Spojeni predmeti C-443/14 i C-444/14
Kreis Warendorf
protiv
Ibrahim Alo
i
Amira Osso
protiv
Region Hannover
(zahtjevi za prethodnu odluku koje je uputio Bundesverwaltungsgericht)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Konvencija o statusu izbjeglica, potpisana u Ženevi 28. srpnja 1951. – Članci 23. i 26. – Područje slobode, sigurnosti i pravde – Direktiva 2011/95/EU – Standardi u vezi sa sadržajem međunarodne zaštite – Status supsidijarne zaštite – Članak 29. – Socijalna skrb – Uvjeti dostupnosti – Članak 33. – Sloboda kretanja unutar države članice domaćina – Pojam – Ograničenje – Obveza boravišta na određenom mjestu – Različito postupanje – Usporedivost situacija – Uravnotežena raspodjela proračunskih troškova između upravnih zajednica – Razlozi koji se odnose na migracijsku i integracijsku politiku“
Sažetak – Presuda Suda (veliko vijeće) od 1. ožujka 2016.
1. Pravo Europske unije – Tumačenje – Višejezični tekstovi – Ujednačeno tumačenje – Odstupanja između različitih jezičnih verzija – Uzimanje u obzir opće strukture i svrhe predmetnog propisa
(Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2011/95, čl. 33.)
2. Granična kontrola, azil i useljavanje – Politika azila – Status izbjeglice ili status stečen na temelju supsidijarne zaštite – Direktiva 2011/95 – Sloboda kretanja unutar države članice – Doseg – Sloboda putovanja i izbora mjesta svog boravišta – Nacionalni propis koji korisnicima statusa supsidijarne zaštite nameće obvezu boravišta – Nedopuštenost
(čl. 78. st. 1. UFEU-a; Ženevska konvencija o statusu izbjeglica, čl. 26.; Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2011/95, uvodne izjave 3., 4., 8., 9., 23., 24. i 39. i čl. 20. st. 2. i čl. 33.)
3. Granična kontrola, azil i useljavanje – Politika azila – Status izbjeglice ili status stečen na temelju supsidijarne zaštite – Direktiva 2011/95 – Sloboda kretanja unutar države članice – Doseg – Sloboda putovanja i izbora mjesta svog boravišta – Nacionalni propis koji korisnicima statusa supsidijarne zaštite koji primaju određene posebne socijalne povlastice nameće obvezu boravišta – Mjera kojoj je cilj ostvariti prikladnu raspodjelu troška koji proizlazi iz plaćanja tih povlastica – Nedopuštenost
(Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2011/95, čl. 29. i 33.)
4. Granična kontrola, azil i useljavanje – Politika azila – Status izbjeglice ili status stečen na temelju supsidijarne zaštite – Direktiva 2011/95 – Sloboda kretanja unutar države članice – Nacionalni propis koji korisnicima statusa supsidijarne zaštite koji primaju određene posebne socijalne povlastice nameće obvezu boravišta – Opravdanje – Integracija državljanâ treće zemlje u odnosnoj državi članici – Dopuštenost – Pretpostavke – Jednako postupanje s državljanima treće zemlje u usporedivoj situaciji
(Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2011/95, čl. 33.)
1. Vidjeti tekst odluke.
(t. 23.-27.)
2. Članak 33. Direktive 2011/95 o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite treba tumačiti na način da obveza boravišta koja se nameće korisniku statusa supsidijarne zaštite predstavlja ograničenje slobode kretanja zajamčene tim člankom, čak i ako ta mjera ne zabranjuje slobodno kretanje na državnom području države članice koja je odobrila tu zaštitu ni privremeni boravak na tom državnom području izvan mjesta određenog obvezom boravišta.
U tom pogledu uvodne izjave 8., 9. i 39. navedene direktive upućuju na to da je zakonodavac Unije želio, odgovarajući na poziv Programa iz Stockholma, uspostaviti jedinstveni status u korist svih korisnika međunarodne zaštite te je stoga korisnicima statusa supsidijarne zaštite odobrio ista prava i pogodnosti koje uživaju izbjeglice, osim nužnih i objektivno opravdanih odstupanja. Članak 33. Direktive 2011/95 pojašnjava da je sloboda kretanja koju propisuje zajamčena korisnicima međunarodne zaštite, što podrazumijeva da su izbjeglice i korisnici statusa supsidijarne zaštite podvrgnuti u tom pogledu istom sustavu.
Doista, članak 26. Ženevske konvencije o statusu izbjeglica, koja je temelj međunarodnog pravnog režima za zaštitu izbjeglica i čija se primjena od nadležnih tijela država članica na temelju zajedničkih pojmova i kriterija potiče odredbama direktive, izbjeglicama jamči slobodu kretanja izričito predviđajući da ta sloboda ne obuhvaća samo pravo slobodnog kretanja na državnom području države koja je odobrila status izbjeglice, nego i pravo izbora svojeg mjesta boravišta na tom državnom području. Nijedan element ne upućuje na to da je zakonodavac Unije u Direktivi 2011/95 odlučio preuzeti samo prvo, a ne i drugo od tih prava. Različito tumačenje značilo bi da je to pravo zajamčeno samo izbjeglicama te bi na taj način, usprkos tomu što u navedenoj direktivi ne postoji izričit navod u tom smislu, stvorilo razlikovanje, protivno cilju uspostave jedinstvenog statusa u korist svih korisnika međunarodne zaštite, između sadržaja zaštite koja je osigurana u tom pogledu, s jedne strane, izbjeglicama i, s druge strane, korisnicima statusa supsidijarne zaštite.
(t. 28., 32., 34.-36., 40. i t. 1. izreke)
3. Članke 29. i 33. Direktive 2011/95 o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite treba tumačiti na način da se protive nametanju obveze boravišta korisniku statusa supsidijarne zaštite koji prima određene posebne socijalne povlastice radi ostvarenja prikladne raspodjele troška koji proizlazi iz plaćanja tih povlastica između različitih nadležnih institucija u slučaju kada primjenjivi nacionalni propis ne predviđa nametanje takve mjere izbjeglicama, državljanima treće zemlje koji zakonito borave u dotičnoj državi članici zbog drugih razloga nego što su to humanitarni ili politički razlozi odnosno razlozi koji se odnose na međunarodno pravo i državljanima te države članice koji primaju navedene povlastice.
Naime, s jedne strane, na temelju članka 33. Direktive 2011/95 kao i članka 26. Ženevske konvencije o statusu izbjeglica, koji je relevantan za određivanje opsega slobode kretanja korisnika statusa supsidijarne zaštite, takvi korisnici ne mogu u pogledu izbora mjesta svojeg boravišta u načelu biti podvrgnuti sustavu koji više ograničava nego sustav koji se općenito primjenjuje na druge državljane trećih zemalja koji zakonito borave u državi članici koja je odobrila tu zaštitu.
S druge strane, u dva slučaja predviđena u članku 29. Direktive 2011/95 uvjeti pristupa korisnika statusa supsidijarne zaštite socijalnoj pomoći koju im nudi država članica koja je odobrila tu zaštitu moraju biti isti kao što su to uvjeti koji dodjelu te pomoći uvjetuju za državljane te države članice.
Točno je da bi nacionalni propis mogao valjano predvidjeti nametanje obveze boravišta korisnicima statusa supsidijarne zaštite a da se takva mjera ne nametne izbjeglicama, državljanima treće zemlje koji zakonito borave na državnom području dotične države članice zbog drugih razloga i državljanima te države članice ako te kategorije nisu stavljene u objektivno usporedivu situaciju s obzirom na cilj koji se nastoji postići tim propisom.
Međutim, premještaj osoba koje koriste socijalne povlastice odnosno njihova neravnomjerna koncentracija na državnom području države članice može podrazumijevati neprikladnu raspodjelu troška koji proizlazi iz plaćanja tih povlastica između različitih nadležnih institucija a da moguće svojstvo korisnika statusa supsidijarne zaštite tih osoba ne predstavlja osobitu važnost u tom pogledu.
(t. 42.-45., 50., 54., 55. i t. 2. izreke)
4. Članak 33. Direktive 2011/95 o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite treba tumačiti na način da se ne protivi nametanju obveze boravišta korisniku statusa supsidijarne zaštite koji prima određene posebne socijalne povlastice, u cilju olakšanja integracije državljana treće zemlje u državi članici koja je odobrila tu zaštitu, u slučaju kada primjenjivi nacionalni propis ne predviđa nametanje takve mjere državljanima treće zemlje koji zakonito borave u toj državi članici zbog drugih razloga nego što su to humanitarni ili politički razlozi odnosno razlozi koji se odnose na međunarodno pravo i koji primaju navedene povlastice ako korisnici statusa supsidijarne zaštite nisu stavljeni u situaciju koja je s obzirom na taj cilj objektivno usporediva sa situacijom u kojoj se nalaze državljani treće zemlje koji zakonito borave na državnom području dotične države članice zbog drugih razloga nego što su to humanitarni ili politički razlozi odnosno razlozi koji se odnose na međunarodno pravo, a što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.
Takva različita situacija moći će se utvrditi ako okolnost da je državljanin treće zemlje koji prima socijalnu pomoć korisnik međunarodne zaštite podrazumijeva da će biti više suočen s poteškoćama u integraciji nego u slučaju drugog državljana treće zemlje koji zakonito boravi u predmetnoj državi članici i prima socijalnu pomoć.
To bi osobito mogao biti slučaj ako zbog nacionalnog pravila prema kojem je boravak državljana treće zemlje koji zakonito borave u toj državi članici zbog drugih razloga nego što su to humanitarni ili politički razlozi odnosno razlozi koji se odnose na međunarodno pravo općenito uvjetovan mogućnošću skrbi o vlastitim potrebama, ti državljani mogu koristiti socijalnu pomoć tek nakon neprekinutog zakonitog boravka u određenom trajanju na državnom području države članice domaćina. Naime, takav boravak mogao bi navesti na stajalište da su dotični državljani treće zemlje dostatno integrirani u toj državi članici pa tako ne bi bili stavljeni u situaciju koja je usporediva sa situacijom u kojoj se nalaze korisnici međunarodne zaštite s obzirom na cilj olakšanja integracije državljana treće zemlje.
(t. 62.-64. i t. 3. izreke)