ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção)
7 de junho de 2018 (*)
«Reenvio prejudicial — Ambiente — Diretiva 2001/42/CE — Artigo 2.o, alínea a) — Conceito de “planos e programas” — Artigo 3.o — Avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente — Perímetro de emparcelamento urbano — Possibilidade de derrogação das normas urbanísticas — Alteração dos “planos e programas”»
No processo C‑160/17,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Bélgica), por decisão de 2 de fevereiro de 2015, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 1 de março de 2017, no processo
Raoul Thybaut,
Johnny De Coster,
Frédéric Romain
contra
Région wallonne,
sendo intervenientes:
Commune d’Orp‑Jauche,
Bodymat SA,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção),
composto por: M. Ilešič, presidente de secção, A. Rosas, C. Toader (relatora), A. Prechal e E. Jarašiūnas, juízes,
advogado‑geral: J. Kokott,
secretário: V. Giacobbo‑Peyronnel, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 30 de novembro de 2017,
vistas as observações apresentadas:
– em representação de R. Thybaut, por B. Cambier, F. Hans e J. Sambon, avocats,
– em representação de J. De Coster e F. Romain, por B. Cambier e F. Hans, avocats,
– em representação da Bodymat SA, por F. Evrard, M. Scholasse e F. Haumont, avocats,
– em representação do Governo belga, por M. Jacobs, L. Van den Broeck e J. Van Holm, na qualidade de agentes, assistidas por B. Hendrickx, avocate,
– em representação do Governo dinamarquês, por J. Nymann‑Lindegren, na qualidade de agente,
– em representação da Comissão Europeia, por C. Hermes, F. Thiran e C. Zadra, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 25 de janeiro de 2018,
profere o presente
Acórdão
1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 2.o, alínea a), da Diretiva 2001/42/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de junho de 2001, relativa à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente (JO 2001, L 197, p. 30, a seguir «Diretiva AAE»).
2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe Raoul Thybaut, Johnny De Coster e Frédéric Romain à Région wallonne (Região da Valónia), a respeito da validade de um Decreto do Governo desta região, de 3 de maio de 2012, que delimita um perímetro de emparcelamento urbano relativo a uma zona da commune d’Orp‑Jauche (Município de Orp‑Jauche) (Bélgica) (Moniteur belge de 22 de maio de 2012, p. 29488, a seguir «decreto impugnado»).
Quadro jurídico
Direito da União
3 Nos termos do considerando 4 da Diretiva AAE:
«A avaliação ambiental constitui um instrumento importante de integração das considerações ambientais na preparação e aprovação de determinados planos e programas que possam ter efeitos significativos no ambiente nos Estados‑Membros, uma vez que garante que os efeitos ambientais da aplicação dos planos e programas são tomados em consideração durante a sua preparação antes da sua aprovação.»
4 O artigo 1.o desta diretiva, sob a epígrafe «Objetivos», prevê:
«A presente diretiva tem por objetivo estabelecer um nível elevado de proteção do ambiente e contribuir para a integração das considerações ambientais na preparação e aprovação de planos e programas, com vista a promover um desenvolvimento sustentável. Para tal, visa garantir que determinados planos e programas, suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente, sejam sujeitos a uma avaliação ambiental em conformidade com o nela disposto.»
5 O artigo 2.o da referida diretiva tem a seguinte redação:
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
a) “Planos e programas”, qualquer plano ou programa, incluindo os cofinanciados pela [União] Europeia, bem como as respetivas alterações, que:
– seja sujeito a preparação e/ou aprovação por uma autoridade a nível nacional, regional [ou] local, ou que seja preparado por uma autoridade para aprovação, mediante procedimento legislativo, pelo seu Parlamento ou Governo, e
– seja exigido por disposições legislativas, regulamentares ou administrativas;
b) “Avaliação ambiental”, a elaboração de um relatório ambiental, a realização de consultas, a tomada em consideração do relatório ambiental e dos resultados das consultas na tomada de decisões e o fornecimento de informação sobre a decisão em conformidade com os artigos 4.o a 9.o;
[…]»
6 Nos termos do artigo 3.o da Diretiva AAE, sob a epígrafe «Âmbito de aplicação»:
«1. No caso dos planos e programas referidos nos n.os 2 a 4 suscetíveis de terem efeitos significativos no ambiente, deve ser efetuada uma avaliação ambiental nos termos dos artigos 4.o a 9.o
2. Sob reserva do disposto no n.o 3, deve ser efetuada uma avaliação ambiental de todos os planos e programas:
a) Que tenham sido preparados para a agricultura, silvicultura, pescas, energia, indústria, transportes, gestão de resíduos, gestão das águas, telecomunicações, turismo, ordenamento urbano e rural ou utilização dos solos, e que constituam enquadramento para a futura aprovação dos projetos enumerados nos anexos I e II da Diretiva [2011/92/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente (JO 2012, L. 26, p. 1)] […].
3. Os planos e programas referidos no n.o 2 em que se determine a utilização de pequenas áreas a nível local e pequenas alterações aos planos e programas referidos no mesmo número só devem ser objeto de avaliação ambiental no caso de os Estados‑Membros determinarem que os referidos planos e programas são suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente.
[…]»
7 O artigo 5.o da Diretiva AAE, sob a epígrafe «Relatório ambiental», especifica, no seu n.o 3:
«As informações pertinentes disponíveis sobre os efeitos ambientais dos planos e programas, obtidas a outros níveis de tomada de decisões ou por via de outros atos legislativos comunitários, podem ser utilizadas a fim de fornecer as informações a que se refere o anexo I.»
8 O artigo 6.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Consultas», dispõe:
«1. Deve ser facultado às autoridades a que se refere o n.o 3 e ao público o projeto de plano ou programa e o relatório ambiental elaborado nos termos do artigo 5.o
2. Deve ser dada às autoridades a que se refere o n.o 3 e ao público a que se refere o n.o 4 a possibilidade efetiva e atempada de, em prazos adequados, apresentarem as suas observações sobre o projeto de plano ou programa e sobre o relatório ambiental de acompanhamento antes da aprovação do plano ou programa ou de o mesmo ser submetido ao procedimento legislativo.
3. Os Estados‑Membros devem designar as autoridades a consultar às quais, em virtude das suas responsabilidades ambientais específicas, sejam suscetíveis de interessar os efeitos ambientais resultantes da aplicação dos planos e programas.
4. Os Estados‑Membros devem identificar o público para efeitos do n.o 2, incluindo o público afetado ou que possa ser afetado pelo processo de tomada de decisões, ou que esteja interessado no mesmo, ao abrigo da presente diretiva, incluindo as organizações não governamentais pertinentes, como as que promovem a proteção ambiental e outras organizações interessadas.
5. As regras em matéria da informação e consulta das autoridades e do público serão determinadas pelos Estados‑Membros.»
9 O artigo 11.o da Diretiva AAE, sob a epígrafe «Relações com outros atos legislativos comunitários», estabelece, no seu n.o 1:
«As avaliações ambientais executadas nos termos da presente diretiva não prejudicam qualquer das exigências impostas na Diretiva [85/337] nem quaisquer outras exigências do direito comunitário.»
10 Por força do artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva 2011/92 (a seguir «Diretiva AIA»), os Estados‑Membros determinarão se os projetos incluídos no anexo II desta diretiva devem ser submetidos a uma avaliação nos termos dos artigos 5.o a 10.o desta diretiva. Entre os projetos abrangidos pelo ponto 10 deste anexo, intitulado «Projetos de infraestruturas», figura, na alínea b), o [o]rdenamento urbano, incluindo a construção de centros comerciais e de parques de estacionamento».
Direito belga
11 O artigo 1.o do code wallon de l’aménagement du territoire, de l’urbanisme, du patrimoine et de l’énergie (Código do Ordenamento do Território, do Urbanismo, do Património e da Energia valão), na sua versão aplicável aos factos em causa no processo principal (a seguir «CWATUPE»), dispõe, no seu n.o 3:
«O ordenamento do território e o urbanismo são fixados pelos planos e pelos regulamentos seguintes:
1.o Planos setoriais;
2.o Planos municipais de ordenamento urbano;
3.o Regulamentos regionais de urbanismo;
4.o Regulamentos municipais de urbanismo.»
12 O artigo 127.o deste código especifica:
«§ 1 […] a licença [de urbanismo] é emitida pelo Governo ou pelo funcionário delegado:
[…]
8.o quando diga respeito a atos e obras localizados num perímetro de emparcelamento urbano; o perímetro é decretado pelo Governo, por iniciativa ou sob proposta do conselho municipal ou do funcionário delegado; exceto quando seja ele quem propõe o perímetro, o conselho municipal apresenta o seu parecer no prazo de quarenta e cinco dias a contar do pedido do funcionário delegado; na sua falta, o parecer é considerado favorável; quando o parecer seja desfavorável, o procedimento não prossegue; o perímetro visa qualquer projeto de urbanismo de requalificação e de desenvolvimento de funções urbanas que necessite da criação, modificação, ampliação, supressão ou elevação da via terrestre e dos espaços públicos; o projeto de perímetro e a avaliação dos efeitos relativos ao projeto de urbanismo são previamente submetidos às medidas especiais de publicidade e à consulta da comissão municipal, se existir, de acordo com as modalidades referidas no artigo 4.o; o órgão colegial composto por presidentes de câmara e vereadores transmite o seu parecer no prazo de setenta dias a contar da receção do pedido do funcionário delegado; na sua falta, o parecer é considerado favorável; no termo da realização do projeto ou sob proposta do conselho municipal ou do funcionário delegado, o Governo revoga ou altera o perímetro; o diploma que estabelece, altera ou revoga o perímetro é publicado no Moniteur belge;
[…]
§ 3. Se o pedido tiver sido previamente submetido às medidas especiais de publicidade determinadas pelo Governo e à consulta obrigatória prevista no artigo 4.o, 1.o parágrafo, ponto 3, quando se trate dos atos e obras previstos no § 1, 1.o parágrafo, pontos 1, 2, 4, 5, 7 e 8, e quer respeitem, quer estruturem, quer recomponham as linhas de força da paisagem, a autorização pode ser concedida desviando‑se do plano de setor, de um plano municipal de ordenamento, de um regulamento municipal de urbanismo ou de um plano de alinhamento.»
13 O artigo 181.o, primeiro e quarto parágrafos, do CWATUPE dispõe:
«O Governo pode decretar de utilidade pública a expropriação de bens imóveis compreendidos:
[…]
5.o num perímetro de emparcelamento urbano;
[…]
Num perímetro de emparcelamento urbano, não obstante a falta de um plano municipal de ordenamento, pode ser aplicado o artigo 58.o, parágrafos 3 a 6».
14 O artigo 58.o, terceiro a sexto parágrafos, deste código precisa:
«Podem agir como entidade expropriante: a Região, as províncias, os municípios, as empresas municipais autónomas, as entidades intermunicipais que tenham por objeto social o ordenamento do território ou a habitação, e os estabelecimentos públicos e organismos habilitados, por lei ou por decreto, a proceder a expropriações por causa de utilidade pública.
Quando a expropriação projetada tenha por objetivo realizar o ordenamento de uma parte do território destinada a autorização de loteamento ou de urbanismo para a construção de imóveis destinados à habitação ou ao comércio, o proprietário ou os proprietários que possuam, em superfície, mais de metade dos terrenos incluídos nesse território podem solicitar que sejam encarregados, dentro dos prazos e nas condições fixadas pela entidade expropriante e desde que demonstrem que dispõem dos recursos necessários, da execução das obras que esse ordenamento exija, bem como das operações de loteamento e de emparcelamento.
Este pedido deve, sob pena de preclusão, ser apresentado nos três meses seguintes à publicação no Moniteur belge do decreto do Governo que aprova o plano de expropriação.
Quando a expropriação tenha por objetivo organizar o ordenamento de uma parte do território que esteja afetada a uma finalidade particular nos termos do artigo 49.o, primeiro parágrafo, ponto 2, o proprietário ou os proprietários podem, nas condições acima fixadas, solicitar que sejam encarregados da execução das obras de ordenamento.»
Litígio no processo principal e questão prejudicial
15 Em 27 de abril de 2009, o ministre wallon du Logement, des Transports et du Développement territorial (Ministro valão da Habitação, dos Transportes e de Desenvolvimento Territorial, Bélgica) fixou por decreto um perímetro de emparcelamento urbano (a seguir «PEU») relativo ao centro de Orp‑le‑Petit, localidade pertencente ao Município de Orp‑Jauche (Bélgica). Chamado a conhecer de três recursos interpostos desse decreto, o Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Bélgica) anulou o referido decreto por Acórdão de 3 de junho de 2010.
16 Na sequência dessa anulação, um novo projeto para a zona projetada de 40 000 m2 de PEU foi apresentado pela Bodymat. Esta sociedade propunha que os antigos edifícios industriais situados no centro de Orp‑le‑Petit fossem «reconvertidos» em torno de um comércio de bricolagem, de um comércio alimentar e de outros pequenos comércios complementares, e que esse todo comercial fosse complementado por «habitações em banda» e por uma nova via pública com ligação à rede viária existente e a um espaço de estacionamento.
17 Resulta do decreto impugnado que o projeto de PEU era acompanhado de uma avaliação dos efeitos no ambiente, realizada sob a forma de um estudo de impacto por um gabinete de estudos e de aconselhamento em matéria de ambiente.
18 Por Deliberação de 22 de dezembro de 2010, o conselho municipal de Orp‑Jauche adotou o PEU para o centro de Orp‑le‑Petit e transmitiu o dossiê respetivo ao funcionário delegado (Bélgica) para que se prosseguisse o procedimento de elaboração em conformidade com o artigo 127.o, n.o 1, primeiro parágrafo, ponto 8, do CWATUPE.
19 Por parecer de 6 de junho de 2011, o funcionário delegado propôs a aprovação do PEU.
20 Em 3 de maio de 2012, o Governo valão (Bélgica) aprovou, através do decreto impugnado, o PEU em causa.
21 Os recorrentes no processo principal, que são particulares residentes na proximidade da zona abrangida por este PEU, interpuseram no Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) recurso de anulação do decreto impugnado. Consideram que o estudo dos efeitos no ambiente realizado no caso em apreço não cumpre os requisitos da Diretiva AAE, pois é incompleto, errado e irregular. Entendem que um PEU está abrangido pelo conceito de «planos e programas» na aceção desta diretiva, e que a referida diretiva foi objeto de transposição incorreta para o direito belga.
22 Em resposta, a Bodymat, interveniente no processo principal, alega que um PEU tem como único objetivo determinar um perímetro e que o mesmo não figura entre os instrumentos que devem ser objeto de uma avaliação dos efeitos no ambiente prevista pela Diretiva AAE.
23 O órgão jurisdicional de reenvio considera que a apreciação do mérito do recurso no processo principal torna necessária a determinação prévia da natureza e do alcance de um PEU.
24 Esse órgão jurisdicional sublinha que a única função de um PEU é determinar um perímetro, ou seja, o contorno de uma zona geográfica na qual pode ser realizado um «projeto de urbanismo de requalificação e de desenvolvimento de funções urbanas que necessite da criação, da modificação, da ampliação, da supressão ou da elevação da via terrestre e dos espaços públicos».
25 O referido órgão jurisdicional assinala ainda que um PEU é distinto de um projeto de urbanismo, ainda que este constitua uma condição para a adoção de um PEU. Por esse motivo, um projeto de urbanismo poderia, posteriormente à adoção de um PEU, ser modificado ou adaptado, mas continuaria a necessitar de uma avaliação dos efeitos no ambiente em conformidade com a regulamentação na matéria.
26 Na sequência destas indicações, o órgão jurisdicional de reenvio expõe as consequências jurídicas que a adoção de um PEU comporta. Em primeiro lugar, modifica‑se a autoridade habilitada a conceder licenças de urbanismo. Em segundo lugar, o artigo 127.o, n.o 3, do CWATUPE prevê que essas licenças emitidas para a zona geográfica assim delimitada podem desviar‑se do plano de setor, do plano municipal de ordenamento, de um regulamento municipal de urbanismo ou de um plano de alinhamento. Em terceiro lugar, o Governo pode decretar de utilidade pública a expropriação dos bens imóveis incluídos num PEU, segundo as modalidades fixadas no CWATUPE.
27 Esse órgão jurisdicional indica que os distúrbios que os recorrentes no processo principal temem que ocorram só podem concretizar‑se com a realização do projeto de urbanismo. Ora, o decreto impugnado não autoriza diretamente este projeto, devendo este último ser objeto de autorizações distintas, exigindo cada uma das quais a realização de uma avaliação dos efeitos. Todavia, o referido órgão jurisdicional salienta que o decreto impugnado é um ato prévio indispensável à execução do referido projeto. Com efeito, graças à adoção do PEU, as autorizações relativas ao projeto de urbanismo a ele subjacente podem ser concedidas mediante um procedimento especificamente determinado pelo CWATUPE.
28 Assim, segundo o referido órgão jurisdicional, a adoção de um PEU tem por efeito a modificação do ordenamento jurídico, uma vez que este permite o ordenamento de um quarteirão mediante um procedimento especial, suscetível de lesar pessoas como os recorrentes no processo principal.
29 O órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se simultaneamente, ainda que por razões diferentes, sobre a conformidade do artigo 127.o, n.o 1, ponto 8, do CWATUPE tanto com a Constituição belga como com o direito da União.
30 Nestas circunstâncias, o órgão jurisdicional de reenvio decidiu suspender a instância e, através de uma só decisão, submeter à Cour constitutionnelle (Tribunal Constitucional, Bélgica) e ao Tribunal de Justiça, respetivamente, a questão de saber se a legislação em causa no processo principal viola a Constituição belga e a de saber se o PEU constitui um plano ou um programa, na aceção da Diretiva AAE, precisando que a questão submetida ao Tribunal de Justiça só será efetivamente submetida a este último após eventual confirmação, pela Cour constitutionnelle (Tribunal Constitucional), de que não existe violação da Constituição belga.
31 Por Acórdão de 16 de junho de 2016, a Cour constitutionnelle (Tribunal Constitucional) decidiu que o artigo 127.o, n.o 1, primeiro parágrafo, ponto 8, o artigo 127.o, n.o 3, o artigo 181.o, primeiro parágrafo, ponto 5, e o artigo 181.o, quarto parágrafo, do CWATUPE não violam a Constituição belga, sem prejuízo de as «disposições derrogatórias autorizadas pelo artigo 127.o, § 3, [serem interpretadas] restritivamente e [de] a sua aplicação [ser] devidamente fundamentada, devendo proceder‑se do mesmo modo, e isso ainda que o legislador do decreto não tenha escrito na disposição em causa, no que se refere às autorizações concedidas em aplicação de um PEU, que é apenas a título excecional que essas derrogações podem ser admitidas».
32 Na sequência da prolação desse acórdão, o Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) remeteu ao Tribunal de Justiça a questão prejudicial que lhe fora dirigida.
33 A questão prejudicial dirigida ao Tribunal de Justiça está redigida nos seguintes termos:
«Deve o artigo 2.o, alínea a), da [Diretiva AAE] ser interpretado no sentido de que integra no conceito de “plano ou de programa” uma zona prevista por uma disposição de natureza legislativa e aprovada por uma autoridade regional:
– que tem como único [objetivo] determinar os limites de uma zona geográfica em que seja possível realizar um projeto urbanístico, entendendo‑se que este projeto, que deve prosseguir um objetivo determinado — neste caso, ter por objeto a requalificação e o desenvolvimento de funções urbanas e que imponha a criação, a modificação, a ampliação, a supressão ou a elevação da via terrestre e dos espaços públicos —, fundamenta a aprovação da zona, o que implica por conseguinte a aceitação de princípio do referido projeto, mas que deve ser ainda objeto de licenças que necessitam de uma avaliação de impacto; e
– que tem como efeito, do ponto de vista procedimental, fazer beneficiar os pedidos de licença para atos ou obras localizados nesta zona de um procedimento derrogatório, entendendo‑se que as normas urbanísticas aplicáveis aos solos envolvidos antes da aprovação da zona devem continuar a ser aplicadas, mas que o benefício deste procedimento pode permitir obter mais facilmente uma derrogação a estas normas;
– e que beneficia de uma presunção de utilidade pública para a realização de expropriações no âmbito do plano de expropriação anexado?»
Quanto à questão prejudicial
34 Importa começar por salientar que, embora a questão submetida a título prejudicial se refira unicamente ao artigo 2.o, alínea a), da Diretiva AAE, como alegam vários intervenientes no processo no Tribunal de Justiça, o pedido de decisão prejudicial visa não só determinar se um PEU como o que está em causa no processo principal está abrangido pelo conceito de «planos e programas», na aceção daquela disposição, como também saber se esse ato se inclui no número daqueles que devem ser sujeitos a uma avaliação de efeitos ambientais, na aceção do artigo 3.o desta diretiva.
35 Ora, a circunstância de um órgão jurisdicional nacional ter, num plano formal, formulado o seu pedido prejudicial referindo‑se a certas disposições do direito da União não obsta a que o Tribunal de Justiça forneça a esse órgão jurisdicional todos os elementos de interpretação que possam ser úteis para a decisão do processo que lhe foi submetido, quer esse órgão jurisdicional lhes tenha ou não feito referência no enunciado das suas questões. A este respeito, compete ao Tribunal de Justiça extrair do conjunto dos elementos fornecidos pelo órgão jurisdicional nacional, designadamente da fundamentação da decisão de reenvio, os elementos de direito da União que necessitam de interpretação, tendo em conta o objeto do litígio (Acórdão de 22 de junho de 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, n.o 72 e jurisprudência referida).
36 A este respeito, o artigo 3.o, n.o 2, da Diretiva AAE enuncia a regra segundo a qual deve ser efetuada uma avaliação ambiental para todos os planos e programas previstos nesta disposição, ao passo que a exceção que figura no artigo 3.o, n.o 3, desta diretiva subordina essa avaliação à condição de os Estados‑Membros terem determinado, para os planos aí previstos, que os mesmos são suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente (v., neste sentido, Acórdão de 18 de abril de 2013, L, C‑463/11, EU:C:2013:247, n.o 32).
37 Importa, portanto, entender a questão prejudicial no sentido de que o que se pergunta, no essencial, é se o artigo 2.o, alínea a), e o artigo 3.o da Diretiva AAE devem ser interpretados no sentido de que um PEU, como o que está em causa no processo principal, que tem por único objetivo determinar uma zona geográfica no interior da qual poderá ser realizado um projeto de urbanismo destinado à requalificação e ao desenvolvimento das funções urbanas e que necessite da criação, da alteração, da supressão ou da elevação da via terrestre e de espaços públicos, para a realização do qual será possível derrogar certas normas urbanísticas, está abrangido pelo conceito de «planos e programas», suscetível de ter efeitos significativos no ambiente, na aceção desta diretiva, e deve ser submetido a uma avaliação de impacto ambiental.
38 A título preliminar, importa recordar que, como resulta do considerando 4 da Diretiva AAE, a avaliação ambiental constitui um instrumento importante de integração das considerações ambientais na preparação e aprovação de determinados planos e programas.
39 Em seguida, nos termos do seu artigo 1.o, esta diretiva tem por objetivo estabelecer um nível elevado de proteção do ambiente e contribuir para a integração das considerações ambientais na preparação e aprovação de planos e de programas, com vista a promover um desenvolvimento sustentável ao prever que, em conformidade com a referida diretiva, determinados planos e programas suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente sejam sujeitos a uma avaliação ambiental (Acórdão de 21 de dezembro de 2016, Associazione Italia Nostra Onlus, C‑444/15, EU:C:2016:978, n.o 47).
40 Por último, tendo em conta a finalidade da mesma diretiva, que consiste em garantir um nível elevado de proteção do meio ambiente, as disposições que delimitam o seu âmbito de aplicação, designadamente as que enunciam as definições dos atos nela previstos, devem ser interpretadas em sentido amplo (Acórdão de 27 de outubro de 2016, D’Oultremont e o., C‑290/15, EU:C:2016:816, n.o 40 e jurisprudência referida).
41 É à luz das considerações precedentes que importa responder à questão prejudicial.
42 Em primeiro lugar, o artigo 2.o, alínea a), da Diretiva AAE define os «planos e programas» nele previstos como sendo aqueles que preenchem duas condições cumulativas, a saber, por um lado, terem sido preparados e/ou aprovados por uma autoridade a nível nacional, regional ou local, ou terem sido preparados por uma autoridade com vista à sua aprovação, mediante procedimento legislativo, pelo seu parlamento ou pelo governo, e, por outro lado, serem exigidos por disposições legislativas, regulamentares ou administrativas.
43 O Tribunal de Justiça interpretou esta disposição no sentido de que devem ser considerados como «exigido[s]» na aceção e em aplicação da Diretiva AAE e, por conseguinte, sujeitos à avaliação dos seus efeitos ambientais nas condições que ela fixa os planos e os programas cuja adoção está enquadrada por disposições legislativas ou regulamentares nacionais, as quais determinam as autoridades competentes para os adotar, bem como o seu procedimento de preparação (Acórdão de 22 de março de 2012, Inter‑Environnement Bruxelles e o., C‑567/10, EU:C:2012:159, n.o 31).
44 No caso em apreço, resulta das constatações do órgão jurisdicional de reenvio que o decreto impugnado foi adotado por uma autoridade regional com fundamento no artigo 127.o do CWATUPE.
45 Daqui resulta que as condições recordadas no n.o 42 do presente acórdão estão preenchidas.
46 Em segundo lugar, importa salientar que, por força do artigo 3.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva AAE, são submetidos a uma avaliação ambiental sistemática os planos e programas que, por um lado, são elaborados para determinados setores e que, por outro, definem o quadro em que a execução dos projetos enumerados nos anexos I e II da Diretiva AIA pode vir a ser autorizada (v., neste sentido, Acórdão de 17 de junho de 2010, Terre wallonne e Inter‑Environnement Wallonie, C‑105/09 e C‑110/09, EU:C:2010:355, n.o 43).
47 No que se refere à primeira dessas condições, resulta da redação do artigo 3.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva AAE que esta disposição visa, nomeadamente, o setor do «ordenamento urbano e rural ou utilização dos solos».
48 A circunstância de esta disposição se referir tanto ao «ordenamento do território» como à «utilização dos solos» indica claramente que o setor visado não se limita à utilização do solo, entendida em sentido estrito, a saber, a divisão do território em zonas e a definição das atividades permitidas no interior dessas zonas, mas que esse setor abrange necessariamente um domínio mais amplo.
49 Um PEU como o que está em causa no processo principal, em razão quer da sua redação quer do seu objeto, o qual é permitir um desvio a normas urbanísticas relativas a construções e ao ordenamento do território, está abrangida pelo setor do «ordenamento urbano e rural ou utilização dos solos», na aceção do artigo 3.o, n.o 2, alínea a), da referida diretiva.
50 No que se refere à segunda das condições mencionadas no n.o 46 do presente acórdão, para determinar se um PEU, como o que está em causa no processo principal, define o quadro em que a execução dos projetos enumerados nos anexos I e II da Diretiva AIA pode vir a ser futuramente autorizada, há que examinar o conteúdo e a finalidade desse ato, tendo em conta o alcance da avaliação ambiental dos projetos, conforme se prevê na referida diretiva (v., neste sentido, Acórdão de 17 de junho de 2010, Terre wallonne e Inter‑Environnement Wallonie, C‑105/09 e C‑110/09, EU:C:2010:355, n.o 45).
51 Entre os projetos enumerados no anexo II da Diretiva AIA figuram, no seu ponto 10, os projetos de infraestruturas, os quais compreendem, na alínea b) deste título, as obras de ordenamento urbano.
52 Resulta da redação do artigo 127.o do CWATUPE que um PEU, como o que está em causa no processo principal, tem por objetivo determinar o contorno de uma zona geográfica na qual pode ser concretizado um «projeto urbanístico de requalificação e de desenvolvimento de funções urbanas que necessite da criação, modificação, ampliação, supressão ou elevação da via terrestre e dos espaços públicos».
53 Assim, tendo em conta o seu conteúdo e a sua finalidade, tal ato, na medida em que pressupõe a realização de projetos de infraestrutura, em geral, e obras de ordenamento urbano, em particular, contribui para a execução dos projetos enumerados no referido anexo.
54 No que se refere à questão de saber se um ato, como o ato impugnado, define o âmbito em que poderá ser autorizada a execução de projetos, deve recordar‑se que o Tribunal de Justiça já anteriormente decidiu que o conceito de «planos e programas» engloba qualquer ato que, ao definir regras e processos de controlo para o setor em causa, estabelece um conjunto significativo de critérios e modalidades para a autorização e execução de um ou vários projetos suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente (Acórdão de 27 de outubro de 2016, D’Oultremont e o., C‑290/15, EU:C:2016:816, n.o 49 e jurisprudência referida).
55 A este respeito, o conceito de «conjunto significativo de critérios e modalidades» deve ser entendido de maneira qualitativa e não quantitativa. Com efeito, há que evitar possíveis estratégias que contornem as obrigações enunciadas pela Diretiva AAE, que podem materializar‑se numa fragmentação das medidas, reduzindo assim o efeito útil da mesma diretiva (v., neste sentido, Acórdão de 27 de outubro de 2016, D’Oultremont e o., C‑290/15, EU:C:2016:816, n.o 48 e jurisprudência referida).
56 No caso em apreço, resulta das constatações do órgão jurisdicional de reenvio que, embora um PEU, como o que está em causa no processo principal, não contenha, ele próprio, normas positivas, permite, todavia, derrogar as normas de urbanismo existentes. Com efeito, esse órgão jurisdicional precisa que a delimitação do PEU pelo decreto impugnado implica uma aceitação de princípio do futuro projeto de urbanismo, o qual poderá ser realizado através de uma concessão mais fácil de derrogações às normas urbanísticas em vigor. Neste contexto, salienta que, por força do artigo 127.o, n.o 3, do CWATUPE e das condições nele fixadas, as licenças urbanísticas concedidas para a zona geográfica delimitada pelo PEU podem afastar‑se do plano de setor, do plano de ordenamento municipal e do regulamento municipal de urbanismo.
57 A este respeito, na medida em que o plano de setor, o plano de ordenamento municipal e o regulamento municipal de urbanismo constituem, eles próprios, planos e programas na aceção da Diretiva AAE, um PEU, como o que está em causa no processo principal, uma vez que modifica o quadro estabelecido por esses planos, deve receber a mesma qualificação e ser sujeito ao mesmo regime jurídico.
58 Daqui resulta que, ainda que tal ato não contenha nem possa conter normas positivas, a faculdade que o mesmo institui de permitir obter mais facilmente derrogações às normas urbanísticas em vigor modifica o ordenamento jurídico e tem por efeito que o PEU em causa no processo principal seja abrangido pelo âmbito de aplicação do artigo 2.o, alínea a), e do artigo 3.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva AAE.
59 Atendendo a estes elementos, cuja realidade e alcance tendo em conta o ato em causa cabe, no entanto, ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar, importa considerar que um ato como o que está em causa no processo principal está abrangido pelo conceito de «planos e programas», na aceção do artigo 2.o, alínea a), do artigo 3.o, n.o 1, e do artigo 3.o, n.o 2, da Diretiva AAE, e deve ser sujeito a uma avaliação dos efeitos ambientais.
60 Em terceiro e último lugar, o órgão jurisdicional de reenvio precisa que, embora a delimitação do PEU implique uma aceitação de princípio do projeto de urbanismo, este deverá ainda ser objeto de licenças que necessitarão de uma avaliação dos efeitos, na aceção da Diretiva AIA.
61 Importa recordar que o objetivo essencial da Diretiva AAE consiste em submeter os «planos e programas» suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente a uma avaliação ambiental no momento da sua elaboração e antes da sua adoção (v., neste sentido, Acórdão de 28 de fevereiro de 2012, Inter‑Environnement Wallonie e Terre wallonne, C‑41/11, EU:C:2012:103, n.o 40 e jurisprudência referida).
62 A esse título, como salientou a advogada‑geral no n.o 39 das suas conclusões, resulta do artigo 6.o, n.o 2, desta diretiva que a avaliação ambiental deve ter lugar tão cedo quanto possível, a fim de que os seus resultados ainda possam influenciar eventuais decisões. Com efeito, é nessa fase que as diferentes vertentes da alternativa podem ser analisadas e que as escolhas estratégicas podem ser feitas.
63 Além disso, ainda que o artigo 5.o, n.o 3, da Diretiva AAE preveja a possibilidade de utilizar as informações úteis obtidas a outros níveis de decisão ou por força de outros instrumentos legislativos da União, o artigo 11.o, n.o 1, desta diretiva precisa que as avaliações ambientais efetuadas ao abrigo desta não prejudicam qualquer das exigências impostas na Diretiva AIA.
64 Acresce que uma avaliação dos efeitos ambientais efetuada nos termos da Diretiva AIA não pode dispensar da obrigação de efetuar a avaliação ambiental exigida pela Diretiva AAE a fim de responder aos aspetos ambientais que lhe são específicos.
65 Na medida em que um decreto como o que está em causa no processo principal implica, conforme descrito no n.o 58 do presente acórdão, uma modificação do quadro jurídico de referência que oferece, sem limitação, a possibilidade de se afastar das normas urbanísticas para todos os projetos realizados posteriormente na zona geográfica em causa, essa possibilidade é suscetível de ter efeitos significativos no ambiente. Assim, sem prejuízo das verificações que incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio efetuar, a alteração dos efeitos previamente avaliados torna necessária uma nova avaliação dos efeitos ambientais.
66 Essa consideração preserva o efeito útil da Diretiva AAE ao garantir que possíveis efeitos significativos no ambiente sejam objeto de uma avaliação ambiental.
67 Tendo em conta as considerações precedentes, há que responder à questão prejudicial que o artigo 2.o, alínea a), o artigo 3.o, n.o 1, e o artigo 3.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva AAE devem ser interpretados no sentido de que um decreto que aprova um PEU, o qual tem como único objetivo determinar uma zona geográfica no interior da qual poderá ser realizado um projeto de urbanismo destinado à requalificação e ao desenvolvimento das funções urbanas e que necessite da criação, alteração, supressão ou elevação da via terrestre e de espaços públicos, para a realização do qual será possível derrogar certas normas urbanísticas, é abrangido, em razão dessa faculdade de derrogação, pelo conceito de «planos ou programas», suscetível de ter efeitos significativos no ambiente, na aceção desta diretiva, que exige uma avaliação ambiental.
Quanto às despesas
68 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) declara:
O artigo 2.o, alínea a), o artigo 3.o, n.o 1, e o artigo 3.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2001/42/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de junho de 2001, relativa à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente, devem ser interpretados no sentido de que um decreto que aprova um perímetro de emparcelamento urbano, o qual tem como único objetivo determinar uma zona geográfica no interior da qual poderá ser realizado um projeto de urbanismo destinado à requalificação e ao desenvolvimento das funções urbanas e que necessite da criação, alteração, supressão ou elevação da via terrestre e de espaços públicos, para a realização do qual será possível derrogar certas normas urbanísticas, é abrangido, em razão dessa faculdade de derrogação, pelo conceito de «planos ou programas», suscetível de ter efeitos significativos no ambiente, na aceção desta diretiva, que exige uma avaliação ambiental.
Assinaturas