PRESUDA SUDA (prvo vijeće)
26. rujna 2013.(*)
„Koordinacija sustava socijalne sigurnosti – Sporazum o EGP‑u – Prijedlog izmjene – Odluka Vijeća – Odabir pravne osnove – Članak 48. UFEU‑a – Članak 79. stavak 2. točka (b) UFEU‑a”
U predmetu C‑431/11,
povodom tužbe za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a, podnesene 16. kolovoza 2011.,
Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske, koju zastupa C. Murrell, u svojstvu agenta, uz asistenciju A. Dasrwood, QC,
tužitelj,
koju podupire:
Irska, koju zastupa E. Creedon, u svojstvu agenta, uz asistenciju N. Travers, BL,
intervenijent,
protiv
Vijeća Europske unije, koje zastupaju M. Veiga te A. De Elera i G. Marhic, u svojstvu agenata,
tuženika,
koje podupire:
Europska komisija, koju zastupaju V. Kreuschitz i S. Pardo Quintillán, u svojstvu agenata,
intervenijent,
SUD (prvo vijeće),
u sastavu: A. Tizzano (izvjestitelj), predsjednik vijeća, M. Berger, A. Borg Barthet, E. Levits, i J.-J. Kasel, suci,
nezavisna odvjetnica: J. Kokott,
tajnik: L. Hewlett, glavna administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 6. veljače 2013.,
saslušavši mišljenje nezavisne odvjetnice na raspravi održanoj 21. ožujka 2013.,
donosi sljedeću
Presudu
1 U svojoj tužbi Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske zahtijeva od Suda da, s jedne strane, poništi Odluku Vijeća br. 2011/407/EU od 6. lipnja 2011. o stajalištu koje Europska unija treba usvojiti u Zajedničkom odboru EGP‑a u vezi s izmjenom Priloga VI. (Socijalna sigurnost) i Protokola 37. uz Sporazum o EGP‑u (SL L 182, str. 12., u daljnjem tekstu: pobijana odluka) i, s druge strane, u slučaju da poništi tu odluku, da održi njezine učinke do donošenja nove odluke.
Pravni okvir
Pravo Unije
2 Članak 48. UFEU‑a, koji je dio odredaba koje se odnose na slobodu kretanja sadržanih u trećem dijelu, glava IV. UFUE‑a glasi:
„Europski parlament i Vijeće, u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom, usvajaju mjere u području socijalne sigurnosti nužne za omogućavanje slobode kretanja radnika; u tu svrhu Europski parlament i Vijeće uspostavljaju sustav kojim se zaposlenim i samozaposlenim radnicima migrantima i njihovim uzdržavanicima jamči:
a) zbrajanje ukupnog staža koji se uzima u obzir na temelju zakona različitih zemalja radi stjecanja i zadržavanja prava na naknadu i obračun visine naknade;
b) isplatu naknada osobama koje imaju boravište na državnom području država članica.
(...)”
3 Članak 79. UFEU‑a, koji je dio odredaba koje se odnose na područje slobode, sigurnosti i pravde sadržanih u trećem dijelu, glavi V., UFEU‑a, određuje:
„1. Unija razvija zajedničku politiku useljavanja čiji je cilj u svim fazama osigurati učinkovito upravljanje migracijskim tokovima, pravedno postupanje prema državljanima trećih zemalja koji zakonito borave u državama članicama te sprečavanje nezakonitog useljavanja i trgovanja ljudima i jačanje mjera za njihovo suzbijanje.
2. Za potrebe stavka 1. Europski parlament i Vijeće, odlučujući u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom usvajaju mjere u sljedećim područjima:
(...)
b) utvrđivanje prava državljana trećih zemalja koji zakonito borave u državi članici, uključujući i uvjete koji uređuju slobodu kretanja i boravka u drugim državama članicama;
(...)”
4 Prema članku 2. Protokola br. 21 o stajalištu Ujedinjene Kraljevine i Irske s obzirom na područje slobode, sigurnosti i pravde „nijedna odredba glave V. trećeg dijela [UFEU‑a], nijedna mjera usvojena na temelju te glave, nijedna odredba bilo kojeg međunarodnog sporazuma koji je Unija sklopila na temelju te glave i nijedna odluka Suda Europske unije kojom se takva odredba ili mjera tumači nije obvezujuća za Ujedinjenu Kraljevinu ili Irsku niti se na njih primjenjuje”.
5 Nadalje, sukladno člancima 1. i 3. navedenog protokola, Ujedinjena Kraljevina i Irska ne sudjeluju u usvajanju mjera Vijeća koje se predlažu na temelju glave V. trećeg dijela UFEU‑a, osim ukoliko ne obavijeste u pisanom obliku predsjednika Vijeća da to žele učiniti u roku od tri mjeseca računajući od iznošenja prijedloga ili inicijative Vijeću.
Sporazum o EGP‑u
6 Sporazum o Europskom gospodarskom prostoru, od 2. svibnja 1992. (SL 1994, L 1, str. 3., u daljnjem tekstu: Sporazum o EGP‑u), zaključen je kao sporazum o udruživanju na temelju članka 238. Ugovora o EZ, koji je postao članak 217. UFEU‑a, između Europskih zajednica i njihovih tadašnjih država članica, s jedne strane, i država koje su u to vrijeme bile članice Europskog udruženja slobodne trgovine (EFTA), i to Republike Austrije, Republike Finske, Republike Island, Kneževine Lihtenštajn, Kraljevine Norveške, Kraljevine Švedske i Švicarske Konfederacije, s druge strane.
7 Sukladno uvodnoj izjavi 5. tog sporazuma, njegove su ugovorne strane pristale [„ostvariti u najvećoj mogućoj mjeri slobodno kretanje robe, osoba, usluga i kapitala u cijelom Europskom gospodarskom prostoru (EGP‑u)]” [neslužbeni prijevod].
8 Članak 1. navedenog sporazuma glasi:
[„1. Cilj je ovog sporazuma o udruživanju promicanje stalnog i uravnoteženog jačanja gospodarskih i trgovačkih odnosa između ugovornih stranaka s jednakim uvjetima tržišnog natjecanja te poštivanje istih pravila radi stvaranja ujednačenog [EGP‑a]…
2. Radi postizanja ciljeva iz stavka 1., udruživanje u skladu s odredbama ovog Sporazuma obuhvaća:
a) slobodno kretanje robe,
b) slobodno kretanje osoba,
c) slobodno kretanje usluga,
d) slobodno kretanje kapitala,
e) uspostavljanje sustava koji osigurava da se tržišno natjecanje ne narušava i da se pravila tržišnog natjecanja poštuju na jednak način, kao i
f) jačanje suradnje u drugim područjima, poput istraživanja i razvoja, okoliša, obrazovanja i socijalne politike”] [neslužbeni prijevod].
9 Članak 3. Sporazuma o EGP‑u glasi:
[„Ugovorne će stranke poduzeti sve prikladne opće ili pojedinačne mjere kako bi osigurale ispunjenje obveza koje proizlaze iz ovog Sporazuma.
One će se suzdržati od svake mjere koja bi mogla ugroziti postizanje ciljeva iz ovog Sporazuma.
Osim toga, one će olakšavati suradnju u okviru ovog Sporazuma”] [neslužbeni prijevod].
10 Članak 6. Sporazuma o EGP‑u određuje:
[„Ne dovodeći u pitanje budući razvoj sudske prakse, odredbe ovog Sporazuma tumačit će se, ako su u bitnom istovjetne odgovarajućim pravilima Ugovora o osnivanju Europske ekonomske zajednice i Ugovora o osnivanju Europske zajednice za ugljen i čelik te aktima koji su usvojeni na temelju tih dvaju Ugovora, u njihovoj provedbi i primjeni u skladu s mjerodavnom sudskom praksom Suda Europskih zajednica donesenom prije datuma potpisa ovog Sporazuma”] [neslužbeni prijevod].
11 Članak 7. navedenog Sporazuma određuje:
[„Akti koji se navode ili su sadržani u prilozima ovom Sporazumu ili odlukama Zajedničkoga odbora EGP‑a obvezuju ugovorne stranke i sastavni su dio ili će postati dio njihovog unutarnjeg pravnog poretka kako slijedi:
a) akt koji odgovara uredbi EEZ‑a postat će kao takav dio unutarnjeg pravnog poretka ugovornih stranaka;
(…)]” [neslužbeni prijevod].
12 Članak 28. Sporazuma o EGP‑u, koji u bitnome, preuzima sadržaj članka 45. UFEU‑a, određuje:
[„1. Zajamčena je sloboda kretanja radnika između država članica EZ‑a i država EFTA‑e.
2. Navedena sloboda kretanja podrazumijeva ukidanje svake diskriminacije na temelju državljanstva između radnika iz država članica EZ‑a i država EFTA‑e u pogledu zapošljavanja, plaće i drugih uvjeta rada i zapošljavanja.
3. Uz ograničenja opravdana razlozima javnog reda, javne sigurnosti ili javnog zdravlja ona podrazumijeva pravo:
a) prihvatiti stvarno ponuđeno zaposlenje;
b) slobodno se u tu svrhu kretati unutar područja država članica EZ‑a i država EFTA‑e;
c) boraviti na teritoriju države članice EZ‑a ili države EFTA‑e u svrhu zapošljavanja u skladu sa zakonodavnim, administrativnim i drugim odredbama kojima je uređeno zapošljavanje državljana te države;
d) ostati na teritoriju države članice EZ‑a ili države EFTA‑e nakon što su u njoj bili zaposleni.
(...)]” [neslužbeni prijevod].
13 Članak 29. Sporazuma o EGP‑u, koji u bitnome, preuzima sadržaj članka 48. UFEU‑a, određuje:
[„Radi omogućavanja slobode kretanja zaposlenih i samozaposlenih radnika ugovorne stranke u području socijalne sigurnosti, kako je propisano Prilogom VI., za zaposlene i samozaposlene radnike te za uzdržavane članove njihove obitelji posebno osiguravaju:
a) zbrajanje svih razdoblja koja se uzimaju u obzir prema zakonima nekoliko zemalja, radi stjecanja i zadržavanja prava na naknade i izračunavanja iznosa naknada;
b) isplatu naknada osobama s prebivalištem na područjima ugovornih stranaka.]” [neslužbeni prijevod].
14 U Prilogu VI. Sporazumu o EGP‑u, naslovljenom „Socijalna sigurnost”, pod naslovom [„Akti na koje se upućuje”] [neslužbeni prijevod], navedene su Uredba Vijeća (EEZ) br. 1408/71 od 14. lipnja 1971. o primjeni sustava socijalne sigurnosti na zaposlene osobe i njihove obitelji koji se kreću unutar Zajednice (SL L 149, str. 2.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 5., str. 7.) i Uredba Vijeća (EEZ) br. 574/72 o utvrđivanju postupka provedbe Uredbe (EEZ) br. 1408/71 (SL L 74, str. 1.).
15 Dana 1. srpnja 2011. Zajednički odbor EGP‑a donio je Odluku br. 76/2011 radi ažuriranja upućivanja na Uredbe br. 1408/71 i 574/72, sadržanih u Prilogu VI. Sporazumu o EGP‑u, s obzirom na to da su te Uredbe zamijenjene Uredbom (EZ) br. 883/2004 Europskog Parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o koordinaciji sustava socijalne sigurnosti (SL L 166, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 3., str. 160.), kako je izmijenjena Uredbom (EZ) br. 988/2009 Europskog Parlamenta i Vijeća od 16. rujna 2009. (SL L 284, str. 46., u daljnjem tekstu: Uredba 883/2004) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 213.), odnosno Uredbom (EZ) br. 987/2009 Europskog Parlamenta i Vijeća od 16. rujna 2009. o utvrđivanju postupka provedbe Uredbe (EZ) br. 883/2004 (SL L 284, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 171.). Osim toga, navedena odluka, sukladno njezinoj uvodnoj izjavi 22., ima za cilj izmijeniti Protokol 37. uz Sporazum o EGP‑u radi uključivanja administrativne komisije za koordinaciju sustava socijalne sigurnosti, osnovane Uredbom 883/2004, u njegov popis odbora.
Činjenična osnova spora
16 Dana 9. rujna 2010. Europska komisija je podnijela prijedlog odluke Vijeća kojim se utvrđuje stajalište Europske unije u vezi s izmjenom Priloga VI. (Socijalna sigurnost) i Protokola 37. uz Sporazum o EGP‑u. U tom su prijedlogu kao pravna osnova navedeni članci 48., 218. stavak 9. i 352. UFEU‑a.
17 Dana 10. ožujka 2011. Komisija je podnijela izmijenjen prijedlog radi promjene pravne osnove na koju se pozvala. Sukladno obrazloženju tog prijedloga, nakon što je Lisabonski ugovor proširio nadležnost određenu u članku 48. UFEU‑a na samozaposlene radnike migrante, članak 352. UFEU‑a više nije bio nužan kao pravna osnova.
18 Dana 6. lipnja 2011. Vijeće je donijelo pobijanu odluku temeljeći je na člancima 48. i 218. stavak 9. UFEU‑a.
19 Odlukom br. 76/2011 Zajednički odbor EGP‑a izvršio je predviđene izmjene Priloga VI. i Protokola 37. uz Sporazum o EGP‑u. Međutim, kako bi ta odluka stupila na snagu, potrebno je da jedna od stranaka Sporazuma o EGP‑u udovolji određenim ustavnopravnim zahtjevima.
20 Smatrajući da je pobijana odluka donesena na temelju pogrešne pravne osnove i da je trebala biti donesena na temelju članka 79. stavka 2. točke (b) UFEU‑a, Ujedinjena Kraljevina podnijela je predmetnu tužbu.
Zahtjevi stranaka i postupak pred Sudom
21 Ujedinjena Kraljevina zahtijeva od Suda da:
– poništi pobijanu odluku;
– ograniči vremenske učinke te odluke dok Vijeće ne donese, na temelju članka 79. stavka 2. točke (b) UFEU‑a, novu odluku, i
– naloži Vijeću snošenje troškova.
22 Vijeće zahtijeva odbijanje tužbe i nalaganje Ujedinjenoj Kraljevini da snosi troškove.
23 Rješenjem predsjednika Suda od 10. siječnja 2012. Irskoj je dopušteno intervenirati podupirući Ujedinjenu Kraljevinu, a Komisiji podupirući Vijeće.
24 Usmeni dio postupka zaključen je 21. ožujka 2013. pošto je nezavisna odvjetnica iznijela svoje mišljenje.
25 Podneskom dostavljenim tajništvu Suda 23. svibnja 2013. Ujedinjena Kraljevina je na temelju članka 83. Poslovnika Suda zatražila od Suda ponovno otvaranje usmenog dijela postupka.
26 U prilog tom zahtjevu Ujedinjena Kraljevina navela je kako mišljenje nezavisne odvjetnice sadrži nove argumente, koji nikada nisu raspravljeni između stranaka, a mogli bi utjecati na odluku Suda.
27 U tom pogledu valja primijetiti da Sud može u svakom trenutku, nakon saslušanja nezavisnog odvjetnika, naložiti ponovno otvaranje usmenog dijela postupka sukladno članku 83. Poslovnika Suda, među ostalim, ako smatra da ne raspolaže s dovoljnom količinom podataka ili da je o ishodu predmeta potrebno odlučiti na temelju argumenta koji nije raspravljen između stranaka ili osoba na koje se odnosi članak 23. Statuta Suda Europske unije (vidjeti presudu od 22. studenoga 2012., Bank Handlowy i Adamiak, C‑116/11, točku 28. i navedenu sudsku praksu).
28 Međutim, u ovom predmetu, nakon saslušanja nezavisne odvjetnice, Sud smatra da raspolaže svim elementima potrebnim za donošenje odluke o tužbi koju je podnijela Ujedinjena Kraljevina i da su ti elementi bili predmetom rasprave vođene pred njim.
29 Slijedom navedenog, valjalo je odbiti zahtjev za ponovnim otvaranjem usmenog postupka.
O tužbi
Argumentacija stranaka
30 Ujedinjena Kraljevina, koju podupire Irska, zahtijeva poništenje pobijane odluke iz razloga što je ista donesena uzimajući pogrešno kao materijalnopravnu osnovu članak 48. UFEU‑a. Ujedinjena Kraljevina primjećuje da se, kako je to Sud jasno potvrdio u svojoj presudi od 5. srpnja 1984., Meade (238/83, Zb., str. 2631.), navedena odredba odnosi na nadležnost Unije za poduzimanje mjera samo u odnosu na radnike koji su državljani država članica.
31 Naprotiv, u mjeri u kojoj ima za cilj proširiti, putem međunarodnog sporazuma, odredbe Uredbe br. 883/2004 na državljane Republike Island, Kneževine Lihtenštajn i Kraljevine Norveške, pobijana odluka teži tomu da dodijeli dodatna prava iz područja socijalne sigurnosti državljanima trećih zemalja. Stoga je takva odluka trebala biti donesena na temelju članka 79. stavka 2. točke (b) UFEU‑a, koji dopušta upravo donošenje mjera kojima se utvrđuju „prava državljana trećih zemalja koji zakonito borave u državi članici”. Nadalje, članak 79. stavak 2. točka (b) UFEU‑a bio je upotrijebljen radi donošenja drugih sličnih mjera kojima su proširena takva prava na državljane trećih zemalja poput, među ostalima, Alžirske Narodne Demokratske Republike, Države Izrael, bivše jugoslavenske Republike Makedonije, Kraljevine Maroko i Republike Tunis.
32 Ujedinjena Kraljevina također navodi kako izbor između jedne ili druge navedene odredbe UFEU‑a kao pravne osnove zahtijeva primjenu bitno različitih zakonodavnih postupaka koji imaju značajne posljedice kako za Ujedinjenu Kraljevinu tako i za Irsku.
33 Posebice, za razliku od akata donesenih na temelju članka 48. UFEU‑a, akti doneseni na temelju članka 79. UFEU‑a primjenjivali bi se na navedene države članice samo ukoliko bi one iskoristile mogućnost da im pristupe, sukladno odredbama Protokola 21. uz UFEU‑a.
34 Slijedom navedenog, donošenje pobijane odluke na temelju pogrešne osnove iz članka 48. UFEU‑a uskratilo je Ujedinjenoj Kraljevini i Irskoj mogućnost, koju imaju na temelju primarnog prava Unije, da ne sudjeluju u donošenju odluke koja proširuje prava iz područja socijalne sigurnosti na državljane država članica EFTA‑e i da ne budu vezane takvom odlukom.
35 Prihvaćajući da je, nakon stupanja na snagu Amsterdamskog ugovora, članak 79. stavak 2. UFEU‑a uistinu korišten za dodjeljivanje prava u području socijalne sigurnosti državljanima trećih zemalja, Vijeće, koje podupire Komisija, smatra da to nije odgovarajuća pravna osnova za donošenje pobijane odluke.
36 Uistinu, u tekstu Sporazuma o EGP‑u ništa ne upućuje na to da je potonji bio sklopljen u okviru razvijanja „zajedničke politike useljavanja” i da mu je „cilj … osigurati učinkovito upravljanje migracijskim tokovima”, u smislu odredbe članka 79. UFEU‑a.
37 Nadalje, prema mišljenju Vijeća, smatrati da je izmjena Sporazuma o EGP‑u, predložena pobijanom odlukom, dio politike Unije u području useljavanja, s posljedicama koje to podrazumijeva, točnije isključenje Kraljevine Danske i priliku za Ujedinjenu Kraljevinu i Irsku da iskoriste svoju mogućnost nesudjelovanja, ne bi bilo u skladu s obvezama koje je Unija preuzela u odnosu na države EFTA‑a Sporazumom o EGP‑u i moglo bi ugroziti postizanje glavnog cilja Sporazuma o EGP‑u, to jest ostvarivanja u najvećoj mogućoj mjeri unutarnjeg tržišta na cjelokupnom EGP‑u.
38 Stoga Vijeće smatra da, u mjeri u kojoj pobijana odluka ima za cilj proširiti novu pravnu stečevinu Unije na području koordinacije sustava socijalne sigurnosti na države EFTA‑e koje su ugovorne stranke Sporazuma o EGP‑u i da je ta pravna stečevina nužna za ostvarivanje glavnog cilja Sporazuma o EGP‑u, jamčeći državljanima navedenih država učinkovitu slobodu kretanja na području Unije, članak 48. UFEU‑a uistinu jest odgovarajuća pravna osnova za donošenje stajališta Unije o tom pitanju.
39 U svojoj replici Ujedinjena Kraljevina dodatno pojašnjava razloge zbog kojih odbija prihvatiti prijedlog iznesen u pobijanoj odluci o uključivanju Uredbe br. 883/2004 u Sporazum o EGP‑u. U tom smislu Ujedinjena Kraljevina ističe da je ta uredba, u odnosu na Uredbu br. 1408/71, navedenu u Prilogu VI. Sporazumu o EGP‑u, među ostalim, proširila područje primjene socijalne sigurnosti Unije ratione personae na „neaktivne” građane. Međutim, Ujedinjena Kraljevina protivi se proširivanju sustava socijalne sigurnosti na državljane trećih zemalja koji nisu aktivni i upravo je to razlog zbog kojeg je bila odlučila ne sudjelovati u donošenju Uredbe (EZ) br. 1231/2010 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenoga 2010. o proširenju Uredbe (EZ) br. 883/2004 i Uredbe (EZ) br. 987/2009 na državljane trećih zemalja koji tim uredbama još nisu obuhvaćeni isključivo na temelju svog državljanstva (SL L 344, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 261.).
40 Vijeće osporava takvu analizu i ističe da su Uredbom br. 1408/71, koja se primjenjivala na zaposlene radnike, a od 1981. i na samozaposlene radnike, već bile obuhvaćene različite kategorije građana koji ekonomski „nisu aktivni”, poput umirovljenika, studenata ili osoba na neplaćenom dopustu. Posljedično tomu, smatra da ne postoji razlika između područja primjene ratione personae navedene uredbe i Uredbe br. 883/2004.
41 Nadalje, unatoč izričitom zahtjevu Vijeća Ujedinjena Kraljevina nije dostavila konkretne podatke o broju i kategorijama osoba koje su trenutno obuhvaćene Uredbom br. 883/2004, a koje nisu bile u području primjene Uredbe br. 1408/71.
Ocjena Suda
42 Najprije je potrebno primijetiti, kao što je to nezavisna odvjetnica istaknula u točki 31. svog mišljenja, da se sve stranke predmetnog postupka slažu kako je, s postupovnog stajališta, Vijeće pravilno donijelo pobijanu odluku na temelju članka 218. stavka 9. UFEU‑a.
43 Međutim, ono što Ujedinjena Kraljevina osporava u svojoj tužbi jest korištenje članka 48. UFEU‑a kao materijalnopravne osnove za donošenje te odluke.
44 U tom smislu, valja imati na umu da se, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, izbor pravne osnove za neki akt Unije mora temeljiti na objektivnim elementima koji podliježu sudskoj kontroli, među kojima su cilj i sadržaj tog akta (presuda od 19. srpnja 2012., Parlament protiv Vijeća, C‑130/10, točka 42. i navedena sudska praksa).
45 U konkretnom slučaju pobijana odluka, kao što je jasno iz njezinih uvodnih odredaba i njezinog jedinog članka, ima za cilj usvojiti stajalište koje će zauzeti Unija unutar Zajedničkog odbora EGP‑a u vezi s predloženim izmjenama Priloga VI. i Protokola 37. uz Sporazum o EGP‑u.
46 Posebice, kao što je navedeno u točki 15. ove presude, pobijana odluka ima za cilj, s jedne strane, ažurirati upućivanja na Uredbe br. 1408/71 i br. 574/72 u Prilogu VI. Sporazumu o EGP‑u, s obzirom na to da su te uredbe zamijenjene uredbama br. 883/2004 i br. 987/2009, i, s druge strane, uključiti administrativnu komisiju za koordinaciju sustava socijalne sigurnosti osnovanu Uredbom 883/2004 u popis odbora navedenih u Protokolu 37. uz Sporazum o EGP‑u.
47 Dakle, cilj je pobijane odluke omogućiti da se pravna stečevina Unije o koordinaciji sustava socijalne sigurnosti, kako je izmijenjena uredbama br. 883/2004 i br. 987/2009, primjenjuje i na države EFTA‑e koje su ugovorne stranke Sporazuma o EGP‑u.
48 U mjeri u kojoj pobijana odluka ima za cilj izmijeniti pravila o koordinaciji sustava socijalne sigurnosti sadržana u Sporazumu o EGP‑u, potrebno je također uzeti u obzir kontekst kojega je ta odluka dio i, među ostalim, cilj i sadržaj tog sporazuma, kako bi se utvrdilo je li članak 48. UFEU‑u odgovarajuća pravna osnova za donošenje te odluke.
49 U tom smislu, valja na početku napomenuti da Sporazum o EGP‑u uspostavlja blisko udruživanje između Unije i država EFTA‑e, koje se temelji na posebnim, povlaštenim vezama između sudionika.
50 Zapravo, kao što je Sud već imao priliku istaknuti, jedan je od glavnih ciljeva Sporazuma o EGP‑u, kojega su Ujedinjena Kraljevina i Irska također stranke, ostvariti u najvećoj mogućoj mjeri slobodno kretanje robe, osoba, usluga i kapitala u cijelom EGP‑u, tako da unutarnje tržište ostvareno na području Unije bude prošireno na države EFTA‑e (presuda od 23. rujna 2003., Ospelt i Schlössle Weissenberg, C‑452/01, Zb., str. I‑9743., točka 29.).
51 Što se tiče ovog predmeta, Sporazum o EGP‑u obuhvaća među ostalim, u članku 28., slobodu kretanja radnika između država članica i država EFTA‑e te određuje, u članku 29., priznanje s tim povezanih prava iz područja socijalne sigurnosti pod uvjetima koji su u bitnom identični onima koji su određeni člankom 45. odnosno člankom 48. UFEU‑u.
52 Upravo u tom kontekstu udruživanje stvoreno Sporazumom o EGP‑u obuhvaća, u skladu s člankom 1. stavkom 2. točkom (f) tog sporazuma, jačanje suradnje u području socijalne politike i zahtijeva od ugovornih stranaka, na temelju svog članka 3., ne samo da olakšaju suradnju u okviru tog sporazuma, nego i da se suzdrže od svake mjere koja bi mogla ugroziti ostvarenje njegovih ciljeva.
53 Također treba napomenuti da, sukladno članku 7. Sporazuma o EGP‑u, akti na koje se upućuje u prilozima Sporazumu o EGP‑u ili u odlukama Zajedničkog odbora EGP‑a obvezuju sve ugovorne stranke i dio su njihovog unutarnjeg pravnog poretka.
54 Konkretno, kada je riječ o uredbi Unije, članak 7. točka (a) izričito određuje da je takav akt „kao takav” dio unutarnjeg pravnog poretka ugovornih stranka, to jest, bez potrebe za donošenjem provedbenih mjera u tu svrhu.
55 Posljedično tomu, kako je ispravno istaknula Komisija, pobijana odluka ima za cilj izravno regulirati ne samo socijalna prava državljana triju država EFTA‑e u pitanju, nego jednako i na isti način regulirati socijalna prava građana Unije u navedenim državama. Drugim riječima, izmjene Sporazuma o EGP‑u predviđene pobijanom odlukom ne samo da omogućuju, u bitnom, državljanima Islanda, Lihtenštajna i Norveške da se pozivaju na području Unije na prava koja proizlaze iz primjene uredaba br. 883/2004 i 987/2009, već istovremeno omogućuju državljanima država članica da se koriste takvim pravima u Islandu, Lihtenštajnu i Norveškoj.
56 Nadalje, potrebno je napomenuti da je, što se tiče ovoga predmeta, u vrijeme kada je sklopljen Sporazum o EGP‑u, Uredba br. 1408/71, koja je tada bila na snazi, bila ugrađena u Prilog VI. i Protokol 37. uz navedeni sporazum uzrokujući time proširenje propisa o koordinaciji sustava socijalne sigurnosti koje je sadržavala na cjelokupni EGP.
57 Međutim, u mjeri u kojoj pobijana odluka ima za cilj zamijeniti upućivanje na Uredbu br. 1408/71 s upućivanjem na Uredbu br. 883/2004, pošto je potonja ukinula prethodnu, treba napomenuti da s materijalnopravnog stajališta ta odluka omogućuje, poštujući obveze koje su preuzele stranke Sporazuma o EGP‑u i razinu integracije koja je već postignuta od njegova stupanja na snagu, da se nastavi održavati proširenje socijalnih prava u korist državljana tih država kako je namjeravano i provodi se Sporazumom o EGP‑u još od 1992.
58 Pobijana odluka je upravo jedna od mjera pomoću kojih se pravo unutarnjeg tržišta Unije mora, koliko je to moguće, proširiti na EGP, tako da državljani navedenih država imaju koristi od slobodnog kretanja osoba pod istim socijalnim uvjetima kao i građani Unije.
59 Doista, u nedostatku izmjene predložene pobijanom odlukom, slobodno kretanje osoba u EGP‑u ne bi se moglo ostvarivati pod jednakim socijalnim uvjetima kao unutar Unije, što bi nedvojbeno ugrozilo razvoj udruživanja i ostvarivanje ciljeva Sporazuma o EGP‑u.
60 Iz navedenoga slijedi da se osuvremenjivanje i pojednostavljivanje pravila koordinacije sustava socijalne sigurnosti koji se primjenjuju u zemljama Europske unije, što je upravo cilj pobijane odluke kojom se Uredba br. 1408/71 zamjenjuje Uredbom br. 883/2004, nužno moraju osigurati i na razini EGP‑a.
61 U tim okolnostima mora se smatrati da je, uzimajući u obzir kontekst čiji je sastavni dio, pobijana odluka mogla valjano biti donesena na temelju članka 48. UFEU‑a.
62 Također, poradi cjelovitosti treba napomenuti da, protivno tvrdnjama Ujedinjene Kraljevine i Irske, članak 79. stavak 2. UFEU‑a ne može predstavljati osnovu za donošenje mjera kao što je pobijana odluka.
63 Ponajprije, kako je nezavisna odvjetnica istaknula u točkama 39. do 41. svog mišljenja, navedena odredba mora se tumačiti u kontekstu čiji je sastavni dio, odnosno glave V., poglavlja 2. UFEU‑a, pod nazivom „Politike o graničnoj kontroli, azilu i useljavanju”, i s obzirom na stavak 1. istog članka, sukladno kojemu Unija razvija zajedničku politiku useljavanja čiji je cilj osigurati „učinkovito upravljanje migracijskim tokovima, pravedno postupanje prema državljanima trećih zemalja … te sprečavanje nezakonitog useljavanja i trgovanja ljudima i jačanje mjera za njihovo suzbijanje”.
64 Međutim, jasno je da je mjera poput pobijane odluke, uzevši u obzir kontekst razvoja udruživanja s državama EFTA‑e, čiji je sastavni dio, te, među ostalim, i ciljeve tog udruženja, očito nespojiva s takvim namjerama.
65 Nadalje, ne može se isključiti vjerojatnost da korištenje članka 79. stavka 2. UFEU‑a, koji uključuje mogućnost nesudjelovanja za Ujedinjenu Kraljevinu i/ili Irsku, ne bi u praksi moglo, protivno članku 3. Sporazuma o EGP‑u, navedenom u točki 52. ove presude, ugroziti ostvarivanje ciljeva tog sporazuma. Konkretno, u slučaju da se ne postigne sporazum između navedenih država članica i država EFTA‑e u pitanju, takvo bi postupanje dovelo do postojanja dvaju paralelnih režima koordinacije sustava socijalne sigurnosti.
66 Konačno, što se tiče argumenta istaknutog od strane Ujedinjene Kraljevine i Irske da bi pribjegavanje članku 79. stavku 2. UFEU‑a bilo opravdano u ovom slučaju s obzirom na činjenicu da je ta odredba već upotrijebljena od strane zakonodavnog tijela Unije kao osnova za donošenje sličnih odluka u odnosu na druge treće zemlje, taj argument ne može biti prihvaćen u ovome predmetu.
67 U tom pogledu, dovoljno je napomenuti da se, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, pravna osnova za neki akt mora odrediti s obzirom na cilj i sadržaj tog akta, a ne s obzirom na pravnu osnovu koja je upotrijebljena za donošenje drugih akata Unije koji, u određenim slučajevima, imaju slične osobine (vidjeti presudu od 10. siječnja 2006., Komisija protiv Vijeća, C 94/03, Zb., str. I‑1., točku 50. i navedenu sudsku praksu).
68 S obzirom na sve navedene razloge mora se zaključiti da je pobijana odluka pravilno donesena uzimajući članak 48. UFEU‑a kao pravnu osnovu.
69 Stoga tužbu treba odbiti kao neosnovanu.
Troškovi
70 Sukladno članku 138. stavku 1. Poslovnika, stranka koja izgubi dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je Vijeće postavilo zahtjev da se Ujedinjenoj Kraljevini naloži snošenje troškova i da je ona izgubila spor, Ujedinjenoj Kraljevini valja naložiti snošenje troškova. Na temelju članka 140. stavka 1. Poslovnika, intervenijenti u ovom postupku snose svoje vlastite troškove.
Slijedom navedenog, Sud (prvo vijeće) proglašava i presuđuje:
1. Tužba se odbija.
2. Ujedinjenoj Kraljevini Velike Britanije i Sjeverne Irske nalaže se snošenje troškova.
3. Irska i Europska komisija snose vlastite troškove.
Potpisi