ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA
23. dubna 1986 (*)
„Žaloba na neplatnost – Informační kampaň pro volby do Evropského parlamentu“
Ve věci 294/83,
Parti écologiste „Les Verts“, neziskové sdružení se sídlem v Paříži, zastoupené Étiennem Têtem, zvláštním zmocněncem, a Christianem Lallementem, advokátem u advokátní komory v Lyonu, s adresou pro účely doručování v Lucemburku, v úřadu E. Wiriona, 1, place du Théâtre,
žalobce,
proti
Evropskému parlamentu, zastoupenému Pasetti Bombardellou, právním poradcem, Rolandem Bieberem, právním poradcem, Johannesem Schooem, vrchním radou, Jean Paulem Jacquém, profesorem na fakultě práv a politických věd univerzity ve Štrasburku, a Jürgenem Schwarzem, profesorem na univerzitě v Hamburku, jako zmocněnci, a Lyon Caen, advokátkou, s adresou pro účely doručování v Lucemburku v sídle svého úřadu, plateau du Kirchberg, boîte postale 1601,
žalovaný,
jejímž předmětem je zrušení dvou rozhodnutí předsednictva Evropského parlamentu, prvního ze dnů 12. a 13. října 1982, druhého ze dne 29. října 1983 o přidělení rozpočtové položky 3708,
SOUDNÍ DVŮR,
ve složení T. Koopmans, předseda senátu, zastupující předseda, U. Everling, K. Bahlmann a R. Joliet, předsedové senátů, G. Bosco, O. Due, Y. Galmot, C. Kakouris a T. F. O´Higgins, soudci,
generální advokát: G. F. Mancini,
vedoucí soudní kanceláře: D. Louterman,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 4. prosince 1985,
vydává tento
Rozsudek
1 Návrhem došlým kanceláři Soudního dvora dne 28. prosince 1983 „Les Verts – Parti ecologiste“, neziskové sdružení se sídlem v Paříži, jehož založení bylo ohlášeno na policejní prefektuře dne 3. března 1980, podalo na základě čl. 173 druhého pododstavce Smlouvy o EHS žalobu, kterou se domáhá zrušení jednak rozhodnutí předsednictva Evropského parlamentu ze dne 12. října 1982 o rozdělení prostředků zařazených do položky 3708 souhrnného rozpočtu Evropských společenství, a jednak rozhodnutí rozšířeného předsednictva Evropského parlamentu ze dne 29. října 1983 o přijetí pravidel pro využití prostředků určených k úhradě výdajů politických uskupení, která se zúčastní evropských voleb v roce 1984.
2 Položka 3708 byla zařazena do souhrnného rozpočtu Evropských společenství pro účetní období let 1982, 1983 a 1984 do oddílu o Evropském parlamentu pod hlavu 3 týkající se výdajů vyplývajících z provádění zvláštních úkolů tímto orgánem (Úř. věst. 1982, L 31, s. 114; Úř. věst. 1983, L 19, s. 112 a Úř. věst. 1984, L 12, s. 132). Tato položka stanoví příspěvek určený k přípravě příštích evropských voleb. Komentář, kterým je doplněna v rozpočtech pro roky 1982 a 1983, je totožný. Uvádí, že „tyto prostředky musí sloužit ke spolufinancování přípravy informací týkajících se druhých přímých voleb, které se budou konat v roce 1984“ a že „předsednictvo Evropského parlamentu upřesní podmínky pro tyto výdaje“. Komentář uvedený v rozpočtu pro rok 1984 upřesňuje, že toto spolufinancování bude probíhat „v souladu s rozhodnutím předsednictva ze dne 12. října 1982“. Celkem bylo na tuto položku určeno 43 milionu ECU.
3 Dne 12. října 1982 přijalo předsednictvo, složené z předsedy a dvanácti místopředsedů Parlamentu, na návrh předsedů politických skupin rozhodnutí o rozdělení příspěvků zařazených do položky 3708 (dále jen „rozhodnutí z roku 1982“). Předsednictvo při této příležitosti zasedalo za přítomnosti předsedů politických skupin a zástupců nezařazených členů. Jedna z politických skupin, skupina pro technickou koordinaci, vznesla námitku proti zásadě přidělování prostředků politickým skupinám na volební kampaň.
4 Toto rozhodnutí, které nebylo zveřejněno, stanoví, že prostředky zařazené do položky 3708 rozpočtu Evropského parlamentu se každým rokem rozdělují mezi politické skupiny, nezařazené členy a rezervní fond pro rok 1984. Rozdělení probíhá tímto způsobem: a) každá ze sedmi skupin obdrží paušální příspěvek rovnající se 1 % celkové výše příspěvků; b) dále obdrží na každého svého člena 1/434 celkové výše prostředků snížené o paušální příspěvky; c) každý nezařazený člen obdrží také 1/434 celkové výše příspěvků snížené o paušální příspěvky; d) celková výše částek přidělených politickým skupinám a nezařazeným členům podle pravidel uvedených v písmenech b) a c) nesmí překročit 62 % celkové výše prostředků zařazených v položce 3708; e) každý rok se částka rovnající se 31 % celkové výše příspěvků zařazených v položce 3708 přidělí na zřízení rezervního fondu. U tohoto rezervního fondu je stanoveno, že bude rozdělen podle počtu získaných hlasů mezi všechna politická uskupení, která ve volbách v roce 1984 získají buď více než 5 % platných hlasů v členském státě, kde kandidovala, nebo více než 1 % platných hlasů minimálně ve třech členských státech, kde kandidovala (dále jen „jednoprocentní klauzule“). Dále bylo oznámeno, že podrobnosti rozdělení tohoto rezervního fondu budou upřesněny později.
5 Dne 12. října 1982 předsednictvo Evropského parlamentu, zasedající za stejných podmínek, přijalo ještě pravidla využití finančních prostředků určených na informační kampaň před evropskými volbami v roce 1984 politickými skupinami (dále jen „pravidla z roku 1982 o využití prostředků“). Tato pravidla, která nebyla zveřejněna, odpovídají doporučením předloženým pracovní skupinou složenou z předsedů politických skupin, jíž předsedal předseda Evropského parlamentu.
6 Z hlediska využití prostředků platí následující pravidla. Prostředky poskytnuté politickým skupinám mohou být použity pouze k financování činností, které jsou v přímém vztahu k přípravě a provádění informační kampaně pro volby v roce 1984. Administrativní výdaje (zejména odměna externím spolupracovníkům, výdaje za nájem místností a kancelářského vybavení, výdaje za telekomunikace) nesmí překročit 25 % přiděleného příspěvku. Nákup nemovitého majetku i kancelářského vybavení je zakázán. Skupiny musí uložit prostředky, které jim byly přiděleny, na účet otevřený specificky pro tento účel.
7 Předsedové politických skupin jsou určeni jako osoby odpovědné za využití prostředků pro účely odpovídající přijatým pravidlům. Využití prostředků musí být dále zdůvodněno dalším kontrolním orgánům, které jsou odpovědné za ověřování fondů Evropského parlamentu.
8 Z účetního hlediska tato pravidla nařizují, aby se jejich účetnictví vedlo odděleně od příjmů a výdajů souvisejících s jinými činnostmi skupin. Tyto skupiny musí zavést účetní systémy splňující stanovené požadavky. Tyto systémy musí rozlišovat výdaje podle tří odvětví (administrativní výdaje, výdaje na schůze, výdaje na zveřejňování a propagaci), která jsou ještě sama rozdělena podle jednotlivých projektů. Ode dne prvního převodu prostředků na skupiny musí tyto skupiny každý rok předkládat zprávu o využívání prostředků (placení, závazky, rezervy) během daného období. Tuto zprávu je nutno předat předsedovi Evropského parlamentu a předsedovi komise pro kontrolu rozpočtu.
9 Pod záhlavím „navrácení nevyužitých prostředků“ se uvádí, že poskytnuté prostředky mohou být využity nejpozději do čtyřiceti dnů přede dnem voleb pro sjednání finančních závazků za podmínky, že k zaplacení dojde nejpozději čtyřicet dní po dni voleb. Veškeré prostředky, jejichž využití neodpovídá oběma výše uvedeným kritériím, musí být vráceny Evropskému parlamentu do tří měsíců po konání voleb. Evropský parlament může případně vybrat částky, které mu mají být vráceny, tak, že tuto částku strhne z prostředků, které mají být skupinám vyplaceny na základě položky 3706 (další politické činnosti).
10 Dne 29. října 1983 přijalo rozšířené předsednictvo, složené z předsednictva a předsedů politických skupin, „pravidla pro využití prostředků určených k úhradě výdajů politických uskupení, která se zúčastní voleb v roce 1984“ (Úř. věst. C 293, s. 1) (dále jen „pravidla z roku 1983“).
11 Tato pravidla upřesňují, jak bylo uvedeno v rozhodnutí z roku 1982, klíč pro rozdělení 31% rezervy. Podmínky týkající se volební hranice, již musí politická uskupení překročit, aby měla nárok na podíl z této rezervy, jsou stejné, jako podmínky uvedené již v rozhodnutí z roku 1982. Pravidla z roku 1983 doplňují, že politická uskupení, která chtějí využít jednoprocentní klauzule, musí nejpozději čtyřicet dní před volbami předložit generálnímu tajemníkovi Evropského parlamentu prohlášení o sdružení kandidátních listin. Tato pravidla obsahují rovněž různá pravidla týkající se uvolnění prostředků. U zastoupených stran, kandidátek nebo sdružení se prostředky politickým skupinám a nezařazeným členům uvolňují počínaje prvním zasedáním po volbách. U nezastoupených stran, kandidátek nebo sdružení je stanoveno, že:
– žádosti o úhradu musí být podány generálnímu tajemníkovi Evropského parlamentu do devadesáti dnů od vyhlášení výsledků v dotčeném členském státě spolu s příslušnými dokumenty;
– doba, během níž lze výdaje považovat za výdaje související s volbami v roce 1984, začíná ke dni 1. ledna 1983 a končí čtyřicet dní po dni těchto voleb;
– k žádostem musí být připojeny účetní doklady prokazující, že vzniklé výdaje byly vynaloženy na volby do Evropského parlamentu;
– kritéria vztahující se na výdaje politických skupin, která byla uvedena výše, se použijí také na výdaje uskupení nezastoupených v Evropském parlamentu.
12 Žalující sdružení se na podporu své žaloby dovolává sedmi žalobních důvodů:
1) nedostatku pravomoci;
2) porušení Smluv, a zejména článku 138 Smlouvy o EHS a čl. 7 odst. 2 a článku 13 aktu o volbě zastupitelů ve Shromáždění ve všeobecných a přímých volbách;
3) porušení obecné zásady rovnosti všech občanů před volebním zákonem;
4) porušení článků 85 a dalších Smlouvy o EHS;
5) porušení francouzské ústavy v tom, že není dodržena zásada rovnosti občanů před zákonem;
6) námitky protiprávnosti a nepoužitelnosti v rozsahu, v němž hlasování francouzského ministra v Radě Evropských společenství při rozhodování o rozpočtech bylo protiprávní, což způsobilo i protiprávnost rozhodnutí Rady a následných aktů rozpočtového postupu;
7) zneužití pravomoci tím, že předsednictvo Evropského parlamentu využilo prostředky zařazené do položky 3708 k zajištění znovuzvolení členů Evropského parlamentu zvolených v roce 1979.
K přípustnosti žaloby
1. Aktivní legitimace „Les Verts – Conféderation écologiste – Parti écologiste“
13 Po ukončení písemné části řízení se ukázalo, že protokolem ze dne 29. března 1984 žalující sdružení „Les Verts – Parti écologiste“ a další sdružení „Les Verts - Conféderation écologiste“ rozhodla o svém rozpuštění a spojení za účelem založení nového sdružení pod názvem „Les Verts – Conféderation écologiste – Parti écologiste“. Toto sdružení bylo ohlášeno dne 20. června 1984 na policejní prefektuře v Paříži (JORF, 8. 11. 1984, N.C., s. 10241, oznámení nahrazující a zrušující oznámení zveřejněná v JORF, 25. 7. 1984, N.C. 172, s. 6604 a 6608). Toto nové sdružení podalo při evropských volbách v červnu 1984 kandidátní listinu „Les Verts – Europe Écologie“ poté, co dne 28. dubna 1984 podalo prohlášení o sdružení kandidátních listin podle článku 4 pravidel z roku 1983. Toto sdružení také dopisem ze dne 23. července 1984 podalo u generálního sekretariátu Evropského parlamentu žádost o úhradu na základě těchto pravidel. V návaznosti na tuto žádost byla tomuto sdružení na základě použití koeficientu financování za každý hlas ve výši 0,1206596, jímž bylo vynásobeno 680 080 získaných hlasů, vyplacena částka 82 958 ECU.
14 S ohledem na tyto nové skutečnosti Evropský parlament nejprve uplatnil, že žalující sdružení „Les Verts – Europe Écologie“ pozbylo z důvodu svého rozpuštění aktivní legitimace pro toto řízení a že pravidlo zachování právní subjektivity pro potřeby likvidace není možné použít na tuto žalobu, neboť právní subjektivita byla převedena na nové sdružení. Aniž by Evropský parlament zpochybňoval možnost nového sdružení, „Les Verts – Conféderation écologiste – Parti écologiste“, pokračovat v řízení zahájeném žalujícím sdružením, uvedl dále, že k tomuto pokračování musí dojít ve lhůtě stanovené Soudním dvorem a musí jasně vycházet od příslušných statutárních orgánů nového sdružení. Jelikož se Evropský parlament domnívá, že posledně jmenovaná podmínka nebyla splněna, navrhl žalobu zamítnout.
15 Zaprvé je třeba poukázat na to, že z protokolu ze dne 29. března 1984 vyplývá, že k rozpuštění obou sdružení, včetně rozpuštění žalujícího sdružení, došlo proto, aby se tato sdružení mohla spojit za účelem založení nového sdružení. Rozpuštění, spojení a založení nového sdružení bylo tedy provedeno jedním a týmž aktem tak, že mezi žalujícím sdružením a sdružením novým je časová a právní kontinuita, přičemž druhé sdružení se stalo nositelem práv a povinností sdružení prvního.
16 Zadruhé, protokol o spojení výslovně uvádí, že zahájená soudní řízení, a zejména řízení zahájená u Soudního dvora, „budou pokračovat za stejných podmínek“ a „podle stejných pravidel“.
17 Zatřetí, sám Evropský parlament během ústní části řízení poukázal na rozhodnutí národní meziregionální rady nového sdružení přijaté ve dnech 16. a 17. února 1985. Podle tohoto rozhodnutí, které rada nového sdružení přečetla na jednání, národní meziregionální rada tohoto sdružení, tedy statutární orgán příslušný pro jednání u soudu, vzhledem k vyhýbavému postoji Evropského parlamentu rozhodla výslovně, že bude pokračovat v řízení zahájeném sdružením „Les Verts – Parti écologiste“.
18 Za těchto podmínek nelze pochybovat o vůli nového sdružení pokračovat v žalobě, kterou podalo sdružení, z něhož nové sdružení vyšlo, a u níž bylo výslovně určeno za nástupce, a opačné závěry Evropského parlamentu v této otázce musí být odmítnuty.
19 Ačkoliv Evropský parlament neuplatnil žádný důvod nepřípustnosti vycházející z podmínek článku 173 Smlouvy, Soudnímu dvoru přísluší, aby z úřední povinnosti ověřil, zda tyto podmínky byly splněny. V projednávaném případě se zdá, že je nutné výslovně rozhodnout o těchto bodech: zda má Soudní dvůr pravomoc rozhodnout o žalobě na neplatnost, podané na základě článku 173 Smlouvy, proti aktu Evropského parlamentu; zda rozhodnutí z roku 1982 a pravidla z roku 1983 mají povahu aktů, které mají právní účinky vůči třetím osobám; zda se tyto akty dotýkají bezprostředně a osobně žalujícího sdružení ve smyslu čl. 173 druhého pododstavce Smlouvy.
2. K pravomoci Soudního dvora rozhodovat o žalobě na neplatnost, podané na základě článku 173 Smlouvy proti aktu Evropského parlamentu
20 Úvodem je třeba poznamenat, že rozhodnutí z roku 1982 a pravidla z roku 1983 přijaly orgány Evropského parlamentu, a je tedy třeba je považovat za akty samotného Evropského parlamentu.
21 Žalující sdružení se domnívá, že podle článku 164 Smlouvy nelze přezkum legality aktů orgánů, jež je svěřen Soudnímu dvoru článkem 173 Smlouvy, omezovat jen na akty Rady a Komise, jelikož by tak došlo k odepření práva.
22 Evropský parlament se rovněž domnívá, že Soudní dvůr v souladu se svou obecnou úlohou strážce práva, jak je definována v článku 164 Smlouvy, může přezkoumávat legalitu jiných aktů než pouze aktů Rady a Komise. Výčet potenciálních žalovaných, který je uveden v článku 173 Smlouvy, podle jeho názoru není vyčerpávající. Evropský parlament nezpochybňuje, že v oblastech jako je rozpočet a otázky související s organizací přímých voleb, kdy získal změnou Smluv větší pravomoci a může sám přijímat právní akty, může podléhat soudní kontrole Soudního dvora. V případě přidělování prostředků na spolufinancování informační kampaně při příležitosti druhých přímých voleb vykonává Evropský parlament přímo jemu příslušející práva. Nemá tedy v úmyslu bránit soudnímu přezkumu svých aktů v této oblasti. Domnívá se však, že rozšířený výklad článku 173 Smlouvy, který by umožňoval, aby se na jeho akty podávaly žaloby na neplatnost, by měl vést k tomu, aby mu bylo přiznáno oprávnění podávat tyto žaloby na akty Rady a Komise.
23 V této věci je namístě především zdůraznit, že Evropské hospodářské společenství je právním společenstvím v tom, že ani jeho členské státy, ani jeho orgány nejsou vyňaty z přezkumu souladu svých aktů se základní ústavní listinou, kterou je Smlouva. Smlouva jednak články 173 a 184, a jednak článkem 177 zavedla ucelený systém procesních prostředků a řízení určený k tomu, aby byl Soudnímu dvoru svěřen přezkum legality aktů orgánů. Fyzické i právnické osoby jsou tak chráněny proti tomu, aby vůči nim bylo možné použít akty s obecnou působností, které nemohou napadnout přímo u Soudního dvora z důvodu zvláštních podmínek přípustnosti, specifikovaných v čl. 173 druhém pododstavci Smlouvy. Pokud správní provádění těchto aktů přísluší orgánům Společenství, mohou fyzické i právnické osoby podat přímou žalobu k Soudnímu dvoru proti prováděcím aktům, jež jsou jim určeny nebo jež se jich bezprostředně a osobně dotýkají, a dovolávat se na podporu této žaloby protiprávnosti základního obecného aktu. Pokud toto provádění přísluší vnitrostátním orgánům, mohou uplatnit neplatnost aktů s obecnou působností u vnitrostátních soudů a žádat po nich, aby se v této věci dotázaly Soudního dvora prostřednictvím předběžných otázek.
24 Je pravda, že na rozdíl od znění článku 177 Smlouvy, který se týká aktů orgánů bez dalšího upřesnění, znění článku 173 Smlouvy uvádí pouze akty Rady a Komise. Systém Smlouvy však má umožnit podat přímou žalobu proti „každému opatření přijatému orgány, které má právní účinky“, jak již měl Soudní dvůr příležitost zdůraznit v rozsudku ze dne 31. března 1971 (Komise v. Rada, 22/70, Recueil, s. 263). Evropský parlament není výslovně uveden mezi orgány, jejichž akty mohou být napadeny, protože Smlouva o EHS mu ve svém původním znění svěřovala pouze poradní pravomoci a politickou kontrolu, nikoliv pravomoc přijímat akty, jež mají vyvolávat právní účinky vůči třetím osobám. Článek 38 Smlouvy o ESUO ukazuje, že tam, kde měl Parlament již od počátku pravomoc přijímat ustanovení závazné povahy, jak je tomu podle čl. 95 čtvrtého pododstavce poslední věty téže Smlouvy, jeho akty se v zásadě nevyhnuly žalobě na neplatnost.
25 Zatímco v rámci Smlouvy o ESUO je žaloba na neplatnost proti aktům orgánů předmětem dvou rozdílných ustanovení, v rámci Smlouvy o EHS ji upravuje pouze článek 173, který tak má obecnou povahu. Výklad článku 173 Smlouvy, který by vyloučil akty Evropského parlamentu z těch, jež lze napadnout, by vedl k výsledku odporujícímu jak duchu Smlouvy, jak byl vyjádřen v článku 164, tak jejímu systému. Akty, které Evropský parlament přijímá ve sféře Smlouvy o EHS by totiž mohly bez možnosti podrobit je přezkumu Soudního dvora zasahovat do pravomocí členských států nebo jiných orgánů nebo překračovat meze, které jsou vyhrazeny pro pravomoci jejich tvůrce. Je tedy třeba mít za to, že žalobu na neplatnost je možné podat proti aktům Evropského parlamentu, které mají právní účinky vůči třetím osobám.
26 Nyní je tedy třeba přezkoumat otázku, zda rozhodnutí z roku 1982 a pravidla z roku 1983 mají povahu opatření, která mají právní účinky vůči třetím osobám.
3. K povaze rozhodnutí z roku 1982 a pravidel z roku 1983 jako aktů, které mají právní účinky vůči třetím osobám
27 Oba napadené akty se týkají rozdělení prostředků zařazených do rozpočtu Evropského parlamentu na přípravu evropských voleb v roce 1984. Vztahují se k přidělení těchto prostředků třetím osobám na výdaje související s činností, kterou je třeba vykonat mimo Evropský parlament. Z tohoto hlediska upravují práva a povinnosti jak politických uskupení, která již byla zastoupena v Evropském parlamentu od roku 1979, tak i uskupení, která se zúčastní voleb v roce 1984. Určují podíl prostředků, který připadne každému z nich, buď podle počtu křesel získaných v roce 1979, nebo podle počtu hlasů získaných v roce 1984. Tímto tedy tyto akty mají právní účinky vůči třetím osobám, takže je možné proti nim podat žalobu na základě článku 173 Smlouvy.
28 Argument, podle něhož kontrola svěřená Účetnímu dvoru článkem 206a Smlouvy představuje překážku kontroly ze strany Soudního dvora, musí být odmítnut. Účetní dvůr totiž může pouze přezkoumávat legalitu výdajů vzhledem k rozpočtu a sekundárnímu právnímu aktu, z něhož tento výdaj vyplývá (obvykle nazývaný základní akt). Kontrola Účetního dvora je tedy v každém případě odlišná od kontroly, kterou vykonává Soudní dvůr a která se týká legality tohoto základního aktu. Akty napadené v projednávaném případě ve skutečnosti představují ekvivalent základního aktu v tom, že stanoví zásadu pro výdaje a pravidla, podle nichž se výdaje uskutečňují.
4. K otázce, zda se napadené akty dotýkají bezprostředně a osobně žalujícího sdružení ve smyslu článku 173 druhého pododstavce Smlouvy
29 Žalující sdružení zdůrazňuje, že má právní subjektivitu a že napadená rozhodnutí, kterými se poskytuje podpora soupeřícím politickým uskupením, se ho rozhodně týkají bezprostředně a osobně.
30 Evropský parlament se domnívá, že za současného stavu judikatury Soudního dvora vztahující se k této podmínce je žaloba žalujícího sdružení nepřípustná. Táže se však, zda by rozšířený výklad prvního pododstavce článku 173 Smlouvy neměl mít dopad na výklad druhého pododstavce tohoto ustanovení. V tomto ohledu zdůrazňuje, že žalující sdružení není jakákoliv třetí osoba, ale jakožto politická strana zaujímá místo mezi privilegovanými žalobci a pouhými soukromými osobami. Podle něj by bylo třeba zvážit na úrovni Společenství zvláštní úlohu politických stran. Podle názoru Parlamentu jejich zvláštní statut odůvodňuje, aby jim bylo přiznáno právo podat žalobu na základě čl. 173 druhého pododstavce Smlouvy proti aktům, které upřesňují za jakých podmínek a do jaké výše obdrží při příležitosti přímých voleb prostředky z Evropského parlamentu za účelem jeho propagace. Evropský parlament ve své žalobní odpovědi uzavírá svůj výklad tím, že politické strany jsou pravidly z roku 1983 osobně a bezprostředně dotčeny.
31 Nejprve je třeba poukázat na to, že napadené akty se bezprostředně dotýkají žalujícího sdružení. Tyto akty totiž představují úplnou právní úpravu, která je sama o sobě dostatečná a nevyžaduje žádný prováděcí předpis, protože výpočet části prostředků připadající na každé z dotčených politických uskupení je automatický a nenechává žádný prostor pro volné uvážení.
32 Zbývá ověřit, zda je žalující sdružení osobně dotčeno napadenými akty.
33 V tomto ohledu je třeba zaměřit přezkum na rozhodnutí z roku 1982. Toto rozhodnutí schválilo samotnou zásadu poskytování prostředků zařazených v položce 3708 politickým uskupením; dále určilo podíl těchto prostředků, který připadne politickým skupinám vytvořeným ve Shromáždění zvoleném v roce 1979 a nezařazeným členům tohoto Shromáždění (69 %), a podíl těchto prostředků určený k rozdělení mezi všechna politická uskupení, která se zúčastní voleb v roce 1984 bez ohledu na to, zda jsou zastoupena ve Shromáždění zvoleném v roce 1979, či nikoliv (31 %); a konečně rozdělilo oněch 69 % mezi politické skupiny a nezařazené členy. Pravidla z roku 1983 se omezila na potvrzení rozhodnutí z roku 1982 a na jeho doplnění tím, že upřesnila klíč pro rozdělení 31% rezervy. Tato pravidla tedy musí být považována za nedílnou součást uvedeného rozhodnutí.
34 Rozhodnutí z roku 1982 se týká všech politických uskupení, i když zacházení s nimi se liší v závislosti na tom, zda mají, nebo nemají zástupce ve Shromáždění zvoleném v roce 1979.
35 Projednávaná žaloba se týká situace, s níž se Soudní dvůr dosud nesetkal. Jelikož některá politická uskupení již měla v uvedeném orgánu zástupce, podílela se na přijetí rozhodnutí týkajícího se zároveň zacházení s nimi samotnými a zacházení s nezastoupenými soupeřícími uskupeními. Za těchto podmínek, a jelikož jde o rozdělení veřejných prostředků a je tvrzeno, že tyto prostředky byly rozděleny nerovnoměrně, se nelze domnívat, že pouze ta uskupení, která byla zastoupena, a bylo tedy možné je identifikovat ke dni přijetí napadeného aktu, jsou osobně dotčena.
36 Takový výklad by totiž vedl ke vzniku nerovnosti v soudní ochraně mezi uskupeními soupeřícími ve stejných volbách. Nezastoupená uskupení by nemohla zabránit spornému rozdělení prostředků před začátkem volební kampaně, neboť by se mohla dovolávat neplatnosti základního rozhodnutí pouze na podporu žaloby proti jednotlivým rozhodnutím, kterými by jim byla odmítnuta úhrada částek vyšších než částky stanovené. Takže až do konání voleb by tato uskupení nemohla podat k Soudnímu dvoru žalobu na neplatnost a nemohla by ani dosáhnout toho, aby Soudní dvůr na základě článku 185 Smlouvy nařídil odklad provádění kritizovaného základního rozhodnutí.
37 Za těchto podmínek je třeba mít za to, že žalující sdružení, které v okamžiku přijetí rozhodnutí z roku 1982 existovalo a mohlo postavit kandidáty do voleb v roce 1984, je napadenými akty osobně dotčeno.
38 Na základě všech těchto úvah je třeba dojít k závěru, že žaloba je přípustná.
K věci samé
39 Žalující sdružení ve třech prvních žalobních důvodech označuje systém zavedený Evropským parlamentem za systém úhrady výdajů na volební kampaň.
40 Žalující sdružení v prvním žalobním důvodu uplatňuje, že Smlouva neobsahuje žádný právní základ pro přijetí podobného systému. Druhý žalobní důvod uvádí, že tato oblast je v každém případě obsažena ve zmínce o jednotném volebním postupu uvedené v čl. 138 odst. 2 Smlouvy a že z toho důvodu i nadále v souladu s čl. 7 odst. 2 aktu o volbě zastupitelů ve Shromáždění ve všeobecných a přímých volbách náleží do pravomoci vnitrostátních zákonodárců.
41 Ve třetím žalobním důvodu žalující sdružení napadá porušení rovnosti příležitostí mezi politickými uskupeními, jelikož ta, která již byla zastoupena v Parlamentu zvoleném v roce 1979, se podílejí na rozdělení prostředků zařazených v položce 3708 dvakrát. Tato uskupení by se nejprve podílela na rozdělení 69 %, která jsou vyhrazena politických skupinám a nezařazeným členům Shromáždění zvoleným v roce 1979, a dále by se podílela na rozdělení 31% rezervy. Byla by tak značně zvýhodněna oproti uskupením, která ještě nemají zástupce ve Shromáždění zvoleném v roce 1979.
42 Evropský parlament odpovídá na první dva žalobní důvody společně. Domnívá se, že musí poukázat na rozpor mezi těmito dvěma důvody: buď otázka nespadá do pravomoci Společenství, nebo do ní spadá, avšak je vyloučeno, aby žalující sdružení mohlo tvrdit obojí zároveň. Evropský parlament především zdůrazňuje, že se nejedná o systém úhrady výdajů na volební kampaň, ale o účast na informační kampani, která je určena k tomu, aby voliče seznámila u příležitosti voleb s Parlamentem, což jasně stanoví jak komentář k položce 3708, tak prováděcí pravidla. Účast Evropského parlamentu na podobné informační kampani vyplývá z pravomoci upravovat jeho vnitřní organizaci a přijímat „vhodná opatření k zajištění jeho řádného fungování a průběhu jeho postupů“, již mu přiznal Soudní dvůr v rozsudku ze dne 10. února 1983 (Lucembursko v. Parlament, 230/80, Recueil, s. 255, 287). Jelikož se nejedná o úhradu výdajů na volební kampaň, nejsou první dva žalobní důvody opodstatněné.
43 Krom toho Evropský parlament navrhuje zamítnout třetí žalobní důvod, protože rovnost příležitostí mezi různými politickými uskupeními nebyla dotčena. Účelem pravidel je umožnit efektivní informování o Evropském parlamentu. Politické strany zastoupené ve Shromáždění zvoleném v roce 1979 již prokázaly svou činnost ve prospěch evropské integrace. Jelikož jde o významnější uskupení, zastupují větší množství občanů a jsou schopna šířit větší množství informací. Proto je odůvodněné přidělit jim na jejich informační kampaň více prostředků. Rozdělení prostředků na 69 % na předběžné financování informační kampaně a 31 % na dodatečné financování všech politických uskupení, která se zúčastnila voleb, představuje rozhodnutí, které vychází ze svobody politického posouzení Evropského parlamentu. Jak Evropský parlament ještě upřesnil na jednání, předsednictvo i rozšířené předsednictvo rozhodlo o rozdělení prostředků podle klíče, který přirozeně bere v úvahu význam různých uskupení podle toho, jak ve veřejném mínění v členských státech šíří myšlenku politické integrace.
44 Především je třeba znovu potvrdit, že Evropský parlament je oprávněn přijímat, na základě pravomoci rozhodovat o své vnitřní organizace, která je mu přiznána Smlouvami, vhodná opatření pro zajištění svého řádného fungování a průběhu svých postupů, jak vyplývá již z výše uvedeného rozsudku ze dne 10. února 1983. Je však třeba upřesnit, že zavedený systém financování by nespadal pod tuto pravomoc vnitřní organizace, kdyby se ukázalo, že ho nelze odlišit od systému paušálního hrazení výdajů na volební kampaň.
45 Aby bylo možno přezkoumat opodstatněnost prvních tří žalobních důvodů, je tedy třeba nejprve stanovit skutečnou povahu systému financování, který byl zaveden napadenými akty.
46 V tomto ohledu je třeba nejprve poznamenat, že napadené akty jsou přinejmenším nejasné. Rozhodnutí z roku 1982 pouze uvádí, že se týká rozdělení prostředků zařazených do položky 3708, zatímco vnitřní sdělení, které jej shrnuje, mluví otevřeně o financování volební kampaně. Pravidla z roku 1983 neupřesňují, zda výdaje, jejichž úhradu upravuje, musí být vynaloženy na informování přímo o Evropském parlamentu, nebo na informování o postojích, které politická uskupení zaujala a které zamýšlejí zaujmout v budoucnu.
47 Je pravda, že pravidla z roku 1982 o využití prostředků stanoví, že přidělené prostředky smí být využity pouze ve vztahu k informační kampani pro volby v roce 1984. Aby tomu tak skutečně bylo, tato pravidla specifikovala povahu výdajů, které mohou být takto hrazeny, určila osoby odpovědné za řádné využití prostředků, nařídila vést oddělené účetnictví rozdělené podle povahy výdajů, a požadovala předkládání zpráv o využití prostředků. Evropskému parlamentu šlo o to zajistit, aby prostředky poskytnuté politickým skupinám byly v zásadě využívány na krytí výdajů na schůze a publikace (brožury, přílohy tisku, plakáty).
48 Je však třeba zdůraznit, že tato pravidla nestačí k odstranění nejednoznačnosti, pokud jde o povahu dané informace. Stejně jako napadené akty ani pravidla z roku 1982 totiž neuváděla podmínku spojující poskytnutí prostředků s povahou šířených zpráv. Evropský parlament se domnívá, že informováním o své činnosti kandidáti přispívali k informování o tom, jakým způsobem parlamentní orgán plní své poslání. Je zřejmé, že v informační kampani tohoto typu, již Evropský parlament označuje za kontradiktorní, nelze od sebe oddělit informace o úloze Evropského parlamentu a stranickou propagandu. Evropský parlament ostatně na jednání uznal, že jeho členové nemohli rozlišovat mezi vyjádřeními čistě volebními a vyjádřeními informačními.
49 Konečně je třeba poukázat na to, že prostředky poskytnuté politickým uskupením mohly být vynaloženy během volební kampaně. To je zjevné především u prostředků pocházejících z 31% rezervy, která byla rozdělena mezi uskupení, jež se zúčastnila voleb v roce 1984. Výdaje, které mohly být pokryty, byly totiž výdaje, které byly vynaloženy na evropské volby v roce 1984 během období od 1. ledna 1983 do čtyřiceti dní po volbách. To platí také pro 69 % prostředků rozdělovaných každým rokem mezi politické skupiny a nezařazené členy Shromáždění zvoleného v roce 1979. Z výše uvedených pravidel z roku 1982 totiž vyplývá, že třetina celkové výše těchto prostředků (snížené o paušální příspěvky) smí být vyplacena až po volbách v roce 1984. Krom toho, prostředky pocházející z těchto 69 % mohly být použity k tvorbě rezerv a krytí finančních závazků sjednaných do čtyřiceti dnů před volbami za podmínky, že k zaplacení dojde do čtyřiceti dnů po volbách.
50 Za těchto podmínek je namístě se domnívat, že zavedený systém financování nelze odlišovat od systému paušálního hrazení výdajů na volební kampaň.
51 Zadruhé je třeba přezkoumat, zda přijetím napadených aktů nebyl porušen čl. 7 odst. 2 aktu o volbě zastupitelů ve Shromáždění ve všeobecných a přímých volbách ze dne 20. září 1976.
52 Podle tohoto ustanovení, „až do vstupu jednotného volebního postupu v platnost a s výhradou jiných ustanovení tohoto aktu se volební postup řídí v každém členském státě vnitrostátními právními předpisy“. (neoficiální překlad)
53 Pojem volební postup ve smyslu tohoto ustanovení zahrnuje zejména pravidla, která mají zajistit řádný průběh voleb a rovnost příležitostí různých kandidátů během volební kampaně. A právě k této kategorii pravidel náleží pravidla, která zavádějí systém úhrady výdajů na volební kampaň.
54 Problém úhrady výdajů na volební kampaň nepatří mezi těch několik bodů, které byly upraveny v aktu z roku 1976. Z toho vyplývá, že za současného stavu práva Společenství náleží zavedení systému úhrady výdajů na volební kampaň a určení jeho prováděcích pravidel stále do pravomoci členských států.
55 Žalobní důvod žalujícího sdružení vycházející z porušení čl. 7 odst. 2 aktu z roku 1976 tedy musí být přijat. Není tedy již třeba rozhodovat o dalších předložených žalobních důvodech
K nákladům řízení
56 Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Žalobce náhradu nákladů řízení nepožadoval. Z toho vyplývá, že ačkoliv žalovaný neměl ve věci úspěch, je namístě, aby každý z účastníků řízení nesl vlastní náklady řízení.
Z těchto důvodů
SOUDNÍ DVŮR
rozhodl takto:
1) Rozhodnutí předsednictva Evropského parlamentu ze dne 12. října 1982 o rozdělení prostředků zařazených do položky 3708 souhrnného rozpočtu Evropských společenství, jakož i pravidla rozšířeného předsednictva ze dne 29. října 1983 o využívání prostředků určených k úhradě výdajů politických uskupení, která se zúčastní voleb v roce 1984, se zrušují.
2) Každý z účastníků řízení ponese vlastní náklady řízení.
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 23. dubna 1986.
Vedoucí soudní kanceláře | | Zastupující předseda |