M. POIARES MADURO
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2009. március 26.1(1)
C‑411/06. sz. ügy
az Európai Közösségek Bizottsága
kontra
Európai Parlament
és
az Európai Unió Tanácsa
„Hulladékszállítás – Az 1013/2006/EK rendelet jogalapja”
1. 2006. október 2‑án az Európai Közösségek Bizottsága az EK 230. cikk alapján megsemmisítés iránti keresetet nyújtott be a hulladékszállításról szóló, 2006. június 14‑i 1013/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelettel(2) szemben, arra hivatkozva, hogy a rendelet nem a megfelelő jogalapon nyugszik. A felperes szerint a vitatott rendeletet kettős jogalapra kellett volna alapítani, a jelen esetben az EK 175. cikk (1) bekezdésére, valamint az EK 133. cikkre, a rendelet megalkotói azonban azt csupán az EK 175. cikk (1) bekezdésére alapították.
2. A Bíróság elé utalt ügy újabb fejezetet jelent a Bizottság, valamint a Parlament és a Tanács között az EK 133. cikk és az EK 175. cikk (1) bekezdésének olyan jogi aktus jogalapjaként történő alkalmazására vonatkozó vitában, amely a hulladékok határokat átlépő szállítására vonatkozó intézkedések révén szolgálja a környezet védelmét. Azt kell mondani, hogy a vonatkozó ítélkezési gyakorlat – legalábbis ami a részleteket illeti – nem segíti a helyzet tisztázását. A kereset alperesei még ellentmondást is vélnek felfedezni benne, de legalábbis a jelen ügyben szereplő mindkét elmélet mellett szóló érveket. Ezért a Bíróság eljárási szabályzata 44. cikke 3. §‑ának második bekezdése alapján kérték az ügy nagytanács elé utalását.
I – A kereset megalapozottsága vizsgálatának szükségességéről
A – A kereset elfogadhatósága
3. A Tanács mindenekelőtt a kereset elfogadhatatlanságára hivatkozik, azon az alapon, hogy a Bizottság keresetlevelében a Bíróság eljárási szabályzata 38. cikke 1. §‑ának c) pontjában előírt követelményektől eltérően nem jelölte meg pontosan, hogy szerinte a megtámadott rendelet mely rendelkezéseinek kellene az EK 133. cikken, és melyeknek az EK 175. cikk (1) bekezdésén alapulniuk, továbbá adott esetben mely rendelkezéseknek kellene egyidejűleg e két rendelkezésen alapulniuk.
4. Ez az elfogadhatatlansági kifogás nyilvánvalóan nem alapos. A Bizottság keresetlevele tartalmazza a felhozott jogalapok rövid ismertetését, és kellően világosnak és pontosnak tűnik ahhoz, hogy lehetővé tegye a Tanács számára védekezésének előkészítését, a Bíróság számára pedig a határozathozatalt. A keresetlevél ugyanis megjelöli azokat az okokat, amelyek alapján a Bizottság úgy véli, hogy az ítélkezési gyakorlat által a kettős jogalap alkalmazásához támasztott feltételek teljesülnek. Az eljárási szabályzat 38. cikke 1. §‑a c) pontjának való megfeleléshez nem szükséges, hogy a Bizottság megjelölje a megtámadott rendelet egyik vagy másik jogalapjához tartozó rendelkezéseit. Mindenesetre a Bizottság keresetlevelében jelezte, hogy noha az EK 175. cikk (1) bekezdése helyesen szolgál a vitatott rendelet rendelkezései többségének jogalapjául, a hulladékok harmadik országokból induló vagy oda irányuló szállítására (behozatal, kivitel, tranzit) vonatkozó IV.–VI. cím rendelkezéseinek az EK 133. cikknek kellett volna jogalapul szolgálni.
B – A felhozott jogalap hatásosságáról
5. Mindenekelőtt pontosítani kell, hogy a jogalap megválasztására vonatkozó vita a jelen esetben nem pusztán formai kérdés, ez esetben ugyanis a megsemmisítési jogalap hatástalan maradna.
6. Lehetne ugyan azzal érvelni, hogy az említett vitának nincs hatása az intézményi egyensúlyra, mivel akár az EK 175. cikk (1) bekezdését fogadjuk el jogalapként, akár hozzáadjuk az EK 133. cikket is, a vitatott rendelet elfogadási eljárása ugyanaz marad. Mindkét rendelkezés azt írja elő ugyanis, hogy a Tanács minősített többséggel határoz. Igaz ugyan, hogy az EK 175. cikk együttdöntési eljárást ír elő, míg az EK 133. cikknek az EK 300. cikk (3) bekezdése első albekezdésével való együttes olvasata alapján a Parlamentnek semmiféle jogosultsága nincs a döntéshozatali eljárásban való részvételre. Mindazonáltal a Bíróság ítélkezési gyakorlatából az a tendencia látszik kibontakozni, amely a két egyenlő módon követett célkitűzéshez kapcsolódó jogalap közötti választási lehetőség esetén a Parlamentet a jogi aktus elfogadásához jobban kapcsoló rendelkezésnek kell kedvezni.(3) E logikát követve az ilyen előnyben részesítésnek vonatkoznia kell a követendő döntéshozatali eljárásra is, amennyiben olyan kettős jogalapot fogadunk el, amelyek két eltérő eljárást írnak elő.(4) Noha komoly kételyeim vannak a Parlament döntéshozatalban való legnagyobb mértékű részvételét jelentő eljárás előnyben részesítésének megalapozottságát illetően,(5) nehéznek tűnik annak megkérdőjelezése, mivel az ítélkezési gyakorlat ezen iránya nemrégiben nyert megerősítést.(6) Másként fogalmazva, még ha feltételezzük is, hogy az elemzés során kiderül, hogy az EK 133. cikket ténylegesen hozzá kell adni a vitatott rendelet kizárólagos jogalapjaként elfogadott EK 175. cikkhez, akkor is az utóbbi rendelkezésben előírt együttdöntési eljárás maradna irányadó a jogi aktus elfogadása céljából. Tehát mivel a jogalapra vonatkozóan felhozott tévedés nincs hatással a követendő eljárásra, az nem befolyásolhatja a megtámadott jogi aktus tartalmának meghatározását.(7)
7. Ugyanakkor az EK 133. cikk és az EK 175. cikk közötti választásnak jelentős kihatása van a Közösség és a tagállamok közötti hatáskörmegosztásra, ugyanis az első kizárólagos hatáskört biztosít a Közösség számára, a második pedig megosztott hatáskört ír elő. Az EK 175. cikk (1) bekezdésének a megtámadott rendelet kizárólagos jogalapjaként történő kiválasztása a Közösség hatáskörének korlátozását vonja maga után, tehát arra a tagállamoknak volna hatásköre, – ideértve a hulladékok kivitelének és behozatalának szabályozását – annyiban, amennyiben a tagállamok hasonló kezdeményezése nem érintené az adott területre vonatkozó más közösségi szabályokat. A Bizottság szerint a tagállamok számára biztosított e hatáskör gyakorlása elkerülhetetlenül a tagállamok vállalkozásai közötti, külső piacokon való verseny torzulásával és a Közösség belső piacának zavarásával járna.
II – A kereset megalapozottságáról
8. Az egyetlen megsemmisítési jogalap arra vonatkozik, hogy a rendelet jogalapját tévesen választották meg: míg a közösségi jogalkotó az EK 175. cikket jelölte meg a megtámadott rendelet kizárólagos jogalapjaként, addig a Bizottság szerint e rendelkezést ki kellene egészíteni az EK 133. cikkel.
9. Ezen érvelés megcáfolásához mindenekelőtt emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében a jogi aktus jogalapja megválasztásának olyan objektív elemeken kell alapulnia, amelyek alkalmasak a bírósági felülvizsgálatra, ilyen elemnek számít többek között a jogi aktus célja és tartalma.(8) Abban az esetben, ha a jogi aktus kettős célkitűzést követ, vagy két összetevőből áll, azt főszabály szerint az elsődlegesnek vagy döntőnek tekinthető célkitűzésnek és/vagy összetevőnek megfelelő jogalapra kell alapítani.(9)
10. Kivételesen, amennyiben megállapítást nyer, hogy a jogi aktus egyszerre több olyan célkitűzést is követ vagy több olyan összetevőből áll, amelyek elválaszthatatlanul kapcsolódnak egymáshoz anélkül, hogy az egyik a másikhoz képest másodlagos vagy közvetett lenne, e jogi aktus a különböző megfelelő jogalapokra alapítható.(10) Mindazonáltal még ha feltételezzük is, hogy a szóban forgó jogi aktus egyszerre több célkitűzést is követ vagy több összetevőből áll, a kettős jogalap alkalmazása két esetben kizárt: ha a kiválasztott kettős jogalap egyik része az EK‑Szerződés, másik része az EU‑Szerződés valamely rendelkezésén alapszik,(11) amikor a jogalapok által előírt eljárások összeegyeztethetetlenek és/vagy a jogalapok halmozása a Parlament jogait sértené.(12)
11. Ezen ítélkezési gyakorlatot alapul véve a Bizottság azt állítja, hogy a megtámadott rendelet mind célját, mind tartalmát tekintve két egymástól elválaszthatatlan összetevőt foglal magába, melyek közül az egyik a közös kereskedelempolitika, a másik a környezetvédelem területére tartozik, ezért kettős jogalap megjelölése szükséges. A Bizottság szerint ugyanis a szóban forgó jogi aktus nem kizárólag a hulladékok Közösségen belüli szállításának tisztán környezetvédelmi célú szabályozására irányul, hanem IV.–VI. címében a hulladékok harmadik államokkal folytatott kereskedelmére vonatkozó részletes szabályozást is tartalmaz, amely kiterjed a harmadik országokból a Közösségbe történő behozatalra, a Közösségből harmadik országokba történő kivitelre és valamely harmadik országból egy másikba, a Közösség területén történő átszállításra is. Röviden és másként fogalmazva, mivel a megtámadott rendelet a Közösség és harmadik államok közötti hulladékszállításra is vonatkozik, az EK 133. cikket is jogalapként kellett volna használni az EK 175. cikk mellett.
A – A kettős jogalap elfogadhatósága
12. A Bizottság érvelésére vonatkozóan felmerülő első kérdés az, hogy a kettős jogalap kivételes alkalmazása lehetséges‑e a jelenlegihez hasonló olyan helyzetben, amikor a felhatalmazó rendelkezések egyike, az EK 133. cikk, kizárólagos hatáskört biztosít a Közösség számára a vitatott jogi aktus elfogadására, míg a másik, az EK 175. cikk, megosztott hatáskört ír elő. A közösségi hatáskör jellege ugyanis jelentősen befolyásolja a tagállamoknál maradó hatásköröket. A kizárólagos közösségi hatáskör léte kizár mindenfajta tagállami normatív beavatkozást, kivéve azt, hogy a közösségi jogalkotó mulasztása esetén a joghézag elkerülése céljából a közösségi érdeket képviselve fellépjenek.(13) Ezzel szemben megosztott hatáskör esetén a tagállamok szabadon fogadhatnak el jogszabályokat az adott területen mindaddig, amíg a tagállami intézkedések nem érintik az arra a területre vonatkozó közösségi szabályok hatékony érvényesülését.(14) Jellemző példája a hatáskörök megosztása esetén a Közösség és a tagállamok normatív hatáskörének összefonódására az EK 176. cikk, amely megengedi a tagállamoknak, hogy szigorúbb környezetvédelmi védintézkedést fogadjanak el, feltéve, hogy az összeegyeztethető a Szerződéssel. Ebből következően jogos a kérdés, amelyet a jelen esetben a Tanács, a Parlament és az Egyesült Királyság megfogalmazott, hogy miként lehet valamely jogi aktus elfogadására adott felhatalmazás egyidejűleg kizárólagos és megosztott jellegű. Hogyan érvényesülhetne a jogi aktus elfogadására vonatkozó hatáskör megosztása révén a tagállamoknál maradó normatív hatáskör, ha az említett aktust egyidejűleg kizárólagos közösségi hatáskörre is alapították?
13. Mint tudjuk, a Bíróság hasonló halmozást fogadott el két ügyben, ahol pontosan ugyanazokról a jogalapokról volt szó, mint a jelen ügyben.(15) Azonban e két határozat figyelmes olvasásakor kiderül, hogy e megoldás csak azért volt elfogadható, mert noha a szóban forgó jogi aktusok két egyenlő, egymáshoz elválaszthatatlanul kapcsolódó összetevőt tartalmaztak, világosan meg lehetett különböztetni azt, amelyik az említett jogi aktusban az EK 133. cikkben előírt kizárólagos közösségi hatáskörből származott, és azt, amelyik a Közösség számára az EK 175. cikkben biztosított megosztott hatáskör hatálya alá tartozott. Egyértelműen ez a helyzet, ha a jogi aktuson belül el lehet különíteni az egyik vagy másik jogalaphoz tartozó rendelkezéseket. Ugyancsak elképzelhető az is, hogy ugyanaz a rendelkezés kettős jogalappal bír, mivel különböző célokat követ. Azonban ugyanaz a kérdés nem tartozhat egyidejűleg kizárólagos és megosztott hatáskörbe.
14. A jelen esetben elméletileg lehetséges az EK 133. cikknek és az EK 175. cikknek a vitatott rendelet jogalapjaként történő együttes alkalmazása. Ahogyan azt már hangsúlyoztam, a Bizottság azonosította azokat a rendelkezéseket, amelyeket szerinte az EK 133. cikkre kellett volna alapítani, míg a többi rendelkezés helyesen alapszik az EK 175. cikken: az EK 133. cikkre kellett volna alapítani a hulladékok harmadik országokból induló vagy oda irányuló szállítására (behozatal, kivitel, tranzit) vonatkozó IV.–VI. cím rendelkezéseit.
15. Másfelől az EK 133. cikk és az EK 175. cikk összekapcsolása nem zárható ki azon az alapon, hogy az egyik és a másik jogalap által előírt eljárás összeegyeztethetetlen és/vagy e jogalapok halmozása sértené a Parlament jogait.(16) Ugyanis ahogyan azt már kiemeltem,(17) a Parlamentet a döntéshozatalból kizáró EK 133. cikk hozzáadása egyáltalán nem változtat az alkalmazandó jogalkotói eljáráson. Az ítélkezési gyakorlat értelmében az EK 175. cikkben előírt együttdöntési eljárást kellene alkalmazni a jogi aktus összes rendelkezésének elfogadásához.
B – A kettős jogalap helytállósága
16. Hátra van annak meghatározása, hogy a vitatott rendelet célkitűzéseinek és tartalmának elemzése azt mutatja‑e, hogy a rendeletben egy környezetvédelmi és egy kereskedelmi összetevő szerepel, amelyek egyenlők, és elválaszthatatlanul kapcsolódnak egymáshoz anélkül, hogy az egyik a másikhoz képest másodlagos vagy közvetett lenne.(18)
17. A felperes ennek bizonyítása érdekében kifejtett érvelése nem győzött meg. Kétségtelenül egyetértek azzal az állításával, hogy a közös kereskedelempolitika hatálya hagyományosan(19) tágan értelmezendő.(20) Ebből következik, hogy a harmadik országokkal folytatott kereskedelmet szabályozó valamely intézkedés kereskedelempolitikai intézkedésnek tekintendő akkor is, ha más területekre vonatkozó célkitűzést is követ, mint amilyen a fejlesztési politikai célkitűzés,(21) kül‑ és biztonságpolitikai célkitűzés(22) vagy környezetvédelmi célkitűzés.(23) Ez utóbbi esetben annál is inkább így van ez, mivel a jelenleg az EK 6. cikkben megfogalmazott (korábban az EK 130r. cikk (2) bekezdésében kimondott) integráció elve értelmében a környezetvédelmi követelményeket be kell illeszteni a közösségi politikák és tevékenységek meghatározásába és végrehajtásába.(24) Az a tény, hogy a vitatott rendelet rendelkezései környezetvédelmi megfontolásokat is tükröznek, nyilvánvalóan nem elegendő ahhoz, hogy e rendelkezéseket ne lehessen vagy ne kelljen az EK 133. cikkre alapítani. Csak akkor volna másként, ha a környezetvédelmi célkitűzés döntőnek bizonyulna, a kereskedelmi vetület pedig csupán járulékos jellegűnek. Ebben az esetben a vitatott jogi aktusnak egyedül az EK 175. cikk (1) bekezdésén kellene alapulnia.(25) Márpedig mind a megtámadott rendelet tárgyának és céljának, mind összefüggéseinek elemzéséből az derül ki, hogy a környezetvédelmi jelleg a döntő.
1. A megtámadott rendelet tartalma és célja
18. Először is rá kell mutatni, hogy a vitatott rendelet vitathatatlanul elsődlegesen környezetvédelmi célkitűzést követ. Az említett rendelet (1) preambulumbekezdése kimondja: „[e] rendelet fő és elsődleges célja és tárgya a környezet védelme”. Az indokolás további része is ezt erősíti meg. Ha eltekintünk a rendeletnek a belső piac megfelelő működésére vonatkozó (16) és (19) preambulumbekezdésétől, az összes többi preambulumbekezdés többé‑kevésbé közvetlenül környezetvédelmi megfontolásokról árulkodik. Többek között a (7) preambulumbekezdés általánosságban hangsúlyozza „a környezet minősége és az emberi egészség megőrzésének, védelmének és javításának szükségességét”. A (42) preambulumbekezdés szintén arra emlékeztet, hogy a rendelet célja „a környezet védelmének biztosítása a hulladék szállításakor”. A környezetvédelmi megfontolások még akkor is újra és újra megjelennek, amikor a hulladékok Közösségbe irányuló behozataláról vagy onnan történő kiviteléről van szó. Így a (28) preambulumbekezdés megjegyzi, hogy „az érintett országok környezetének védelme érdekében” van szükség a hasznosításra szánt veszélyes hulladékok exportjára vonatkozó tilalom hatáskörének tisztázására az olyan ország esetén, amelyre az OECD‑határozat nem vonatkozik. Ugyanígy a (33) preambulumbekezdés hangsúlyozza, hogy meg kell tenni a szükséges lépéseket annak biztosítására, hogy a Közösségen belül szállított és a Közösségbe behozott hulladék kezelésének a szállítás teljes ideje alatt „az emberi egészség veszélyeztetése és a környezetre ártalmas eljárások vagy módszerek alkalmazása nélkül” kell történnie.
19. A megtámadott rendelet tárgyára vonatkozóan a Bizottság azzal érvel, hogy a rendelet a harmadik országokkal folytatott kereskedelemre vonatkozó részletes szabályozást tartalmaz, amely egyaránt kiterjed a hulladékok harmadik országokból a Közösségbe történő behozatalára, a Közösségből harmadik országokba történő kivitelére és valamely harmadik országból egy másikba, a Közösség területén történő átszállítására is. Ennyiben a rendelet a közös kereskedelempolitika területére is tartozik.
20. Ugyanakkor a rendelet a hulladékszállítással kapcsolatos bejelentési, eljárási és ellenőrzési kötelezettségeket ír elő annak érdekében, hogy az ilyen szállításra a környezet védelmének biztosítására alkalmas feltételek között kerüljön sor. Az említett rendelet II. címében előírt kötelezettségek a következőképpen foglalhatók össze. A 3. cikk (1) bekezdése értelmében előzetes írásbeli bejelentéshez és engedélyezéshez kötött minden ártalmatlanítási művelet elvégzése céljából történő hulladékszállítás, valamint többek között a megtámadott rendelet IV. címében szereplő hulladék hasznosítási művelet elvégzése céljából történő szállítása. Ezen előzetes írásbeli bejelentési és engedélyezési eljárás során a bejelentő köteles bemutatni a közte és a címzett között létrejött, a bejelentett hulladék hasznosítására vagy ártalmatlanítására vonatkozó szerződés létezésének bizonyítékát (a megtámadott rendelet 4. cikkének 4. pontja és 5. cikke) és a szóban forgó hulladék fuvarozásának, hasznosításának vagy ártalmatlanításának, valamint tárolásának költségeit lefedő pénzügyi garancia vagy ezzel egyenértékű biztosítás létesítésének bizonyítékát (a megtámadott rendelet 4. cikke 5. pontja és 6. cikke). Hulladékszállítás bejelentése esetén az illetékes hatóságok az említett rendelet 11. és 12. cikkében felsorolt, lényegében környezetvédelemre vonatkozó indokokra hivatkozva feltételekhez köthetik az említett szállítás engedélyezését, vagy az ilyen szállítással szemben indokolt kifogást emelhetnek (a megtámadott rendelet 9–12. pontja). A megtámadott rendelet 22–25. cikke visszavételi kötelezettséget ír elő arra az esetre, ha a szállítás nem teljesíthető vagy jogellenes, és meghatározza a visszavétel költségei viselésének szabályait.
21. A vitatott rendelet külső vonatkozásait illetően elegendő annyit megállapítani, hogy a hulladékok Közösségből történő kivitele, a Közösségbe történő behozatala és a Közösség területén történő átszállítása – amikor azt a rendelet környezetvédelmi okból nem tiltja – az említett rendelet IV., V. és VI. címe értelmében ugyanolyan ellenőrzési eljárásnak van alávetve.
22. Végezetül a megtámadott rendelet 49. cikkének (1) bekezdéséből fakadó, a termelőt, a bejelentőt és a többi, a hulladékszállításba és/vagy ‑hasznosításba vagy ‑ártalmatlanításba bevont vállalkozást terhelő azon kötelezettség, hogy megtegyék „a szükséges lépéseket annak biztosítása érdekében, hogy az általuk szállított hulladék kezelése az emberi egészség veszélyeztetése nélkül és környezetvédelmi szempontból megfelelő módon történjen a szállítás teljes tartama alatt, és a hasznosítás, valamint az ártalmatlanítás során”, kiemeli az ellenőrzési rendszer egészének homogenitását és környezetvédelmi céljának elsődlegességét. Az említett kötelezettség ugyanis nemcsak a Közösségen belüli hulladékszállításra vonatkozik, hanem a hulladék kivitelének és behozatalának esetére is.
23. Látható, hogy az előzetes írásbeli bejelentési és engedélyezési eljárás a vitatott rendelet által létrehozott rendszer lényege. Márpedig ezen eljárás nagyban hasonlít azokra az előzetes engedélyezési eljárásokra, amelyeket a Bíróság „a környezetpolitika jellemző eszközének minősített”.(26) Továbbá emiatt ismeri el a Bizottság, hogy amennyiben a rendelet II. címében előírt rendszer célja elsősorban a hulladékok Közösségen belüli szállításának szabályozása, a megfelelő jogalap az EK 175. cikk (1) bekezdése. Bevallom, nehezemre esik belátni, hogy ugyanennek az ellenőrzést előíró rendelkezésnek, amelyet a rendelet IV–VI. címe értelmében értelemszerűen alkalmazni kell a hulladékok Közösségen kívüli szállítására, miért ne volna célja azon környezeti károk megelőzése, amelyeket e szállítások okozhatnak. Megfordítva, ha elfogadjuk a Bizottság elemzését, amely szerint a létrehozott rendszert úgy kell tekinteni, mint a közös kereskedelempolitika területére tartozó, a hulladékok külkereskedelmére vonatkozó szabályozást, akkor logikusan úgy kellene tekinteni, hogy amikor ugyanez a rendszer a hulladékok Közösségen belüli szállítására vonatkozik, annak célja az említett hulladékok szabad mozgásának biztosítása, így e rendszert az EK 95. cikkre kellett volna alapítani, nem pedig az EK 175. cikkre.
24. Ahogyan arra a Bizottság helyesen emlékeztet, igaz, hogy a hulladékok az EK 28. cikk értelmében árunak minősülnek, és emiatt kereskedelmi forgalom tárgyát képezhetik.(27) Mindazonáltal az a tény, hogy a rendelet által bevezetett ellenőrzési eljárás alkalmazandó a hulladékok kereskedelmi forgalmára, és ezáltal azt érintheti, nem jelenti azt, hogy ezen eljárás célja az említett kereskedelmi forgalom előmozdítása, megkönnyítése vagy szabályozása volna, és nem kérdőjelezheti meg a vitatott rendelet céljának és tartalmának elemzésén alapuló azon megállapítást, mely szerint a rendelet olyan eszköz, amelynek fő célja a környezet védelme, a kereskedelemre gyakorolt hatása pedig másodlagos és közvetett; továbbá a közös kereskedelempolitika fogalmának tág értelmezése sem vonhatja kétségbe e megállapítást.(28) Az említett rendeletnek nem az a célja, hogy meghatározza azokat a jellemzőket, amelyekkel a hulladéknak rendelkeznie kell ahhoz, hogy szabad kereskedelem tárgyát képezhesse, hanem olyan összehangolt eljárások rendszerének kialakítása, amelyek lehetővé teszik a hulladékszállítás környezetvédelmi célú korlátozását.(29) Ha a Bizottság elemzését követnénk, a Szerződésnek a környezetvédelemre vonatkozó különös rendelkezései nagyrészt kiüresednének, mivel amint megállapítást nyerne, hogy valamely közösségi fellépésnek hatása lehet a kereskedelemre, a tervezett intézkedést a közös kereskedelempolitika hatálya alá kellene sorolni.(30)
25. Mindenesetre még ha feltételezzük is, hogy igaz a Bizottság azon állítása, amely szerint a vitatott rendelet IV., V. és VI. címe a közös kereskedelempolitika hatálya alá tartozik, az EK 133. cikk jogalapként való alkalmazása akkor sem igazolt, mivel valamely célkitűzés vagy összetevő döntő voltát a jogi aktus egészének céljára és tartalmára tekintettel kell mérlegelni.(31) Márpedig a vitatott rendelet rendelkezéseinek összessége alapján a környezetvédelmi vetület meghatározó volta állapítható meg.
26. Ebben áll az Energy Star ügyhöz képest minden különbség.(32) Az ebben az ügyben szereplő megállapodás bevezette az irodai berendezések energiahatékonyságára vonatkozó címkézési programok összehangolását, amelynek elsődleges célja az említett berendezések kereskedelmének megkönnyítése volt azáltal, hogy a gyártók számára lehetővé tette a nyilvántartások kölcsönös elismerésére irányuló eljárás révén egy közös logó használatát, amely jelezte a fogyasztók számára a közösségi és az amerikai piacra szánt bizonyos termékeknek a közös energiahatékonysági normáknak való megfelelését. A gyártók és a fogyasztók tényleges magatartásának az e címkézési program hatására történő megváltozásától várt energiafogyasztás‑csökkenés azonban csupán közvetett hatást jelentett.
27. A felperes mindazonáltal úgy véli, hogy alá tudja támasztani érvelését azzal a megoldással, amelyet a jogalap megválasztására vonatkozóan a Bíróság a rotterdami egyezmény jóváhagyásáról szóló határozattal(33) és az említett egyezmény végrehajtásáról szóló rendelettel kapcsolatban fogadott el.(34) E nemzetközi egyezmény bizonyos veszélyes vegyi anyagok és növényvédő szerek vonatkozásában előzetes tájékoztatáson alapuló jóváhagyási eljárást vezetett be, amely nagyban hasonlít a vitatott rendeletben szereplő ellenőrzési eljáráshoz. A Bíróság ráadásul ezt „a környezetpolitika jellemző eszközének” minősítette.(35) A Bíróság mindazonáltal az EK 133. cikk és az EK 175. cikk alkotta kettős jogalap alkalmazását ítélet szükségesnek.
28. A Bizottság érvelésével szemben fel lehetne hozni a cartagenai jegyzőkönyv megkötéséhez elfogadott jogalapot: a Bíróság az EK 175. cikk önálló alkalmazását ítélte megfelelőnek az élő módosított szervezetek egy igen hasonló ellenőrzési eljárásának végrehajtására vonatkozóan, amelyet ugyancsak „a környezetpolitika jellemző eszközének” tekintett.(36) Ebben az esetben a Tanácshoz és az Egyesült Királysághoz hasonlóan a két megoldás közötti ellentmondással kellene szembenézni. A nagytanács elé utalt jelen ügy alkalmat adna annak feloldására.
29. A rotterdami egyezményre vonatkozó két ügyben hozott döntések figyelmes tanulmányozása azonban eloszlathatja ezt a csupán látszólagos ellentmondást. Gondoljunk bármit az általa elfogadott megoldások megalapozottságáról,(37) észre kell venni, hogy az EK 133. cikk és az EK 175. cikk együttes alkalmazásának igazolására a Bíróság a rotterdami egyezmény által a kereskedelem és a környezetvédelem között létrehozott kifejezett kapcsolatot hangsúlyozta, ugyanis az e rendelkezésben előírt ellenőrzési eljárás csupán bizonyos, a nemzetközi kereskedelem tárgyát képező veszélyes vegyi anyagokra és növényvédő szerekre vonatkozik, és annak végrehajtását közvetlenül az említett termékek kereskedelmét szabályozó rendelkezések rendezik; a cartagenai jegyzőkönyvből hiányzik az ilyen kapcsolat, mivel az általa létrehozott ellenőrzési mechanizmus az élő módosított szervezetek kezelését magába foglaló tevékenységre vonatkozik, tehát nem kizárólagosan azok kereskedelmi célú, határokat átlépő szállítására.(38)
30. Márpedig a jelen esetben láthattuk, hogy a vitatott rendelettel bevezetett előzetes írásbeli bejelentési és engedélyezési eljárás nem kizárólag a hulladékok Közösségen kívüli szállítását szabályozza. Elsősorban és mindenekelőtt a hulladékok Közösségen belüli szállítására vonatkozik. A cartagenai jegyzőkönyv ügyében és a rotterdami egyezménnyel kapcsolatos ügyekben elfogadott megoldások együttes olvasata fényében arra kell következtetni, hogy a kereskedelem és a környezetvédelem közötti kellően egyértelmű kapcsolat hiányában a megtámadott rendelet elsődlegesen környezetvédelmi összetevőt tartalmaz. Mind a rendelet céljának, mind tárgyának elemzése azt mutatja, hogy a rendeletnek nem célja a hulladékok kereskedelmének szabályozása, csupán annak biztosítása, hogy a hulladékszállítás a környezetvédelmi előírásoknak megfelelően történjen. Következésképpen a közösségi jogalkotó helyesen választotta az EK 175. cikket az említett rendelet kizárólagos jogalapjául.
2. A megtámadott rendelet háttere
31. Az elfogadandó jogi aktus jogalapja helytállóságának értékelésekor figyelembe kell venni a rendelet összefüggéseit is.(39) A megtámadott rendelet céljának és tárgyának elemzéséből levont azon következtetést, mely szerint a rendeletet egyedül az EK 175. cikkre kellett alapítani, megerősíti a jogi aktus hátterének vizsgálata.
32. Először is a megtámadott rendeletet az Európai Közösségen belüli, az oda irányuló és az onnan kifelé történő hulladékszállítás felügyeletéről és ellenőrzéséről szóló, 1993. február 1‑jei 259/93/EGK tanácsi rendelet(40) felváltása és naprakésszé tétele céljából fogadták el, amelyből a megtámadott rendelet sok mindent átvett. Márpedig a 259/93 rendeletet az EGK 130s. cikke (jelenleg, módosítást követően EK 175. cikk) alapján fogadták el, és a Bíróság, amelyhez a Parlament azzal fordult, hogy e jogi aktust a 100a. cikkre (jelenleg, módosítást követően EK 95. cikk) és az EGK 113. cikkre (jelenleg, módosítást követően EK 133. cikk) együttesen kellett volna alapítani, kifejezetten elismerte e jogalap helytállóságát.(41) Igaz a Parlament keresetindítási jogának korlátozásához kapcsolódó okok miatt a Bíróság csupán a 259/93 rendelet Közösségen belüli vetületére vonatkozóan foglalt állást, és azt nem vizsgálta, hogy az említett rendeletnek a Közösség és harmadik országok közötti hulladékszállításra vonatkozó rendelkezései igazolták‑e volna az EGK 113. cikk hozzáadását. Mindazonáltal az a tény, hogy a rendeletnek a Közösségen belüli hulladékszállításra vonatkozó rendelkezései helyesen a 130s. cikken alapulnak, nem pedig a 100a. cikken, a 113. cikk hozzáadásának jelentősége ellen szól, mivel a 259/93 rendelet, akárcsak a jelen ügyben szóban forgó rendelet is, csupán kiterjesztette az általa a Közösségen belüli hulladékszállításra vonatkozóan a 130s. cikk alapján létrehozott ellenőrzési eljárás hatályát a Közösségen kívüli hulladékszállításra is.
33. Másodszor a megtámadott rendelet a veszélyes hulladékok országhatárokat átlépő szállításának és ártalmatlanításának ellenőrzéséről szóló, 1989. március 22‑én Bázelben aláírt egyezményből (a továbbiakban: bázeli Egyezmény) eredő kötelezettségek végrehajtására is irányul. Márpedig általánosan elfogadott, hogy ezen egyezményes eszköz fő célja az emberi egészség és a környezet védelme érdekében a „hatékony hulladékgazdálkodás” megvalósítása, minden lehetséges esetben csökkentve a veszélyes hulladékok termelését, szigorúan ellenőrizve a hulladékok tárolását, szállítását, kezelését, regenerálását, visszaforgatását, hasznosítását és végleges ártalmatlanítását, egy „átfogó életciklus‑szemlélet” révén. Az említett egyezményt a Közösség nevében az EGK 130s. cikke alapján elfogadott tanácsi határozattal(42) kötötték meg, és azt a WTO környezetvédelmi tárgyú többoldalú megállapodásként tartja számon. Hiábavaló a Bizottság azon igyekezete, hogy ezen előzmény jelentőségének csökkentése érdekében a bázeli egyezmény és a vitatott rendelet közötti különbséget próbálja hangsúlyozni, azzal érvelve, hogy az egyezmény kizárólag az ártalmatlanításra szánt veszélyes hulladékok szállítására vonatkozik, míg a rendelet egyaránt kiterjed a veszélyes és a nem veszélyes hulladékokra, akár ártalmatlanításra, akár hasznosításra szánják őket. Ahogyan azt az Egyesült Királyság Kormánya és a francia kormány helyesen megjegyezte, az említett egyezmény és különösen a IV. mellékletének és a 2. cikke (4) bekezdésének figyelmesebb tanulmányozása feltárja, hogy a címében sugalltakkal ellentétben e melléklet nem csupán az ártalmatlanításra, hanem a hulladékok kezelésének a szállítást követő különböző módozataira, így a hasznosításra, visszaforgatásra, kinyerésre, regenerálásra egyaránt vonatkozik. Mindenesetre az a tény, hogy a megtámadott rendeletet alkalmazni kell a nem veszélyes hulladékokra és a hasznosításra szánt hulladékokra is, nem biztosít számára kereskedelmi jelleget, és nem csökkenti környezetvédelmi jelentőségét, mivel a környezetre káros jelleg a hulladékok velejárója, bármilyen típusúak legyenek is.(43)
34. A fenti megállapítások helytállósága ugyan vitatható azon az alapon, hogy valamely egyszerű intézményi gyakorlat nem térhet el a Szerződés rendelkezéseitől, így nem teremthet a helyes jogalap vonatkozásában a közösségi intézmények számára kötelező precedenst,(44) és hogy valamely jogi aktus jogalapját nem más, adott esetben hasonló jellemzőkkel rendelkező közösségi jogi aktusok jogalapjára, hanem az adott jogi aktus saját céljára és tartalmára tekintettel kell meghatározni.(45) Mindazonáltal valamely egyszerű intézményi gyakorlat, noha ténylegesen nem szolgálhat a jogalap meghatározására a szóban forgó jogi aktus célja és tartalma elemzésének rovására, a jogi aktus hátterének olyan releváns tényezője lehet, amely megerősítheti a jogalapnak a jogi aktus céljára és tartalmára vonatkozó vizsgálat alapján történő kiválasztását. Így a Bíróság az EK 133. cikk és az EK 175. cikk alkotta kettős jogalap alkalmazását a veszélyes vegyi anyagok kiviteléről és behozataláról szóló, 2003. január 28‑i 304/2003/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet(46) esetében kifejezetten igazolta azzal, hogy e rendelet a rotterdami egyezmény közösségi szinten történő végrehajtására vonatkozott, amely egyezményt az ugyanazon a napon hozott ítélet(47) értelmében szintén e kettős jogalapra kellett alapítani, valamint az e két aktus között fennálló nyilvánvaló konvergenciára való tekintettel.(48) Ugyanígy a Bíróság kifejezetten megerősítette az EK 95. cikk jogalapként történő kiválasztását, amely az irányelv céljának és tartalmának elemzéséből következett, annak megállapításával, hogy az irányelv egy korábbi irányelvet módosított, amely maga is e rendelkezésen alapult.(49) Márpedig a jelen esetben láthattuk, hogy a megtámadott rendelet a bázeli egyezmény végrehajtására hivatott, és jelentős mértékben vesz át a 259/93 rendelet rendelkezéseiből, amelynek a helyébe lép.
III – Végkövetkeztetések
35. A fenti indokok alapján tehát azt javaslom, hogy a Bíróság utasítsa el a Bizottságnak a hulladékszállításról szóló, 2006. június 14‑i 1013/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet megsemmisítése iránti keresetét.