joiden työajan pituutta ei osittain mitata tai määritellä ennalta tai jotka voivat itse päättää siitä, ja
2) ei ole noudattanut EY 249 artiklan mukaisia velvoitteitaan toteuttaakseen oikeudet vuorokautisiin ja viikoittaisiin lepoaikoihin pitäessään niitä koskevan virallisen oppaansa tämänhetkisessä muodossaan
– velvoittaa Yhdistyneen kuningaskunnan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
18. Yhdistynyt kuningaskunta puolestaan vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin
– hylkää kanteen
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
19. Oikeudenkäyntiä edeltävässä menettelyssä komissio lisäksi moitti Yhdistyneessä kuningaskunnassa yötyön pituuden laskentaan sovellettua oikeudellista käytäntöä, sellaisena kuin se esitetään WTR:n 6 §:n 6 momentissa ja kauppa- ja teollisuusministeriön oppaassa; komission mukaan se on vastoin työaikadirektiivin 8 artiklaa, kun kyseistä artiklaa luetaan yhdessä johdanto-osan 11 ja 12 perustelukappaleen kanssa. Tämän jälkeen Yhdistynyt kuningaskunta muutti kyseisiä säännöksiä asetetussa määräajassa.(8) Näin ollen komissio ei enää sisällytä viimeksi mainittua väitettä kanteeseensa.
IV Oikeudellinen arviointi
A Ensimmäinen väite: WTR:n 20 §:n 2 momentin poikkeussäännöksen yhteensopimattomuus työaikadirektiivin 17 artiklan 1 kohdan kanssa
20. Komission ensimmäisen väitteen kohteena on WTR:n vuoden 1999 toisinnon 20 §:n 2 momentti, jonka mukaan viikoittainen enimmäistyöaika ja enimmäisyötyöaika hyödyttävät työntekijää vain hänen työaikansa siltä osalta, joka ”mitataan tai [josta] määritellään ennalta tai työntekijä ei voi itse päättää”.
21. Komissio toteaa, että tämä säännös ei kuulu työaikadirektiivin 17 artiklan 1 kohtaan perustuvan mahdollisen poikkeuksen piiriin. Tätä poikkeusta voidaan nimittäin soveltaa ainoastaan työntekijöihin, joiden työajan kokonaispituutta ei mitata tai määritellä ennalta tai jotka voivat itse päättää siitä. Sen sijaan siinä ei sallita viikoittaista enimmäistyöaikaa ja enimmäisyötyöaikaa koskevien säännösten rajoitettua soveltamista vain tiettyihin työntekijän toiminnan osa-alueisiin, kuten WTR:n 20 §:n 2 momentissa säädetään siinä tapauksessa, että työntekijän työaika jätetään vain osittain mittaamatta ja/tai ennalta määrittelemättä tai että työntekijä voi itse päättää siitä vain osittain.
22. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yhteisön oikeuden säännöksen merkityksen määrittelemiseksi on otettava huomioon samanaikaisesti sen sanamuoto, asiayhteys ja tarkoitus.(9)
23. Tarkasteltavana olevassa asiassa työaikadirektiivin 17 artiklan 1 kohdan sanamuodosta ja kyseisen säännöksen asiayhteydestä sekä työaikadirektiivin tarkoituksesta käy kaiken kaikkiaan ilmi, että poikkeukset yhteisön oikeudessa säädetyistä viikoittaisesta enimmäistyöajasta ja enimmäisyötyöajasta ovat mahdollisia vain silloin, kun kyseessä olevan toiminnan erityispiirteiden vuoksi työajan kokonaispituutta ei mitata ja/tai määritellä ennalta tai kun työntekijät voivat itse päättää koko työajasta. Poikkeusta ei sen sijaan voida soveltaa silloin, kun mainitut piirteet koskevat vain yksittäisiä työajan osia.
24. Jo työaikadirektiivin 17 artiklan 1 kohdan sanamuoto viittaa ”työaikaan” kokonaisuudessa eikä sen yksittäisiin osiin. Myös ”kyseessä oleva toiminta”, jonka erityispiirteillä perustellaan työaikadirektiivin yleisistä säännöksistä poikkeava vuorokautisia ja viikoittaisia vähimmäislepoaikoja koskeva järjestely, on esitetty yksikkömuodossa. Näin ollen ratkaiseva on kyseisten työntekijöiden toiminta kokonaisuutena, ei esimerkiksi toimintaan kuuluvien yksittäisten tehtävien erityisluonne.
25. Asiayhteys, johon työaikadirektiivin 17 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu poikkeusmahdollisuus liittyy, vahvistaa tämän näkökannan. Työaikadirektiivin 2 artiklan 1 kohdan määritelmän mukaan työaika tarkoittaa ”ajanjaksoa, jonka aikana työntekijä tekee työtä, on työnantajan käytettävissä ja suorittaa toimintaansa tai tehtäviään”(10). Jälleen viitataan siis työntekijän toimintaan kokonaisuutena eikä esimerkiksi sen yksittäisiin osatekijöihin. Näin ollen systemaattinen tulkinta johtaa myös siihen, että työajan käsite muodostaa yhtenäisen kokonaisuuden, jonka määrittelee työntekijän toiminnan yleinen luonne, eivät hänen suorittamiensa yksittäisten tehtävien piirteet.
26. Samaan päätelmään viittaa myös työntekijöiden suojelua koskeva tavoite, johon työaikadirektiivi kokonaisuudessaan ratkaisevalla tavalla tähtää ja joka käy nimenomaisesti ilmi myös sen 17 artiklan 1 kohdasta.(11)
27. Kuten työaikadirektiivin oikeusperustana olevasta EY:n perustamissopimuksen 118 a artiklasta(12) sekä direktiivin ensimmäisestä, neljännestä, seitsemännestä ja kahdeksannesta perustelukappaleesta ja 1 artiklan 1 kohdasta käy ilmi, työaikadirektiivissä on tarkoitus vahvistaa vähimmäisvaatimukset, joilla pyritään parantamaan työntekijöiden elin- ja työoloja yhdenmukaistamalla kansallisia työaikasäädöksiä.(13)
28. Lisäksi yhteisön laajuisella työajan järjestämisen yhdenmukaistamisella pyritään mainittujen säännösten mukaan varmistamaan työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden parempi suojelu muun muassa vahvistamalla vuorokautiset ja viikoittaiset vähimmäislepoajat ja riittävät lepotauot sekä määrittelemällä keskimääräinen viikoittainen enimmäistyöaika.(14)
29. Työntekijöiden sosiaalisten oikeuksien peruskirjassa,(15) johon työaikadirektiivissä nimenomaisesti viitataan,(16) todetaan (7 kohta), että sisämarkkinoiden toteutumisen on johdettava Euroopan yhteisön työntekijöiden elin- ja työolojen paranemiseen ja että tämä prosessi koskee työaikaa ja työajan järjestämistä. Peruskirjan 8 kohdassa todetaan lisäksi, että yhteisön jokaisella työntekijällä on oikeus muun muassa (viikoittaiseen) lepoaikaan, jonka kesto jäsenvaltioissa on asteittain yhdenmukaistettava kansallisten käytäntöjen mukaisesti.
30. Tätä taustaa vasten työaikadirektiiviin sisältyviä, enimmäistyöaikaa ja vähimmäislepoaikaa koskevia säännöksiä pidetään vakiintuneen oikeuskäytännön kannalta yhteisön sosiaalioikeuden erityisen merkityksellisinä sääntöinä, joita on sovellettava jokaiseen työntekijään hänen turvallisuutensa ja terveytensä suojelua koskevana vähimmäisvaatimuksena.(17)
31. Näin ollen poikkeuksia mainituista työaikaa koskevista säännöistä, esimerkiksi työaikadirektiivin 17 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja mahdollisia poikkeuksia, on tulkittava suppeasti.(18) Tämän direktiivin tavoitteena on kaikkien sen soveltamisalaan kuuluvien työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden suojelun varmistaminen, minkä mukaisesti sen 17 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun mahdollisen poikkeuksen soveltaminen on rajattava tapauksiin, joissa työajan kokonaispituutta – eikä esimerkiksi vain sen osia – ei kyseessä olevan toiminnan erityispiirteiden vuoksi mitata ja/tai määritellä ennalta tai kun kyseiset työntekijät voivat itse päättää työajan kokonaispituudesta.
32. Jos työaikadirektiivin 17 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua mahdollista poikkeusta sovellettaisiin myös tapauksiin, joissa työaika voidaan mitata tai määritellä ennalta taikka työntekijät voivat itse päättää siitä vain osittain, vaarana olisi yhteisön oikeudessa säädettyjen viikoittaista enimmäistyöaikaa ja enimmäisyötyöaikaa koskevien sääntöjen kiertäminen. Tällöin sallittu viikoittainen enimmäistyöaika tai sallittu enimmäisyötyöaika saattaisi kulua kokonaan tai suurelta osin jo kyseisen työntekijän toiminnan siihen osaan, jolta työaika mitataan tai määritellään ennalta taikka josta työntekijät eivät voi itse päättää. Suorittaakseen muut tehtävänsä, jotka eivät erityispiirteidensä vuoksi sovellu työajan mittaamiseen tai ennalta määrittelemiseen tai joiden osalta asianomainen voi itse päättää työajastaan, työntekijän olisi mahdollisesti ylitettävä viikoittainen enimmäistyöaika tai enimmäisyötyöaika.
33. Edellä esitettyjen seikkojen perusteella on todettava, että WTR:n 20 §:n 2 momentin soveltamisala on työaikadirektiivin 17 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua mahdollista poikkeusta laajempi ja on siten mainitun yhteisön oikeuteen sisältyvän säännöksen vastainen.
34. Vastineessaan Yhdistynyt kuningaskunta myönsi, että WTR:n 20 §:n 2 momentti ”ei ole työaikadirektiivin 17 artiklan 1 kohdan asianmukaisen täytäntöönpanon kannalta välttämätön” ja lupasi kumota tämän kansallisen säännöksen. Yhteisöjen tuomioistuimessa järjestetyssä istunnossa kävi lisäksi ilmi, että tätä koskeva muutosasetus on etenemässä lainsäädäntömenettelyssä Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja että sen todennäköinen voimaantulopäivä on 6.4.2006.
35. Arvioitaessa sitä, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, on vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kuitenkin otettava huomioon jäsenvaltion tilanne sellaisena kuin se oli perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä, eikä yhteisöjen tuomioistuin voi ottaa huomioon tämän jälkeen tapahtuneita muutoksia. Pelkkä ilmoitus kansallisten säädösten tai hallinnollisten määräysten muuttamisesta ei siis ole tässä suhteessa riittävä.(19)
36. Kyseisiä jäsenyysvelvoitteita oli siis asian kannalta merkityksellisenä ajankohtana edelleen jätetty noudattamatta. Näin ollen komission ensimmäinen väite on oikeudenkäynnin tässä vaiheessa hyväksyttävä.
37. Yhteisöjen tuomioistuimessa järjestetyssä istunnossa komissio lupasi harkita ensimmäisen väitteensä peruuttamista heti, kun WTR:n 20 §:n 2 momentin kumoava muutosasetus on tullut voimaan. Jos kanne peruutetaan osittain, jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne rajoitetaan ainoastaan komission toiseen väitteeseen, jota koskevat jäljempänä esitetyt seikat.
B Toinen väite: ei riittäviä toimenpiteitä vuorokautista ja viikoittaista lepoaikaa koskevien oikeuksien toteuttamiseksi
38. Toisessa väitteessään komissio esittää, että Yhdistynyt kuningaskunta ei ole noudattanut EY 249 artiklan mukaisia velvoitteitaan toteuttaakseen oikeuden vuorokautisiin ja viikoittaisiin lepoaikoihin pitäessään virallisen oppaansa tämänhetkisessä muodossaan. Väitteen perustana on Yhdistyneen kuningaskunnan kauppa- ja teollisuusministeriön julkaisema opas, jonka mukaan työnantajien on varmistettava, että työntekijät voivat käyttää lepoaikansa, mutta heidän ei tarvitse varmistaa, että nämä myös lepäävät.
39. Ennen kuin tätä väitettä voidaan arvioida aineellisesti, on ratkaistava, otetaanko se tutkittavaksi.
1. Tutkittavaksi ottaminen
40. Yhdistyneen kuningaskunnan mielestä toinen väite on jätettävä tutkimatta kahdesta syystä.
a) Oikeusriidan kohteen laajentamista koskeva väite
41. Ensinnäkin Yhdistynyt kuningaskunta väittää komission laajentaneen oikeusriidan kohdetta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen käsittelyn aikana. Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan komission kanne menee perusteltua lausuntoa pitemmälle. Näin ollen se katsoo perusteltuun lausuntoon sisältyvän toisen väitteen koskeneen ainoastaan kauppa- ja teollisuusministeriön julkaisemaa opasta. Kanteessaan komissio sen sijaan esitti pitemmälle menevän yleisen väitteen, jonka mukaan työaikadirektiivin kattavan ja tehokkaan täytäntöönpanon varmistamiseksi ei ole toteutettu riittäviä toimenpiteitä, muttei ottanut uudelleen esille väitteensä alkuperäistä rajaamista ainoastaan opasta koskevaksi.
42. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 226 artiklan nojalla nostetun kanteen kohde rajataan kyseisessä määräyksessä tarkoitetussa oikeudenkäyntiä edeltävässä menettelyssä. Kanteen on näin ollen perustuttava samoihin syihin ja perusteisiin kuin perustellun lausunnonkin. Väitettä, jota ei esitetty kyseisessä lausunnossa, ei siis voida ottaa tutkittavaksi yhteisön tuomioistuimessa käytävässä oikeudenkäynnissä.(20)
43. Tästä ei kuitenkaan voida päätellä, että virallisessa huomautuksessa, perustellussa lausunnossa ja kannekirjelmässä esitettyjen väitteiden pitäisi aina olla täysin yhteneviä, kunhan oikeusriidan kohdetta ei ole laajennettu tai muutettu.(21)
44. Tarkasteltavana olevassa asiassa komissio totesi perustellun lausuntonsa 22 kohdassa, että se ei sinänsä vastusta WTR:n säännöksiä, joilla pannaan täytäntöön vuorokautista ja viikoittaista vähimmäislepoaikaa koskevat työaikadirektiivin 3 ja 5 artikla. Kauppa- ja teollisuusministeriön oppaasta nimenomaisesti ilmenevä käytäntö ei kuitenkaan komission mielestä vastaa työaikadirektiiviä. Perustellun lausunnon 23 kohdassa komissio päättelikin, että oppaassa esitetty Yhdistyneen kuningaskunnan käsitys ei sovi yhteen direktiivin tavoitteen kanssa, minkä vuoksi oppaan sanamuotoa on muutettava. Lopuksi komissio korosti perustellun lausunnon 27 kohdassa sitä, että EY 249 artiklan nojalla direktiivi velvoittaa saavutettavaan tulokseen nähden jokaista jäsenvaltiota, jolle se on osoitettu. Näin ollen jäsenvaltioilla on komission mukaan vastuu siitä, että työaikadirektiivillä myönnetyt, erityisesti vuorokautista ja viikoittaista vähimmäislepoaikaa koskevat oikeudet annetaan ja että niitä käytetään.(22) Pelkkä direktiivin täytäntöönpano ei riitä. Komission mukaan opas voi johtaa työaikadirektiivin vastaiseen käytäntöön.
45. Kanteensa 25 kohdassa komissio viittaa jälleen WTR:n 10 ja 11 §:llä toteutettuun työaikadirektiivin 3 ja 5 artiklan täytäntöönpanoon. Se lainaa oppaan kyseistä kohtaa ja toteaa 26 kohdassa jälleen, että sen mielestä opas saattaa edistää ja tukea käytäntöä, joka ei vastaa työaikadirektiivin vaatimuksia. Komissio toteaa kanteen 29 kohdassa tiivistäen, että oppaassa esitetty käytäntö ei sovi yhteen työaikadirektiivin kattavaa ja tehokasta täytäntöönpanoa koskevan velvoitteen kanssa; EY 249 artiklan nojalla jäsenvaltioilla on komission mukaan selkeä vastuu siitä, että työaikadirektiivillä myönnetyt, erityisesti vuorokautista ja viikoittaista vähimmäislepoaikaa koskevat oikeudet annetaan ja että niitä käytetään.(23)
46. Tätä taustaa vasten on todettava, että komissio ei tarkasteltavana olevassa asiassa ole millään tavalla loukannut Yhdistyneen kuningaskunnan puolustautumisoikeuksia laajentamalla oikeusriidan kohdetta. Pikemminkin komissio on perustanut kanteensa toisen väitteen osalta samoihin seikkoihin kuin perustellun lausuntonsa aiemmin. Komissio ei sinänsä vastusta työaikadirektiivin täytäntöönpanoa WTR:n säännöksillä, vaan sekä perustellussa lausunnossaan että kanteessaan se arvostelee ainoastaan viranomaisten suosittelemaa käytäntöä sellaisena kuin se esitetään kauppa- ja teollisuusministeriön julkaisemassa oppaassa.
b) Kanteen epämääräisyyttä koskeva väite
47. Yhdistynyt kuningaskunta moittii lisäksi kanteen epämääräisyyttä. Komissio viittasi ainoastaan EY 249 artiklan mukaiseen jäsenvaltioiden yleiseen velvoitteeseen, kun sen olisi Yhdistyneen kuningaskunnan mielestä pitänyt tarkastelevana olevan kaltaisessa asiassa, joka koskee virheelliseksi väitettyä direktiivin täytäntöönpanoa, mainita yksiselitteisesti ja yksityiskohtaisesti osa-alueet, joilla se pitää työaikadirektiivin täytäntöönpanoa virheellisenä.
48. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 38 artiklan 1 kohdan c alakohdasta ja siihen liittyvästä oikeuskäytännöstä käy ilmi, että kannekirjelmässä on mainittava oikeudenkäynnin kohde ja yhteenveto kanteen oikeudellisista perusteista ja että näiden mainintojen on oltava riittävän täsmällisiä, jotta vastaaja voi valmistella puolustuksensa ja jotta yhteisöjen tuomioistuin voi harjoittaa valvontaansa.(24)
49. Tarkasteltavana olevassa asiassa komission kanteen ja jo aiemmin sen perustellun lausunnon toinen väite kohdistui nimenomaisesti kauppa- ja teollisuusministeriön julkaisemaan oppaaseen(25). Väitteen ydin, joka käy erityisen selvästi ilmi kanteen 25 ja 30 kohdasta, on oppaasta työnantajille välittyvä signaali, jonka mukaan ei ole tarpeen varmistaa, että työntekijät tosiasiallisesti käyttävät heille myönnetyt lepotauot, vaan että riittää, kun ainoastaan varmistetaan, että työntekijöitä ei estetä käyttämästä lepoaikojaan.
50. Näin ollen komissio on esittänyt riittävän konkreettisesti, mitä sen väite jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä koskee.
51. Tässä yhteydessä haittaa ei aiheudu siitä, että komissio viittaa kanteessaan ainoastaan EY 249 artiklaan eikä esimerkiksi vaadi Yhdistyneen kuningaskunnan tuomitsemista työaikadirektiivin 3 ja 5 artiklan rikkomisen perusteella. Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevalla kanteella nimittäin pyritään siihen, että yhteisöjen tuomioistuin toteaa jäsenvaltion jättäneen täyttämättä sille perustamissopimuksen mukaan kuuluvan velvoitteen (EY 226 artiklan 1 kohta ja EY 228 artiklan 1 kohta). Mikäli direktiivi on jätetty panematta täytäntöön tai se on pantu täytäntöön virheellisesti, jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisellä rikotaan EY 249 artiklan 3 kohtaa. Juuri tähän määräykseen komissio viittasi kanteessaan.
52. Lisäksi jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta kanteesta on tietenkin myös käytävä ilmi, mitkä direktiivin säännökset on komission mielestä jätetty panematta täytäntöön tai pantu täytäntöön virheellisesti vastoin EY 249 artiklan 3 kohtaa. Olisi mielekästä ilmaista tämä mainitsemalla kyseessä olevat säännökset kanteessa. Tämä ei kuitenkaan ole välttämätöntä. Kuten edellä jo todettiin, oikeudenkäynnin kohde ja kanteen oikeudelliset perusteet on mainittava riittävän täsmällisesti, jotta vastaajana oleva jäsenvaltio voi valmistella puolustuksensa ja jotta yhteisöjen tuomioistuin voi harjoittaa valvontaansa. Tarkasteltavana olevassa asiassa nämä vaatimukset täyttää komission viittaus ”vuorokautista ja viikoittaista lepoaikaa koskevien oikeuksien toteuttamisen” puutteellisuuteen, joka mainitaan sekä kanteessa itsessään että sen perusteluissa. Muutoin komissio viittaa myös kanteensa useassa kohdassa nimenomaisesti työaikadirektiivin 3 ja 5 artiklaan.(26)
c) Välipäätelmä
53. Näin ollen kanne voidaan ottaa tutkittavaksi toisen väitteen osalta.
2. Perusteltavuus
54. Komission toinen väite on perusteltu, jos kauppa- ja teollisuusministeriön julkaiseman oppaan 5 jakson kiistanalainen väittämä on ristiriidassa sen tavoitteen kanssa, joka jäsenvaltioille aiheutuu työaikadirektiivin 3 ja 5 artiklasta luettuna yhdessä EY 249 artiklan 3 kohdan kanssa.
55. Asianosaiset ovat eri mieltä lähinnä siitä, täyttyvätkö työaikadirektiivin 3 ja 5 artiklan edellytykset jo silloin, kun kyseisille työntekijöille varmistetaan oikeus vuorokautisiin ja viikoittaisiin lepoaikoihin, vai onko jäsenvaltioiden asetettava työnantajille tätä pitemmälle menevä tulosvelvoite huolehtia siitä, että lepoaikoja myös tosiasiallisesti noudatetaan.
a) Asianosaisten pääasialliset perustelut
56. Yhdistynyt kuningaskunta päättelee työaikadirektiivin 3 ja 5 artiklan perusteella, että työntekijöille on ainoastaan varmistettava oikeus vuorokautisiin ja viikoittaisiin lepoaikoihinsa (ensure that – – every worker is entitled to – – ), mutta työnantajien ei tarvitse huolehtia siitä, että lepoaikoja tosiasiallisesti noudatetaan. Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan mainituista säännöksistä ei – toisin kuin direktiivin muista säännöksistä – seuraa tulosvelvoitetta. Se katsoo, että työnantajilta ei voida vaatia, että he pakottaisivat työntekijät tosiasiallisesti käyttämään heille kuuluvat lepoajat. Tässä mielessä kauppa- ja teollisuusministeriön julkaisema opas ainoastaan selventää työnantajan vastuualueen rajoja.
57. Vertailun vuoksi Yhdistynyt kuningaskunta viittaa työaikadirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa ja 8 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuihin viikoittaiseen enimmäistyöaikaan ja enimmäisyötyöaikaan, joiden tapauksessa valittu sanamuoto (ensure that – – does not exceed – – ) viittaa tulokseen selkeämmin kuin työaikadirektiivin 3 ja 5 artiklan sanamuoto. Lisäksi Yhdistynyt kuningaskunta rinnastaa asian äitiyslomaa koskevaan järjestelyyn direktiivin 92/85(27) 8 artiklassa, jonka kahdessa kohdassa myös erotetaan toisistaan oikeus ja tulosvelvoite siten, että kyseisen säännöksen ensimmäisessä kohdassa pelkkä oikeus ilmaistaan jälleen sanamuodolla ”entitled to”.
58. Komissio ei hyväksy näitä sanamuotoon ja asiayhteyteen nojautuvia Yhdistyneen kuningaskunnan perusteluja ja viittaa tältä osin erityisesti sanamuotojen epäyhtenäisyyteen, jonka voi havaita paitsi direktiivin eri kielitoisintojen välillä myös yksittäisten kielitoisintojen sisällä. Komission mukaan jäsenvaltioilla on EY 249 artiklan nojalla selkeä vastuu sen varmistamisesta, että työaikadirektiivissä tarkoitetut, erityisesti vuorokautista ja viikoittaista vähimmäislepoaikaa koskevat oikeudet annetaan ja että niitä käytetään tehokkaasti. Työnantajien on varmistettava tämä asianmukaisen yritysorganisaation avulla.
59. Komission mielestä kyseessä oleva kauppa- ja teollisuusministeriön oppaan 5 jakso kannustaa työnantajia noudattamaan käytäntöä, joka ei täytä työaikadirektiivin vaatimuksia. Työnantajien annetaan ymmärtää, että heidän ei tarvitse varmistaa, että heidän työntekijänsä tosiasiallisesti myös käyttävät heille myönnetyt lepotauot. Komission mukaan oppaassa ei ainakaan rohkaista työnantajia varmistamaan tämä.
b) Arviointi
60. Jäsenvaltioiden on työaikadirektiivin 3 ja 5 artiklan mukaisesti toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että jokainen työntekijä saa vähintään 11 tunnin yhtäjaksoisen lepoajan jokaista 24 tunnin jaksoa kohden ja jokaista seitsemän päivän jaksoa kohden vähintään 24 tunnin keskeytymättömän lepoajan, johon lisätään 3 artiklassa tarkoitettu yhdentoista tunnin vuorokautinen lepoaika.
61. Tämän toteamuksen lisäksi 3 ja 5 artiklan sanamuotoon ja työaikadirektiivin systematiikkaan ei sisälly tarkempia viitteitä siitä, mitä konkreettisia vaatimuksia jäsenvaltioiden on asetettava työnantajille, jotta vuorokautisten ja viikoittaisten vähimmäislepoaikojen myöntämistä koskeva yhteisön oikeuden tavoite täyttyy tehokkaasti.
62. Työaikadirektiivin eri säännösten sanamuodossa on huomattavaa epäyhtenäisyyttä sekä eri kielitoisintojen välillä että yksittäisten kielitoisintojen sisällä. Esimerkiksi direktiivin englanninkielisessä toisinnossa käytetään 3, 4, 5 ja 7 artiklassa kauttaaltaan ilmaisua ”is entitled to”, jonka voidaan tulkita tarkoittavan pelkkää työntekijän oikeutta. Sen sijaan ranskan-, italian- ja portugalinkielisissä toisinnoissa samoissa artikloissa käytetään ilmaisua ”bénéficie” (ranskaksi), ”benefici” (italiaksi) ja ”beneficiem” (portugaliksi), joka voidaan saksaksi kääntää verbillä ”genießen” (nauttia) tai ”zugute kommen” (hyödyttää) ja jonka näin ollen voidaan myös tarkoittavan tulosvelvoitetta. Muissa kielitoisinnoissa termien käyttö ei ole yhtenäinen edes lepoaikaa koskevissa säännöksissä (3, 4, 5 ja 7 artikla). Esimerkiksi saksankielisessä toisinnossa 3, 4 ja 5 artiklassa käytetään ilmaisua ”gewährt wird”, 7 artiklassa sen sijaan ”erhält”. Espanjankielisessä toisinnossa käytetään 3 ja 5 artiklassa ilmaisua ”disfruten”, 4 artiklassa ilmaisua ”tengan derecho a disfrutar” ja 7 artiklassa ilmaisua ”dispongan”. Yhtä epäyhtenäisellä tavalla käytetään hollanninkielisessä toisinnossa 3 ja 5 artiklassa sanaa ”genieten”, 4 artiklassa sen sijaan sanaa ”hebben” ja 7 artiklassa ilmaisua ”wordt toegekend”.
63. Edellä kuvattu yleisesti epäyhtenäinen kielenkäyttö selittää myös sen, että määriteltäessä viikoittainen enimmäistyöaika ja enimmäisyötyöaika työaikadirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa ja 8 artiklan 1 kohdassa ei käytetä samaa sanamuotoa kuin määriteltäessä vähimmäislepoajat. Mainittujen kohtien mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet, jotta viikoittainen työaika tai yötyöaika ”ei ylitä” säädettyä enimmäisaikaa.(28)
64. Vastoin Yhdistyneen kuningaskunnan näkemystä sananvalinnoista ei voida johtaa laadullista eroa työaikadirektiivin 6 ja 8 artiklan säännösten ja riidan kohteena olevien 3 ja 5 artiklan säännösten välillä. Tällaista eroa vastaan puhuu varsinkin työaikadirektiivin kahdeksas perustelukappale, jossa vähimmäislepoajat ja enimmäistyöajat mainitaan samassa yhteydessä viitaten samaan tavoitteeseen: niiden avulla on tarkoitus varmistaa työntekijöiden turvallisuus ja terveys.
65. Tämän tavoitteen(29) valossa onkin lopulta selvitettävä myös vuorokautisia ja viikoittaisia vähimmäislepoaikoja koskevien, työaikadirektiivin 3 ja 5 artiklan mukaisten jäsenvaltioiden velvoitteiden laajuus. Kuten edellä jo mainittiin,(30) enimmäistyöaikaa ja vähimmäislepoaikaa koskevia säännöksiä pidetään vakiintuneen oikeuskäytännön kannalta yhteisön sosiaalioikeuden erityisen merkityksellisinä sääntöinä, joita on sovellettava jokaiseen työntekijään hänen turvallisuutensa ja terveytensä suojelua koskevana vähimmäisvaatimuksena.(31) Työaikadirektiivillä työntekijöille annettujen oikeuksien vaikuttavuus käytännössä on varmistettava täysimääräisesti, mikä väistämättä merkitsee jäsenvaltiolle velvoitetta varmistaa jokaisen tässä direktiivissä asetetun vähimmäisvaatimuksen täyttyminen.(32)
66. Työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden tehokkaan suojelun saavuttamiseksi on välttämätöntä, että heille myös tosiasiallisesti annetaan säädetyt vähimmäislepoajat(33). Tämä edellyttää varsinkin sitä, että työnantaja antaa työntekijöilleen mahdollisuuden käyttää heille kuuluvat lepoaikansa ja että esimerkiksi tosiasialliset pakottavat seikat eivät estä heitä tekemästä niin.(34)
67. Normaalitapauksessa on varmaankin kohtuutonta tai jopa mahdotonta vaatia työnantajaa pakottamaan työntekijänsä heille kuuluvien lepoaikojen käyttämiseen. Myös komissio myönsi tämän istunnossa. Tämän vuoksi Yhdistynyt kuningaskunta viittaa osuvasti siihen, että varsinkaan käytännön syistä työnantajan vastuu lepoaikojen noudattamisesta ei voi olla rajaton.
68. Työnantaja ei kuitenkaan missään tapauksessa saa jättäytyä täysin passiivisen toimijan rooliin ja myöntää lepoaikoja vain niille työntekijöille, jotka nimenomaisesti vaativat niitä ja tarvittaessa turvautuvat tuomioistuimeen saadakseen vaatimuksensa läpi. Näiden työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden suojelemiseksi taattujen oikeuksien tehokasta käyttöä voi huomattavasti vaikeuttaa – jo ennen uhkaavaa oikeudenkäynnin riskiä – se mahdollisuus, että pelkkä lepoaikojen vaatiminen tekee työntekijästä epäsuositun yrityksessä.
69. Sen sijaan työnantajan velvollisuutena on huolehtia aktiivisesti siitä, että yrityksessä syntyy ilmapiiri, jossa tosiasiallisesti noudatetaan yhteisön oikeudessa säädettyjä vähimmäislepoaikoja. Epäilemättä tämä edellyttää ensinnäkin sitä, että kussakin yritysorganisaatiossa järjestetään työ- ja lepoajat tämän mukaisesti. Lisäksi yrityksessä on oltava käytännössä itsestään selvää, että työntekijöiden oikeus lepoaikoihin ei jää kuolleeksi kirjaimeksi vaan että sitä voidaan tosiasiallisesti käyttää. Erityisesti on vältettävä tosiasiallisia pakottavia seikkoja, jotka estävät työntekijöitä käyttämästä lepoaikojaan tosiasiallisesti. Tällöin ei ole merkitystä sillä, ovatko pakottavat seikat lähtöisin työnantajasta – esimerkiksi hänen asettamiensa suoritusvaatimusten muodossa – vai johtuvatko ne siitä, että osa henkilökunnasta jättää heille kuuluvat lepoajat käyttämättä, mistä aiheutuu muille työntekijöille eräänlainen kollektiivinen pakko toimia samoin.
70. Tätä taustaa vasten kauppa- ja teollisuusministeriön oppaan kiistanalainen kohta on vähintäänkin tulkinnanvarainen. Sen ensimmäisessä lauseessa ilmaistaan osuvasti työnantajien velvoite varmistaa, että työntekijät voivat käyttää lepoaikansa. Toisessa lauseessa kuitenkin lisätään, että työnantajien ei tarvitse varmistaa, että heidän työntekijänsä tosiasiallisesti myös käyttävät lepoaikansa. Kun nämä väittämät luetaan asiayhteydessään – myös yhteydessä oppaan muuhun sisältöön(35) –, ei voida sulkea pois sitä mahdollisuutta, että opas kannustaa työnantajat täysin passiiviseen toimintaan, joka ei sovi yhteen työaikadirektiivin tavoitteiden kanssa. Pikemminkin voi syntyä vaikutelma, että jo tällaista työnantajan toimintaa pidetään laillisesti riittävänä toimintana. Kuten edellä jo todettiin, työnantajille osoitettu rooli ei saa rajoittua tällaiseen passiiviseen toimintaan vaan sen on käsitettävä myös velvoite sellaisen työilmapiirin luomiseen, joka kannustaa työntekijöitä heille kuuluvien lepoaikojensa käyttämiseen.
71. Hyväksyessään mainitun, vähintäänkin tulkinnanvaraisen kohdan kauppa- ja teollisuusministeriön oppaassa Yhdistynyt kuningaskunta ei siis ole noudattanut velvoitettaan toteuttaa kaikki tarvittavat toimenpiteet, jotta jokainen työntekijä saisi työaikadirektiivin 3 ja 5 artiklan mukaiset vuorokautiset ja viikoittaiset vähimmäislepoajat.
72. Tätä päätelmää ei estä myöskään se, että opas on työnantajien ja työntekijöiden kannalta mahdollisesti vain suositusluonteinen eikä siten ole oikeudellisesti sitova.(36) Kuten yhteisöjen tuomioistuin jo aiemmin todennut, jopa sellaiset jäsenvaltion viranomaisen toimet, joilla ei ole sitovaa vaikutusta, voivat olla omiaan vaikuttamaan kansalaisten käyttäytymiseen kyseisen valtion alueella ja siten vaarantamaan yhteisön tavoitteiden saavuttamisen.(37) Tämä koskee myös direktiivin sellaisten tavoitteiden saavuttamista, jotka EY 249 artiklan 3 kohdan mukaan velvoittavat jokaista jäsenvaltiota, jolle direktiivi on osoitettu.
73. Tällöin jäsenvaltion velvoite ei myöskään rajoitu – lainsäätäjää koskevaan – velvoitteeseen saattaa direktiivi asianmukaisella tavalla osaksi kansallista oikeusjärjestystä. Ottaen huomioon EY 10 artiklan mukaisen jäsenvaltioiden yleisen lojaaliteettivelvoitteen se käsittää myös kaikkia jäsenvaltioiden viranomaisia koskevan velvoitteen varmistaa yhteisön oikeuden mukainen kansallisen oikeuden soveltaminen.(38) Jäsenvaltion ei pidä viranomaisten antamilla tulkinnanvaraisilla suosituksilla luoda sitä riskiä, että kansallisen oikeuden soveltaminen käytännössä on vastoin direktiivin tavoitteita.
74. Edellä mainituista syistä myös komission toinen väite on hyväksyttävä.
V Oikeudenkäyntikulut
75. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asiaan, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut oikeudenkäyntikulujen korvaamista ja koska Yhdistynyt kuningaskunta on hävinnyt asian, Yhdistynyt kuningaskunta on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.(39)
VI Ratkaisuehdotus
76. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin ratkaisisi asian seuraavasti:
1) Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta ei ole noudattanut EY 249 artiklan 3 kohdan mukaisia velvoitteitaan panna täytäntöön tietyistä työajan järjestämistä koskevista seikoista 23 päivänä marraskuuta 1993 annettu neuvoston direktiivi 93/104/EY,
– koska se on vastoin direktiivin 17 artiklan 1 kohtaa ottanut käyttöön 17.12.1999 annetun Working Time Regulationsin 20 §:n 2 momentin, jonka mukaan tapauksissa, joissa työaika voidaan vain osittain mitata ja/tai määritellä ennalta tai joissa työntekijät eivät voi itse päättää työajasta, viikoittaista enimmäistyöaikaa ja enimmäisyötyöaikaa koskevia sääntöjä sovelletaan ainoastaan kyseiseen työajan osaan, ja
– koska se on vastoin direktiivin 3 ja 5 artiklaa pitänyt entisellään Working Time Regulationsia koskevan virallisen oppaan, jonka mukaan työnantajien on ainoastaan varmistettava, että työntekijät voivat käyttää vuorokautiset ja viikoittaiset lepoaikansa, mutta työnantajia ei velvoiteta huolehtimaan siitä, että työntekijät myös lepäävät.
2) Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.