NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
NILS WAHL
prednesené 12. februára 2015 (1)
Vec C‑583/13 P
Deutsche Bahn AG,
DB Mobility Logistics AG,
DB Energie GmbH,
DB Netz AG,
DB Schenker Rail GmbH,
DB Schenker Rail Deutschland AG,
Deutsche Umschlaggesellschaft Schiene‑Straße mbH (DUSS)
proti
Európskej komisii
„Odvolanie – Článok 20 ods. 4 a článok 28 nariadenia Rady (ES) č. 1/2003 – Inšpekčné právomoci Komisie – Základné právo na nedotknuteľnosť obydlia – Základné právo na účinné súdne preskúmanie – Rozsudok Dow Benelux – Dôkazné bremeno – Dôsledky protiprávnych prehliadok vykonaných Komisiou“
1. Právna ochrana pred neodôvodenou prehliadkou obydlia orgánmi presadzovania práva sa vo všeobecnosti považuje za jednu zo zásad, ktoré sú príznačné pre odlíšenie spoločností založených na zásadách právneho štátu od iných, represívnejších foriem vlády.
2. Všade sa však uznáva, že aj v spoločnostiach založených na zásadách právneho štátu, ako napríklad v Európskej únii, musia mať orgány verejnej moci k dispozícii účinné vyšetrovacie právomoci, aby mohli stíhať možné porušenia.
3. Právna úprava preto musí dosiahnuť rovnováhu medzi právom na súkromie na jednej strane a účinným presadzovaním práva na druhej strane.
4. Predmetom tohto konania je otázka, či sa v rámci práva EÚ v oblasti hospodárskej súťaže dosiahla správna rovnováha medzi potrebou účinných vyšetrovacích nástrojov a právom na ochranu pred neodôvodnenou prehliadkou. Súdny dvor sa má presnejšie vyjadriť k dvom otázkam: i) je súčasný systém EÚ týkajúci sa inšpekcií podľa nariadenia (ES) č. 1/2003(2) zlučiteľný s článkami 7 a 47 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“) a ii) aké sú v rámci tohto systému dôsledky protiprávnej prehliadky vykonanej Komisiou?
I – Právny rámec
5. V článku 20 nariadenia č. 1/2003 („Právomoc Komisie vykonávať inšpekcie“) sa uvádza:
„1. Aby mohla Komisia plniť povinnosti určené jej týmto nariadením, môže vykonávať všetky nevyhnutné inšpekcie podnikov a združení podnikov.
2. Úradníci a iné sprevádzajúce osoby určené Komisiou na vykonávanie inšpekcie sú oprávnené:
a) vstúpiť do všetkých priestorov, na pozemky a do dopravných prostriedkov podniku a združení podnikov;
b) prekontrolovať všetky obchodné knihy a záznamy bez ohľadu na formu, v akej sú uchovávané;
c) vyhotoviť alebo získať akékoľvek kópie formulárov alebo výťahov z obchodných kníh a záznamov;
…
4. Podniky a združenia podnikov sú povinné podrobiť sa inšpekciám nariadeným Komisiou. Rozhodnutie vymedzuje predmet a účel inšpekcie, stanovuje dátum, kedy má začať, a uvádza pokuty podľa článkov 23 a 24 a právo na preskúmanie rozhodnutia Súdnym dvorom. …
…
6. Keď úradníci a ostatné sprevádzajúce osoby poverené Komisiou zistia, že podnik sa bráni inšpekcii nariadenej podľa tohto článku, príslušný členský štát im poskytne nevyhnutnú pomoc, prípadne s asistenciou polície alebo zodpovedajúceho vynucovacieho orgánu tak, aby im umožnili vykonať inšpekciu.
7. Ak pomoc poskytnutá podľa odseku 6 predpokladá povolenie súdneho orgánu podľa vnútroštátneho práva, požiada sa o takéto povolenie. O takéto povolenie možno požiadať aj vo forme predbežného opatrenia.
8. Keď sa žiada o povolenie podľa odseku 7, vnútroštátny súdny orgán skontroluje, či je rozhodnutie Komisie pravé a či uvažované donucovacie opatrenia nie sú buď zaujaté, alebo neprimerané vzhľadom na predmet inšpekcie. Pri kontrole primeranosti donucovacích opatrení môže vnútroštátny súdny orgán požiadať Komisiu priamo alebo nepriamo, prostredníctvom orgánu hospodárskej súťaže členského štátu, o podrobné vysvetlenie, najmä pokiaľ ide o dôvody, ktoré viedli Komisiu k podozreniu o porušení článkov [101 a 102 Zmluvy o FEÚ], ako aj o závažnosti porušovania a o spôsobe účasti príslušného podniku. Vnútroštátny súdny orgán však nemôže spochybniť potrebu inšpekcie ani požadovať informácie obsiahnuté v dokumentácii Komisie. Zákonnosť rozhodnutia Komisie podlieha len preskúmaniu Súdnym dvorom.“
6. Článok 28 ods. 1 nariadenia č. 1/2003 navyše stanovuje:
„Bez dopadu na články 12 a 15 sa informácie získané podľa článkov 17 až 22 použijú len na účel, na ktorý boli získané.“
II – Okolnosti predchádzajúce sporu
7. V roku 2011 Komisia prijala tri rozhodnutia, pričom každé z nich nariaďovalo inšpekciu priestorov spoločnosti Deutsche Bahn AG a niektorých z jej dcérskych spoločností (DB Mobility Logistics, DB Netz AG, DB Energie GmbH, DB Schenker Rail GmbH, DB Schenker Rail Deutschland AG a Deutsche Umschlagegesellschaft Schiene-Straße mbH) (ďalej spoločne len „Deutsche Bahn“ alebo „odvolateľky“). Deutsche Bahn je podnik, ktorý pôsobí v odvetviach vnútroštátnej a medzinárodnej nákladnej dopravy a prepravy pasažierov, logistiky a v odvetví poskytovania doplnkových služieb železničnej prepravy.
8. Prvé rozhodnutie o inšpekcii(3) bolo oznámené spoločnosti Deutsche Bahn 29. marca 2011, keď inšpektori Komisie požiadali o prístup do priestorov spoločnosti Deutsche Bahn v Berlíne, Frankfurte nad Mohanom a Mainzi (Nemecko). Rozhodnutie sa týkalo možného neoprávneného preferenčného zaobchádzania, ktoré spoločnosť DB Energie poskytovala ostatným dcérskym spoločnostiam Deutsche Bahn vo forme rabatového systému vzťahujúceho sa na zásobovanie energiou pre elektrické trakcie (ďalej len „prvé údajné porušenie“).
9. V priebehu inšpekcií inšpektori Komisie našli v priestoroch spoločnosti Deutsche Bahn dokumenty, o ktorých sa Komisia domnievala, že mohli naznačovať iné protisúťažné konanie (ďalej len „dokumenty DUSS“), a preto bolo spoločnosti Deutsche Bahn 31. marca 2011 oznámené ďalšie rozhodnutie o inšpekcii (ďalej len „druhé rozhodnutie o inšpekcii“), kým prvá inšpekcia sa ešte stále vykonávala. Druhé rozhodnutie o inšpekcii sa týkalo porušení pravidiel hospodárskej súťaže, ktorých sa údajne dopustila Deutsche Umschlagegesellschaft Schiene‑Straße (ďalej len „DUSS“) strategickým používaním infraštruktúry spravovanej spoločnosťou Deutsche Bahn (ďalej len „druhé údajné porušenie“).(4)
10. Prvá a druhá inšpekcia sa skončili 31. marca respektíve 1. apríla 2011.
11. Následne bolo prijaté ďalšie rozhodnutie o inšpekcii (ďalej len „tretie rozhodnutie o inšpekcii“)(5), ktoré bolo spoločnosti Deutsche Bahn oznámené 26. júla 2011. Rozsah tretej inšpekcie zahŕňal aj porušenia pravidiel hospodárskej súťaže, ktorých sa údajne dopustila DUSS. Tretia inšpekcia sa konala od 26. do 29. júla 2011.
III – Konanie pred Všeobecným súdom a napadnutý rozsudok
12. V nadväznosti na inšpekcie podala Deutsche Bahn proti Komisii na Všeobecný súd žaloby o neplatnosť troch rozhodnutí o inšpekcii (ďalej len „sporné rozhodnutia“) z dôvodu, že porušovali právo spoločnosti Deutsche Bahn na súkromie, jej právo na účinnú súdnu ochranu, právo na obranu a zásadu proporcionality.
13. Všeobecný súd rozsudkom zo 6. septembra 2013 v spojených veciach T‑289/11, T‑290/11 a T‑521/11, Deutsche Bahn a i./Komisia (ďalej len „napadnutý rozsudok“)(6), tieto žaloby v celom rozsahu zamietol a zaviazal spoločnosť Deutsche Bahn na náhradu trov konania.
IV – Konanie pred Súdnym dvorom a návrhy účastníkov konania
14. Odvolateľky svojím odvolaním, podaným na Súdnom dvore 18. novembra 2013, navrhujú, aby Súdny dvor:
– zrušil napadnutý rozsudok,
– zrušil sporné rozhodnutia,
– zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.
15. Komisia navrhuje, aby Súdny dvor:
– zamietol odvolanie,
– zaviazal odvolateľky na náhradu trov konania.
16. Španielska vláda a Dozorný orgán EZVO (ďalej len „DOE“) predložili písomné pripomienky na podporu Komisie a tiež predniesli ústne pripomienky na pojednávaní konanom 4. decembra 2014, čo urobili aj odvolateľky a Komisia.
V – Posúdenie odvolacích dôvodov
17. Odvolateľky uvádzajú štyri odvolacie dôvody, ktoré postupne preskúmam. Skôr než to urobím, stručne opíšem niektoré kľúčové aspekty systému upraveného nariadením č. 1/2003, pokiaľ ide o inšpekcie vykonávané Komisiou.
A – Úvod
18. Zákonnosť inšpekcie priestorov podniku vykonávanej Komisiou závisí od obsahu rozhodnutia Komisie, ktorým sa podniku nariaďuje, aby sa podrobil inšpekcii. Podľa článku 20 ods. 4 nariadenia č. 1/2003 má rozhodnutie „vymedz[iť] predmet a účel inšpekcie“. Súdny dvor vo svojej judikatúre konštatoval, že je preto v zásade povinnosťou Komisie čo najpresnejšie vo svojom rozhodnutí označiť to, čo sa inšpekciou hľadá, a podklady, ktoré sa majú preveriť, aj keď nie je nevyhnutné, aby toto rozhodnutie uvádzalo presné ohraničenie dotknutého trhu ani presnú právnu kvalifikáciu predpokladaných porušení alebo určenie obdobia, počas ktorého k týmto porušeniam došlo.(7) Súdny dvor vo svojej ustálenej judikatúre charakterizuje túto osobitnú povinnosť odôvodnenia ako „podstatnú náležitosť nielen na to, aby sa preukázala dôvodnosť zamýšľaného zásahu v rámci dotknutých podnikov, ale aj na to, aby sa im umožnilo pochopiť rozsah ich povinnosti spolupráce pri zachovaní ich práva na obhajobu“(8).
19. Na rozdiel od svojich povinností vo vzťahu k iným ako prevádzkovým priestorom (článok 21 nariadenia č. 1/2003) Komisia v prípade spoločnosti, ktorá je predmetom inšpekcie podľa článku 20 tohto nariadenia, nemusí mať nijaké konkrétne podozrenie o protiprávnom konaní tejto spoločnosti, ale musí mať len podozrenie, že táto spoločnosť môže uchovávať relevantné informácie.
20. Pokiaľ sú dodržané vyššie uvedené požiadavky, rozhodnutie Komisie samo osebe nepodlieha súdnemu preskúmaniu ex ante. Len ak sa uvažuje o donucovacích opatreniach a uplatniteľné vnútroštátne právo vyžaduje a priori súdne povolenie na tento účel, dochádza k predbežnému súdnemu preskúmaniu rozhodnutia o inšpekcii. Vzhľadom na obmedzenia takého súdneho preskúmania, ktoré vyplývajú z článku 20 ods. 8 nariadenia č. 1/2003, je však nepravdepodobné, že by vnútroštátny súd nepovolil donucovacie opatrenia požadované v danom prípade. Aj keby sa to stalo, odmietnutie dotknutého podniku podrobiť sa inšpekcii by v každom prípade bolo možné sankcionovať podľa článkov 23 a 24 nariadenia č. 1/2003.(9)
21. Podľa článku 28 nariadenia č. 1/2003 akýkoľvek dokument alebo informácia, ktoré boli získané počas inšpekcie, sa musia – okrem výnimiek stanovených v tom istom nariadení – použiť len na účel, na ktorý boli získané. Ako konštatoval Súdny dvor, táto požiadavka má chrániť právo dotknutých podnikov na obranu. Toto právo by bolo vážne ohrozené, ak by sa Komisia mohla vo vzťahu k podnikom odvolávať na dôkazy, ktoré síce boli získané počas vyšetrovania, ale nesúvisia s jeho predmetom alebo účelom tohto konkrétneho vyšetrovania.(10)
22. Ako však Súdny dvor konštatoval v rozsudku Dow Benelux, vyššie uvedené ustanovenie nebráni Komisii v začatí šetrenia s cieľom overiť alebo doplniť informácie, ktoré náhodou našla počas iného vyšetrovania, ak také informácie svedčia o možnej existencii iného porušenia pravidiel EÚ v oblasti hospodárskej súťaže. Ak by to Komisia nemohla urobiť, predstavovalo by to zbytočné obmedzenie je vyšetrovacích právomocí, keďže podnik zodpovedný za prípadné porušenie môže v rámci nového vyšetrovania v celom rozsahu uplatniť svoje právo na obranu.(11) Preto nič nebráni použitiu náhodne nájdených informácií, pokiaľ sa začne a vedie nové vyšetrovanie, a to v súlade s nariadením č. 1/2003.
23. Napokon Súdny dvor tiež rozhodol, že podnik, v ktorom sa vykonala inšpekcia nariadená Komisiou, môže napadnúť rozhodnutie o nariadení inšpekcie na súdoch EÚ. Ak sa toto rozhodnutie zruší, Komisia nemôže na účely konania vo veci údajného porušenia pravidiel EÚ v oblasti hospodárskej súťaže použiť nijaké dokumenty alebo iné dôkazy, ktoré získala v priebehu tohto vyšetrovania, a ak to urobí, súdy EÚ môžu zrušiť rozhodnutie o porušení v rozsahu, v akom je založené na takých dôkazoch.(12)
24. So zreteľom na uvedené skutočnosti teraz posúdim štyri odvolacie dôvody.
B – Prvý odvolací dôvod
25. V rámci prvého odvolacieho dôvodu odvolateľky tvrdia, že Všeobecný súd nesprávne vyložil a uplatnil základné právo na nedotknuteľnosť obydlia, chránené článkom 7 Charty a článkom 8 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „EDĽP“).
26. V bodoch 42 až 102 napadnutého rozsudku Všeobecný súd s odkazom na ustálenú judikatúru Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej len „ESĽP“ alebo „štrasburský súd“) uviedol, že prijateľný stupeň ochrany proti zásahom, ktoré by boli v rozpore s článkom 8 EDĽP, si vyžaduje právny rámec a striktné obmedzenia. Všeobecný súd ďalej vysvetlil, že existuje päť kategórií záruk: i) odôvodnenie rozhodnutí o inšpekcii, ii) obmedzenia uložené Komisii počas inšpekcie, iii) Komisia nemá možnosť použiť pri inšpekcii násilie, iv) zásah vnútroštátnych orgánov a v) existencia prostriedkov právnej ochrany a posteriori. Po preskúmaní skutkových okolností a pravidiel stanovených v nariadení č. 1/2003 Všeobecný súd dospel k záveru, že v posudzovaných prípadoch bolo zabezpečených všetkých päť kategórií záruk. Všeobecný súd preto zamietol žalobný dôvod založený na porušení práva na nedotknuteľnosť obydlia z dôvodu chýbajúceho predchádzajúceho súdneho povolenia inšpekcií Komisie.
27. Odvolateľky v podstate tvrdia, že Všeobecný súd nesprávne vyložil judikatúru ESĽP týkajúcu sa článku 8 EDĽP, podľa ktorej má Komisia v situácii, o akú ide v sporných rozhodnutiach, povinnosť získať predchádzajúce súdne povolenie od Všeobecného súdu alebo vnútroštátneho súdu. Všeobecný súd podľa názoru odvolateliek jednak nesprávne vyložil rozhodnutia ESĽP vo veciach Colas Est(13), Liotard Frères(14) a Canal Plus(15), keďže konštatoval, že chýbajúce predchádzajúce súdne povolenie bolo len jedným z prvkov, ktoré ESĽP vzal do úvahy, keď dospel k záveru, že došlo k porušeniu článku 8 EDĽP. Odvolateľky tvrdia, že Všeobecný súd mal namiesto toho považovať potrebu predchádzajúceho súdneho povolenia za kľúčový faktor, z ktorého vychádzali zistenia ESĽP. Všeobecný súd navyše podľa názoru odvolateliek nesprávne vyložil rozsudky Harju(16) a Heino(17), keďže uviedol, že existencia úplného súdneho preskúmania ex post môže „kompenzovať“ chýbajúci predchádzajúci súdny príkaz. V týchto dvoch prípadoch boli totiž úkony orgánov verejnej moci odôvodnené naliehavosťou. Keďže Komisia v prejednávaných veciach nepožiadala o predchádzajúce súdne povolenie napriek tomu, že nešlo o naliehavé veci, Všeobecný súd mal konštatovať, že Komisia konala v rozpore so zásadou proporcionality.
28. Komisia, ktorú podporuje DOE a španielska vláda, uvádza, že Všeobecný súd správne posúdil zlučiteľnosť sporných rozhodnutí so základným právom na nedotknuteľnosť obydlia a nevyložil príslušnú judikatúru ESĽP nesprávne.
29. Prvý odvolací dôvod vyvoláva v podstate otázku, či je súčasný systém EÚ týkajúci sa inšpekcií podľa článku 20 ods. 4 nariadenia č. 1/2003 zlučiteľný s rešpektovaním základného práva na nedotknuteľnosť obydlia tak, ako je zakotvené v článku 7 Charty a v článku 8 EDĽP. Súdny dvor má najmä určiť, či by Komisia mala vo všeobecnosti vždy požiadať o súdne povolenie ex ante, aspoň pokiaľ nie je dôvod, aby táto inštitúcia konala naliehavo.
30. Tak ako Komisia, španielska vláda a DOE zastávam názor, že Všeobecný súd nevyložil ani neuplatnil rozsudky ESĽP, na ktoré poukazujú odvolateľky, nesprávne. Pri súčasnom stave judikatúry štrasburského súdu totiž nemožno tvrdiť – ako to tvrdia odvolateľky –, že ochrana práv zakotvených v článku 8 EDĽP si vyžaduje, aby si protimonopolný orgán pred vykonaním inšpekcií prevádzkových priestorov na mieste vždy vyžiadal súdne povolenie. Tiež nemožno tvrdiť, že z dôvodov proporcionality také povolenie nie je potrebné len vtedy, ak je odôvodnené, aby orgány verejnej moci konali naliehavo.
31. Hneď na úvod treba pripomenúť, že štrasburský súd pri rozširovaní záruk zakotvených v článku 8 ods. 1 EDĽP na právnické osoby, ako sú napríklad podniky, osobitne konštatoval, že právnické osoby nie sú úplne porovnateľné s fyzickými osobami(18), a neposudzoval prevádzkové priestory rovnako ako súkromné obydlie. Podľa ustálenej judikatúry ESĽP založenej na rozsudku Niemietz(19) totiž orgány verejnej moci skutočne môžu byť oprávnené vo väčšej miere zasahovať do práv chránených článkom 8, ak ide o služobné a prevádzkové priestory.
32. Po druhé ešte dôležitejšie je, že – na rozdiel od odvolateliek – mi nie je jasné, ako možno uvedené rozsudky ESĽP vo veciach Colas Est, Liotard Frères a Canal Plus vykladať v tom zmysle, že vyžadujú, aby protimonopolný orgán v zásade vždy požiadal o predchádzajúce súdne povolenie, a že ak to neurobí, poruší článok 8 EDĽP. Tiež nie som presvedčený o tom, že rozsudky Harju a Heino sú pre toto konanie irelevantné.
33. V prvom rade treba poukázať na to, že zatiaľ čo rozsudok Colas Est sa týka konkrétne porušenia článku 8 EDĽP, štrasburský súd zameral v rozsudkoch Liotard Frères a Canal Plus svoju pozornosť výlučne na údajné porušenie článku 6 ods. 1 EDĽP. Odvolateľky preto nemôžu Všeobecnému súdu dôvodne vytýkať, že pri posudzovaní žalobného dôvodu založeného na porušení článku 7 Charty poukázal len na rozsudok Colas Est.
34. V každom prípade sa domnievam, že Všeobecný súd vykonal podrobnú analýzu všetkých týchto rozsudkov a dospel k správnemu záveru, že chýbajúci predchádzajúci súdny príkaz bol len jedným z prvkov, ktoré ESĽP vzal do úvahy v týchto prípadoch pri rozhodovaní o porušeniach EDĽP namietaných účastníkmi konania.(20) Štrasburský súd totiž vždy dospel k takému záveru na základe celkového posúdenia všetkých relevantných právnych a skutkových okolností individuálneho prípadu. Tento súd konkrétnejšie okrem ďalších skutočností skúmal rozsah právomocí priznaných príslušnému orgánu verejnej moci, okolnosti, za ktorých došlo k zásahu do základného práva, a otázku, či predmetný právny poriadok poskytoval rozdielne záruky a – čo je ešte dôležitejšie – aj možnosť účinného súdneho preskúmania ex post.
35. Tento výklad citovanej judikatúry podľa všetkého potvrdzujú dva nedávne rozsudky ESĽP, ktoré sa týkali práve namietaných porušení článku 8 EDĽP.
36. Vo veci Bernh Larsen mal ESĽP rozhodnúť, či článok 8 EDĽP bránil žiadosti nórskych daňových orgánov adresovanej trom spoločnostiam v súvislosti s daňovou kontrolou o sprístupnenie záložnej kópie počítačového servera na inšpekciu na daňovom úrade. Štrasburský súd poznamenal, že taká žiadosť – aj keď nebola porovnateľná so zaistením veci v trestnom konaní ani vymáhateľná pod hrozbou trestnoprávnych sankcií – bola pre tieto tri spoločnosti, ktorým by v prípade, ak by jej nevyhoveli, hrozili administratívne sankcie, právne záväzná. Preto konštatoval, že táto žiadosť zasiahla do práv týchto spoločností na rešpektovanie obydlia a korešpondencie. Napriek tomu, že nijaký súdny orgán vopred neschválil túto žiadosť, však ESĽP dospel k záveru, že taký zásah bol odôvodnený. Okrem iných okolností tento súd vzal do úvahy skutočnosť, že vnútroštátne predpisy v značnej miere obmedzovali právomoci dotknutých orgánov a stanovovali účinné a primerané záruky pred zneužitím.(21)
37. Okrem toho vo svojom nedávnom rozsudku Delta Pekárny ESĽP skúmal, či inšpekcia vykonaná českým vnútroštátnym orgánom na ochranu hospodárskej súťaže v priestoroch spoločnosti v roku 2003 spôsobila porušenie článku 8 EDĽP. Štrasburský súd konštatoval, že spornou inšpekciou došlo k porušeniu práva dotknutej spoločnosti na nedotknuteľnosť priestorov. Dôvodom však bolo, že rozhodnutie o povolení inšpekcie nepodliehalo účinnému súdnemu preskúmaniu, či už ex ante, alebo ex post. Sťažovatelia mali konkrétne jedinú príležitosť poukázať na otázky týkajúce sa zákonnosti inšpekcie v konaní, ktorého predmetom boli vecné zistenia, ku ktorým dospel orgán na ochranu hospodárskej súťaže. V tejto súvislosti otázky ako nevyhnutnosť, dĺžka a rozsah inšpekcie, ako aj jej primeranosť nepodliehali súdnemu preskúmaniu.(22)
38. Treba zdôrazniť, že v rozsudku Delta Pekárny ESĽP výslovne uviedol, že účinné súdne preskúmanie ex post, ktorého predmetom sú všetky právne a skutkové otázky, môže kompenzovať chýbajúci predchádzajúci súdny príkaz. V tejto súvislosti ESĽP výslovne poukázal okrem iného na svoj rozsudok vo veci Harju, ktorého relevantnosť – na účely prejednávanej veci – odvolateľky spochybnili, ako bolo spomenuté vyššie.(23) V rozsudku Bernh Larsen tento súd tiež dospel k záveru, že nedošlo k porušeniu článku 8 EDĽP, bez toho, aby vôbec posúdil, či boli opatrenia prijaté orgánmi verejnej moci odôvodnené naliehavosťou.
39. Na základe vyššie uvedeného musím konštatovať, že Všeobecný súd sa pri výklade judikatúry ESĽP, na ktorú poukazujú odvolateľky, nedopustil nesprávneho právneho posúdenia. Tento súd sa nedopustil nesprávneho právneho posúdenia ani pri uplatnení tejto judikatúry na prejednávaný prípad.
40. Podľa systému EÚ totiž primeranú úroveň ochrany základného práva na nedotknuteľnosť obydlia zabezpečuje súdne preskúmanie ex post, ktoré môžu vykonať súdy EÚ. Podľa môjho názoru je nepochybné, že právomoc súdov EÚ sa vzťahuje na všetky právne a skutkové aspekty, ktoré môžu byť relevantné na overenie zákonnosti rozhodnutí o inšpekcii(24), ako to vyplýva z rozsudkov Chalkor a KME Germany(25). Okrem toho, ako bolo uvedené v bode 23 týchto návrhov, zrušenie rozhodnutia o inšpekcii bráni Komisii v použití dokumentov nájdených v priebehu tejto inšpekcie.
41. Domnievam sa teda, že odvolateľky nepreukázali nijaké porušenie článku 8 EDĽP. Odvolateľky navyše netvrdia, že z článku 7 Charty môže vyplynúť vyššia úroveň ochrany, než akú stanovuje EDĽP.(26) V každom prípade z primárneho ani sekundárneho práva EÚ podľa môjho názoru nevyplýva nič, čo by nasvedčovalo tomuto záveru. Znenie článku 7 Charty je totiž veľmi podobné formulácii článku 8 ods. 1 EDĽP. Okrem toho nariadenie č. 1/2003 konkrétne vyžaduje predchádzajúce súdne povolenie len v prípade inšpekcií vykonávaných podľa článku 21 tohto nariadenia, čím implicitne vylučuje potrebu takého povolenia v súvislosti s inšpekciami založenými na článku 20 ods. 4 nariadenia.
42. Z týchto dôvodov zastávam názor, že Všeobecný súd sa nedopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď zamietol žalobné dôvody odvolateliek založené na porušení ich práva na nedotknuteľnosť prevádzkových priestorov. Preto navrhujem, aby Súdny dvor zamietol prvý odvolací dôvod.
C – Druhý odvolací dôvod
43. V rámci svojho druhého odvolacieho dôvodu odvolateľky tvrdia, že Všeobecný súd nesprávne vyložil a uplatnil základné právo na účinnú súdnu ochranu stanovené v článku 47 Charty.
44. Tak Komisia, ako aj vedľajší účastníci konania popierajú tieto tvrdenia.
45. V rámci druhého odvolacieho dôvodu sa podľa môjho názoru do veľkej miery opakujú tvrdenia uvedené v súvislosti s prvým odvolacím dôvodom. Odvolateľky len tvrdia, že chýbajúce predchádzajúce súdne povolenie inšpekcie zbavuje podniky primeranej súdnej ochrany, čo je v rozpore s právom uznaným v článku 47 Charty a v článku 6 ods. 1 EDĽP. Aj v tejto súvislosti odvolateľky odkazujú na citované rozsudky ESĽP vo veciach Colas Est, Canal Plus a Liotard Frères(27).
46. Stačí teda zopakovať, čo už bolo vysvetlené: podniky, v ktorých sa vykonala inšpekcia, môžu na súdoch EÚ spochybniť zákonnosť rozhodnutia o inšpekcii vydaného Komisiou. Také súdne konanie možno začať okamžite po oznámení rozhodnutia Komisie spoločnosti (spravidla pri začatí inšpekcie), pričom netreba čakať, kým Komisia prijme konečné rozhodnutie o údajnom porušení pravidiel EÚ v oblasti hospodárskej súťaže.
47. Okrem toho je nepochybné, že súdy EÚ majú právomoc preskúmať všetky právne a skutkové aspekty rozhodnutí o inšpekcii, vrátane otázky, či Komisia využila svoje diskrečné právomoci primeraným spôsobom, a zrušiť ich v celom rozsahu alebo čiastočne, pokiaľ ide o všetky otázky.(28)
48. Tieto aspekty svedčia o významnom rozdiele medzi systémom EÚ posudzovaným v tomto konaní a vnútroštátnym systémom, ktorý ESĽP skúmal v rozsudkoch Canal Plus a Liotard Frères. V týchto veciach rozhodnutie štrasburského súdu, ktorým sa konštatovalo porušenie článku 6 ods. 1 EDĽP, záviselo od dvoch rozhodujúcich okolností: i) spoločnosti mohli napadnúť rozhodnutie o inšpekcii len v rámci opravného prostriedku založeného na právnych dôvodoch („cassation“), ktorý im neumožňoval spochybniť skutkové okolnosti, na ktorých bolo rozhodnutie založené(29), a ii) rozhodnutie o inšpekcii bolo možné napadnúť len spolu s konečným rozhodnutím protimonopolného orgánu, v dôsledku čoho bolo toto napadnutie rozhodnutia o inšpekcii neisté a v každom prípade oneskorené o niekoľko rokov.(30)
49. Všeobecný súd jasne vysvetlil tieto okolnosti v bodoch 109 až 112 napadnutého rozsudku.
50. Opäť mi nie je jasné – a odvolateľky sa vôbec nepokúsili vysvetliť to Súdnemu dvoru –, prečo by článok 47 Charty v tejto súvislosti stanovoval pre Európsku úniu prísnejšie požiadavky, než aké článok 6 ods. 1 EDĽP ukladá štrasburskému súdu.
51. Samotná skutočnosť, že k súdnemu preskúmaniu dochádza ex post, podľa môjho názoru nepredstavuje porušenie práva na účinnú súdnu ochranu, a to z dôvodov, ktoré som vysvetlil vyššie.
52. Preto konštatujem, že rozhodnutia o inšpekcii môžu byť predmetom určitej formy súdneho preskúmania, ktorá spĺňa požiadavky účinnosti stanovené článkom 47 Charty. Všeobecný súd sa preto pri výklade a uplatnení tejto zásady vôbec nedopustil nesprávneho právneho posúdenia. Druhý odvolací dôvod teda treba tiež zamietnuť.
D – Tretí odvolací dôvod
53. V rámci svojho tretieho odvolacieho dôvodu odvolateľky tvrdia, že Všeobecný súd nesprávne označil dokumenty DUSS objavené počas prvej inšpekcie ako „náhodne nájdené“ v zmysle rozsudku Dow Benelux(31). Komisia totiž uznala, že zamestnanci Komisie, ktorí viedli inšpekciu, boli vopred informovaní o existencii sťažnosti založenej na inom porušení pravidiel hospodárskej súťaže odvolateľkami. Odvolateľky tvrdili, že ide o nezrovnalosť, ktorá ovplyvnila výkon ich práva na obranu.
54. Komisia v prvom rade namieta neprípustnosť tohto odvolacieho dôvodu, keďže odvolateľky spochybňujú skutkové zistenie, ku ktorému dospel Všeobecný súd. Komisia sa v každom prípade domnieva, že tvrdenia uvedené odvolateľkami sú nedôvodné.
1. Prípustnosť
55. Zastávam názor, že úvodnú námietku neprípustnosti tohto odvolacieho dôvodu treba zamietnuť. Výhrady odvolateliek voči rozhodnutiu Všeobecného súdu sa v podstate nesústreďujú na to, že dokumenty DUSS boli náhodne nájdené, ale skôr na to, že ich nemožno považovať za náhodne nájdené v zmysle rozsudku Dow Benelux. V prejednávanom prípade sa teda odvolanie týka právnej kvalifikácie skutkového stavu Všeobecným súdom a právnych záverov, ktoré Všeobecný súd vyvodil zo skutkového stavu.
2. Vecná stránka
56. Hneď na úvod by som chcel opäť pripomenúť, že podľa článku 28 nariadenia č. 1/2003 akýkoľvek dokument alebo informácia, ktoré boli získané v rámci inšpekcie, sa musia – okrem výnimiek stanovených v tomto nariadení – použiť len na účel, na ktorý boli získané. Z rozsudku Dow Benelux však vyplýva, že – odchylne od zásady zakotvenej v článku 28 – dokumenty a informácie, ktoré sa nájdu, ale na ktoré sa nevzťahuje predmet inšpekcie, možno použiť na začatie nového vyšetrovania.
57. Všeobecný súd vo svojom rozsudku vzhľadom na tvrdenia a dôkazy predložené účastníkmi konania dospel k záveru, že dokumenty DUSS neboli predmetom cieleného vyhľadávania, keďže boli nájdené náhodou v častiach prevádzkových priestorov, ktoré Komisia prehľadávala s cieľom získať informácie súvisiace s predmetom prvej inšpekcie. Na základe toho a najmä s odkazom na rozsudok Dow Benelux Všeobecný súd zamietol tvrdenia odvolateliek týkajúce sa údajnej nezrovnalosti pri prvej inšpekcii.(32)
58. Skutočnosť, že dokumenty DUSS boli nájdené pri hľadaní iných druhov dokumentov, je skutkovým zistením, ktoré v zásade nemožno preskúmať v rámci odvolacieho konania na Súdnom dvore. Rozhodujúcou otázkou však je, či to stačí na konštatovanie, že právo odvolateliek na obranu a ich právo na súkromie boli v rámci prvej inšpekcie riadne rešpektované. Inak povedané, uplatnil Všeobecný súd správne článok 28 nariadenia č. 1/2003 a rozsudok Dow Benelux?
59. Nemyslím si, že v tomto prípade je to tak.
60. Podľa môjho názoru je na pochopenie, prečo treba konštatovať, že Všeobecný súd nesprávne uplatnil judikatúru Súdneho dvora, potrebné preskúmať účel pravidiel zakotvených v nariadení č. 1/2003 tak, ako ich vyložil Súdny dvor.
61. Nemožno poprieť, že Komisii boli zverené široké vyšetrovacie právomoci podľa nariadenia č. 1/2003, ktoré vážne zasahujú do určitých základných práv spoločností a jednotlivcov. Ako už bolo uvedené, tieto právomoci sa vykonávajú na základe žiadneho (alebo minimálneho) súdneho preskúmania ex ante. Navyše treba poukázať na to, že vnútorná kontrola a rovnováha moci, ktoré sú spravidla predpísané v prípade, ak má Komisia prijímať rozhodnutia a iné právne záväzné akty(33), sa na rozhodnutia podľa článkov 20 a 21 nariadenia č. 1/2003 neuplatňujú v celom rozsahu. Právomoc prijímať rozhodnutia podľa týchto ustanovení totiž bola zverená(34) komisárovi zodpovednému za politiku hospodárskej súťaže, ktorý túto právomoc zasa ďalej delegoval na generálneho riaditeľa Generálneho riaditeľstva Komisie pre hospodársku súťaž (ďalej len „DG COMP“).(35) To znamená, že o rozhodnutiach o inšpekcii prakticky rozhodujú len zamestnanci DG COMP, pričom iné útvary Komisie zohrávajú pri rozhodovaní malú alebo nijakú úlohu.
62. Všeobecne sa však uznáva, že Komisia by mala byť oprávnená využívať také rozsiahle právomoci a mala by mať nárok na primeranú mieru voľnej úvahy pri ich vykonávaní, keďže porušenia pravidiel hospodárskej súťaže predstavujú závažné porušenia hospodárskych zákonov, na ktorých je Európska únia založená. Tiež je opodstatnené, aby prijímanie rozhodnutí o inšpekcii bolo delegované komisárovi zodpovednému za politiku hospodárskej súťaže, aby sa tak umožnil rýchly výkon inšpekcií pri minimalizácii akéhokoľvek rizika úniku informácií.(36)
63. Práve preto, lebo tieto právomoci sú také rozsiahle, miera voľnej úvahy je taká široká a rozhodovanie podlieha v takej malej miere predchádzajúcemu (súdnemu alebo správnemu) preskúmaniu, však zároveň súdom EÚ prináleží zabezpečiť, aby sa plne rešpektovali práva podnikov a občanov, ktorých sa týka vyšetrovanie.(37) Inak povedané, je správne, že Komisia je v priebehu protimonopolných vyšetrovaní oprávnená – niekedy aj závažne – zasahovať do základných práv podnikov a občanov. Nemôže však ísť nad rámec právnych predpisov, lebo by tým zasiahla do nedotknuteľnosti týchto základných práv, zaručenej podľa práva EÚ.(38)
64. Článok 28 nariadenia č. 1/2003 treba vykladať v tomto kontexte. Jedným zo zámerov, z ktorých vychádza toto ustanovenie, je zabrániť Komisii, aby vykonávala inšpekcie bez konkrétneho podozrenia (tzv. „fishing expeditions“), pri ktorých by prebiehajúce vyšetrovanie možného porušenia pravidiel hospodárskej súťaže slúžilo ako zámienka. Komisia nemôže hľadať iné dôkazy týkajúce sa možných porušení pravidiel EÚ v oblasti hospodárskej súťaže ako tie, ktoré súvisia s predmetom vyšetrovania.
65. Na druhej strane ratio decidendi rozsudku Dow Benelux podľa môjho názoru spočíva v tom, že od Komisie nemožno vyžadovať, aby v prípade, ak úplnou náhodou nájde listinné dôkazy, ktoré podľa všetkého svedčia o ďalšom možnom porušení pravidiel EÚ v oblasti hospodárskej súťaže, nezohľadnila také dôkazy. Ak ich totiž Komisia zohľadní, nezneužije ani neobíde nijakú procesnú normu. Takú situáciu možno napríklad mutatis mutandis prirovnať k situácii orgánu presadzovania práva, ktorý pri vykonávaní inšpekcie na mieste pre podozrenie z daňových únikov nájde informácie, ktoré naznačujú, že mohlo dôjsť k praniu špinavých peňazí. Neexistuje opodstatnený dôvod, pre ktorý by tento orgán nemal zohľadniť informácie, ktoré boli skutočne nájdené náhodou. To isté platí pre Komisiu v rámci vyšetrovaní vykonávaných podľa nariadenia č. 1/2003.
66. Vzhľadom na to tvorí podstatu prejednávanej veci otázka, či Komisia obišla pravidlo stanovené v článku 20 ods. 4 nariadenia č. 1/2003.
67. Všeobecný súd v napadnutom rozsudku konštatoval, že bezprostredne pred uskutočnením inšpekcie boli všetci zamestnanci Komisie osobitne informovaní, že bola doručená ďalšia sťažnosť týkajúca sa odvolateliek, a upovedomení o predmete tejto sťažnosti. Komisia túto skutočnosť totiž otvorene priznala tak počas konania v prvom stupni, ako aj v tomto odvolacom konaní. Všeobecný súd však nekritizoval tento postup, ktorý v súvislosti s už citovaným rozsudkom Dow Benelux zjavne považoval za irelevantný. Všeobecný súd len uviedol, že „treba konštatovať, že bolo legitímne informovať úradníkov o všeobecnom kontexte veci“, pričom však nevysvetlil, z akých konkrétnych dôvodov to bolo legitímne.(39)
68. Komisia vo svojich písomných pripomienkach obhajuje úvahy Všeobecného súdu, pričom tvrdí, že pre zamestnancov Komisie bolo užitočné poznať kontext, v ktorom sa mala inšpekcia vykonať.
69. V zásade súhlasím s Komisiou, že je dôležité, aby boli zamestnanci Komisie pred uskutočnením inšpekcie informovaní o relevantnom kontexte vyšetrovania. Na tento účel je podľa môjho názoru opodstatnené a užitočné poskytnúť dotknutým zamestnancom všetky informácie, ktoré môžu prispieť k účinnosti hľadania dôkazov o predmete inšpekcie. Patria sem napríklad informácie užitočné na pochopenie povahy a rozsahu možného porušenia (príslušné výrobky, dotknutý geografický trh, iné zúčastnené spoločnosti, mená osôb konajúcich v mene vyšetrovanej spoločnosti atď.), ako aj informácie týkajúce sa logistiky inšpekcie (kancelárie, ktoré sa majú prehľadávať, relevantný typ dokumentov, kľúčové slová alebo iný druh konkrétnych informácií, ktoré sa majú hľadať). Nielenže tento druh informácií môže zvýšiť účinnosť prehliadky a tým zabezpečiť dosiahnutie jej cieľa, ale aj obmedzí zásah do práv podnikov, ktoré sú predmetom inšpekcie, keďže vďaka týmto informáciám môže byť prehliadka konkrétnejšie zameraná a menej časovo náročná.
70. Nie je mi však vôbec jasné, čo má Komisia na mysli, keď v prejednávanej veci hovorí o „kontexte“ inšpekcie. Tiež nechápem, prečo by sa druhé údajné porušenie malo považovať – slovami Všeobecného súdu – za „kontext“ prvého údajného porušenia.
71. Komisia sa v reakcii na otázku položenú na pojednávaní s ťažkosťami usilovala vysvetliť Súdnemu dvoru, prečo boli informácie o druhom údajnom porušení relevantné v kontexte hľadania informácií týkajúcich sa prvého údajného porušenia. Komisia tvrdila, že tieto dva prípady možno spojiť z dvoch hľadísk: po prvé preto, lebo v oboch vyšetrovaniach vystupoval ten istý sťažovateľ, a po druhé preto, lebo Komisia v tom čase nebola schopná vylúčiť možnosť, že obidva prešetrované postupy môžu byť vyjadrením všeobecnej stratégie zavedenej spoločnosťou Deutsche Bahn s cieľom poskytnúť svojim konkurentom diskriminačný prístup k infraštruktúre vo vlastníctve jej dcérskych spoločností.
72. Nedostatočnosť a nejednoznačnosť tvrdení Komisie v tejto súvislosti svedčia o tom, že tieto dva prípady v skutočnosti nemajú nič spoločné okrem toho, že sa oba týkajú dcérskych spoločností spoločnosti Deutsche Bahn, aj keď nie tej istej dcérskej spoločnosti. Skutočnosť, že jedna spoločnosť bola medzi sťažovateľmi v oboch prípadoch, sa nezdá byť vôbec relevantná, keďže vytýkané postupy sú celkom odlišné a uskutočňujú sa na rozdielnych trhoch.
73. Pokiaľ ide o tvrdenie, že Komisia nemohla vylúčiť možnosť, že tieto dva postupy boli vyjadrením jednej stratégie, nič v spisoch nepodporuje také konštatovanie. Opis udalostí, ktorý predložila samotná Komisia, totiž svedčí o opaku. Komisia uznala, že jej zamestnanci boli informovaní o predmete druhej sťažnosti pred uskutočnením prvej inšpekcie, ale dodala, že pri tejto príležitosti bolo zamestnancom tiež pripomenuté, že účelom tejto inšpekcie je predmet prvej a nie druhej sťažnosti. Je zrejmé, že ak by mala Komisia podozrenie, že obidva postupy sú vyjadrením jedného plánu, toto upozornenie by bolo nielen zbytočné, ale dokonca kontraproduktívne. Údajné porušenie by totiž malo oveľa významnejšiu povahu a rozsah. Bolo by teda logické, ak by Komisia aktívne hľadala možné spojenia medzi týmito dvoma prípadmi.
74. Komisia navyše na pojednávaní vysvetlila, že pôvodne sa rozhodla neprešetriť druhú sťažnosť, lebo sa zdalo, že sa týka správania s veľmi obmedzeným dosahom. Je však ťažké zosúladiť toto konštatovanie s tvrdením Komisie, že v tom čase nebola schopná vylúčiť možnosť, že Deutsche Bahn uskutočňovala rozsiahlu stratégiu s cieľom poskytnúť svojim konkurentom diskriminačný prístup k svojej infraštruktúre.
75. V každom prípade je podľa mňa jasné, že ak by Komisia skutočne mala podozrenie, že Deutsche Bahn uskutočňuje takú rozsiahlu stratégiu, spomenula by to v prvom rozhodnutí o inšpekcii. Dokonca ani po objavení dokumentov DUSS počas prvej inšpekcie nebola v druhom alebo treťom rozhodnutí o inšpekcii uvedená nijaká zmienka o takej podozrivej stratégii. Táto skutočnosť podľa všetkého jednak priamo odporuje tvrdeniam Komisie a jednak vrhá ďalšie pochybnosti na zákonnosť sporných rozhodnutí.
76. Komisia napokon v odpovedi na ďalšiu otázku na pojednávaní uznala, že tým, že jej zamestnanci boli vopred upovedomení o predmete druhého údajného porušenia, sa nevyhnutne nezvýšila účinnosť hľadania informácií o prvom údajnom porušení.
77. Vzhľadom na zjavnú neexistenciu akéhokoľvek jasného vzťahu medzi týmito dvoma údajnými porušeniami a na skutočnosť, že Komisia uznáva, že informácie o druhom údajnom porušení poskytnuté jej zamestnancom neboli skutočne užitočné pri hľadaní informácií o prvom údajnom porušení, je podľa môjho názoru nevyhnutný záver, že upovedomenie zamestnancov Komisie muselo mať iný dôvod. Domnievam sa, že jediným logickým vysvetlením je, že informácie o údajnom porušení týkajúcom sa spoločnosti DUSS boli poskytnuté zamestnancom Komisie na to, aby pozorne hľadali dôkazy týkajúce sa druhej sťažnosti.
78. Nie je totiž vôbec isté, že zamestnanci Komisie by – bez týchto predchádzajúcich informácií – dokázali pochopiť význam dokumentov DUSS. Platí to tým skôr vzhľadom na skutočnosť, že údajné porušenie v predmetnom prípade nespočívalo v typickom a ľahko určiteľnom porušení článku 101 ZFEÚ (ako to môže byť v prípade dokumentov, ktoré sa týkajú ťažkých kartelov), ale v správaní, ktorého možné protisúťažné účinky možno posúdiť len pomocou pomerne zložitej analýzy.(40)
79. To musí v zásade viesť k záveru, že Komisia úmyselne alebo z nedbanlivosti obišla pravidlá stanovené v nariadení č. 1/2003 na úpravu inšpekcií a využila inšpekciu na hľadanie dokumentov, ktoré sa týkali inej, nesúvisiacej veci.
80. V tejto súvislosti je takmer zbytočné poukázať na to, že ak – ako je to v prejednávanom prípade – Komisia bola informovaná o inom, odlišnom a samostatnom údajnom porušení pravidiel hospodárskej súťaže niektorými spoločnosťami, ktoré už boli prešetrované, môže prešetriť oba postupy súčasne. Konkrétne nič nebráni Komisii v tom, aby – pokiaľ sú splnené príslušné podmienky – prijala dve rozhodnutia o inšpekcii určené tej istej spoločnosti, každé v rámci iného vyšetrovania, ktoré sa majú vykonať súčasne. Ak to však Komisia zamýšľa urobiť, mala by to urobiť otvorene, v súlade s postupmi stanovenými v nariadení č. 1/2003, aby boli riadne rešpektované všetky záruky a garancie stanovené v prospech podnikov, ktoré sú predmetom inšpekcie.
81. V prejednávanom prípade sa Komisia najprv zámerne rozhodla neprijať dve samostatné rozhodnutia súčasne a formálne prešetriť len jedno údajné porušenie. Napriek tomu Komisia – výslovne alebo implicitne – dala svojim zamestnancom pokyn, aby venovali pozornosť osobitne informáciám, ktoré sa týkali odlišného druhého údajného porušenia.
82. To určite nie je typ správania, ktorý chcel Súdny dvor povoliť podľa svojho rozsudku Dow Benelux. Podľa môjho názoru neexistuje rozdiel medzi prípadom, keď Komisia začne inšpekciu bez platného rozhodnutia, a prípadom, keď Komisia koná na základe platného rozhodnutia, ale hľadá informácie týkajúce sa iného vyšetrovania, na ktoré sa toto rozhodnutie nevzťahuje.
83. Na záver uvádzam, že obídenie ustanovení uvedených v článku 20 ods. 4 nariadenia č. 1/2003 viedlo nielen k porušeniu práva odvolateliek na obranu, ale aj – čo je ešte dôležitejšie – k zjavnému porušeniu práva na nedotknuteľnosť obydlia. Z tohto dôvodu treba tretiemu odvolaciemu dôvodu vyhovieť a zrušiť rozsudok Všeobecného súdu v rozsahu, v akom bol zamietnutý žalobný dôvod odvolateliek založený na protiprávnosti prvej inšpekcie.
E – Štvrtý odvolací dôvod
84. V rámci štvrtého odvolacieho dôvodu odvolateľky tvrdia, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keďže uložil odvolateľkám dôkazné bremeno, pokiaľ ide o preukázanie, že dokumenty DUSS neboli „náhodne nájdené“. Odvolateľky tvrdia, že Všeobecný súd mal namiesto toho nariadiť Komisii, aby preukázala, že boli splnené podmienky podľa rozsudku Dow Benelux.
85. Komisia zastáva názor, že tento odvolací dôvod je neprípustný a nedôvodný. Pokiaľ ide o jeho prípustnosť, Komisia tvrdí, že odvolateľky v podstate žiadajú Súdny dvor, aby preskúmal posúdenie dôkazov predložených odvolateľkami v prvom stupni, ktoré vykonal Všeobecný súd, s cieľom preukázať, že dokumenty DUSS neboli nájdené náhodne. Všeobecný súd konštatoval, že tieto dôkazy nepodporili tvrdenia uvedené odvolateľkami, a toto posúdenie nemôže byť predmetom odvolania.
86. Čo sa týka vecnej stránky posudzovaného odvolacieho dôvodu, Komisia tvrdí, že pre odvolateľky vôbec nebolo nemožné predložiť dôkazy na podporu ich tvrdenia, že Komisia hľadala počas prvej inšpekcie aj dokumenty týkajúce sa druhého údajného porušenia. Odvolateľky totiž v prvom stupni predložili súbor listinných dôkazov, ktoré údajne preukazovali protiprávne konanie Komisie, ale ktoré Všeobecný súd – podľa názoru Komisie správne – nepovažoval za presvedčivý.
87. Je zrejmé, že tento odvolací dôvod sa týka aj skutočnosti, že Všeobecný súd zamietol žalobný dôvod odvolateliek založený na tom, že Komisia použila dokumenty DUSS nájdené počas prvej inšpekcie ako základ na prijatie druhého a tretieho rozhodnutia o inšpekcii. Ak teda Súdny dvor bude súhlasiť s mojím posúdením tretieho odvolacieho dôvodu, nebude potrebné skúmať aj štvrtý odvolací dôvod. Preto len stručne preskúmam tento odvolací dôvod pre úplnosť alebo pre prípad, ak by Súdny dvor považoval tretí odvolací dôvod za neprípustný alebo nedôvodný.
1. Prípustnosť
88. Na úvod uvádzam, že tvrdenia Komisie o neprípustnosti tohto odvolacieho dôvodu nepovažujem za presvedčivé. Domnievam sa, že odvolateľky nespochybňujú posúdenie dôkazov predložených na podporu ich tvrdenia Všeobecným súdom, ale skôr skutočnosť, že im vôbec bolo uložené dôkazné bremeno, pokiaľ ide o preukázanie skutočného úmyslu Komisie. Problémom, na ktorý poukazujú odvolateľky, je preto rozdelenie dôkazného bremena: zjavne je to právna otázka, ktorá ako taká podlieha preskúmaniu Súdnym dvorom v odvolacom konaní.
2. Vecná stránka
89. Tento odvolací dôvod v podstate vyvoláva otázku, či v konaní pred súdmi EÚ prináleží podnikom, aby preukázali, že Komisia protiprávne použila dokumenty, ktoré boli nájdené v súvislosti s inšpekciou, ale nesúvisia s deklarovaným účelom tejto inšpekcie, v inej súvislosti, alebo je to naopak.
90. Hneď na úvod je užitočné opäť zdôrazniť, že právomoci, ktoré majú zamestnanci Komisie v priebehu inšpekcie podľa článku 20 ods. 1 nariadenia č. 1/2003, sú vymedzené rozhodnutím o inšpekcii, v ktorom je uvedený predmet inšpekcie. Počas inšpekcie však Komisia musí mať možnosť preskúmať všetky dokumenty týkajúce sa podniku, ktoré môže opodstatnene považovať za zdroj informácií relevantných pre vyšetrovanie. To znamená, že zamestnanci Komisie si nevyhnutne prezrú veľké množstvo dokumentov, ktoré môžu vybočovať z predmetu inšpekcie, s cieľom overiť, či tieto dokumenty sú alebo nie sú relevantné. Zamestnanci Komisie sú však oprávnení vyhotoviť si kópie len z tých dokumentov, ktoré sa považujú za relevantné pre vyšetrovanie.(41)
91. Pokiaľ si teda Komisia vyhotoví kópie len z dokumentov, na ktoré sa vzťahuje rozhodnutie o inšpekcii, treba predpokladať, že jej postup je správny. V takých prípadoch prináleží podniku, v ktorom sa vykonala inšpekcia, aby v konaní pred súdom preukázal neplatnosť rozhodnutia o inšpekcii (tým, že priamo napadne toto rozhodnutie na súdoch EÚ) alebo protiprávnosť spôsobu, akým bola inšpekcia vykonaná (zvyčajne v rámci žaloby o neplatnosť konečného rozhodnutia Komisie o údajnom porušení).(42)
92. Na druhej strane každé použitie informácií, ktoré nespadajú do pôsobnosti rozhodnutia o inšpekcii, je v zásade zakázané. Ako však bolo objasnené v rozsudku Dow Benelux, dokumenty, ktoré boli náhodne nájdené počas inšpekcie, a nesúvisia s ňou, možno aj tak použiť na začatie nového vyšetrovania.
93. Ak teda Komisia využije dokumenty alebo informácie, ktoré boli nájdené počas inšpekcie a na ktoré sa nevzťahuje rozhodnutie o inšpekcii, Komisia sa bude musieť – v prípade právnych sporov – odvolať na výnimku z uvedenej všeobecnej zásady, akou je výnimka založená na rozsudku Dow Benelux, a preukázať Súdnemu dvoru, že podmienky na uplatnenie tejto výnimky sú splnené.(43)
94. Za normálnych okolností – pokiaľ neexistujú skutočnosti, ktoré svedčia o opaku – Komisia svoje dôkazné bremeno veľmi ľahko unesie. Spravidla totiž neexistuje dôvod, prečo by Komisia mala mať záujem skúmať a zhromažďovať informácie, ktoré nesúvisia s prebiehajúcim vyšetrovaním. Možno sa teda domnievať, že stručné vysvetlenie o tom, ako boli tieto nesúvisiace informácie nájdené, by zvyčajne malo stačiť na predbežné preukázanie, že Komisia sa počas prehliadky nedopustila nesprávneho právneho posúdenia. Následne by prináležalo dotknutému podniku presvedčiť súdy EÚ, že predmetné dokumenty boli v skutočnosti už od začiatku cieľom hľadania. Inak povedané, zastávam názor, že pokiaľ neexistujú skutkové dôkazy o opaku, Súdny dvor môže predpokladať, že správanie Komisie spadá do pôsobnosti pravidla stanoveného v rozsudku Dow Benelux.
95. V prejednávanom prípade je však situácia iná. Medzi účastníkmi konania nie je sporné, že: i) dokumenty DUSS objavené Komisiou počas prvej inšpekcie nesúvisia s predmetom tejto inšpekcie; ii) tieto dokumenty boli použité ako základ na prijatie dvoch rozhodnutí o nariadení dvoch následných inšpekcií, ktoré sa týkali iného prípadného porušenia, a iii) zamestnanci Komisie boli upovedomení o predmete druhej sťažnosti bezprostredne pred uskutočnením prvej inšpekcie.
96. Za týchto okolností súhlasím s odvolateľkami, že v zásade prináležalo Komisii, ktorá sa odvolávala na výnimku založenú na rozsudku Dow Benelux, preukázať, že podmienky na uplatnenie tejto výnimky boli splnené.
97. Táto otázka je však v prejednávanej veci celkom nepodstatná. Podľa môjho názoru sa totiž Všeobecný súd dopustil nesprávneho posúdenia v skoršom štádiu svojich úvah uvedených v napadnutom rozsudku. Ako už bolo vysvetlené, výnimka založená na rozsudku Dow Benelux sa vzťahuje len na nálezy, ktoré sú skutočne náhodné, teda na informácie nájdené pri hľadaní informácií, ktoré súvisia s predmetom inšpekcie, v dobrej viere. Naopak túto výnimku nemožno uplatniť na prípady, v ktorých sú nálezy dokumentov výsledkom protiprávnej prehliadky. Ako už bolo vysvetlené, v prejednávanom prípade prvá inšpekcia predstavovala protiprávnu prehliadku, keďže zamestnanci Komisie boli výslovne alebo implicitne požiadaní, aby hľadali dokumenty, ktoré nespadajú do rámca inšpekcie tak, ako bol vymedzený v prvom rozhodnutí o inšpekcii. Inými slovami, prvá inšpekcia bola protiprávna v rozsahu, v akom sa týkala hľadania dokumentov DUSS.
98. Nesprávne posúdenie Všeobecného súdu teda nesúvisí s otázkou, či mala Komisia preukázať, že boli splnené kritériá podľa rozsudku Dow Benelux, alebo či mali odvolateľky preukázať opak. Nesprávne posúdenie, ku ktorému došlo, bolo zásadnejšie. Za okolností prejednávaného prípadu vôbec nevzniká otázka rozdelenia dôkazného bremena. Ak by Všeobecný súd vyvodil správne závery zo skutočnosti, že Komisia vykonala protiprávnu prehliadku v súvislosti s dokumentmi DUSS, od odvolateliek by sa nevyžadovali žiadne ďalšie dôkazy na preukázanie existencie porušenia ich práva na obranu a práva na súkromie. Podobne by žiadne dôkazy predložené Komisiou nemohli preukázať, že tieto dokumenty boli nájdené náhodne, a teda v súlade s právom.
99. Z tohto dôvodu sa domnievam, že štvrtý odvolací dôvod je tiež dôvodný.
VI – Dôsledky posúdenia
100. Podľa článku 61 prvého odseku Štatútu Súdneho dvora Súdny dvor zruší rozsudok Všeobecného súdu, ak je odvolanie dôvodné. Pokiaľ to stav konania dovoľuje, môže sám právoplatne rozhodnúť o veci samej. Môže tiež vrátiť vec Všeobecnému súdu.
101. Dospel som k záveru, že tretiemu a štvrtému odvolaciemu dôvodu treba vyhovieť. V dôsledku toho treba napadnutý rozsudok zrušiť v rozsahu, v akom ním bol v bodoch 115 až 165 zamietnutý žalobný dôvod odvolateliek týkajúci sa porušenia ich práva na obranu počas prvej inšpekcie.
102. Vzhľadom na dostupné informácie o skutkovom stave a na výmenu názorov v konaní pred Všeobecným súdom a Súdnym dvorom sa domnievam, že Súdny dvor môže sám právoplatne rozhodnúť o veci samej.
103. Odvolateľky vo svojej žalobe pred Všeobecným súdom navrhli okrem iného zrušiť druhé a tretie rozhodnutie Komisie o inšpekcii z dôvodu, že tieto rozhodnutia sú založené na informáciách, ktoré boli protiprávne získané počas prvej inšpekcie.
104. Z dôvodov, ktoré som už vysvetlil, som dospel k záveru, že došlo k porušeniu práva odvolateliek na obranu a ich práva na nedotknuteľnosť obydlia v dôsledku porušenia pravidiel stanovených v nariadení č. 1/2003. Za týchto okolností rozhodujúcou otázkou preto je, či je porušenie práva odvolateliek na obranu a ich práva na nedotknuteľnosť obydlia dostatočným základom na zrušenie druhého a tretieho rozhodnutia o inšpekcii.
105. Z dôvodov, ktoré sú vysvetlené ďalej, treba podľa môjho názoru na túto otázku odpovedať kladne.
106. V prvom rade, ako už bolo spomenuté, Súdny dvor objasnil, že v prípade, ak súdy EÚ zrušia rozhodnutie o inšpekcii, Komisia nemôže na účely konania vo veci porušenia pravidiel EÚ v oblasti hospodárskej súťaže použiť nijaké dokumenty alebo dôkazy, ktoré prípadne získala v priebehu tohto vyšetrovania. V opačnom prípade môžu súdy EÚ zrušiť toto rozhodnutie v rozsahu, v akom bolo založené na takých dôkazoch.(44)
107. Zásada vyplývajúca z tejto judikatúry má prvoradý význam, keďže zabezpečuje, aby bol systém upravený v nariadení č. 1/2003 v súlade s vyššie citovanou judikatúrou ESĽP týkajúcou sa článku 8 EDĽP. Podľa ustálenej judikatúry štrasburského súdu totiž zásah do práva na nedotknuteľnosť obydlia možno odôvodniť okrem iného v prípade, ak právna úprava stanovuje „záruky pred zneužívaním“ zo strany orgánov verejnej moci. Tieto záruky môžu spočívať okrem iného v pravidlách, ktoré upravujú vrátenie alebo zničenie protiprávne zaistených alebo skopírovaných dokumentov alebo zákaz použitia získaných informácií na iný účel.(45)
108. V druhom rade poznamenávam, že článok 28 nariadenia č. 1/2003 je sformulovaný veľmi široko. Najmä použité sloveso („použiť“) má široký význam. Pravidlo zakotvené v tomto ustanovení možno považovať za všeobecný zákaz akéhokoľvek použitia informácií zozbieraných počas inšpekcie v rámci rôznych vyšetrovaní, pokiaľ sa neuplatní osobitná výnimka. Je to napokon logické, keďže táto zásada má najväčší význam a jej účelom je chrániť nielen služobné tajomstvo dotknutých podnikov, ale aj – čo je ešte dôležitejšie – právo týchto podnikov na obranu.(46)
109. Konštatujem teda, že Komisia sa nielenže nemôže odvolávať na tieto informácie ako na dôkazy o porušení, ale vo všeobecnejšej rovine nemôže ani použiť tieto informácie ako základ akéhokoľvek iného rozhodnutia, ktoré je nepriaznivé pre dotknutý podnik (alebo aj pre akýkoľvek iný podnik) alebo mu spôsobuje ujmu. Nevidím dôvod, prečo by sa tento zákaz nemal vzťahovať aj na rozhodnutia, ktorými sa podnikom nariaďuje, aby sa podrobili inšpekcii podľa článku 20 ods. 4 nariadenia č. 1/2003.
110. V treťom rade poznamenávam, že v bodoch 130 až 134 napadnutého rozsudku Všeobecný súd konštatoval, že informácie zozbierané v priebehu prvej inšpekcie mohli „mať vplyv na zákonnosť druhého a tretieho rozhodnutia o inšpekcii“. Všeobecný súd – podľa môjho názoru správne – zamietol skutočnosť, že Komisia predtým dostala sťažnosť týkajúcu sa porušenia, ktorého sa údajne dopustila DUSS, ako irelevantnú, keďže dôvodom uskutočnenia druhej a tretej inšpekcie boli informácie nájdené počas prvej inšpekcie. V znení druhého a tretieho rozhodnutia o inšpekcii totiž boli (v treťom rozhodnutí výslovne a v druhom rozhodnutí implicitne) spomenuté informácie nájdené počas prvej inšpekcie. Komisia nespochybnila zistenia, ku ktorým v tejto súvislosti dospel Všeobecný súd.
111. Okrem toho poznamenávam, že Komisia vo svojich pripomienkach v konaní pred Všeobecným súdom uznala, že dokumenty nájdené počas prvej inšpekcie doplnili dôležité informácie k informáciám, ktoré sa už nachádzali v spisoch Komisie. Komisia najmä výslovne uviedla, že dokumenty DUSS podľa všetkého svedčili o možnom porušení, ktorého povaha a rozsah sa zdali byť významnejšie ako v prípade porušenia, ktoré tvorilo predmet skôr prijatej sťažnosti. Komisia na pojednávaní tiež zdôraznila obmedzenú povahu informácií o druhom údajnom porušení, ktoré mala k dispozícii pred uskutočnením prvej inšpekcie.
112. Nemožno teda vylúčiť možnosť, že informácie, ktoré Komisia mala k dispozícii pred nájdením dokumentov DUSS, nepostačovali na to, aby bolo možné vykonať inšpekciu podľa článku 20 ods. 4 nariadenia č. 1/2003. V každom prípade, aj keby Komisia mala dostatok dôkazov na nariadenie inšpekcie ad hoc týkajúcej sa druhého údajného porušenia, nie je mi jasné, ako by to mohlo stačiť na nápravu dôsledkov vyplývajúcich zo zjavného porušenia článku 20 ods. 4 nariadenia č. 1/2003.
113. V štvrtom rade je nepodstatné, že z niektorých dokumentov DUSS boli vyhotovené fotokópie až po oznámení druhého rozhodnutia odvolateľkám. Pokiaľ Komisia našla tieto dokumenty počas prvej inšpekcie a odložila ich na neskoršie skopírovanie, nemožno tvrdiť, že tieto dokumenty boli znovu získané na základe nového rozhodnutia.
114. Tieto dokumenty boli objavené počas inšpekcie, ktorá bola protiprávna, pokiaľ ide o hľadanie informácií súvisiacich s druhým údajným porušením. Túto procesnú vadu ako takú nemožno „napraviť“ prijatím nového rozhodnutia o inšpekcii (alebo prípadne vydaním žiadosti o informácie podľa článku 18 nariadenia č. 1/2003).
115. Opačný názor by v zásade zbavil zákaz stanovený v článku 28 nariadenia č. 1/2003 všetkej účinnosti. Komisia by v praxi nemusela dodržiavať procesné normy stanovené v nariadení, vrátane procesnej normy stanovenej v článku 20 ods. 4 nariadenia, a mohla by obchádzať zákaz podľa článku 28, keďže každý protiprávne nájdený dokument by sa dal veľmi ľahko „zlegalizovať“. Odhliadnuc od toho, že to vyvoláva otázky zlučiteľnosti s citovanou judikatúrou ESĽP, toto nemožno opodstatnene vyvodiť z nariadenia č. 1/2003.
116. Je pravda, že v rozsudku PVC Súdny dvor rozhodol, že samotná skutočnosť, že Komisia raz získa dokumenty v danej veci, neposkytuje takú absolútnu ochranu, že tieto dokumenty nemožno vyžiadať na základe zákonných právomocí v inej veci a použiť ich ako dôkazy. Súdny dvor preto konštatoval, že Komisia vzhľadom na to, že získala sporné dokumenty v predmetnej veci znovu na základe povolení alebo rozhodnutí a použila ich na účel uvedený v týchto povoleniach alebo rozhodnutiach, riadne rešpektovala právo dotknutých podnikov na obranu.(47)
117. Skutkové okolnosti uvedenej veci sa však značne odlišujú od skutkových okolností prejednávanej veci. Vo veci PVC totiž – na rozdiel od prejednávanej veci – ani jeden z účastníkov konania netvrdil, že Komisia sa počas svojej prvej inšpekcie dopustila nejakého protiprávneho konania. Dotknuté podniky navyše na základe žiadosti Komisie dobrovoľne poskytli novú kópiu predmetných dokumentov.(48) Komisia v tomto konaní naopak vychádzala z kópie tých istých dokumentov, ktoré protiprávne získala v priebehu prvej inšpekcie.
118. Prístup, ktorý použil Všeobecný súd v rozsudku PVC, je podľa môjho názoru primeraný.(49) Pripomínam, že základným cieľom článku 28 je zabrániť obchádzaniu pravidiel Komisiou v záujme ochrany práv podnikov, ktoré sú predmetom vyšetrovania. Názor, že získanie dokumentu v rámci vyšetrovania môže brániť akémukoľvek budúcemu použitiu takého dokumentu v inej súvislosti – aj keby nedošlo k obídeniu žiadnej procesnej normy a právo dotknutých podnikov na obranu by bolo riadne rešpektované –, by znamenal neprimerané rozšírenie pôsobnosti článku 28. Napríklad by neexistoval dôvod zakázať použitie dokumentu v neprospech podniku, nájdeného Komisiou v priebehu inšpekcie alebo získaného na základe žiadosti o informácie súvisiacej s iným porušením, v následnom vyšetrovaní – za predpokladu, že kópia toho istého dokumentu sa následne nájde alebo získa v rámci tohto nového vyšetrovania v súlade s pravidlami stanovenými v nariadení č. 1/2003.
119. To však nie je situácia, o akú ide v prejednávanom prípade.
120. V piatom rade napokon považujem za rovnako irelevantné, že – ako Komisia zdôrazňuje vo svojich pripomienkach – zástupcovia odvolateliek, ktorí sledovali zamestnancov Komisie počas inšpekcie, nevzniesli v tom čase nijakú námietku(50) ani nepožiadali o zaznamenanie formálnej sťažnosti do správy vypracovanej zamestnancami Komisie na konci inšpekcie.
121. Po prvé žiadne ustanovenie nariadenia č. 1/2003 ani Rokovacieho poriadku Súdneho dvora nevyžaduje, aby podniky okamžite poukázali v tomto štádiu na akýkoľvek prípadný problém, ktorý by v opačnom prípade súdy EÚ nemohli preskúmať. Nemožno povedať, že samotná nečinnosť podniku v tomto okamihu vyjadruje schválenie potenciálne protiprávneho správania Komisie. Po druhé pre zástupcov podniku môže byť zložité okamžite rozlíšiť možné porušenie procesných noriem Komisiou. Zamestnanci Komisie nie sú povinní poskytnúť akékoľvek konkrétne vysvetlenie alebo odôvodnenie, pokiaľ ide napríklad o druh hľadaných dokumentov alebo materiálu alebo dôvody prehliadky konkrétnej kancelárie, a ani sa to od nich neočakáva.
122. Vzhľadom na vyššie uvedené konštatujem, že vzhľadom na to, že Komisia použila dokumenty získané v rozpore s pravidlami stanovenými v nariadení č. 1/2003 ako základ na prijatie druhého a tretieho rozhodnutia o inšpekcii, tieto rozhodnutia sa musia zrušiť.
VII – O trovách
123. Ak bude Súdny dvor súhlasiť s mojím posúdením odvolania, v súlade s článkami 137, 138, 140 a 184 rokovacieho poriadku by sa odvolateľkám – ktoré mali úspech len v dvoch zo štyroch uplatnených odvolacích dôvodov – mala uložiť povinnosť znášať polovicu vlastných trov konania a nahradiť polovicu trov konania, ktoré vznikli Komisii v súvislosti s týmto odvolaním. Komisia by mala nahradiť polovicu trov konania, ktoré vznikli odvolateľkám, a znášať polovicu vlastných trov konania súvisiacich s týmto odvolaním.
124. Pokiaľ ide o trovy prvostupňového konania, odvolateľky na jednej strane mali úspech v súvislosti so zrušením druhého a tretieho rozhodnutia o inšpekcii. Na druhej strane bola potvrdená platnosť prvého rozhodnutia o inšpekcii. Preto by Komisia mala nahradiť trovy konania súvisiace s vecami T‑290/11 a T‑521/11, zatiaľ čo odvolateľky by mali nahradiť trovy konania súvisiace s vecou T‑289/11.
125. DOE a španielska vláda ako vedľajší účastníci konania by mali znášať vlastné trovy konania.
VIII – Návrh
126. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy teda navrhujem, aby Súdny dvor:
– zrušil rozsudok zo 6. septembra 2013 v spojených veciach T‑289/11, T‑290/11 a T‑521/11, Deutsche Bahn a i./Komisia, v rozsahu, v akom Všeobecný súd zamietol žalobný dôvod založený na porušení práva odvolateliek na obranu v súvislosti s nezrovnalosťami, ktoré ovplyvnili priebeh prvej inšpekcie,
– zrušil rozhodnutia Komisie K(2011) 2365 z 30. marca 2011 a K(2011) 5230 zo 14. júla 2011,
– v zostávajúcej časti zamietol odvolania,
– odvolateľkám uložil povinnosť znášať polovicu vlastných trov konania a nahradiť polovicu trov konania Komisie súvisiacich s týmto odvolaním a Komisii uložil povinnosť znášať polovicu vlastných trov konania a nahradiť polovicu trov konania odvolateliek súvisiacich s týmto odvolaním,
– Komisii uložil povinnosť nahradiť trovy konania súvisiace s vecami T‑290/11 a T‑521/11 a odvolateľkám uložil povinnosť nahradiť trovy konania súvisiace s vecou T‑289/11,
– španielskej vláde a Dozornému orgánu EZVO uložil povinnosť znášať vlastné trovy konania.