KOHTUJURISTI ETTEPANEK
NIILO JÄÄSKINEN
esitatud 9. juunil 2011(1)
Kohtuasi C‑163/10
Aldo Patriciello
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Tribunale di Isernia (Itaalia))
Euroopa Parlamendi liige – Privileegide ja immuniteetide protokolli artikkel 8 – Mõiste „parlamendiliikme kohustuste täitmisel avaldatud arvamus” ulatus – Laimamise tunnustel algatatud kriminaalmenetlus – Kehaline puutumatus – Euroopa Parlamendi liikme käitumine väljaspool Euroopa Parlamendi ruume – Orgaaniline seos
I. Sissejuhatus
1. Eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib oma eelotsuse küsimuses Euroopa Kohtult, missugused sisulised nõuded peavad olema täidetud, et arvamuste puhul, mida Euroopa Parlamendi liikmed avaldavad oma kohustuste täitmisel, kohaldataks neile liidu õigusega tagatud puutumatust.
2. Kuigi Euroopa Kohtul on juba olnud võimalus teha otsus parlamendiliikmetele tagatud puutumatuse kohaldamisega seotud menetluskorra kohta,(2) palutakse tal käesolevas kohtuasjas määrata kindlaks selle puutumatuse materiaalsed piirjooned, lähtudes protokolli nr 7 Euroopa Liidu privileegide ja immuniteetide kohta artiklist 8 (varem artikkel 9).(3)
3. Nagu mitme liikmesriigi riigiõiguslikes süsteemides, milles on järgitud Prantsusmaal 1789. aasta revolutsiooni tulemusena välja arendatud mudelit, on selles protokollis Euroopa Parlamendi liikmetele tagatud peamiselt kahte liiki kaitse:(4) esiteks sõnavabaduse kaitse saadikukohustuste täitmisel, st kehaline puutumatus, mida nimetatakse ka „täielikuks puutumatuseks”,(5) ning teiseks menetluslik puutumatus, mida nimetatakse ka „immuniteediks”(6) ja mis kaitseb Euroopa Parlamendi liikmeid nende mandaadi jooksul kohtuliku jälitamise eest. Lisaks tagab protokoll saadikutele õiguse osaleda parlamendi tegevuses selle istungjärkude ajal.(7) Käesoleval juhul palutakse Euroopa Kohtul määrata kindlaks esimest liiki puutumatuse, st kehalise puutumatuse ulatus.
II. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
1. Põhiõiguste harta
4. Euroopa Liidu põhiõiguste harta(8) artikli 11 kohaselt on igaühel õigus sõnavabadusele, mis kätkeb arvamusvabadust ning vabadust saada ja levitada teavet ja ideid avaliku võimu sekkumiseta ning sõltumata riigipiiridest.
2. Protokoll nr 7 Euroopa Liidu privileegide ja immuniteetide kohta
5. Protokolli artikkel 8 sätestab, et „Euroopa Parlamendi liikmeid ei või üle kuulata, nende suhtes tõkendit kohaldada ega neid kohtumenetlusele allutada nende poolt oma kohustuste täitmisel avaldatud arvamuste või antud häälte tõttu”.
6. Protokolli artikli 9 (varem artikkel 10) esimese lõigu punktid a ja b sätestavad, et parlamendi istungjärkude ajal on parlamendi liikmetel oma riigi territooriumil samasugune immuniteet nagu selle riigi parlamendi liikmetel ning teise liikmesriigi territooriumil immuniteet tõkendite ja kohtumenetluse suhtes. Sama artikli viimane lõik näeb ette, et parlament võib oma liikme immuniteedi tühistada.
3. Euroopa Parlamendi kodukord(9)
7. Euroopa Parlamendi kodukorra (edaspidi „parlamendi kodukord”) artikli 6 „Puutumatuse äravõtmine” lõikes 1 on ette nähtud, et oma eesõiguste ja puutumatusega seotud volituste rakendamisel taotleb parlament eelkõige enda kui demokraatliku legislatiivkogu puutumatuse säilitamist ja oma liikmete sõltumatuse tagamist nende ülesannete täitmisel. Selle artikli lõikes 3 on täpsustatud, et kui mõni parlamendiliige või endine parlamendiliige on esitanud presidendile puutumatuse ja eesõiguste kaitsmise taotluse, teatatakse esitatud taotlusest parlamendi istungil ning see suunatakse edasi vastutavale komisjonile.
8. Parlamendi kodukorra artikkel 9 „Parlamendiliikmete majanduslikud huvid, käitumisreeglid ja pääs parlamendi ruumidesse” on sõnastatud järgmiselt:
„[...]
2. Parlamendiliikmete käitumine põhineb vastastikusel austusel, Euroopa Liidu alusaktides sätestatud väärtustel ja põhimõtetel, tagab parlamendi väärikuse ning ei tohi ohustada parlamendi töö sujuvat toimumist ega häirida rahu ja vaikust parlamendi hoonetes. [...]
3. Käesoleva artikli kohaldamine ei piira mingil viisil parlamendis toimuvate arutelude elavust ega parlamendiliikmete sõnavabadust.
Artikli kohaldamine põhineb esmases õiguses ja parlamendiliikmete põhimääruses sätestatud parlamendiliikmete õiguste täielikul austamisel.
Artikli kohaldamine põhineb läbipaistvuse põhimõttel ning tagatakse antud valdkonda puudutavate sätete teatavakstegemine parlamendiliikmetele, keda teavitatakse isiklikult nende õigustest ja kohustustest.
[...]”
9. Parlamendi kodukorra VI osa 4. peatükk, mis hõlmab artikleid 152–154, reguleerib parlamendiliikmete käitumisreeglite rikkumise korral võetavaid meetmeid.
10. Selle kodukorra artiklis 152, mis käsitleb viivitamatult rakendatavaid meetmeid, on märgitud, et presidendil on õigus kutsuda korrale iga parlamendiliige, kes takistab istungi nõuetekohast läbiviimist või kelle käitumine ei ole kooskõlas artikli 9 vastavate sätetega. Parlamendi kodukorra artiklis 153 on nimetatud sanktsioonid, mida saadikute suhtes kohaldatakse ning mille hulgas on eelkõige noomitus ja ajutine kõrvaldamine parlamendi tegevusest. Selle kodukorra artiklis 154 on reguleeritud õiguskaitsevahendeid.
11. Parlamendi kodukorra XVI lisa „Parlamendiliikmete käitumisreeglite tõlgendamise suunised” on sõnastatud järgmiselt:
„1. Tuleb vahet teha nähtaval käitumisel, mis on sallitav, kui see ei ole solvav ja/või laimav, jääb mõistlikesse piiridesse ja ei põhjusta konflikti, ning käitumisel, mis aktiivselt häirib parlamentaarset tegevust.
2. Parlamendiliikmed vastutavad parlamendiliikmetele kohaldatavate käitumisreeglite igasuguste rikkumiste eest, mille on parlamendi ruumides toime pannud nende poolt tööle võetud või parlamenti kutsutud isikud.
Presidendil või tema esindajatel on distsiplinaarvolitused nimetatud isikute või mis tahes muude parlamendi ruumides viibivate parlamendiväliste isikute suhtes.”
B. Siseriiklik õigus
12. Itaalia põhiseaduse artikli 68 esimeses lõigus on nähtud ette, et siseriikliku parlamendi liikmeid ei saa võtta vastutusele nende kohustuste täitmisel avaldatud arvamuste ja antud häälte eest.
III. Faktilised asjaolud ja eelotsuse küsimus
13. Euroopa Parlamendi itaallasest liikme A. Patriciello suhtes on algatatud kriminaalmenetlus Tribunale di Isernias (Itaalia) selle eest, et ta süüdistas ühte Pozzilli (Itaalia) munitsipaalpolitsei ametnikku ebaõiglaselt õigusvastases käitumises ühe tüli käigus, mis leidis aset 1. augustil 2007 ühes avalikus parklas ühe neuroloogiainstituudi läheduses.
14. Eelotsusetaotlusest ilmneb, et A. Patriciello peab sellega seoses vastust andma Itaalia karistusseadustiku artiklis 368 kirjeldatud laimamise eest, sest ta väitis, et politseiametnik võltsis kellaaegu, kui koostas väärteoprotokolli mitmele juhile, kelle sõidukid olid pargitud liiklusseadustikku rikkudes, ning süüdistas seda ametnikku seega dokumendi võltsimises. Etteheidetud õigusrikkumiste tõelevastavuse kontrollimiseks sündmuskohale saabunud sandarmite juuresolekul jäi A. Patriciello oma väitele kindlaks.
15. Euroopa Parlament otsustas A. Patriciello avalduse alusel, mis põhineb parlamendi kodukorra artikli 6 lõikel 3, ja õiguskomisjoni raporti alusel 5. mai 2009. aasta otsusega kaitsta A. Patriciello puutumatust (edaspidi „puutumatuse kaitsmise otsus”). Seda otsust põhjendati järgmiselt:
„Tegelikult kommenteeris hr Patriciello oma väidetega vaid avalikku huvi pakkuvaid asjaolusid, kodanike õigust pääseda hõlpsasti juurde haiglale ja tervishoiuteenistustele, millel on oluline mõju tema valijate igapäevasele elule. Aldo Patriciello ei tegutsenud üksnes enese huvides ega soovinud solvata ametiisikut, vaid kaitses oma poliitilise tegevuse käigus valijate üldisi huve. Seda tehes täitis ta oma kohustust Euroopa Parlamendi liikmena ning väljendas oma seisukohta valijatele avalikku huvi pakkuvas küsimuses.”(10)
16. Tribunale di Isernia tõdeb eelotsusetaotluses, et protokolli artikli 9 punkti a kohaselt on Euroopa Parlamendi liikmel tegude puhul, mis ta pani toime liikmesriigi territooriumil, immuniteedid ja privileegid, mille sisulised ja vormilised piirid on samad, mis on nähtud ette siseriiklikus konstitutsiooniõiguses. Itaalia põhiseaduse artikli 68 kohaselt laieneb täielik puutumatus parlamendivälisele tegevusele aga ainult siis, kui see on tihedalt seotud tavaliste ametikohustuste täitmise ja parlamendiliikme mandaadile omaste eesmärkidega.
17. Niisuguses olukorras märgib see kohus, et ilma et see piiraks ükskõik missuguse hinnangu andmist süüdistuse põhjendatusele, ei ole põhikohtuasja aluseks olevad faktilised asjaolud seotud mitte mingit liiki arvamusavaldusega Euroopa Parlamendi saadiku kohustuste täitmisel. Nagu ilmneb eelotsusetaotlusest, näib argument, et A. Patriciello kommenteeris ainult teada-tuntud asjaolusid, st kodanike õigust pääseda kergesti ligi haiglatele ja tervishoiuteenistustele, soovimata ametiisikut solvata, prokuröri arvates põhjendamatu. Kuigi seda tuleb veel kontrollida, süüdistas saadik munitsipaalpolitsei ametnikku korrakaitseorganite juuresolekul sõnaselgelt avaliku dokumendi võltsimises. Esmapilgul näib, et niisugune käitumine ei ole seotud muretsemisega oma valijate üldise huvi pärast ega saa seega kas või teoreetiliselt kuuluda selle puutumatuse korra kohaldamisalasse, mida Euroopa Parlament oma puutumatuse kaitsmise otsuses tunnustas.
18. Tribunale di Isernia märgib siiski, et puutumatuse kaitsmise otsus tehti, olles viidanud mitte üksnes protokolli artikli 9 punktile a, vaid ka selle artiklile 8.
19. Selles kontekstis ja võttes arvesse lojaalse koostöö kohustust, mis Tribunale di Isernial EL artikli 4 lõike 3 kohaselt on, otsustas ta menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas tegu, milles Euroopa Parlamendi liiget Aldo Patriciellot süüdistatakse (mida on kirjeldatud süüdistusaktis ja mille kohta Euroopa Parlament tegi juba 5. mail 2009 puutumatuse kaitsmise otsuse) ning mida kvalifitseeritakse laimamiseks codice penale artikli 368 tähenduses, kujutab endast parlamendiliikme kohustuste täitmisel avaldatud arvamust 8. aprilli 1965. aasta Euroopa ühenduste privileegide ja immuniteetide protokolli artikli [8] [(11)] tähenduses?”
IV. Menetlus Euroopa Kohtus
20. Eelotsusetaotlus saabus Euroopa Kohtusse 2. aprillil 2010. Kirjalikke märkusi esitasid A. Patriciello, Itaalia ja Kreeka valitsus ning parlament ja komisjon. Kõik peale Itaalia valitsuse olid 15. veebruaril 2011 toimunud kohtuistungil esindatud.
V. Eelotsuse küsimuse menetluslikud aspektid
A. Euroopa Parlamendi märkuste vastuvõetavus
21. Kõigepealt juhin tähelepanu sellele, et Euroopa Parlamendi kirjalike märkuste vastuvõetavuses võib Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artikli 23 esimese ja teise lõigu põhjal veidi kahelda. Nende lõikude kohaselt teatab kohtusekretär otsusest pooltele, liikmesriikidele ja komisjonile, samuti liidu institutsioonile, organitele või asutusele, kes on vastu võtnud õigusakti, mille kehtivus või tõlgendamine on vaidlustatud.
22. Käesoleval juhul on ilmne, et protokolli, mis on eelotsuse küsimuse ainus ese, ei ole vastu võtnud Euroopa Parlament.(12) Käesolev kohtuasi puudutab siiski kahtlemata Euroopa Parlamendi konstitutsioonilisi huve ja tema institutsionaalset mõõdet.
23. Võttes arvesse olemuslikku seost parlamendi kodukorra sätete ning protokolli artiklite 8 ja 9 vahel, samuti nende ühist eesmärki tagada Euroopa Parlamendile tegutsemistingimused, milles ei piirata tema kui kodanikke liidu tasandil esindava institutsiooni konstitutsioonilist ülesannet,(13) tundub mulle seega, et Euroopa Kohus peaks käesoleval juhul valima pigem liberaalse lähenemisviisi. Lisan, et Euroopa Kohtu praktika näib soosivat parlamendi võimalusi väljendada Euroopa Kohtus oma seisukohta.(14) Teen seega Euroopa Kohtule ettepaneku tunnistada parlamendi kirjalikud märkused vastuvõetavaks.
B. Eelotsuse küsimuse ulatus
24. Kõigepealt näib mulle oluline näidata, missuguse ulatusega on käesolev eelotsusetaotlus, millega Euroopa Kohtult küsitakse, kas niisugune tegu, millega on tegemist põhikohtuasjas, kujutab endast parlamendiliikme kohustuste täitmisel avaldatud arvamust.
25. Raskus, millega siseriiklik kohus käesoleval juhul silmitsi seisab, näib seisnevat vastuolus esiteks A. Patriciello puutumatuse kaitsmise otsuse põhjenduste sisu ja teisalt prokuröri vaidlusaluseid faktilisi asjaolusid käsitlevate süüdistuste sisu vahel. Euroopa Parlament tugines selles otsuses nii protokolli artikli 9 punktile a kui ka selle artiklile 8.
26. Ma nõustun selles osas küll – nagu ka kohtujurist Poiares Maduro –, et protokolli artiklid 8 ja 9 võivad mõnikord hõlmata samu tegusid, sest need toimivad kumulatiivselt ja neid tuleb tõlgendada koos,(15) kuid mulle näib siiski ilmne, et protokolli artiklis 9 peetakse sageli silmas tegusid, mis kujutavad endast protokolli artikli 8 kohaldamisalast välja jäävaid kuritegusid või üldõigusnormide rikkumisi, eelkõige tegusid, mida ei saa kvalifitseerida arvamuse avaldamisteks või hääletamisteks, ükskõik kas need leidsid aset Euroopa Parlamendis või väljaspool seda.
27. Pealegi on Euroopa Kohus juba leidnud, et Euroopa Parlamendi saadiku kohtuliku jälitamise korral tema avaldatud arvamuste või antud häälte tõttu kuulub protokolli artiklis 8 ette nähtud absoluutse puutumatuse kohaldamise tingimuste hindamine siseriikliku kohtu ainupädevusse ning viimane võib kahtluse korral pöörduda ELTL artikli 267 alusel Euroopa Kohtu poole, kusjuures viimase astme kohtud on niisugusel juhul kohustatud seda tegema.(16) Seega isegi kui parlament võtab eurosaadiku taotlusel kodukorra alusel vastu puutumatuse kaitsmise otsuse, on tegemist arvamusega, millel ei ole siduvaid tagajärgi siseriiklikele kohtutele.(17)
28. Lisaks välistas eelotsusetaotluse esitanud kohus sõnaselgelt võimaluse kohaldada A. Patriciello huvides Itaalia põhiseaduse sätteid, mis on seotud protokolli artikli 9 punktis a toodud põhimõttega, mille kohaselt on saadikul oma riigi territooriumil immuniteedid, mis on tema riigi parlamendi liikmetel.
29. Esitatud põhjendustest lähtudes leian, et käesolevas kohtuasjas antav vastus peab põhinema eranditult protokolli artiklil 8, mis käsitleb kehalise puutumatuse ulatust.
30. Lõpuks on enesestmõistetav, et etteheidetavate faktiliste asjaolude väljaselgitamine ja nende kvalifitseerimine Itaalia õiguse kohaselt on ainult siseriikliku kohtu ülesanne. Järelikult tuleb eelotsuse küsimus minu arvates suures osas ümber sõnastada nii, et Euroopa Kohus peab tegema otsuse protokolli asjakohaste sätete tõlgendamise ja selle puutumatuse ulatuse kohta, mis Euroopa Parlamendi saadikutel on, andes nii eelotsusetaotluse esitanud kohtule võimalikult palju kasulikke juhiseid otsuse tegemiseks vaidluses, mis on selles kohtus lahendamisel.
VI. Eelotsuse küsimuse sisu
A. Poliitiline sõnavabadus kui põhiõigus
31. Protokolli artikli 8 eesmärk on kahtlemata kaitsta parlamendiliikmete sõnavabadust, ilma milleta esindusorgan ei saaks eksisteerida. Parlamendi liikmetele antud mandaat ja juhised ei ole siduvad. Tegemist on niisiis vaba mandaadiga, mis kujutab endast nende poliitilise sõnavabaduse materialiseerumist.(18)
32. Sõnavabadus on siiski igal inimesel. See vabadus kätkeb arvamusvabadust ning vabadust saada ja levitada teavet ja ideid avaliku võimu sekkumiseta ning sõltumata riigipiiridest.(19)
33. Sõnavabadus kui põhiõigus annab seega igale isikule õiguse väljendada oma arvamusi, ükskõik kui vaieldavad või šokeerivad, vähelevinud või ebatavalised need ka ei ole. Selle vabaduse kasutamist võidakse siiski piirata teiste inimeste õiguste ja huvidega.
34. Sõnavabaduse niisuguste piiride õiguspärasus varieerub esiteks arvamuste laadi ja nende avaldamise konteksti põhjal ning teiseks arvamuste avaldaja staatuse põhjal. Näiteks on sõnavabadus poliitilise arutelu valdkonnas laiem kui ärialases suhtlemises. Võttes arvesse ajakirjanike või parlamendiliikmete konkreetset missiooni, peavad mõjuvad põhjused, mis õigustavad nende sõnavabaduse piiramist, olema tõsisemad kui põhjused, millele tavaliselt tuginetakse.
35. Sõnavabaduse iseloomulik tunnus on see, et see on korraga iseenesest õigus, kuid ka kõikide teiste vabaduste hädavajalik eeldus.(20) Avaliku arutelu valdkonnas kujutab sõnavabadus endast demokraatliku ühiskonna ühte alustala, mille koostisosad on Euroopa Inimõiguste Kohtu sõnul pluralism, sallivus ja avatud vaim.(21) Sõnavabadust ei saa nimelt lahutada püüdest demokraatlikkusele.(22)
36. Nagu liikmesriikide õiguspärasus nii põhineb ka liidu õiguspärasus demokraatliku esindamise põhimõttel.(23) Euroopa Parlamendi saadikutele antakse seega demokraatliku esindamise eriülesanne, mida täidetakse eelkõige vaba poliitilise arutelu abil.
37. Euroopa Inimõiguste Kohtu praktika kohaselt hõlmab poliitiline sõnavabadus kui demokraatliku ühiskonna õitsenguga seotud eesmärkide saavutamise esmane vahend valimiste ajal ja parlamendis tehtud avaldusi. Nõustutakse, et selle kriitika piirid, mida tehakse poliitiku kui niisuguse ja valitsuse suhtes, peavad olema paindlikumad kui lihtsa üksikisiku puhul.(24) Poliitiliste avalduste tegemise vabadus ei ole Euroopa Inimõiguste Kohtu arvates kindlasti absoluutne.(25) Muidu võib solvamine või laimamine muutuda poliitilise arutelu osaks, kui on olemas üldine huvi seda arutada. Vaja on nimelt luua turvaala, milles avalik arutelu saab toimuda.(26) Oma hiljutises kohtupraktikas on Euroopa Inimõiguste Kohus siiski nõustunud võimalusega, et sekkutakse valimisdebati valdkonnas.(27)
38. Käesoleval juhul leidis Euroopa Parlament oma puutumatuse kaitsmise otsuses, et A. Patriciello tegutses oma valijate üldistes huvides. Selles osas tuleb märkida, et üldise huvi küsimusi käsitlevad arvamused on Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikas võrdsustatud poliitilise aruteluga.(28) See kohus on sõnaselgelt kinnitanud, et üldise huvi valdkonda kuuluvad eelkõige sotsiaalkindlustusvahendite kasutamise probleemid(29), riiklikud kulutused(30), riigi vara omastamine(31) ja korruptsioon poliitikute seas(32). Siseriiklikud kohtud peavad saama selle kohtupraktika põhjal kindlaks teha, kas kriitika konkreetses küsimuses on osa üldisemast debatist. Kui see on nii, on asjaomane arvamus erilist laadi ja seda on vaja rohkem kaitsta.(33)
39. Kuna põhikohtuasi puudutab munitsipaalpolitsei ametnikku, tuleb lisaks meenutada, et avalikud teenistujad asetsevad Euroopa Inimõiguste Kohtu silmis oma staatuselt üksikisiku ja avaliku isiku vahepeal. Samastamata poliitikut ametnikuga, rõhutab see kohus, et viimase suhtes tema ametikohustuste täitmise raames tehtava kriitika piirid võivad teatavatel juhtudel olla laiemad kui lihtsa üksikisiku puhul.(34)
40. Euroopa Inimõiguste Kohus meenutas siiski, et ametnikel peab oma ametikohustuste täitmiseks olema avalikkuse usaldus, ilma et neid tülitataks põhjuseta, ning seega võib olla vaja kaitsta neid eriliselt solvavate sõnaliste rünnakute eest, kui nad on teenistuses. See kehtib ka juhul, kui neid süüdistatakse laimavalt faktilistes asjaoludes, mis on seotud nende ametikohustuste täitmisega.(35) Ametnike kaitsmisega seotud nõuded peavad olema vajadusel tasakaalustatud pressivabaduse või üldise huvi küsimuste vaba arutamise huvidega.(36)
B. Põhimõtted, mis reguleerivad puutumatust parlamendis ja Euroopa Nõukogu Parlamentaarses Assamblees
41. Sissejuhatuseks märgin, et Euroopa Nõukogu Parlamentaarse Assamblee liikmetele tagatud privileegide ja immuniteetide süsteemi ning Euroopa Parlamendi saadikutele tagatud vastava süsteemi vahel on ajalooline seos, mis rajaneb ühisel põhimõttel ja täpselt samasugustel õigusnormidel.(37) See seos lubab minu arvates parlamendiliikme puutumatuse ulatuse tõlgendamisel käesolevas kohtuasjas neid kahte teksti võrrelda.
42. ELTL artikli 343 kohaselt on liidul liikmesriikide territooriumil oma ülesannete täitmiseks vajalikud privileegid ja immuniteedid vastavalt tingimustele, mis on ette nähtud protokollis. Protokolli III peatükis on uuesti ära toodud parlamendiliikmete õiguslike tagatiste idee.
43. Euroopa Parlamendi liikme privileegid ja immuniteedid on seega Euroopa Liidu privileegid ja immuniteedid, mis kehtestati selleks, et liit saaks täita oma ülesandeid.
44. Tuleb rõhutada, et nende immuniteetide väga ebatäpne ulatus, millele Euroopa Parlamendi liikmed võivad tugineda, peegeldab nende päritolu, st asjaolu, et immuniteetidekord on mõeldud üksnes täiendama siseriiklikke saadikute privileege käsitlevaid õigusnorme.(38) Hoolimata parlamendi mitmest algatusest, ei ole ühtegi protokolli artiklite 8 ja 9 muutmise eelnõu praeguseks õigusaktina vastu võetud.(39)
45. Selles osas soovin rõhutada, et Euroopa Parlamendi liikme puutumatuse kehtestamise peamine põhjus ei ole isikute kasusaamine sellest, vaid tõhus kaasaaitamine nende ülesannete kaitsmisele. Parlamendiliikmete puutumatus ei ole seega mõeldud olema parlamendiliikmete isiklik eesõigus, vaid tagatis institutsioonile. Kuna Euroopa Parlamendi terviklikkust tuleb kaitsta, on tema liikmetele antud mõned privileegid ja immuniteedid, et nad võiksid liidus vabalt liikuda, tegutseda parlamendiliikmetena vabalt oma kohustuste täitmisel ning oleksid kaitstud kõikide ohtude eest, mis on seotud nende kohustustega.(40)
46. Nagu ilmneb parlamendi kodukorrast, taotleb parlament oma eesõiguste ja puutumatusega seotud volituste rakendamisel eelkõige enda kui demokraatliku legislatiivkogu terviklikkuse säilitamist ja oma liikmete sõltumatuse tagamist nende ülesannete täitmisel.(41)
47. Võrdluseks on Euroopa Nõukogu liikmesriikide esindajatel Euroopa Nõukogu põhikirja alusel privileegid ja immuniteedid, mis on vajalikud nende kohustuste täitmiseks.(42) Immuniteedid tagatakse Euroopa Nõukogu Parlamentaarse Assamblee terviklikkuse säilitamiseks ja selle liikmete sõltumatuse kindlustamiseks nende Euroopa mandaadi täitmisel.(43) Pealegi tagatakse Euroopa Nõukogu privileegide ja immuniteetide üldkokkuleppe lisaprotokolli kohaselt need privileegid ja immuniteedid liikmete esindajatele; need ei kujuta endast nende esindajate isiklikku soodustust, vaid nende eesmärk on tagada nende Euroopa Nõukoguga seotud kohustuste täitmine täiesti erapooletult.(44)
48. Eespool esitatud kaalutlused ei sea siiski kahtluse alla oletust, et parlamendiliikme puutumatus on dualistlik ning selle eesmärk on kaitsta korraga nii Euroopa Parlamenti kui ka selle liikmeid kui üksikisikuid.(45)
49. Kuna tegemist on seega eelkõige sõnavabaduse ja hääletamisõiguse kaitsmisega saadiku ametikohustuste täitmise raames, viib kehaline puutumatus, mida nimetatakse ka „täielikuks puutumatuseks”(46) ja mida peegeldab protokolli artikkel 8, selleni, et saadik on teatavasse kategooriasse kuuluvate, st oma kohustustega seotud tegude puhul täielikult kaitstud igasuguse jälitamise eest.
50. Euroopa Kohus on juba leidnud, et see kehaline puutumatus on absoluutne.(47)
51. Seda kaalutlust tuleb mõista, lähtudes põhimõttest,(48) millel kehaline puutumatus rajaneb ja mille kohaselt jääb puutumatus seetõttu, et on ajaliselt piiramata, kehtima nii ametikohustuste kestuse ajal kui ka pärast nende lõppu. See on absoluutne ka selles mõttes, et hõlmab õigusliku vastutuse kõiki vorme, eelkõige kriminaal‑ ja tsiviilvastutust. Lisaks on tegemist tingimusteta puutumatusega, sest Euroopa Parlament ei saa seda ära võtta ja saadik ei saa sellest keelduda. Puutumatus on selle protokolli artikli 8 kohaselt absoluutne siiski ainult parlamendiliikmete poolt „oma kohustuste täitmisel avaldatud arvamuste või antud häälte” osas.
52. Teiseks on protokolli artiklis 9 nimetatud menetlusliku puutumatuse eesmärk omakorda vältida seda, et parlamendiliikme mandaadi täitmist takistavad kriminaalmenetlused, mis puudutavad tegusid, mis saadikud tegid lihtkodanikena. See artikkel 9 tagab niisiis Euroopa Parlamendi liikmetele kaitse kohtuliku jälitamise eest nende mandaadi ajal. Protokolli artiklis 9 ette nähtud puutumatus on piiratud istungjärkude kestusega ning kaotab kehtivuse õigusrikkumise ja parlamendipoolse puutumatuse äravõtmise korral.(49)
53. Ajalooliselt oli nimetatud puutumatuse eesmärk vältida seda, et täidesaatev või üksikisikute võim saab takistada või piirata nende saadikute ametikohustuste täitmist sellega, et nende vastu algatatakse põhjendamatuid uurimismenetlusi või esitatakse kriminaalsüüdistusi. Kõnesolev puutumatus ei ole seega absoluutne, vaid see eeldab ainult, et saadiku suhtes võetud meetmed viiakse ellu pärast parlamendi istungjärke või nende vahel.
54. Vastutuse puudumisest tulenev kehaline puutumatus toimib ainult seetõttu, et on protokollis sätestatud, ja tingimusel et saadiku toimingud kuuluvad kehalise puutumatuse kohaldamisalasse. Seevastu selleks, et kohaldataks menetluslikku puutumatust, peab Euroopa Parlament tegema otsuse, millega ta annab loa kinnipidamiseks või kohtulikuks jälitamiseks või keelab selle.
55. Need põhimõtted meenutatud, näib mulle, et sõnavabadus üldiselt, poliitilise üldist huvi käsitleva arvamuse avaldamise vabadus ja parlamendiliikme kehaline puutumatus on õigused, mis kattuvad üksteisega pidevalt, kuigi on üksteisest lahutatavad. Tuleb rõhutada, et parlamendiliikmepoolset arvamuse avaldamist võib kaitsta kas poliitilise arvamuse suhtes kohaldatav laiema sõnavabaduse põhimõte või üldiselt kohaldatav sõnavabaduse põhimõte selles mõttes, et niisuguse arvamuse eest ei saa automaatselt karistada, isegi kui seda avaldati olukorras, mis ei kuulu parlamendiliikme kohustuste täitmisega seotud kehalise puutumatuse kohaldamisalasse. Käesolev kohtuasi puudutab seega küsimust, kuidas tõmmata sõnavabaduse puhul eraldusjoon tavalise üksikisiku, poliitilises arutelus osaleja ja parlamendiliikme kaitse taseme vahele.
C. Parlamendiliikmete suhtes kohaldatavad käitumisreeglid
56. ELTL artikli 232 kohaselt võtab Euroopa Parlament vastu oma kodukorra. Ilma et ma sooviksin tõmmata otsest paralleeli protokolli ja Euroopa Parlamendi kodukorra sätete vahele, märgin, et viimane õigusakt kujutab minu arvates endast kasulikku viitdokumenti, mis aitab anda käesolevas kohtuasjas vastuse. Tuleb lisada, et Euroopa Parlamendi saadikutelt puutumatuse äravõtmise taotluste raames on Euroopa Parlamendis protokolli artikli 9 kohaldamise osas hästi välja kujunenud institutsionaalne praktika.(50)
57. Arvestades parlamendiliikme puutumatuse eesmärki, hõlmab see puutumatus mitte ainult õigusi, vaid ka kohustusi.(51) Niisuguse lähenemisviisi tähtsust on rõhutanud ka Euroopa Nõukogu Parlamentaarne Assamblee, kelle sõnul tuleks karistamise võimalusi(52) tugevdada juhtudel, mil selle assamblee liikmete avaldatud arvamused sisaldavad laimu, solvanguid või laimavaid süüdistusi.(53) Need harvad juhtumid, mil parlamentaarse assamblee liikmeid on süüdistatud laimavate arvamuste avaldamises, on viinud ettepanekuni tugevdada kahjustatud isikute maine kaitsmist.(54)
58. Tuleb rõhutada, et samal ajal kui parlamendiliikmetel on oma kohustuste täitmise raames kehaline puutumatus, kohaldatakse nende suhtes seega käitumisreegleid, mis seesama institutsioon on kehtestanud.
59. Need reeglid, eelkõige parlamendi kodukorra artikli 9 lõige 2 ning artiklid 152 ja 153 kalduvad täpsustama parlamendiliikme käitumise põhijooni ja karistusi rikkumise korral. Sellest kodukorrast ilmneb, et kõnesolev käitumine peab põhinema liidu alusõigusaktides kindlaks määratud väärtustel ja põhimõtetel, kaitsma parlamendi väärikust ega tohi kahjustada parlamendi korralikku tööd.
60. Kuna need nõuded toovad välja selle, missugune on parlamendiliikme kohustuste täitmisega seotud käitumise laad ise, näib mulle, et neid juhiseid tuleb protokolli artikli 8 tõlgendamisel arvesse võtta, kui tehakse kindlaks kehalise puutumatuse ulatus.
D. Kehalise puutumatuse ulatus protokolli artikli 8 tähenduses
61. Õigusteoorias esitatud väite kohaselt laieneb kehaline puutumatus parlamentaarse tegevuse kõikidele vormidele, ükskõik kas parlamendi dokumentide kirjalikule vormile või igat liiki kõnedele ja hääletamistele assambleedes ja parlamendikomisjonides.(55)
62. Liidu liikmesriikides leidub kahtlemata kehalise puutumatuse erinevaid parlamentaarseid mudeleid ja lähenemisviise. Neil on siiski sama eesmärk: tagada parlamendiliikme kohustuste täitmine ning lõppkokkuvõttes institutsiooni toimimine.(56)
63. Kehalise puutumatuse klassikalist mudelit, mis hõlmab arvamusi, mida saadikud on avaldanud, ja hääli, mida nad on andnud oma kohustuste täitmisel, kohaldatakse ka Euroopa Nõukogu Parlamentaarse Assamblee liikmete suhtes.(57) Selles osas tähistatakse terminiga „avaldatud arvamused” nii suulisi ettekandeid kui ka kirjutisi ametikohustuste täitmisel parlamentaarses assamblees. Parlamendiliikme solvangud isiku aadressil, kes on avalikkusele tuntud, ei kuulu mõiste „arvamus” alla.(58) Kehaline puutumatus hõlmab ka arvamusi, mida saadikud on avaldanud oma kohustuste täitmisel liikmesriikides.(59) Kaitstakse seega parlamendiliikmeid, kes viibivad ametliku ülesandega Euroopa Nõukogusse kuuluvates riikides.
64. Lisaks on huvitav märkida Euroopa Parlamendi 1987. aasta algatust, millega püüti muuta protokolli artiklit 8, et Euroopa Parlamendi saadikud oleksid kaitstud seoses arvamustega, mida nad avaldavad, ja häältega, mida nad annavad aruteludel parlamendis ja asutustes, mis parlament on loonud või mis tegutsevad koos temaga või kus saadikud tulevad kokku Euroopa Parlamendi liikmetena.(60)
65. Järelikult on praegune arutelu kriteeriumi osas, mida tuleb kasutada, et määrata kindlaks parlamendiliikme tegevused protokolli artikli 8 tähenduses, keskendunud ümber valikule nn ruumilise ja funktsionaalse kriteeriumi vahel. Selleks et sellele arutelule kaasa aidata, sooviksin teha Euroopa Kohtule ettepaneku muuta kõnesolevate avalduste analüüsimise perspektiivi.
66. Kehaline puutumatus hõlmab minu meelest kolme aspekti. Esimesega, mis on objektiivset laadi, püütakse tagada saadikutele võimalus algatada ja viia poliitiline arutelu parlamendis läbi täiesti vabalt ning edendada nii erinevaid poliitilisi eesmärke, et mõjutada parlamendi seadusandlike, eelarve- ja kontrollivolituste kasutamist. Teise aspektiga, mis on samuti objektiivset laadi, püütakse kaitsta võimalust avaldada kriitilisi arvamusi, eelkõige liidu ja liikmesriikide täidesaatva võimu aadressil, ning aidata nii kaasa võimude vertikaalsele ja horisontaalsele jaotumisele liidus. Kolmandat aspekti, mis on subjektiivset laadi, tuleb mõista põhiõigusena, mis piirab teiste kodanike põhiõigusi, näiteks õigust pöörduda kohtusse. Kehalise puutumatuse nende kolme aspektiga kaldutakse niisiis looma erandit kodanike võrdse kohtlemise põhimõttest.(61) Sel põhjusel on selle puutumatuse ulatuse tõlgendamisel väga oluline leida tasakaal, mis on demokraatlikus ühiskonnas vajalik.
67. Selles osas nõustun komisjoni arvamusega, et protokolli artiklil 8 peab olema ulatus, mis on täielikus kooskõlas EIÕK artikliga 6 ja vastab põhiõiguste harta artiklile 47. Õiguse pöörduda kohtusse piiramine parlamendiliikme puutumatuse tõttu ei tohiks olla ebaproportsionaalne võrreldes õiguspärase eesmärgiga, mida selle konventsiooniga kaitstakse.(62)
68. Nn ruumilise kriteeriumi osas näib nii nagu kohtujurist Poiares Madurole ka mulle, et ei ole kahtlust, et täieliku puutumatuse ulatuse piiramine ainuüksi kohaga, kus parlament asub, ei vasta poliitilise arutelu kaasaegsele tegelikkusele ega saa seega kujuneda välistavaks kriteeriumiks.(63)
69. Märgin, et Euroopa Nõukogu Parlamentaarse Assamblee meelest on selle assamblee rahvusvahelisust arvestades oluline, et täielik puutumatus määratletaks tema liikmete tüüpiliste tegevuste, mitte mõiste „ruum” põhjal.(64)
70. Minu arvates ei saa ka liidu tasandil siiski alahinnata parlamendiruumide kui poliitilise arutelu esmase toimumiskoha tähtsust. Mõiste „parlamendiliikme puutumatus” tõlgendamine ei tohiks seega viia Euroopa Parlamendi kui poliitilise institutsiooni banaliseerimiseni seeläbi, et arvamusi, mida väljendab Euroopa Parlamendi saadik Euroopa Parlamendis, ja arvamusi, mida ta võib avaldada näiteks televisiooni reality show’s, käsitatakse samamoodi.
71. See öeldud, tuleb meenutada, et kehalist puutumatust ei kohaldata parlamendiliikme kõigi tegevuste suhtes, isegi kui need leiavad aset parlamendis või istungjärkude toimumise ajal.(65) Ruumiline kriteerium tuleb mängu, kui asjaomane tegevus on seotud tegevustega, millega tegeldakse parlamendiliikmena. Liikmesriikides eksisteerib enamikul juhtudest seos esiteks täieliku puutumatuse kehalise ja ajalise ulatuse ning teiseks mõiste „parlamendi tegevustega seotud arvamused” vahel.(66) Seega kuuluvad sõnavõtud intra muros parlamendi töö ajal laiemas tähenduses(67) mõistagi protokolli artikli 8 kohaldamisalasse.
72. Tegevuste ja avalduste osas väljaspool parlamendi hoonet on peamine raskus seotud nn funktsionaalse kriteeriumi kohaldamisega, mis on kehalise puutumatuse tõlgendamisel seega ainus asjakohane kriteerium. Minu arvates ei saa protokolli artikli 8 eesmärk niisiis seisneda selles, et puutumatust laiendatakse parlamendiliikmete kõikidele avaldustele. Mulle tundub, et niisugune tõlgendus läheb vastuollu põhiõigustega, milleks on võrdsus seaduse ees(68) ja õigus pöörduda kohtusse, kuigi Euroopa Parlament näib olevat võtnud oma puutumatuse tühistamist käsitlevas praktikas niisuguse seisukoha.(69) Kehalise puutumatusega püütakse kaitsta parlamendiliikmeid kui selle parlamendi saadikuid, mitte kui poliitikuid üldiselt.
73. Kohtujurist Poiares Maduro tegi oma ettepanekus kohtuasjas, milles tehti eespool viidatud kohtuotsus Marra, selle kindlaksmääramiseks, kas parlamendiliige tegi oma avaldused oma kohustuste täitmisel, ettepaneku valida kriteeriumiks Euroopa Parlamendi saadikute sõnade laad ja sisu. Ta pakkus arvamuste kvalifitseerimiseks välja kaks tingimust: esiteks peavad arvamused esindama tõelist üldist huvi ning teiseks tuleb eristada faktiväiteid ja väärtushinnanguid.(70)
74. Kuna seda aspekti tuleks enne vastamist küsimusele, kuidas tõlgendada protokolli artiklis 8 esinevat mõistet „nende poolt oma kohustuste täitmisel avaldatud arvamused või antud hääled”, minu arvates põhjalikumalt analüüsida, analüüsin nüüd mõisteid „üldine huvi” ning „vahetegemine väärtushinnangute ja faktiväidete vahel” ning teen seejärel ettepaneku selgitada kehalise puutumatuse ulatus välja pigem orgaanilise kui funktsionaalse seose abil.
1. Tegelik üldine huvi
75. Üldine huvi kujutab endast sõnavabaduse ühte põhiaspekti, sest see aitab kaasa väärtuste pluralismi kaitsele ühiskonnas, mida see vabadus on võimeline säilitama. Protokolli artiklist 8 tuleneva täieliku puutumatuse ulatuse osas tundub mulle siiski raske nõuda, et Euroopa Parlamendi saadiku iga avaldus oleks poliitilise värvinguga, mis peegeldab alati tegelikku üldist huvi.
76. Niisuguse ulatusliku sõnavabaduse nagu Euroopa Parlamendi liikmetele antud sõnavabadus eesmärk on anda neile võimalus osaleda oma kohustustega seotud poliitilistes aruteludes ilma põhjendamatute takistusteta. See vabadus peab hõlmama ka võimalust avaldada subjektiivseid, egoistlikke, isegi sobimatuid arvamusi, sest parlamendiliikme ülesanne on edendada poliitilisi eesmärke, ilma et tal oleks mingit objektiivsuskohustust.
77. Tegelikult on demokraatlike poliitiliste arutelude eesmärk kaasa aidata üldise huvi määratlemisele, pakkudes välja selle erinevaid kontseptsioone. Üldine huvi ei eelne demokraatlikele aruteludele, vaid need arutelud aitavadki seda paremini mõista.
78. Mõiste „tegelik üldine huvi” ei saa minu arvates seega olla asjakohane kriteerium kehalise puutumatuse kohaldamiseks parlamendiliikmete seisukohavõttude suhtes, mis kuuluvad protokolli artikli 8 kohaldamisalasse. Vastasel juhul tsenseerivad poliitiliste arutelude sisu tagantjärele kohtud, mis on iseenesest täielikus vastuolus parlamendiliikme puutumatuse ideega.(71)
2. Väärtushinnangud ja faktiväited
79. Erinevus faktiväite ja väärtushinnangu vahel,(72) mida on mainitud eelkõige parlamendi ja komisjoni märkustes, näib olevat kaasaegses mõtlemises kinnistunud. See tees pärineb David Hume’ilt, kelle arvates ei saa kohustust tuletada faktilistest asjaoludest.(73) XX sajandi filosoofias võeti see põhimõte üle nn mittekognitiivsetesse teooriatesse, mille kohaselt asetsevad avaldused väärtuste või normide kohta väljaspool õige ja väära dihhotoomiat. Seevastu faktiväited on kas tõesed või väärad. Objektiivsus on seega võimalik vaid määral, mil arutelu puudutab faktilisi asjaolusid, kuid väärtushinnangud on rohkem või vähem suhtelised, lausa subjektiivsed.(74)
80. Arvestades moraalifilosoofiaalaseid kontseptuaalseid raskusi, mis seoses selle vahetegemisega tekivad, näib mulle ohtlik rajada ühe liidu õigusnormi õiguslik tõlgendus sellele. Mulle tundub nagu mõnele õigusteoreetikulegi, et õiguse valdkonnas on kontseptuaalselt raske ja isegi võimatu väärtushinnangute ja faktiväidete vahel selget vahet teha. Lisaks märgin, et väärtushinnanguid on täiesti võimalik väljendada lausega, mis on semantiliselt nagu puhas faktiväide.(75)
81. On siiski kasulik meenutada, et vahetegemine väärtushinnangute ja faktiväidete vahel on Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikas üks klassikaline kriteerium. Kokkuvõtteks võib öelda, et faktiväite puhul on võimalik tõendada faktiliste asjaolude tõelevastavust (exceptio veritatis),(76) kuid väärtushinnangute puhul on see välistatud.
82. Õigusteoorias on õigesti märgitud, et Euroopa Inimõiguste Kohus ei kohalda nende kahe väite puhast dihhotoomiat, st ei tee vahet „puhta arvamuse” ja „faktiväite” vahel, vaid „puhaste faktiväidete” ja segaarvamuste vahel, mis sisaldavad korraga nii faktilisi kui ka arvamuse elemente.(77)
83. See tõendab minu arvates, et nende kahe mõiste vastandamisel tekib siiski kahtlusi, nagu on tunnistanud ka Euroopa Inimõiguste Kohus ise.(78) Selle kohtu praktika kohaselt seisneb erinevus väärtushinnangute ja faktiväidete vahel seega selles, missugusel määral tuleb neid faktiliselt tõendada.(79) Ma kahtlen siiski, kas seda kohtupraktikat on võimalik täielikult ja lihtsalt üle kanda, kui tegemist on Euroopa Parlamendi liikme kehalise puutumatuse piiridega.
84. Ma rõhutan, et kehaline puutumatus vabastab teatavad arvamused, mida Euroopa Parlamendi liikmed avaldavad, võimalikust kriminaal- või tsiviilvastutusest. Sellest seisukohast tuleb arvamusi analüüsida nagu tegusid, täpsemalt nagu keelelisi tegusid, mis võivad olla niisugused õigusrikkumised nagu laimusüüdistus, laimamine või solvamine või mitte.(80)
85. Arvamuste kui tegude hindamisel näib küsimus, kas tegemist on faktiväite või väärtushinnanguga, mulle tähtsusetum kui arvamuse avaldaja eesmärk ja reaktsioon, mille see keeleline tegu kaasvestlejates esile kutsus, isegi kui asjaomase teo õiguslik kvalifikatsioon võib sõltuda selle väite tõelevastavusest. Lisan, et näib, et parlamendi puutumatuse äravõtmise praktikas ei tehta faktiväidete ja väärtushinnangute vahel vahet.(81)
86. Lõpuks näib mulle, et on vaja juhtida Euroopa Kohtu tähelepanu asjaolule, et mõiste „parlamendiliikme kohustuste täitmine” ja väärtushinnangute lähendamine teineteisele viib poliitiliste avalduste tegemise vabaduse ulatuse piiramiseni.
87. Euroopa Parlamendi liige peab oma kohustuste täitmisel saama juhtida tähelepanu probleemidele ja kaitsta valijate huve. Seepärast peab tal olema võimalus esitada faktiväiteid, mis ei ole kontrollitud või võivad osutuda valeks, kusjuures teda kaitseb seejuures kehaline puutumatus. Kõige sagedamini on tegemist segaarvamustega Euroopa Inimõiguste Kohtu praktika tähenduses. Parlamendiliikmele peaks seega andma „kahtluse õiguse”, st võimaluse kritiseerida teiste institutsioonide tööd, ilma et ta oleks eelnevalt teinud põhjalikke uuringuid oma ütluste tõendamiseks.
88. Olen seega arvamusel, et kehaline puutumatus peab hõlmama mitte ainult väärtushinnanguid, vaid ka faktiväiteid, tingimusel et need vastavad orgaanilisele kriteeriumile, mille ma välja pakun.
E. Orgaanilise kriteeriumi kehtestamine(82)
89. Kuna ma olen veendunud, et nn funktsionaalse seose kriteerium, mis põhineb mõistel „üldine huvi” ning vahetegemisel väärtushinnangute ja faktiliste kaalutluste vahel, ei võimalda anda kasulikku vastust küsimusele, missugused on liidu õigusega antud puutumatuse elluviimise sisulised nõuded, teen Euroopa Kohtule ettepaneku töötada välja Euroopa Parlamendi saadiku kohustuste laadi konkreetne kriteerium ning seda Euroopa Inimõiguste Kohtu praktika põhjal. See kriteerium ei seo kehalist puutumatust saadiku sõnade sisuga, vaid pigem seosega avalduse tegemise konteksti ja parlamendi töö vahel.
1. Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikast tulenev proportsionaalsuse kriteerium
90. Puutumatuse piire käsitleva kohtupraktika osas on Euroopa Inimõiguste Kohtu arvates sõnavabadus kallis küll kõigile, kuid eriti rahva valitud isikule, kes esindab oma valijaid, juhib tähelepanu probleemidele ja kaitseb nende huve. Demokraatias on parlament või samalaadsed organisatsioonid poliitiliseks aruteluks hädavajalikud foorumid.(83) See kohus rõhutab ka, kui oluline on anda hinnanguid, lähtudes konkreetsetest asjaoludest, mitte analüüsida küsimust teoreetiliselt.(84)
91. Üldiselt näib, et tõlgendades parlamendiliikme puutumatuse ulatust, valib Euroopa Inimõiguste Kohus kitsendava tõlgenduse. Nii leidis ta, et puutumatus, mis hõlmas parlamendis seadusandlikes kodades toimuvate arutelude käigus tehtud avaldusi ning mille eesmärk oli parlamendi huvide kaitse tervikuna, mitte selle liikmete individuaalsete huvide kaitse, on EIÕK‑ga kooskõlas.(85)
92. Tegelikult tundub mulle, et põhimõtteline kohtuotsus on eespool viidatud kohtuotsus A vs. Ühendkuningriik. Olles järeldanud, et parlamendiliikme puutumatusel, mis House of Commonsi liikmel selles kohtuasjas oli, on õiguspärased eesmärgid, milleks on sõnavabaduse kaitsmine parlamendis ning seadusandliku ja kohtuvõimu lahususe säilimine, analüüsis Euroopa Inimõiguste Kohus kõnesoleva puutumatuse proportsionaalsust. Nii et EIÕK‑le vastavuse seisukohast peavad puutumatust õigustavad põhjused olema seda mõjuvamad, mida laiem see puutumatus on.(86)
93. Lisaks viis kohtuotsus Cordova vs. Itaalia(87) eelkõige puutumatuse kitsendava tõlgenduseni selles mõttes, et puutumatuse eesmärk ei ole kaitsta parlamendiliiget, kui viimane ei tegutse parlamendiliikmena. Nimetatud kohtuotsuses juhtis Euroopa Inimõiguste Kohus tähelepanu asjaolule, et saadiku käitumine võib mitte olla seotud tema parlamendiliikme kohustuste täitmisega stricto sensu ning et seda ei saa oma laadilt võrrelda parlamendiliikme kohustuste hulka kuuluva teoga. Euroopa Kohus asus seisukohale, et kõnesolev käitumine(88) leidis pigem aset üksikisikutevahelise tüli käigus ning niisugusel juhul ei ole kohtusse pöördumise õiguse eitamine õigustatud.(89)
94. Lähtudes sellest tõdemusest, arvas see kohus, et „asjaolu, et puudub ilmne seos parlamendiliikme tegevusega, eeldab, et mõistet „taotletava eesmärgi ja kasutatavate vahendite proportsionaalsus” tuleb tõlgendada kitsendavalt. See on nii eelkõige siis, kui kohtusse pöördumise õiguse piirangud tulenevad poliitilise organi otsusest. Vastupidine järeldus tähendaks, et me piirame üksikisikute kohtusse pöördumise õigust EIÕK artikli 6 lõikega 1 vastuolus oleval viisil iga kord, kui parlamendiliige ütles midagi, mille peale esitati kohtule hagi”.(90)
95. Esitatud põhjendustest lähtudes tuleb puutumatuse ulatuse proportsionaalsust pidada protokolli artikli 8 tõlgendamisel minu arvates võtmeaspektiks, mistõttu teen Euroopa Kohtule ettepaneku luua uus analüüsikriteerium, nn orgaaniline kriteerium.
2. Orgaanilise seose kriteerium
96. Ma teen ettepaneku kohaldada protokolli artikli 8 tõlgendamisel kriteeriumi, mille kohaselt peab Euroopa Parlamendi saadiku tegevuste ja kehalise puutumatuse kohaldamisala vahel olema orgaaniline seos.(91) Minu arvates tuleb mõiste „kehaline puutumatus” enda sees eristada kõva tuumikut ja seda ümbritsevat ala.
97. Teen ettepaneku paigutada puutumatuse keskmesse tegevused, mis kujutavad endast otsest parlamendiliikme kohustuste täitmist. Need on eelkõige parlamendi foorumil, komiteedes, delegatsioonides ja poliitilistes organites avaldatud arvamused ja antud hääled. Teen ettepaneku arvata sinna niisugused tegevused nagu väljaspool parlamenti konverentsidel, missioonidel ja poliitilistel kohtumistel osalemine parlamendiliikme staatuses.(92)
98. Nõustudes, et tõenäoliselt on võimatu loetleda kõiki asjaomaseid toiminguid, olen arvamusel, et kontseptsiooni „otsesed parlamendiliikme tegevused” enda heakskiitmine muudab analüüsimise siseriiklikul kohtul kergemaks ning kahtluse korral saab või peab viimane esitama Euroopa Kohtule vastava eelotsuse küsimuse.
99. Tegude osas, mida ei saa pidada Euroopa Parlamendi liikme kohustuste täitmiseks, tuleb Euroopa Inimõiguste Kohtu eeskujul kohaldada proportsionaalsuse põhimõtet. Nagu viimane on leidnud, eeldab see, kui puudub ilmne seos parlamendiliikme tegevusega, et mõistet „taotletava eesmärgi ja kasutatavate vahendite proportsionaalsus” tuleb tõlgendada kitsendavalt.(93)
100. Nii et mida kaugemale parlamendiliikme tegu või tõdemus tema kohustuste tuumikust jääb, seda mõjuvamad peavad olema põhjused, miks saadik vastutusest vabastatakse. See eeldab tasakaalu leidmist esiteks parlamendiliikme sõnavabaduse ning teiseks kohtusse pöördumise õiguse ja kodanike võrdse kohtlemise vahel.
101. Ja vastupidi: mida lähem on tegu otsestele parlamendiliikme tegevustele, seda laiem on nendele liikmetele tagatud kehalise puutumatuse ulatus. Eriti küsimust, kas Euroopa Parlamendi liikme sõnavõtt meedias kuulub kehalise puutumatuse kohaldamisalasse, tuleb hinnata nende kriteeriumide põhjal. Mulle näib, et kehaline puutumatus peab hõlmama avaldusi, mis on otseseks jätkuks aruteludele parlamendis, kus need ära tuuakse või neid kommenteeritakse. Seevastu parlamendiliikmed, kes osalevad valimisdebattides või üldiselt muudes poliitilistes aruteludes, ei peaks olema õiguslikult soodsamas olukorras kui teised nendes debattides osalejad.
102. See öeldud, tuleb märkida, et niisuguses kontekstis kerkib küsimus, kas Euroopa Parlamendi liikmel on õigus tugineda kaitsele, mille protokolli artikkel 8 talle annab, kui ta tegutseb selgelt siseriikliku või isegi piirkondliku või kohaliku poliitikuna.
103. Väljakutse, millega parlamendid ja parlamendiliikmed peavad nüüd toime tulema, on anda teada, mida nad rahva huvides teevad, parandada kodanike elukvaliteeti ja tagada, et nende sõnum ei muutuks ebausutavaks.(94)
104. Kuna protokolliga kehtestatud kehaline puutumatus põhineb ELTL lepingul, mille artiklis 343 on viidatud liidu ülesannete täitmisele, olen arvamusel, et selle puutumatusega soovitakse hõlmata Euroopa Parlamendi saadiku tegevused mitte juhul, kui ta käsitleb küsimusi, mis huvitavad üksnes siseriiklikku poliitikut, vaid juhul, kui ta tegutseb Euroopa Parlamendi liikmena.
105. On selge, et võttes arvesse kaasaegse poliitilise arutelu ulatust, on Euroopa Parlamendi saadiku enamik avaldusi dualistlikku laadi. Euroopa tasandil avaldatavad arvamused võivad olla ilmselgelt seotud siseriikliku, piirkondliku või kohaliku tasandiga. Vastasel juhul, st juhul kui avaldused on tehtud ainult siseriiklikus või kohalikus kontekstis, võib seose leidmine Euroopa Liidu mõõtmega osutuda raskemaks.
106. Selles osas märgin, et Euroopa Nõukogu Parlamentaarne Assamblee viitab „Euroopa mandaadile”,(95) mis võib kinnitada oletust, et selle ulatus on piiratud nimetatud valdkonnaga.
107. Kokkuvõtteks tuleb märkida, et võttes arvesse parlamendiliikmete puutumatuse laadi, st asjaolu, et seda puutumatust mõistetakse kui liidu puutumatust, mis on hädavajalik liidu ülesannete täitmiseks, ei saa üldiselt poliitilise arutelu raames või olukorras, kui saadik kaitseb valijate huve siseriiklikul või kohalikul tasandil, toime pandud tegusid orgaanilisest kriteeriumist lähtudes pidada tegudeks, mis kuuluvad kehalise puutumatuse kohaldamisalasse protokolli artikli 8 tähenduses.
108. Teen seega Euroopa Kohtule ettepaneku kohaldada kehalise puutumatuse tasakaalustatud tõlgendust, mis põhineb orgaanilise seose kriteeriumil ning mida tuleb kõrvutada kodanike võrdse kohtlemise põhimõttega ja õigusega pöörduda kohtusse.
109. Mulle näib, et A. Patriciello täielik puutumatus ei kaalu põhikohtuasjas neid põhimõtteid üles. Nagu ilmneb Euroopa Parlamendi üldraportist, on laimu üksikisikute, mitte institutsioonide aadressil tavaliselt käsitatud nii, et see jääb väljapoole saadiku poliitilist tegevust. See kehtib näiteks politseiametnike vastu suunatud rünnakute puhul, mida tuleb käsitada individuaalselt ja mitte politsei kui institutsiooni vastu suunatud kriitikana.(96) A. Patriciello puutumatuse kaitsmise otsus näib seega sellest lähenemisviisist kõrvale kalduvat.
110. Kõikidest esitatud põhjendustest lähtudes arvan, et tegu, mille A. Patriciello toime pani, jääb väljapoole parlamendiliikme tegevust orgaanilises tähenduses, mille ma välja pakkusin. Nagu ilmneb eelotsusetaotlusest, tegutses A. Patriciello väljaspool Euroopa Parlamendi ruume. Seejärel tuleb märkida, et arvestades tema tegevuse eesmärki, näib ta olevat tegutsenud siseriikliku poliitikuna või isegi ärritatud kodanikuna. Kuigi eelotsusetaotluse esitanud kohus peab neid faktilisi asjaolusid veel kontrollima ja need Itaalia karistusõigusest lähtudes kvalifitseerima, ei saa A. Patriciello käitumist pidada niisuguseks, mis on sobival viisil seotud tema kui parlamendiliikme kohustuste täitmisega.
VII. Ettepanek
111. Tuginedes eelnevale, teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Tribunale di Isernia küsimusele järgmiselt:
Kuna Euroopa Parlamendi liikme niisugusel käitumisel, millega on tegemist põhikohtuasjas, ei ole seost Euroopa Parlamendi tegevustega, ei kujuta see parlamendiliikme kohustuste täitmisel avaldatud arvamust protokolli nr 7 Euroopa Liidu privileegide ja immuniteetide kohta artikli 8 tähenduses.