ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
JULIANE KOKOTT
της 6ης Μαΐου 2010 (1)
Υπόθεση C‑343/09
The Queen, κατόπιν αιτήσεως της
Afton Chemical Limited
κατά
Secretary of State for Transport
[αίτηση του High Court of Justice (England & Wales),
Queen’s Bench Division (Administrative Court), (Ηνωμένο Βασίλειο)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Οδηγία 98/70/ΕΚ – Ποιότητα της βενζίνης και του ντίζελ – Οδηγία 2009/30/ΕΚ – Χρήση μεταλλικών προσθέτων στα καύσιμα – Όρια για το μεθυλοκυκλοπενταδιένυλο-τρικαρβονυλικό μαγγάνιο (MMT) – Κύρος – Αρχή της αναλογικότητας – Αρχή της προφυλάξεως»
I – Εισαγωγή
1. Το μεθυλοκυκλοπενταδιένυλο-τρικαρβονυλικό μαγγάνιο (στο εξής: MMT) είναι μεταλλικό πρόσθετο, το οποίο χρησιμοποιείται στα καύσιμα οχημάτων. Με τους επίδικους κανόνες, η Ευρωπαϊκή Ένωση έθεσε αυστηρά όρια όσον αφορά τη χρήση του MMT καθώς και υποχρεώσεις σημάνσεως για τα μεταλλικά πρόσθετα, επειδή υπάρχουν φόβοι ότι ενέχουν κινδύνους για την ανθρώπινη υγεία και προκαλούν βλάβες στο σύστημα ελέγχου των εκπομπών των οχημάτων.
2. Ο σημαντικότερος παραγωγός του ΜΜΤ θεωρεί τους φόβους αυτούς προδήλως αβάσιμους. Κατά συνέπεια, υποστηρίζει ότι οι ως άνω κανόνες παραβιάζουν διάφορες αρχές του δικαίου της Ενώσεως, ιδίως την αρχή της προφυλάξεως, την αρχή της αναλογικότητας και την αρχή της ισότητας. Με τις ενστάσεις αυτές, προσέφυγε ενώπιον του High Court of Justice, το οποίο ζητεί από το Δικαστήριο να αποφανθεί επί του κύρους των κανόνων αυτών.
II – Το νομικό πλαίσιο
3. Η οδηγία 2009/30/ΕΚ (2) τροποποιεί την οδηγία 98/70/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Οκτωβρίου 1998, σχετικά με την ποιότητα των καυσίμων βενζίνης και ντίζελ (3).
4. Αντικείμενο της αιτήσεως για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως είναι το προστεθέν με το άρθρο 1, παράγραφος 8, της οδηγίας 2009/30 νέο άρθρο 8α της οδηγίας 98/70, το οποίο περιορίζει τη χρήση του MMT και επιβάλλει υποχρεώσεις σημάνσεως για τα μεταλλικά πρόσθετα καυσίμων:
«1. Η Επιτροπή διενεργεί αξιολόγηση των κινδύνων για την υγεία και το περιβάλλον από τη χρήση μεταλλικών προσθέτων σε καύσιμα και αναπτύσσει για τον σκοπό αυτό μεθοδολογία δοκιμών. Υποβάλλει έκθεση στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο έως τις 31 Δεκεμβρίου 2012.
2. Εν αναμονή της ανάπτυξης της μεθοδολογίας δοκιμών που εμφαίνεται στην παράγραφο 1, η παρουσία της πρόσθετης μεταλλικής ουσίας μεθυλοκυκλοπενταδιένυλο-τρικαρβονυλικό μαγγάνιο (ΜΜΤ) στα καύσιμα περιορίζεται σε 6 mg μαγγάνιο ανά λίτρο από 1ης Ιανουαρίου 2011. Το όριο καθορίζεται σε 2 mg μαγγάνιο ανά λίτρο από 1ης Ιανουαρίου 2014.
3. Το όριο για την περιεκτικότητα του καυσίμου σε MMT που προσδιορίζεται στην παράγραφο 2 αναθεωρείται βάσει των αποτελεσμάτων της αξιολόγησης που διενεργείται χρησιμοποιώντας τη μεθοδολογία δοκιμών της παραγράφου 1. Μπορεί να μηδενισθεί εάν αιτιολογείται από την αξιολόγηση κινδύνου. Δεν μπορεί να αυξηθεί, εκτός εάν αιτιολογείται από την αξιολόγηση κινδύνου. Ένα τέτοιο μέτρο τροποποίησης μη ουσιωδών στοιχείων της παρούσας οδηγίας εκδίδεται σύμφωνα με την κανονιστική διαδικασία με έλεγχο του άρθρου 11, παράγραφος 4.
4. Τα κράτη μέλη διασφαλίζουν ότι τοποθετείται επιγραφή που αφορά την περιεκτικότητα του καυσίμου σε μεταλλικό πρόσθετο σε όλα τα σημεία στα οποία διατίθεται στους καταναλωτές καύσιμο με μεταλλικό πρόσθετο.
5. Η επιγραφή περιέχει το ακόλουθο κείμενο: “Περιέχει μεταλλικά πρόσθετα”.
6. Η επιγραφή τοποθετείται στο μέρος στο οποίο παρέχονται πληροφορίες για τον τύπο του καυσίμου, σε σαφώς ορατή θέση. Το μέγεθος της επιγραφής και των στοιχείων επ’ αυτής είναι αρκετά μεγάλο ώστε αυτή να είναι ευδιάκριτη και ευανάγνωστη.»
5. Η αιτιολογική σκέψη 35 της οδηγίας 2009/30 ορίζει τα εξής:
«Η χρήση ειδικών μεταλλικών προσθέτων, και ιδίως η χρήση της μεταλλικής ουσίας μεθυλοκυκλοπενταδιένυλο-τρικαρβονυλικό μαγγάνιο (ΜΜΤ), θα μπορούσε να αυξήσει τον κίνδυνο βλάβης στην ανθρώπινη υγεία και θα μπορούσε να προκαλέσει βλάβες στους κινητήρες των οχημάτων και στο σύστημα ελέγχου των εκπομπών. Πολλές αυτοκινητοβιομηχανίες συνιστούν να μη γίνεται χρήση καυσίμων που περιέχουν μεταλλικά πρόσθετα και η χρήση αυτών των καυσίμων μπορεί να προκαλέσει την ακύρωση της εγγύησης για το όχημα. Κατά συνέπεια, είναι σκόπιμο να επανεξετάζονται διαρκώς οι επιπτώσεις της χρήσης μεταλλικών προσθέτων ΜΜΤ στα καύσιμα σε διαβούλευση με όλους τους ενδιαφερόμενους φορείς. Εν αναμονή περαιτέρω αναθεώρησης είναι απαραίτητη η λήψη μέτρων για να περιορισθεί η σοβαρότητα των βλαβών που μπορεί να προκληθούν. Κατά συνέπεια, είναι σκόπιμο να ορισθεί ένα ανώτατο όριο για τη χρήση του MMT στα καύσιμα, με βάση τις επιστημονικές γνώσεις που υπάρχουν σήμερα. Αυτό το όριο θα πρέπει να αναθεωρηθεί προς τα πάνω μόνον αν η χρήση υψηλότερης δοσολογίας αποδειχθεί ότι δεν προκαλεί παρενέργειες. Για να αποφευχθεί η ακύρωση των εγγυήσεων για τα οχήματα των καταναλωτών λόγω άγνοιας, θα πρέπει επίσης να είναι υποχρεωτική η σήμανση όλων των καυσίμων που περιέχουν μεταλλικά πρόσθετα.»
III – Το ιστορικό της διαφοράς, η κύρια δίκη και η αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως
6. Κατά τα στοιχεία που παρέσχε το αιτούν δικαστήριο, η αιτούσα, η Afton Chemical Limited (στο εξής: Afton), είναι εταιρία εδρεύουσα στο Ηνωμένο Βασίλειο, η οποία αποτελεί τμήμα του Afton Chemical Group. Ο επιχειρηματικός όμιλος Afton παράγει και πωλεί ΜΜΤ για χρήση σε παγκόσμια κλίμακα. Το σήμα «mmt» ανήκει σε εταιρία του ομίλου Afton. Εταιρίες του ομίλου Afton είναι δικαιούχοι πολυάριθμων διπλωμάτων ευρεσιτεχνίας και έχουν καταθέσει αιτήσεις για τη χορήγηση διπλώματος ευρεσιτεχνίας σχετικά με το MMT. Πάντως, από ισχυρισμό της Afton κατά την κύρια δίκη συνάγεται ότι, εκτός της Afton, MMT παράγει και περιορισμένος ακόμη αριθμός επιχειρήσεων στην Κίνα (4).
7. Το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι, σύμφωνα με τις μαρτυρικές καταθέσεις προς στήριξη της αιτήσεως της Afton, το MMT είναι μεταλλικό πρόσθετο καυσίμου με βάση το μαγγάνιο, το οποίο χρησιμοποιείται στα καύσιμα επί 30 και πλέον έτη. Έχει δύο κύριες λειτουργίες, δηλαδή αυξάνει τον δείκτη οκτανίων των αμόλυβδων καυσίμων και παρέχει προστασία από βλάβες της βαλβίδας σε παλαιότερα οχήματα (πρόκειται για την καλούμενη υποχώρηση της έδρας της βαλβίδας) κινούμενα με βενζίνη η οποία περιέχει πρόσθετα τα οποία λειτουργούν ως υποκατάστατα μολύβδου.
8. Η πρόσμειξη MMT στην αμόλυβδη βενζίνη δεν υπόκειται, σύμφωνα με την αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως, σε περιορισμούς στις περισσότερες χώρες του κόσμου. Πριν από την έκδοση της οδηγίας δεν υπήρχε σε κοινοτικό επίπεδο κανένα όριο ή περιορισμός οποιουδήποτε είδους στη χρήση MMT. Δεν υπήρχε ούτε υποχρέωση σημάνσεως σε κοινοτικό επίπεδο ως προς τα μεταλλικά πρόσθετα γενικώς και το ΜΜΤ ειδικώς.
9. Κατόπιν της αιτήσεως της Afton ενώπιον του High Court, το δικαστήριο αυτό υπέβαλε –όπως ζήτησε η Afton– τα ακόλουθα ερωτήματα στο Δικαστήριο σχετικά με την οδηγία 2009/30:
«1. Όσον αφορά το τμήμα εκείνο του άρθρου 1, παράγραφος 8, το οποίο προσθέτει το άρθρο 8α, παράγραφος 2, στην οδηγία 98/70, με το οποίο περιορίζεται η χρήση του μεθυλοκυκλοπενταδιένυλο-τρικαρβονυλικού μαγγανίου στα καύσιμα σε 6 mg μαγγανίου (Mn) ανά λίτρο από 1ης Ιανουαρίου 2011 και σε 2 mg από 1ης Ιανουαρίου 2014, είναι η επιβολή των ορίων αυτών:
1) παράνομη ως βασιζόμενη σε πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως;
2) παράνομη ως αντιβαίνουσα στις επιταγές της αρχής της προφυλάξεως;
3) παράνομη ως δυσανάλογη;
4) παράνομη ως αντιβαίνουσα στην αρχή της ίσης μεταχειρίσεως;
5) παράνομη ως αντιβαίνουσα στην αρχή της ασφάλειας δικαίου;
2. Όσον αφορά το τμήμα εκείνο του άρθρου 1, παράγραφος 8, το οποίο προσθέτει το άρθρο 8α, παράγραφοι 4, 5 και 6, στην οδηγία 98/70, με το οποίο επιβάλλεται η σήμανση όλων των καυσίμων που περιέχουν μεταλλικά πρόσθετα με τη φράση “Περιέχει μεταλλικά πρόσθετα”, είναι η επιβολή αυτής της υποχρεώσεως σημάνσεως:
1) παράνομη ως βασιζόμενη σε πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως;
2) παράνομη ως δυσανάλογη;»
10. Στην έγγραφη διαδικασία έλαβαν μέρος, εκτός της Afton, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Με την εξαίρεση της Γερμανίας, οι ως άνω διάδικοι μετέσχον και στην επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 15ης Απριλίου 2010.
IV – Νομική αξιολόγηση
11. Με την αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως αμφισβητείται το κύρος δύο κανόνων σχετικά με τη χρήση του MMT. Πρώτον, αμφισβητείται η νομιμότητα των ορίων για τη χρήση του MMT (συναφώς, κατωτέρω, υπό B) και, δεύτερον, η υποχρέωση σημάνσεως των καυσίμων που περιέχουν MMT (συναφώς, κατωτέρω, υπό Γ). Πρώτα, πάντως, θα εξετάσω τις ενστάσεις κατά του παραδεκτού της αιτήσεως εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως (συναφώς, κατωτέρω, υπό A).
Α – Επί του παραδεκτού της αιτήσεως εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως
12. Υποστηρίζεται ότι η αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως υποβάλλεται απαραδέκτως για δύο λόγους. Πρώτον, κατά το Κοινοβούλιο και την Επιτροπή, δεν υφίσταται, στο πλαίσιο της κύριας δίκης, πραγματική διαφορά, εφόσον οι διάδικοι υποστηρίζουν την ίδια νομική άποψη (συναφώς, κατωτέρω, υπό 1). Δεύτερον, η Επιτροπή προβάλλει ότι η Afton μπορούσε να ασκήσει ευθεία προσφυγή ενώπιον των κοινοτικών δικαστηρίων κατά το άρθρο 230 ΕΚ κατά των προσβαλλομένων κανόνων και, κατά συνέπεια, κωλύεται να επικαλεστεί, στο πλαίσιο άλλων δικών, την έλλειψη κύρους των διατάξεων αυτών (συναφώς, κατωτέρω, υπό 2).
1. Επί της διαφοράς της κύριας δίκης
13. Το Κοινοβούλιο και η Επιτροπή ισχυρίζονται ότι στην κύρια δίκη δεν μπορεί να εντοπιστεί καμία διαφορά με αντικείμενο το κύρος των επιδίκων διατάξεων. Κατά συνέπεια, πρόκειται για απαραδέκτως υποβαλλόμενη αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως επί υποθετικής διαφοράς.
14. Κατά κανόνα, πάντως, ισχύει το τεκμήριο ότι η αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως δεν έχει υποθετικό χαρακτήρα, αλλά είναι σημαντική για την έκδοση της αποφάσεως στο πλαίσιο της κύριας δίκης (5). Πράγματι, οσάκις τίθεται ενώπιον εθνικού δικαστηρίου ζήτημα κύρους πράξεως θεσμικού οργάνου της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, εναπόκειται στο εν λόγω εθνικό δικαστήριο να κρίνει αν είναι αναγκαία η απόφαση επί του σημείου αυτού προκειμένου να εκδώσει τη δική του απόφαση και, επομένως, να ζητήσει από το Δικαστήριο να αποφανθεί επί του εν λόγω ερωτήματος. Συνεπώς, εφόσον τα υποβαλλόμενα από το εθνικό δικαστήριο ερωτήματα αφορούν το κύρος διατάξεως του κοινοτικού δικαίου, το Δικαστήριο υποχρεούται, κατ’ αρχήν, να εκδώσει απόφαση (6).
15. Σε εξαιρετικές περιστάσεις και μόνον, εναπόκειται στο Δικαστήριο να εξετάσει τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες το εθνικό δικαστήριο υπέβαλε ενώπιόν του αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως προκειμένου να εξακριβώσει αν είναι αρμόδιο να αποφανθεί (7). Κατά πάγια νομολογία, το Δικαστήριο μπορεί να αρνηθεί να απαντήσει σε προδικαστικό ερώτημα υποβληθέν από εθνικό δικαστήριο μόνον αν προκύπτει προδήλως ότι η αιτούμενη από το εθνικό δικαστήριο ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου ουδεμία σχέση έχει με το υποστατό ή το αντικείμενο της διαφοράς της κύριας δίκης, όταν το πρόβλημα είναι υποθετικής φύσεως ή όταν το Δικαστήριο δεν διαθέτει τα πραγματικά και νομικά στοιχεία που είναι αναγκαία προκειμένου να απαντήσει λυσιτελώς στα ερωτήματα που του υποβλήθηκαν (8). Εξαιρουμένων των περιπτώσεων αυτών, το Δικαστήριο υποχρεούται, κατ’ αρχήν, να απαντήσει στα προδικαστικά ερωτήματα που αφορούν την ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου (9). Υπό την έννοια αυτή, ως ερμηνεία νοείται και η εξέταση του κύρους (10).
16. Στην παρούσα περίπτωση, είναι πρόδηλο το συμφέρον της Afton να διαπιστωθεί η έλλειψη κύρους των επιδίκων διατάξεων. Οι διατάξεις αυτές περιορίζουν σημαντικά τη δυνατότητα χρήσεως του MMT και, κατά συνέπεια, τις δυνατότητες πωλήσεως της Afton. Και το Ηνωμένο Βασίλειο, εκπροσωπούμενο από το εναγόμενο Υπουργείο Μεταφορών, υποχρεούται, τουλάχιστον μέχρις ότου πραγματοποιηθεί η εν λόγω διαπίστωση, να μεταφέρει τις επίδικες διατάξεις στην εσωτερική έννομη τάξη, καθόσον, άλλως, ισχύει το τεκμήριο νομιμότητάς τους (11). Κατά τα στοιχεία της Afton, για τον λόγο αυτόν το υπουργείο ανακοίνωσε επίσης, κατά την επίδοση του ενδίκου βοηθήματος, ότι προτίθεται να μεταφέρει τους κανόνες στην εσωτερική έννομη τάξη. Ακόμη και αν το Υπουργείο Μεταφορών δεν προέβαλε ρητές ενστάσεις κατά του ενδίκου βοηθήματος της Afton, πάντως, τυπικώς, είναι αντίθετο προς τις θέσεις της Afton (12). Επομένως, δεν μπορεί να αμφισβητηθεί το υποστατό της διαφοράς της κύριας δίκης.
2. Επί της δυνατότητας ασκήσεως ευθείας προσφυγής
17. Η Επιτροπή προβάλλει, επιπλέον, ότι η Afton μπορούσε, σύμφωνα με το άρθρο 230 ΕΚ, να ασκήσει προσφυγή κατά των διατάξεων των οποίων το κύρος αμφισβητεί.
18. Η ένσταση αυτή στηρίζεται στην καλούμενη νομολογία TWD. Κατά τη νομολογία αυτή, δεν μπορεί να προσβάλει κοινοτική πράξη ιδιώτης, έναντι του οποίου αυτή αποτελεί ατομική απόφαση και ο οποίος αναμφιβόλως μπορούσε να ζητήσει την ακύρωσή της δυνάμει του άρθρου 230 ΕΚ. Στην περίπτωση αυτή, ο εν λόγω ιδιώτης δεν μπορεί πλέον να προβάλει ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου την έλλειψη νομιμότητας της πράξεως αυτής (13).
19. Δεν αποκλείεται να είχε η Afton τη δυνατότητα, στην παρούσα περίπτωση, να ασκήσει ευθεία προσφυγή. Τούτο θα είχε ως προϋπόθεση, κατά το άρθρο 230, τέταρτο εδάφιο, ΕΚ, ότι οι επίδικες διατάξεις αφορούν άμεσα και ατομικά την Afton, οπότε εξομοιώνονται προς απευθυνόμενη σε αυτήν απόφαση. Πολλά στοιχεία συνηγορούν υπέρ της απόψεως ότι η Afton, λόγω της εξέχουσας θέσεώς της στην αγορά για το MMT και των αντίστοιχων δικαιωμάτων πνευματικής ιδιοκτησίας που έχει, εξατομικεύεται με απόλυτη σαφήνεια, οπότε οι ειδικοί κανόνες για τη χρήση του MMT την αφορούν ατομικά (14). Βεβαίως οι επίδικες διατάξεις χρήζουν και μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο, πλην όμως δεν αφήνουν περιθώρια εκτιμήσεως, οπότε είναι προφανές ότι αφορούν άμεσα την Afton (15).
20. Πάντως, η Afton θα κωλυόταν, κατά τη νομολογία TWD, να επικαλεστεί στο πλαίσιο εθνικής δίκης την έλλειψη κύρους των επίδικων κανόνων, μόνον εάν η επιχείρηση αυτή είχε χωρίς καμία αμφιβολία τη δυνατότητα να ασκήσει, σύμφωνα με το άρθρο 230 ΕΚ, προσφυγή ακυρώσεως κατά των επιδίκων διατάξεων (16). Ωστόσο, μέχρι σήμερα δεν υπάρχουν παρεμφερή νομολογιακά προηγούμενα τα οποία να αίρουν κάθε αμφιβολία. Θα μπορούσε να αμφισβητηθεί ότι οι επίδικες διατάξεις αφορούν ατομικά την Afton, εφόσον, εκτός της Afton, είναι προφανές ότι και κινεζικές επιχειρήσεις παράγουν MMT, οπότε η θέση της Afton στην αγορά θα μπορούσε να έχει αμιγώς de facto χαρακτήρα. Και επειδή οι επίδικες διατάξεις περιλαμβάνονται σε οδηγία, υφίστανται ακόμη αμφιβολίες ως προς το αν αφορούν άμεσα την Afton. Κατά συνέπεια, η νομολογία TWD δεν έχει εφαρμογή στην παρούσα περίπτωση.
21. Πάντως, εάν το Δικαστήριο καταλήξει στο συμπέρασμα ότι η Afton μπορούσε αναμφιβόλως να ασκήσει προσφυγή, τότε θα ήταν επιβεβλημένη στην παρούσα τουλάχιστον περίπτωση μια εξαίρεση από τη νομολογία TWD. Δεν συντρέχουν, δηλαδή, εν προκειμένω οι λόγοι για την εισαγωγή αυτού του μη ρητώς ρυθμιζόμενου περιορισμού της έννομης προστασίας κατά νομικών πράξεων της Ενώσεως.
22. Η νομολογία TWD αποσκοπεί στην παρεμπόδιση της καταστρατηγήσεως των προθεσμιών ασκήσεως προσφυγής (17). Εάν έχει εκπνεύσει η προθεσμία ασκήσεως προσφυγής, ο ενδιαφερόμενος, ο οποίος μπορούσε να ασκήσει εμπροθέσμως προσφυγή ενώπιον των κοινοτικών δικαστηρίων, δεν πρέπει να μπορεί, μέσω αιτήσεως εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως, να επιτύχει ακόμη τον έλεγχο του μέτρου.
23. Πάντως, η Afton άσκησε, στην παρούσα περίπτωση, ήδη στις 29 Ιουνίου 2009 ενώπιον του High Court, δηλαδή σαφώς εντός της προθεσμίας του άρθρου 230, πέμπτο εδάφιο, ΕΚ, ένδικο βοήθημα. Η οδηγία 2009/30 δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα στις 5 Ιουνίου 2009. Κατά συνέπεια, η προθεσμία ασκήσεως προσφυγής άρχισε να τρέχει, σύμφωνα με το άρθρο 81, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, στις 20 Ιουνίου 2009. Επομένως, λαμβανομένης υπόψη της κατά δέκα ημέρες παρεκτάσεως της προθεσμίας λόγω αποστάσεως, η Afton θα μπορούσε να ασκήσει ευθεία προσφυγή μέχρι το τέλος Αυγούστου 2009. Συνεπώς, στην παρούσα υπόθεση, αποκλείεται η καταστρατήγηση της προθεσμίας ασκήσεως προσφυγής. Δεν υφίσταται επίσης καμία διάταξη η οποία θα υποχρέωνε την Afton να προσφύγει ευθέως ενώπιον των δικαστηρίων της Ενώσεως. Επομένως, δεν υπάρχει καμία ανάγκη να περιοριστεί το, κατ’ αρχήν, υφιστάμενο δικαίωμα της Afton να επικαλεστεί σε δίκη ενώπιον εθνικού δικαστηρίου τον παράνομο χαρακτήρα των επιδίκων κανόνων.
24. Κατά συνέπεια, παραδεκτώς υποβάλλεται η αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως.
Β – Επί του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος – Το κύρος των ορίων για το MMT
25. Αντικείμενο του πρώτου ερωτήματος, το οποίο διαρθρώνεται σε πέντε σκέλη, είναι τα όρια για το MMT. Θα εκθέσω τα σκέλη του ερωτήματος με τη σειρά με την οποία υποβάλλονται. Το κέντρο βάρους βρίσκεται στην αρχή της αναλογικότητας, στο πλαίσιο της οποίας ασκούν κάποια επιρροή η αρχή της προφυλάξεως και εν μέρει και το ζήτημα της πρόδηλης πλάνης εκτιμήσεως.
1. Επί της αιτιάσεως περί πρόδηλης πλάνης εκτιμήσεως
26. Κατ’ αρχάς, ανακύπτει το ζήτημα αν τα όρια στηρίζονται σε πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως. Η Afton προβάλλει συναφώς ότι δεν εξετάσθηκαν οι κίνδυνοι για την υγεία που συνδέονται με τη χρήση του MMT και ότι η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι το επίπεδο γνώσεων σε σχέση με τους κινδύνους για το περιβάλλον δεν δικαιολογεί περιορισμό της χρήσεως του MMT.
27. Η αιτίαση περί πρόδηλης πλάνης εκτιμήσεως συνδέεται με πάγια νομολογία σχετικά με τη δυνατότητα ελέγχου των ευρέων περιθωρίων εκτιμήσεως (διακριτική ευχέρεια).
28. Σε έναν τομέα όπως ο υπό κρίση, όπου απαιτείται από τον νομοθέτη να λάβει αποφάσεις πολιτικού, οικονομικού και επιστημονικού χαρακτήρα και να προβεί σε περίπλοκους ελέγχους, ο νομοθέτης διαθέτει ευρεία διακριτική ευχέρεια (18). Μπορεί συναφώς να στηριχθεί στην εμπειρία της διοικήσεως, της επιστήμης, των ομάδων συμφερόντων και του κοινού. Στο πλαίσιο των ενδίκων διαδικασιών, τα μέσα αυτά δεν είναι διαθέσιμα στον ίδιο βαθμό. Κατά συνέπεια, ο δικαστής της Ενώσεως δεν μπορεί να υποκαταστήσει τον νομοθέτη της Ενώσεως (19) και να ελέγξει την άσκηση των πολιτικών ευθυνών του (20).
29. Ωστόσο, η αξιοποίηση των εν λόγω περιθωρίων εκτιμήσεως δεν εξαιρείται πλήρως του δικαστικού ελέγχου. Τα κοινοτικά όργανα οφείλουν, στις περιπτώσεις κατά τις οποίες διαθέτουν ευρέα περιθώρια εκτιμήσεως, να ερευνούν με επιμέλεια και αμεροληψία όλες τις κρίσιμες πτυχές της υποθέσεως (21). Και ο κοινοτικός δικαστής οφείλει όχι μόνο να ελέγχει την ακρίβεια των αποδεικτικών στοιχείων των οποίων γίνεται επίκληση, την αξιοπιστία και τη συνοχή τους, αλλ’ οφείλει επίσης να ελέγχει αν τα στοιχεία αυτά αποτελούν το σύνολο των ληπτέων υπόψη συναφών στοιχείων για την εκτίμηση σύνθετης καταστάσεως και αν είναι ικανά να θεμελιώσουν τα εξ αυτών αντλούμενα συμπεράσματα (22).
30. Πάντως, η πλάνη εκτιμήσεως αφεαυτής δεν μπορεί, αντίθετα προς την άποψη της Afton, να θέσει εν αμφιβόλω το κύρος μιας νομικής πράξεως. Σημασία έχει, αντιθέτως, να είναι η πλάνη εκτιμήσεως ουσιώδης από νομικής απόψεως.
31. Το ζήτημα αν ορισμένα επιστημονικά δεδομένα δικαιολογούν τον περιορισμό της χρήσεως του MMT αφορά τα συμπεράσματα τα οποία ο νομοθέτης αντλεί από τα δεδομένα που διαθέτει. Τα συμπεράσματα αυτά αποτελούν αντικείμενο του ελέγχου τηρήσεως της αρχής της αναλογικότητας και ενδέχεται να αφορούν και τον έλεγχο τηρήσεως της αρχής της ισότητας. Κατά συνέπεια, θα εξετάσω περαιτέρω την πτυχή αυτή στο πλαίσιο των προαναφερθεισών αρχών.
32. Η φερόμενη έλλειψη εξετάσεως των κινδύνων για την υγεία αφορά, αντιθέτως, τις προϋποθέσεις της θεσπίσεως των ορίων. Ο καθορισμός τους στηρίζεται στο άρθρο 95 ΕΚ, το οποίο καθιστά δυνατή την προσέγγιση των νομοθετικών και διοικητικών διατάξεων οι οποίες έχουν ως αντικείμενο την εγκαθίδρυση και τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Κατά το άρθρο 95, παράγραφος 3, ΕΚ, η Επιτροπή, στις προτάσεις της σχετικά με την υγεία, την ασφάλεια, την προστασία του περιβάλλοντος και την προστασία των καταναλωτών, λαμβάνει ως βάση ένα υψηλό επίπεδο προστασίας, λαμβάνοντας ιδίως υπόψη όσες νέες εξελίξεις βασίζονται σε επιστημονικά δεδομένα. Στα πλαίσια των αντιστοίχων αρμοδιοτήτων τους, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο επιδιώκουν επίσης την επίτευξη αυτού του σκοπού.
33. Κατά συνέπεια, επειδή τα όρια εξυπηρετούν ιδίως, σύμφωνα με την 35η αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 2009/30, την προστασία της υγείας, θα πρέπει ο νομοθέτης να λάβει υπόψη όσες νέες εξελίξεις βασίζονται σε επιστημονικά δεδομένα σε σχέση με τους πιθανούς κινδύνους για την υγεία που ενέχει το MMT (23). Η παράλειψη να ληφθούν υπόψη τα διαθέσιμα στοιχεία σχετικά με τους κινδύνους για την υγεία που συνεπάγεται η χρήση του MMT μπορεί να θεμελιώσει πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως κατά την εφαρμογή του άρθρου 95 ΕΚ.
34. Πάντως, η υποχρέωση συνεκτιμήσεως των νεωτέρων επιστημονικών γνώσεων δεν θεμελιώνει αυστηρούς κανόνες περί αποδείξεως. Αντιθέτως, η ευρεία διακριτική ευχέρεια του κοινοτικού νομοθέτη, η οποία συνεπάγεται περιορισμένο δικαστικό έλεγχο της ασκήσεώς της, δεν αφορά μόνον τη φύση και την εμβέλεια των διατάξεων που πρέπει να θεσπιστούν, αλλά επίσης, ως ένα βαθμό, τη διαπίστωση των βασικών στοιχείων (24).
35. Ωστόσο, ένας δικαστικός έλεγχος, έστω και περιορισμένης εκτάσεως, επιβάλλει τουλάχιστον όπως τα κοινοτικά όργανα που εξέδωσαν την επίμαχη πράξη είναι σε θέση να αποδείξουν ενώπιον του Δικαστηρίου ότι η πράξη εκδόθηκε κατόπιν πραγματικής ασκήσεως της διακριτικής τους ευχέρειας, η οποία προϋποθέτει ότι ελήφθησαν υπόψη όλα τα σχετικά στοιχεία και όλες οι σχετικές περιστάσεις της καταστάσεως στη ρύθμιση της οποίας σκοπεί η πράξη αυτή (25).
36. Η αξιολόγηση αυτή δεν χρειάζεται να προκύπτει διεξοδικά από την αιτιολογία της οικείας νομικής πράξεως. Πράγματι, εάν ο κανόνας αποκαλύπτει το ουσιώδες του επιδιωκόμενου από το κοινοτικό όργανο σκοπού, θα ήταν υπερβολικό να απαιτηθεί ειδική αιτιολογία για καθεμία από τις τεχνικές επιλογές στις οποίες προέβη (26). Αντιθέτως, οι αμφιβολίες ως προς την επαρκή αξιολόγηση επιστημονικών δεδομένων μπορούν, κατά κανόνα, να αρθούν και με διαφορετικό τρόπο.
37. Συχνά η Επιτροπή εκθέτει τη βάση για την αξιολόγηση των διαθέσιμων επιστημονικών δεδομένων, καθόσον στηρίζει την πρότασή της σε πλήρη έρευνα. Το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο μπορούν, στο πλαίσιο της περαιτέρω νομοθετικής διαδικασίας, να αναπτύξουν την αξιολόγησή τους επί της βάσεως αυτής.
38. Η Afton, πάντως, ορθώς τονίζει ότι αυτό αποκλείεται στην παρούσα περίπτωση. Βεβαίως η Επιτροπή στήριξε την πρόταση για την οδηγία 2009/30 στο σύνολό της και στην προστασία της υγείας (27), πλην όμως απέκλεισε ρητώς την αξιολόγηση των κινδύνων για την υγεία που ενέχει το MMT –σε αντιδιαστολή προς την αξιολόγηση των κινδύνων για τα συστήματα ελέγχου των εκπομπών (28).
39. Ο περιορισμός αυτός του ελέγχου των κινδύνων αντιστοιχεί και στο καθήκον ελέγχου της οδηγίας 2003/17/ΕΚ (29), το οποίο, σε σχέση με τα μεταλλικά πρόσθετα καυσίμων, αποτέλεσε τη βάση της προτάσεως για την οδηγία 2009/30. Κατά το αναδιατυπωθέν με την οδηγία 2003/17 άρθρο 9, στοιχείο στ΄, της οδηγίας 98/70, η Επιτροπή, κατά την επανεξέταση των προδιαγραφών καυσίμων, θα πρέπει να λαμβάνει ιδίως υπόψη την αποτελεσματική λειτουργία νέων τεχνολογιών μειώσεως της ρυπάνσεως και τις επιπτώσεις των μεταλλικών πρόσθετων ουσιών στις επιδόσεις τους. Στο πλαίσιο αυτό, ουδόλως έγινε λόγος για κινδύνους για την υγεία.
40. Επομένως, η Επιτροπή θεώρησε ότι οι κίνδυνοι για την υγεία που ενέχει το MMT θα αξιολογούνται μελλοντικώς στο πλαίσιο κοινοποιήσεως κατά τον κανονισμό (ΕΚ) 1907/2006 (REACH) (30) (31).
41. Κατά συνέπεια, η επίκληση του σκοπού της προφυλάξεως έναντι κινδύνων για την υγεία προϋποθέτει ότι τα άλλα θεσμικά όργανα που μετέχουν στη νομοθετική διαδικασία αξιολόγησαν αργότερα τα διαθέσιμα επιστημονικά δεδομένα.
42. Επομένως, ιδίως το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο περιέγραψαν με πληρότητα, κατά την ένδικη διαδικασία, το στάδιο των ερευνών σχετικά με τους κινδύνους για την υγεία που ενέχει η χρήση του MMT, το οποίο πρέπει να ληφθεί υπόψη στο πλαίσιο της νομοθετικής διαδικασίας. Η επιχειρηματολογία αυτή αρκεί, κατά κανόνα, για να δικαιολογήσει την παραδοχή ότι τα παρασχεθέντα στοιχεία όντως αξιολογήθηκαν κατά τη νομοθετική διαδικασία (32).
43. Πάντως, η συμπεριφορά της Afton αφαιρεί από την παραδοχή αυτή το έρεισμά της. Πράγματι, η επιχείρηση ζήτησε στις 29 Δεκεμβρίου 2008 από το Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και την Επιτροπή, βάσει του κανονισμού (ΕΚ) 1049/2001 (33), να λάβει γνώση των επιστημονικών εγγράφων και αποδεικτικών στοιχείων που ελήφθησαν υπόψη κατά τον καθορισμό των ορίων για το MMT. Το Κοινοβούλιο παρέσχε δικαίωμα προσβάσεως σε τρία έγγραφα σχετικά με βιολογικά καύσιμα, ένα άλλο θέμα της οδηγίας 2009/30, το Συμβούλιο σε μεγαλύτερο αριθμό εσωτερικών εγγράφων. Σύμφωνα με τα μη αντικρουσθέντα στοιχεία της Afton, κανένα από τα έγγραφα δεν περιελάμβανε επιστημονικά δεδομένα για τους κινδύνους από τη χρήση του MMT.
44. Το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο τονίζουν συναφώς ότι τα επίδικα επιστημονικά δεδομένα δεν βρίσκονταν στην κατοχή του εκάστοτε θεσμικού οργάνου, αλλά στην κατοχή της εισηγήτριας του Κοινοβουλίου ή των κρατών μελών.
45. Όσον αφορά το Κοινοβούλιο, ο ισχυρισμός αυτός είναι ελάχιστα πειστικός, επειδή η εισηγήτρια είναι μέλος του οργάνου αυτού. Κατά συνέπεια, τα σχετικά με νομοθετική διαδικασία έγγραφα που βρίσκονται στην κατοχή της, πρέπει να θεωρηθούν, κατ’ αρχήν, ως ευρισκόμενα στην κατοχή του Κοινοβουλίου (34).
46. Αντιθέτως, το Συμβούλιο εκθέτει ότι οι εκπρόσωποι των κρατών μελών κατά κανόνα δεν γνωστοποιούν μεμονωμένως τις επιστημονικές βάσεις της συμπεριφοράς ψήφου που υιοθετούν και ότι, εν πάση περιπτώσει, η απόφασή τους στηρίζεται, συνήθως, στην τεχνογνωσία των εθνικών διοικητικών αρχών. Εν τούτοις, η έλλειψη εγγράφων του Συμβουλίου, στα οποία καταγράφονται οι επιστημονικές βάσεις της αποφάσεως του Συμβουλίου, δημιουργεί αμφιβολίες ως προς το αν πράγματι η απόφαση στηρίζεται σε επιστημονικές βάσεις.
47. Υπό τις συνθήκες αυτές, δεν μπορεί πλέον –μόνον επί τη βάσει των ισχυρισμών κατά την ένδικη διαδικασία– να θεωρηθεί ότι το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο έλαβαν υπόψη, κατά τη νομοθετική διαδικασία, επιστημονικά δεδομένα σχετικά με τους κινδύνους που ενέχει για την υγεία το MMT.
48. Εν πάση περιπτώσει, η Επιτροπή υπέβαλε τον Ιούνιο του 2008 το καλούμενο Non-paper για το MMT (35), το οποίο χρησιμοποιήθηκε στη νομοθετική διαδικασία. Η Afton γνώριζε το έγγραφο αυτό και αναφέρεται σ’ αυτό για να στηρίξει την άποψή της ως προς άλλα ζητήματα. Το Non-paper συνοψίζει σε μιάμιση σελίδα το στάδιο των ερευνών σχετικά με τους πιθανούς κινδύνους για την υγεία από τη χρήση του MMT σε καύσιμα. Δεν υπάρχει καμία ένδειξη περί του ότι η σύνοψη αυτή είναι εσφαλμένη ή ελλιπής.
49. Επομένως, είναι μεν λυπηρό ότι δόθηκαν παραπλανητικές πληροφορίες από το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο προς απάντηση στην αίτηση προσβάσεως σε έγγραφα, πλην όμως, αντίθετα προς την πρώτη εντύπωση που συνάγεται από αυτές, τα διαθέσιμα επιστημονικά δεδομένα σχετικά με τους κινδύνους που ενέχει για την υγεία η χρήση του MMT ελήφθησαν υπόψη κατά τη νομοθετική διαδικασία.
50. Κατά συνέπεια, η αιτίαση περί πρόδηλης πλάνης εκτιμήσεως όσον αφορά την έρευνα των αναγκαίων δεδομένων για τον καθορισμό των ορίων δεν μπορεί να ευδοκιμήσει.
2. Επί της αρχής της προφυλάξεως
51. Το δεύτερο σκέλος του ερωτήματος αφορά την αιτίαση ότι δεν συντρέχουν οι προϋποθέσεις εφαρμογής της αρχής της προφυλάξεως.
52. Όταν είναι μεν αδύνατο να προσδιοριστεί με βεβαιότητα η ύπαρξη ή η έκταση του υπό εξέταση κινδύνου επειδή τα αποτελέσματα των σχετικών ερευνών είναι ανεπαρκή, μη πειστικά ή ασαφή, υφίσταται όμως το ενδεχόμενο προκλήσεως ουσιαστικής βλάβης σε βάρος της υγείας ανθρώπων ή ζώων ή σε βάρος του περιβάλλοντος σε περίπτωση που επέλθει ο κίνδυνος αυτός, η αρχή της προφυλάξεως δικαιολογεί τη λήψη περιοριστικών μέτρων (36).
53. Διάφοροι κανόνες του παραγώγου δικαίου εξειδικεύουν την αρχή της προφυλάξεως σε συνδυασμό με τις εκτελεστικές αρμοδιότητες της Επιτροπής. Στον τομέα αυτόν διαμορφώθηκε η νομολογία (37) την οποία εκθέτει κυρίως η Afton, για να θεμελιώσει την αιτίαση περί παραβιάσεως της αρχής της προφυλάξεως.
54. Πάντως, η οδηγία 2009/30 στηρίχθηκε άμεσα στο άρθρο 95 ΕΚ. Ένα τέτοιο νομοθετικό μέτρο δεν πρέπει να αξιολογηθεί ευθέως με κριτήριο την τήρηση της αρχής της προφυλάξεως. Αντιθέτως, η αρχή της προφυλάξεως εφαρμόζεται πρωτίστως στο πλαίσιο του ελέγχου τηρήσεως της αρχής της αναλογικότητας (38). Στο σημείο εκείνο θα την εξετάσω περαιτέρω.
3. Επί της αρχής της αναλογικότητας
55. Αντικείμενο του τρίτου σκέλους του ερωτήματος είναι η συμβατότητα των ορίων προς την αρχή της αναλογικότητας.
56. Η αρχή της αναλογικότητας ανήκει στις γενικές αρχές του δικαίου της Ενώσεως, τις οποίες ο κοινοτικός νομοθέτης υποχρεούται να τηρεί (39). Ως εκ τούτου, η αρχή αυτή απαιτεί οι πράξεις των κοινοτικών οργάνων να μην υπερβαίνουν τα όρια του καταλλήλου και αναγκαίου μέτρου για την επίτευξη των σκοπών που θεμιτώς επιδιώκονται με τη σχετική ρύθμιση, εξυπακουομένου ότι, όταν υφίσταται δυνατότητα επιλογής μεταξύ περισσοτέρων καταλλήλων μέτρων, πρέπει να επιλέγεται το λιγότερο επαχθές μέτρο και ότι τα μειονεκτήματα που προκαλούνται δεν πρέπει να είναι υπέρμετρα σε σχέση με τους επιδιωκόμενους σκοπούς (40).
57. Πάντως, ισχύουν συναφώς και τα ευρέα περιθώρια εκτιμήσεως (διακριτική ευχέρεια) του νομοθέτη (41). Ένα μέτρο που λαμβάνεται κατά την άσκηση της εν λόγω διακριτικής ευχέρειας, παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας μόνον εάν είναι προδήλως ακατάλληλο για την επίτευξη του σκοπού τον οποίο επιδιώκει το αρμόδιο όργανο (42) (συναφώς κατωτέρω, υπό στοιχείο β΄), εάν αναμφισβητήτως υφίστανται λιγότερο επαχθή μέτρα της αυτής αποτελεσματικότητας (43) (συναφώς κατωτέρω, υπό στοιχείο γ΄) ή εάν τα ληφθέντα μέτρα είναι προδήλως δυσανάλογα προς τους επιδιωκόμενους σκοπούς (44) (συναφώς, κατωτέρω, υπό στοιχείο δ΄). Πάντως, πρέπει κατ’ αρχάς να εξετασθεί αν με τα όρια επιδιώκονται σκοποί οι οποίοι έχουν αναγνωρισθεί στο δίκαιο της Ενώσεως (συναφώς κατωτέρω, υπό στοιχείο α΄) (45).
α) Επί των σκοπών των ορίων
58. Οι σκοποί των ορίων για το MMT στηρίζονται, κατά την 35η αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 2009/30, στο ότι η χρήση της ουσίας αυτής θα μπορούσε να αυξήσει τον κίνδυνο βλάβης στην ανθρώπινη υγεία και να προκαλέσει βλάβες στους κινητήρες των οχημάτων και στο σύστημα ελέγχου των εκπομπών (ορθότερα: μειώσεως των εκπομπών). Ο τελευταίος σκοπός εμπίπτει εκ πρώτης όψεως στο πεδίο της προστασίας των καταναλωτών. Όπως ισχυρίζονται από κοινού οι μετέχοντες στη διαδικασία, ο σκοπός αυτός όμως αφορά, έμμεσα τουλάχιστον, και την προστασία του περιβάλλοντος, επειδή οι βλάβες στις συσκευές μειώσεως των εκπομπών, π.χ. σε καταλυτικούς μετατροπείς για τον καθαρισμό των αερίων εξατμίσεως, μπορούν να έχουν ως συνέπεια υψηλότερες εκπομπές και, συνεπώς, μεγαλύτερη επιβάρυνση του περιβάλλοντος (46).
59. Επειδή το άρθρο 95, παράγραφος 3, ΕΚ απαιτεί υψηλό επίπεδο προστασίας στους τομείς της υγείας, της ασφάλειας, της προστασίας του περιβάλλοντος και της προστασίας των καταναλωτών, οι σκοποί των ορίων όχι μόνον αναγνωρίζονται, αλλά έχουν και ιδιαίτερη βαρύτητα.
60. Εάν αποδεικνυόταν ότι η χρήση του MMT προκαλεί βλάβη στην ανθρώπινη υγεία και στο σύστημα αερίων εξατμίσεως των οχημάτων, οι περιορισμοί θα μπορούσαν να στηριχθούν στην αρχή της προφυλάξεως (άρθρο 174, παράγραφος 2, ΕΚ). Πάντως, αυτό αναμφιβόλως δεν συμβαίνει.
61. Όπως προκύπτει από τη δικογραφία, στην παρούσα υπόθεση υφίστανται μάλλον διαφωνίες στον χώρο της επιστήμης ως προς το αν η χρήση του MMT στα καύσιμα συνεπάγεται κινδύνους για την ανθρώπινη υγεία ή τη μείωση των εκπομπών οχημάτων. Οι κίνδυνοι αυτοί δεν μπορούν ούτε να διαπιστωθούν ούτε να αποκλειστούν.
62. Η αβεβαιότητα αυτή επηρεάζει τη μορφή και τον τρόπο της εφαρμογής της αρχής της αναλογικότητας. Υπό τις συνθήκες αυτές, είναι δυνατόν, κατά την αρχή της προφυλάξεως, να ληφθούν μέτρα προστασίας χωρίς να χρειάζεται να αναμένεται να αποδειχθούν σαφώς η ύπαρξη και το μέγεθος των κινδύνων αυτών (47).
63. Η Afton υποστηρίζει, πάντως, ότι μέτρα προφυλάξεως μπορούν να ληφθούν μόνον υπό εξαιρετικές συνθήκες, όταν υφίστανται σοβαρές και πειστικές ενδείξεις για τον οικείο κίνδυνο βλάβης. Εάν οι ενδείξεις αυτές δεν αίρουν την επιστημονική αβεβαιότητα, θα πρέπει τουλάχιστον να δημιουργούν εύλογες αμφιβολίες και να τηρούν την αρχή της διασφαλίσεως του υψηλού ποιοτικού επιπέδου και της ανεξαρτησίας των επιστημονικών γνωμοδοτήσεων. Είναι ιδίως αναγκαίο τα μέτρα να είναι επιβεβλημένα ή, λαμβανομένου υπόψη του βαθμού επικινδυνότητας που η αρμόδια αρχή έκρινε μη αποδεκτό, να εκτιμώνται ως απαραίτητα.
64. Για τα μέτρα των κρατών μελών, τα οποία π.χ. περιορίζουν την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, το Δικαστήριο πράγματι έκρινε ότι μέτρα προστασίας κατά την αρχή της προφυλάξεως μπορούν να λαμβάνονται μόνον εάν βασίζονται σε μία όσο το δυνατόν πλήρη αξιολόγηση των κινδύνων, λαμβάνοντας υπόψη τις ειδικές περιστάσεις της συγκεκριμένης περιπτώσεως, που αποκαλύπτουν ότι τα μέτρα αυτά επιβάλλονται προκειμένου να διασφαλιστεί ότι τα οικεία προϊόντα δεν ενέχουν κινδύνους για την ανθρώπινη υγεία (48). Η αξιολόγηση του κινδύνου δεν πρέπει ιδίως να στηρίζεται σε καθαρώς υποθετικούς λόγους (49).
65. Επικαλούμενη διάφορες –που δεν εξετάσθηκαν από το Δικαστήριο ως προς τα επίμαχα σημεία– αποφάσεις του Πρωτοδικείου [νυν Γενικού Δικαστηρίου] (50), η Afton ισχυρίζεται ότι ανάλογες απαιτήσεις ισχύουν και για νομικές πράξεις της Ενώσεως.
66. Βεβαίως, οι εκάστοτε διαπιστώσεις του Πρωτοδικείου διατυπώνονται γενικώς, πλην όμως οι υποθέσεις εκείνες είχαν ως αντικείμενο αποφάσεις του Συμβουλίου ή της Επιτροπής οι οποίες εκδόθηκαν επί τη βάσει των οικείων διατάξεων του παραγώγου δικαίου. Το παράγωγο δίκαιο περιείχε ειδικές απαιτήσεις ως προς την επιστημονική θεμελίωση (51) οι οποίες εξειδίκευαν την αρχή της προφυλάξεως. Το Κοινοβούλιο ορθώς επισημαίνει ότι τέτοιες απαιτήσεις ήσαν επιβεβλημένες, επειδή επρόκειτο για την ανάκληση αδειών οι οποίες είχαν χορηγηθεί προηγουμένως επί τη βάσει επιστημονικής διαδικασίας.
67. Οι απαιτήσεις αυτές δεν μπορούν να εφαρμοστούν στη νομοθεσία κατά τους όρους της Συνθήκης, επειδή στη Συνθήκη δεν εξειδικεύονται περαιτέρω απαιτήσεις ως προς την εφαρμογή της αρχής της προφυλάξεως. Πάντως, η νομολογία που εκτίθεται στη συνέχεια καταδεικνύει ότι η Ένωση μπορεί, με σκοπό την προφύλαξη, να διατυπώσει απαγορεύσεις χωρίς ολοκληρωμένη αξιολόγηση κινδύνων, οι οποίες ισχύουν τουλάχιστον μέχρις ότου αποκλειστούν οι κίνδυνοι.
68. Η απόφαση Alliance for Natural Health κ.λπ. αφορούσε τη ρύθμιση της ελεύθερης κυκλοφορίας συμπληρωμάτων διατροφής. Η οδηγία 2002/46/ΕΚ (52) περιορίζει την ελεύθερη κυκλοφορία όσον αφορά ουσίες για τις οποίες οι αρμόδιες ευρωπαϊκές επιστημονικές αρχές διέθεταν κατά τον χρόνο εκδόσεως της οδηγίας επαρκή και πρόσφορα επιστημονικά στοιχεία, για την έκδοση θετικής γνωμοδοτήσεως. Ο περιορισμός αυτός της ελεύθερης κυκλοφορίας συνοδεύθηκε από τη δυνατότητα να επιτραπούν, αναλόγως των επιστημονικών και τεχνολογικών εξελίξεων, και άλλα συμπληρώματα διατροφής. Το Δικαστήριο εντόπισε στο σημείο αυτό μια εύλογη προσπάθεια συμβιβασμού των σκοπών μιας λειτουργικής εσωτερικής αγοράς και της προστασίας της ανθρώπινης υγείας (53).
69. Επομένως, στην περίπτωση εκείνη αρκούσε η έλλειψη ολοκληρωμένης επιστημονικής αξιολογήσεως των κινδύνων από τις αρμόδιες ευρωπαϊκές αρχές, για να δικαιολογήσει τους περιορισμούς.
70. Παρόμοια ισχύουν στην περίπτωση της προστασίας των οικοτόπων κατά το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 92/43 (οδηγία περί οικοτόπων): Κατά το άρθρο 6, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας αυτής, οι αρμόδιες εθνικές αρχές επιτρέπουν την άσκηση δραστηριότητας στον προστατευόμενο τόπο μόνον υπό την προϋπόθεση ότι έχουν διαμορφώσει την πεποίθηση ότι αυτή δεν θα έχει επιβλαβείς συνέπειες για την ακεραιότητα του συγκεκριμένου τόπου. Μια τέτοια πεποίθηση διαμορφώνεται όταν δεν υφίσταται καμία εύλογη αμφιβολία, από επιστημονικής απόψεως, ως προς την απουσία τέτοιων επιπτώσεων (54). Επομένως, σε μια ολοκληρωμένη επιστημονική αξιολόγηση των κινδύνων δεν στηρίζεται η απαγόρευση των μέτρων αλλά η έγκριση αυτών.
71. Η δυνατότητα της κατά παρέκκλιση εγκρίσεως για επιτακτικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 4, της οδηγίας περί οικοτόπων δεν αλλάζει τίποτε συναφώς. Πράγματι, κατά κανόνα, προϋποθέτει ομοίως αξιολόγηση των κινδύνων του σχεδίου για τον οικείο τόπο (55).
72. Τέλος, και η υποχρέωση καταχωρίσεως κατά τον κανονισμό 1907/2006 (REACH) (56) υλοποιεί την αρχή της προφυλάξεως (57) με την απαγόρευση διαθέσεως ουσιών στην αγορά, η οποία ισχύει μέχρις ότου πραγματοποιηθεί αξιολόγηση συγκεκριμένων κινδύνων (58). Το Δικαστήριο δεν αμφισβήτησε τη νομιμότητα της εν λόγω ρυθμιστικής τεχνικής, όταν αποφάνθηκε επί της υποχρεώσεως καταχωρίσεως των μονομερών ουσιών (59).
73. Η παρατεθείσα νομολογία αποτελεί αναγκαία συνέπεια της ευρείας διακριτικής ευχέρειας, η οποία αναγνωρίζεται στον νομοθέτη κατά την εφαρμογή των αρχών της αναλογικότητας και της προφυλάξεως καθώς και κατά την επιλογή των δεδομένων που πρέπει να ληφθούν υπόψη όταν πρόκειται να θεσπισθούν περίπλοκοι κανόνες.
74. Κατ’ αρχήν, παρόμοιες εκτιμήσεις ισχύουν και για τα μέτρα των κρατών μελών (60). Το γεγονός ότι το Δικαστήριο τα υποβάλλει, παρά ταύτα, σε αυστηρές απαιτήσεις οφείλεται στα εκάστοτε ρυθμιστικά αντικείμενα (61). Στο πεδίο της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων, τούτο αποτελεί έκφραση της αρχής της αμοιβαίας αναγνωρίσεως. Όταν τα κράτη μέλη εγκρίνουν ορισμένα προϊόντα, πρέπει να θεωρηθεί ότι διενεργήθηκε αξιολόγηση των κινδύνων. Κατά συνέπεια, οι αυστηρότεροι περιορισμοί άλλων κρατών μελών χρήζουν περαιτέρω αιτιολογίας. Εάν, αντιθέτως, η Ένωση ρυθμίζει ενιαίως την αντιμετώπιση συγκεκριμένων κινδύνων σε ευρωπαϊκό επίπεδο και στη ρύθμιση αυτή ασκούν επιρροή οι εμπειρίες όλων των κρατών μελών, πρέπει να είναι δυνατόν να ληφθούν προστατευτικά μέτρα, χωρίς να διενεργείται προηγουμένως σε κάθε μεμονωμένη περίπτωση ολοκληρωμένη αξιολόγηση των κινδύνων. Πράγματι, κατά τη διάρκεια μιας τέτοιας αξιολογήσεως θα μπορούσαν να επέλθουν οι προβαλλόμενοι κίνδυνοι.
75. Επομένως, για τη δικαιολόγηση των ορίων δεν έχει πρωτίστως σημασία η εκτίμηση των κινδύνων από το Δικαστήριο. Αντιθέτως, στον νομοθέτη απόκειται να αντλήσει συμπεράσματα από τις διαφωνίες στον χώρο της επιστήμης. Το Δικαστήριο μπορεί να αμφισβητήσει την ορθότητα της εκτιμήσεως του νομοθέτη της Ενώσεως από απόψεως περιεχομένου, μόνον εάν προδήλως δεν υφίστανται κίνδυνοι ή είναι πρόδηλον ότι αυτοί εκτιμήθηκαν εσφαλμένως. Περί αυτού, πάντως, δεν μπορεί να γίνει λόγος –τουλάχιστον κατά την εξέταση του ρυθμιστικού σκοπού– βάσει των διαφωνιών στον χώρο της επιστήμης όσον αφορά και τους δύο κινδύνους που θεωρούνται ότι συντρέχουν εν προκειμένω.
76. Συνοπτικώς, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η προφύλαξη έναντι των κινδύνων από τη χρήση του MMT για την ανθρώπινη υγεία και το περιβάλλον αποτελεί τον λόγο για τον οποίο τέθηκαν τα όρια, ο λόγος δε αυτός είναι αναμφιβόλως θεμιτός.
β) Επί της καταλληλότητας
77. Τα όρια δεν είναι προδήλως ακατάλληλα να συμβάλουν στην προφύλαξη έναντι των κινδύνων από τη χρήση του MMT. Τα όρια απαγορεύουν, εκ φύσεως, την εντατικότερη χρήση του MMT και περιορίζουν έτσι την ποσότητα του MMT, η οποία θα μπορούσε να προκαλέσει βλάβες.
78. Η Afton ισχυρίζεται, όμως, ότι δεν μπορεί να διαπιστωθεί αν η παρουσία του μαγγανίου στα καύσιμα οφείλεται στο MMT. Εξ αυτού η Afton συνάγει ότι τα όρια δεν είναι πρακτικώς εφαρμόσιμα και, κατά συνέπεια, είναι ακατάλληλα για την αποτροπή κινδύνων από τη χρήση του MMT.
79. Πάντως, το συμπέρασμα αυτό δεν συνάγεται υποχρεωτικά. Έστω και αν δεν υφίσταται (ακόμη) καμία μέθοδος για να αποδειχθεί άμεσα ότι η παρουσία του μαγγανίου στα καύσιμα οφείλεται στο MMT, η απόδειξη αυτή μπορεί, εν τούτοις, να προκύψει εμμέσως. Επομένως, θα μπορούσε η υπέρβαση της επιτρεπόμενης ποσότητας μαγγανίου να θεωρηθεί ως επαρκής ένδειξη για να συναχθεί το μαχητό τεκμήριο ανεπίτρεπτης χρήσεως του MMT. Πράγματι, η Γερμανία ορθώς τονίζει ότι η Afton δεν εξήγησε πώς αλλιώς θα μπορούσε να βρεθεί μαγγάνιο στα καύσιμα.
80. Επομένως, δεν υφίστανται βάσιμες αμφιβολίες ως προς το ότι τα όρια μπορούν να εφαρμοστούν στην πράξη και είναι κατάλληλα για την επίτευξη των σκοπών τους.
γ) Επί της αναγκαιότητας των ορίων
81. Στο επόμενο στάδιο του ελέγχου της αναλογικότητας πρέπει να εξετασθεί αν τα όρια μπορούν να θεωρηθούν ως το ηπιότερο μέσο για την επίτευξη των σκοπών τους. Εκ πρώτης όψεως δεν υπάρχει καμία ένδειξη που να επιβάλλει το συμπέρασμα ότι άλλα προστατευτικά μέτρα θα ήσαν εξίσου αποτελεσματικά με τα μέτρα που προβλέφθηκαν.
82. Η Afton τονίζει, πάντως, ότι κατά την εκτίμηση των επιπτώσεων εκ μέρους της Επιτροπής (καλούμενη impact assessment) προαιρετικά μέτρα θα μπορούσαν να αποτρέψουν τους κινδύνους εξίσου αποτελεσματικά με τα υποχρεωτικά μέτρα (62). Επομένως, κατά την αρχική εκτίμηση της Επιτροπής, τα υποχρεωτικά μέτρα δεν ήσαν το ηπιότερο μέσον.
83. Συναφώς, η Afton προδήλως θεωρεί ότι η εκτίμηση αυτή απορρέει κατ’ ανάγκη από τα επιστημονικά δεδομένα της Επιτροπής και, κατά συνέπεια, είναι δεσμευτική και για τα άλλα όργανα τα οποία μετέχουν στη νομοθετική διαδικασία.
84. Τούτο, πάντως, δεν ισχύει.
85. Αντιθέτως, η Επιτροπή, κατά τη συναγωγή των συμπερασμάτων της από τα υφιστάμενα στοιχεία, άσκησε τη διακριτική ευχέρεια που της έχει παρασχεθεί. Η εν λόγω άσκηση διακριτικής ευχέρειας δεν εμποδίζει τα άλλα όργανα που μετέχουν στη νομοθετική διαδικασία να αντλήσουν από τα υφιστάμενα στοιχεία άλλα συμπεράσματα. Η ευρεία διακριτική ευχέρεια του νομοθέτη δεν περιορίζεται, δηλαδή, στην Επιτροπή, αλλά ανήκει και σε όλα τα όργανα που μετέχουν στη νομοθετική διαδικασία και στα μέλη τους.
86. H απάντηση στο ερώτημα τίνος οργάνου η εκτίμηση είναι καθοριστική προκύπτει από την εκάστοτε διαδικασία. Στην παρούσα περίπτωση εφαρμόσθηκε η διαδικασία της συναποφάσεως κατά το άρθρο 251 ΕΚ. Η διαδικασία αυτή υλοποιεί τη δημοκρατική αρχή, η οποία θεσπίσθηκε ρητώς με το άρθρο 6, παράγραφος 1, ΕΕ ως ένα από τα θεμέλια της Ευρωπαϊκής Ενώσεως (63). Ο προβλεπόμενος στο άρθρο 251 ΕΚ δημοκρατικός σχηματισμός της βουλήσεως απαιτεί βεβαίως, κατ’ αρχάς, μία πρόταση της Επιτροπής, πλην όμως προϋποθέτει για την έκδοση της οδηγίας 2009/30 ειδική πλειοψηφία στο Συμβούλιο και την απόλυτη πλειοψηφία των ψηφισάντων μελών του Κοινοβουλίου. Οι πλειοψηφίες των οργάνων αυτών είχαν προδήλως διαφορετική γνώμη σε σχέση με την Επιτροπή. Τέτοιες διαστάσεις απόψεων δεν μπορούν αφεαυτών να ελεγχθούν δικαστικώς, επειδή, στην αντίθετη περίπτωση, θα ετίθετο εν αμφιβόλω η θεσμική ισορροπία σε κάθε νομοθετική διαδικασία.
87. Άλλωστε, επισημαίνεται ότι ο τελικώς θεσπισθείς κανόνας στηρίζεται και στα ήδη εκτεθέντα στοιχεία σχετικά με τους κινδύνους για την υγεία, τα οποία η Επιτροπή δεν έλαβε ρητώς υπόψη κατά τη στάθμισή της. Ήδη αυτός ο κίνδυνος που ελήφθη επιπροσθέτως υπόψη καθιστά πιθανό ένα αποτέλεσμα που αποκλίνει από την αρχική πρόταση.
88. Επομένως, η απόκλιση του κανόνα από την πρόταση της Επιτροπής δεν οδηγεί στο συμπέρασμα ότι τα όρια προδήλως δεν είναι το ηπιότερο μέσον.
δ) Επί της συμβατότητας των ορίων προς την αρχή της αναλογικότητας
89. Στο πλαίσιο της συμβατότητας προς την αρχή της αναλογικότητας, πρέπει να εξετασθεί αν τα μειονεκτήματα του επίδικου κανόνα τελούν σε σχέση αναλογίας προς τους επιδιωκόμενους σκοπούς. Επομένως, είναι σκόπιμο να διεξαχθεί στάθμιση.
90. Στην παρούσα περίπτωση η στάθμιση πρέπει να γίνει μεταξύ της προστασίας της υγείας και του περιβάλλοντος, αφενός, και των οικονομικών συμφερόντων για τη χρήση του MMT, αφετέρου. Κατ’ αρχήν, υπερισχύουν προδήλως τα πρώτα.
91. Η Afton αμφισβητεί, πάντως, την ορθότητα του συμπεράσματος ότι οι κίνδυνοι της χρήσεως του MMT υπερισχύουν έναντι των μειονεκτημάτων ενός περιορισμού.
92. Συναφώς η Afton στηρίζεται ιδίως στο γεγονός ότι η Επιτροπή δεν θεώρησε, κατά τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας, τους κινδύνους επαρκείς για να περιορίσει τη χρήση του MMT. Όπως ήδη αναφέρθηκε, η θέση της Επιτροπής δεν μπορεί, πάντως, να δεσμεύσει το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο.
93. Άλλωστε δεν υπάρχουν αποχρώσες ενδείξεις περί του ότι η εκτίμηση των κινδύνων από το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο ήταν προδήλως εσφαλμένη. Είναι βεβαίως γεγονός ότι μέχρι τώρα υφίστανται σχετικώς λίγες επιστημονικές ενδείξεις για τους προβαλλόμενους κινδύνους, πλην όμως η Afton αναγνωρίζει ότι οι κίνδυνοι, σύμφωνα με τις υφιστάμενες μελέτες, δεν μπορούν να αποκλεισθούν με βεβαιότητα.
Επί της αρχής της προφυλάξεως
94. Αυτή ακριβώς η κατάσταση είναι αντικείμενο της αρχής της προφυλάξεως. Κατά την αρχή αυτή, η υγεία και το περιβάλλον δεν προστατεύονται, υπό την έννοια της αρχής της προλήψεως, από βλάβες που είναι βέβαιο ότι θα επέλθουν. Αντιθέτως, είναι θεμιτή η λήψη μέτρων προφυλάξεως έναντι κινδύνων ως προς την έκταση των οποίων υπάρχουν αμφιβολίες. Υπό την έννοια αυτή, ο νομοθέτης μπορεί να παράσχει στον σκοπό της προφυλάξεως της υγείας ή του περιβάλλοντος το προβάδισμα έναντι του περιορισμού άλλων συμφερόντων.
95. Στον νομοθέτη και όχι στα δικαστήρια απόκειται να προβεί στη στάθμιση αυτή. Μπορεί, ιδίως, να αποφασίσει την ελαχιστοποίηση ή την πλήρη εξουδετέρωση των κινδύνων μέσω περιοριστικών μέτρων. Διαφορετικά, θα πρέπει να αποδεχθεί ότι οι κίνδυνοι ενδεχομένως θα επέλθουν και οι βλάβες ως προς τις οποίες υπάρχουν φόβοι πράγματι θα προκληθούν. Ειδικότερα, κατά την προφύλαξη έναντι κινδύνων για την υγεία ουδόλως μπορεί να προσαφθεί στον νομοθέτη, κατά κανόνα, η αιτίαση περί λήψεως προδήλως υπερβολικών μέτρων.
Επί της δυνατότητας προσαρμογής των ορίων
96. Στο πλαίσιο της σταθμίσεως πρέπει επίσης να λαμβάνεται υπόψη ότι τα περιοριστικά μέτρα της προφυλάξεως είναι, κατ’ αρχήν, προσωρινής φύσεως. Πρέπει να αίρονται όταν νέες επιστημονικές γνώσεις αναιρούν τους φόβους (64). Με τον τρόπο αυτό διασφαλίζεται, σύμφωνα προς την αρχή της αναλογικότητας, ότι οι περιορισμοί δεν εφαρμόζονται για χρονικό διάστημα μεγαλύτερο από όσο είναι αναγκαίο. Όπως τονίζει η Επιτροπή, υφίσταται ταυτοχρόνως με τον τρόπο αυτόν ένα αντίστοιχο προς την αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει» κίνητρο για τους παραγωγούς και τους καταναλωτές των εν λόγω προϊόντων να ελέγχουν τις επιπτώσεις τους. Στο μέτρο, αντιθέτως, που ο νομοθέτης πρέπει να αποδείξει το υποστατό των κινδύνων για να δικαιολογήσει τους περιορισμούς, υφίσταται εκ διαμέτρου αντίθετο κίνητρο για τους παράγοντες αυτούς, να εμποδίσουν την επιστημονική εξέταση τέτοιων κινδύνων.
97. Κατά συνέπεια, οι περιορισμοί επιβάλλονται, σε τελική ανάλυση, ως απαγόρευση υπό την επιφύλαξη άδειας. Το άρθρο 8α, παράγραφοι 1 και 3, της οδηγίας 98/70 προβλέπει ρητώς ότι οι κίνδυνοι αξιολογούνται περαιτέρω και τα όρια ενδεχομένως προσαρμόζονται από την Επιτροπή. Ρητή μνεία της δυνατότητας αυτής γίνεται στην 35η αιτιολογική σκέψη. Εάν η Afton επιτύχει να προσκομίσει αντίστοιχα επιστημονικά δεδομένα, τότε η Επιτροπή θα είναι υποχρεωμένη να αναθεωρήσει τους κανόνες για το MMT (65).
98. Οι βάσεις για την απόδειξη αυτή –εφόσον αυτή είναι πράγματι δυνατή– αποτελούν αντικείμενο μελέτης. Οι κίνδυνοι για την υγεία εξετάζονται επί του παρόντος από την Afton σε συνεργασία με την αμερικανική Environmental Protection Agency (66) και –όπως εκθέτει η Επιτροπή– και στο πλαίσιο του κανονισμού REACH. Περαιτέρω, η Επιτροπή διενεργεί, κατά το άρθρο 8α, παράγραφος 1, της οδηγίας 98/70, αξιολόγηση των κινδύνων για την υγεία και το περιβάλλον από τη χρήση μεταλλικών προσθέτων σε καύσιμα και αναπτύσσει για τον σκοπό αυτόν μεθοδολογία δοκιμών. Υποβάλλει έκθεση στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο το αργότερο έως τις 31 Δεκεμβρίου 2012.
Επί του ύψους των ορίων και των επιπτώσεών του στη χρήση του MMT
99. Πάντως, στο πλαίσιο σταθμίσεως μεταξύ των σκοπών του μέτρου και των μειονεκτημάτων του πρέπει να λαμβάνονται υπόψη και οι επιπτώσεις των ορίων στη χρήση του MMT. Αυτές είναι άρρηκτα συνδεδεμένες με το ύψος των ορίων.
100. Η Afton προβάλλει συναφώς –χωρίς να αντικρούεται σε μεγάλο βαθμό– τρία επιχειρήματα.
101. Πρώτον, δεν υπάρχουν ειδικές επιστημονικές βάσεις για να καθοριστεί από το 2011 ένα μέγιστο όριο 6 mg μαγγανίου ανά λίτρο και να μειωθεί από το 2014 σε 2 mg.
102. Δεύτερον, με την εφαρμογή των ορίων, το MMT δεν μπορεί πλέον να χρησιμοποιηθεί για την προστασία κατά της βλάβης των βαλβίδων (καλούμενη υποχώρηση της έδρας της βαλβίδας). Αυτό αφορά ορισμένα παλαιά οχήματα, στα καύσιμα των οποίων πρέπει να προστεθούν συγκεκριμένες πρόσθετες ουσίες, για να αποφευχθεί η πρόκληση βλάβης στις βαλβίδες. Κατά τα στοιχεία που παρέσχε η Afton δεν αρκεί, στην περίπτωση της εφαρμογής των ορίων, το ποσοστό του MMT στο καύσιμο για να εκπληρωθεί η λειτουργία αυτή. Επομένως, τα όρια έχουν το ίδιο αποτέλεσμα όπως και η απαγόρευση της χρήσεως του MMT για τον σκοπό αυτόν.
103. Η Afton υπονοεί βεβαίως ότι τα όρια για το MMT θα εμπόδιζαν τη χρήση των οικείων παλαιοτέρων οχημάτων. Πάντως, το επιχείρημα αυτό δεν ευσταθεί, επειδή υπάρχουν άλλα πρόσθετα καυσίμων τα οποία ομοίως μπορούν να χρησιμοποιηθούν ως υποκατάστατο μολύβδου (67). Επομένως, στο πλαίσιο της σταθμίσεως πρέπει να ληφθούν υπόψη μόνο τα οικονομικά συμφέροντα της Afton για τη διάθεση του MMT στην αγορά προς τον σκοπό αυτόν.
104. Τρίτον, το MMT, κατά την περιγραφή της Afton, δεν επιφέρει πλέον, στο ισχύον από το 2014 όριο των 2 mg μαγγανίου, κανένα πρακτικό αποτέλεσμα, οπότε το όριο αυτό καταλήγει σε πλήρη απαγόρευση. Η ένσταση αυτή αφορά την κύρια λειτουργία του MMT, που έγκειται στην αύξηση του καλουμένου δείκτη οκτανίων των καυσίμων. Ενώ το όριο των 6 mg καθιστά ακόμη δυνατή μια αισθητή αύξηση, τούτο αποκλείεται να συμβεί στην περίπτωση ορίου των 2 mg.
105. Η άποψη της Afton στηρίζεται σε ορθή βάση: η απόφαση του νομοθέτη σχετικά με τη συμβατότητα ενός κανόνα προς την αρχή της αναλογικότητας προϋποθέτει, κατ’ αρχήν, ότι τα μειονεκτήματά του σταθμίζονται έναντι των σκοπών του. Κατά συνέπεια, θα πρέπει ο νομοθέτης να εξετάσει τις επιβλαβείς συνέπειες των μελετωμένων κανόνων. Εάν ένας κανόνας είχε συνέπειες οι οποίες ουδόλως ελήφθησαν υπόψη στο πλαίσιο της νομοθετικής διαδικασίας, η άσκηση της διακριτικής ευχέρειας του νομοθέτη θα μπορούσε να είναι πλημμελής.
106. Επί των επίδικων σημείων δεν υπάρχουν, στην πραγματικότητα, ενδείξεις στο πλαίσιο της νομοθετικής διαδικασίας. Τα θεσμικά όργανα δεν προέβαλαν ακόμη τις ενστάσεις αυτές στην έγγραφη διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου. Πάντως, η επιχειρηματολογία της Afton δεν θέτει εν αμφιβόλω τη συμβατότητα των ορίων προς την αρχή της αναλογικότητας.
107. Οι ελλιπείς επιστημονικές βάσεις για τα όρια χαρακτηρίζουν το επίπεδο γνώσεων όσον αφορά τους κινδύνους: επειδή είναι ασαφές αν η χρήση του MMT προκαλεί οπωσδήποτε βλάβη, δεν υπάρχουν επίσης επιστημονικές γνώσεις ως προς το αν συγκεκριμένα όρια μπορούν να εμποδίσουν την πρόκληση βλάβης.
108. Η επιχειρηματολογία της Afton ως προς το σημείο αυτό καταλήγει, επομένως, κατ’ ουσίαν, στο ότι οι κίνδυνοι χρήσεως του MMT είναι αβέβαιοι και οι προβλεπόμενοι περιορισμοί αποκλείουν σε μεγάλο βαθμό τη χρήση του MMT. Οι απόψεις αυτές επηρέασαν τη νομοθετική διαδικασία –εν πάση περιπτώσει στο μέτρο που αφορούσε τον κανόνα για το MMT– και, κατά συνέπεια, ελήφθησαν προδήλως υπόψη. Πράγματι, από την πρώτη ανάγνωση στο Κοινοβούλιο εξετάσθηκε η πλήρης απαγόρευση του MMT, πράγμα που είχε απαιτήσει παρεμφερή στάθμιση.
109. Επομένως δεν είναι δυνατόν να διαπιστωθεί ότι ο νομοθέτης δεν άσκησε ή άσκησε πλημμελώς τη διακριτική του ευχέρεια σε σχέση με τη συμβατότητα των ορίων προς την αρχή της αναλογικότητας.
110. Άλλωστε, η στάθμιση δεν είναι προδήλως εσφαλμένη ούτε υπό το πρίσμα των συνεπειών των ορίων. Εν όψει της αβεβαιότητας ιδίως ως προς τους κινδύνους για την υγεία θα ήταν μάλιστα νοητή, κατ’ αρχήν, μια πλήρης απαγόρευση. Όπως τόνισε η Επιτροπή, τα προβλεφθέντα όρια, που διαβαθμίζονται χρονικά, συνιστούν αντιθέτως ένα ηπιότερο μέσο και κατά συνέπεια όχι προδήλως δυσανάλογο.
ε) Ενδιάμεσο συμπέρασμα
111. Επομένως, από την εξέταση του άρθρου 8α, παράγραφος 2, της οδηγίας 98/70 δεν προέκυψε καμία παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας.
4. Επί της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως
112. Κατά πάγια νομολογία, η αρχή της ίσης μεταχειρίσεως ή απαγορεύσεως των διακρίσεων επιτάσσει να μην επιφυλάσσεται σε όμοιες καταστάσεις διαφορετική μεταχείριση ούτε σε διαφορετικές καταστάσεις όμοια μεταχείριση, εκτός αν η διαφοροποίηση δικαιολογείται αντικειμενικώς (68). Εντούτοις, όπως και στην περίπτωση της αρχής της αναλογικότητας έτσι και κατά την εξέταση της αρχής της απαγορεύσεως των δυσμενών διακρίσεων πρέπει να λαμβάνεται υπόψη ότι ο κοινοτικός νομοθέτης διαθέτει εξουσία εκτιμήσεως και χειρισμών («διακριτική ευχέρεια») (69).
113. Η Afton ισχυρίζεται ότι δεν δικαιολογείται η επιβολή ορίων για το MMT, χωρίς να περιορίζεται η χρήση άλλων μεταλλικών προσθέτων στα καύσιμα. Το MMT επιτελεί παρεμφερή λειτουργία προς αυτή άλλων μεταλλικών προσθέτων και δεν προκαλεί πρόσθετους κινδύνους. Υπάρχει μάλιστα τουλάχιστον ένα άλλο πρόσθετο με βάση το μαγγάνιο, το κυκλοπενταδιένυλο-τρικαρβονυλικό μαγγάνιο (CMT), του οποίου η χρήση δεν περιορίζεται.
114. Το Κοινοβούλιο ορθώς αντιτάσσει ότι οι κίνδυνοι από το MMT έχουν ερευνηθεί σε ικανοποιητικότερο βαθμό από ό,τι οι κίνδυνοι άλλων μεταλλικών προσθέτων. Διαφορετικά επιστημονικά δεδομένα δικαιολογούν τη λήψη διαφορετικών μέτρων προφυλάξεως.
115. Όσον αφορά ιδίως άλλα πρόσθετα με βάση το μαγγάνιο, τα θεσμικά όργανα αναφέρουν, χωρίς να αντικρούονται συναφώς, ότι αυτά δεν χρησιμοποιούνται εντός της Ενώσεως. Τούτο έχει ιδίως ως συνέπεια, κατά την Επιτροπή, ότι τα πρόσθετα αυτά κατ’ αρχάς –πριν από τη διάθεση στην αγορά– χρήζουν καταχωρίσεως κατά τον κανονισμό REACH, η οποία καθιστά δυνατή αξιολόγηση των κινδύνων. Συναφώς δεν υφίσταται επί του παρόντος κανένας λόγος να θεσπισθούν όρια για τα πρόσθετα αυτά.
116. Επομένως, δεν είναι δυνατόν να διαπιστωθεί καμία παραβίαση της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως.
5. Επί της αρχής της ασφάλειας δικαίου
117. Η γενική αρχή της ασφάλειας δικαίου, η οποία συνιστά θεμελιώδη αρχή του κοινοτικού δικαίου, επιτάσσει, μεταξύ άλλων, τη σαφήνεια και ακρίβεια των κανονιστικών ρυθμίσεων, ώστε οι διοικούμενοι να έχουν τη δυνατότητα να γνωρίζουν με βεβαιότητα τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις τους και να λαμβάνουν ως εκ τούτου τα μέτρα τους (70). Πάντως, η αρχή της ασφάλειας δικαίου δεν επιτάσσει να αποκλείει ένας κανόνας κάθε αμφιβολία ως προς την ερμηνεία του. Αντιθέτως έχει σημασία αν η οικεία νομική πράξη πάσχει παρόμοια ασάφεια παρεμποδίζουσα το κράτος μέλος να διατυπώσει με ικανή βεβαιότητα τυχόν επιφυλάξεις ως προς την έκταση εφαρμογής ή την έννοια του προσβαλλόμενου κανονισμού (71).
118. Η Afton υποστηρίζει ότι δεν είναι σαφές αν τα όρια ισχύουν περαιτέρω, μετά τον καθορισμό μεθοδολογίας δοκιμών. Το άρθρο 8α, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 98/70 προβλέπει πράγματι «[ε]ν αναμονή της ανάπτυξης μεθοδολογίας δοκιμών» τον περιορισμό της περιεκτικότητας σε MMT σε 6 mg μαγγάνιο ανά λίτρο από 1ης Ιανουαρίου 2011. Κατά το δεύτερο εδάφιο, το όριο αυτό καθορίζεται σε 2 mg μαγγάνιο ανά λίτρο από 1ης Ιανουαρίου 2014.
119. Πρέπει να γίνει δεκτή η άποψη της Afton ότι το άρθρο 8α, παράγραφος 2, της οδηγίας 98/70 μπορεί να ερμηνευθεί εσφαλμένως σε περίπτωση μεμονωμένης εξετάσεως του γράμματος της διατάξεως. Πάντως, εάν η διάταξη εξετασθεί σε συνδυασμό με την αιτιολογική σκέψη 35 και το άρθρο 8α, παράγραφοι 1 και 3, είναι πρόδηλο ότι η ανάπτυξη μεθοδολογίας δοκιμών δεν μπορεί μόνη να καταλήξει στην κατάργηση των ορίων. Αντιθέτως, το άρθρο 8α, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, ορίζει ρητώς ότι «[τ]ο όριο για την περιεκτικότητα του καυσίμου σε MMT που προσδιορίζεται στην παράγραφο 2 αναθεωρείται βάσει των αποτελεσμάτων της αξιολόγησης που διενεργείται χρησιμοποιώντας τη μεθοδολογία δοκιμών της παραγράφου 1».
120. Επομένως, δεν είναι δυνατόν να διαπιστωθεί παραβίαση της αρχής της ασφάλειας δικαίου.
Γ – Επί του δευτέρου ερωτήματος – Το κύρος των υποχρεώσεων σημάνσεως
121. Το δεύτερο ερώτημα αφορά τη νομιμότητα της υποχρεώσεως σημάνσεως των καυσίμων που περιέχουν MMT. Ειδικότερα, ερωτάται αν ο κανόνας αυτός στηρίζεται σε πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως ή αν συνιστά παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας. Επειδή τα προβληθέντα σχετικά με την πλάνη εκτιμήσεως επιχειρήματα αφορούν την αρχή της αναλογικότητας, θα τα εξετάσω στο πλαίσιο αυτό.
122. Κατά το νέο άρθρο 8, παράγραφοι 4 έως 6, της οδηγίας 98/70, το οποίο προστέθηκε με την οδηγία 2009/30, τα πρατήρια υγρών καυσίμων τοποθετούν σε εμφανές σημείο επιγραφή με το κείμενο «Περιέχει μεταλλικά πρόσθετα», εφόσον διαθέτουν καύσιμα με τέτοια πρόσθετα.
123. Κατά το τελευταίο εδάφιο της 35ης αιτιολογικής σκέψεως, η υποχρεωτική σήμανση θα πρέπει να αποτρέπει την ακύρωση των εγγυήσεων για τα οχήματα των καταναλωτών λόγω άγνοιας. Πράγματι, η χρήση τέτοιων καυσίμων μπορεί, κατά το δεύτερο εδάφιο της εν λόγω αιτιολογικής σκέψεως, να προκαλέσει την ακύρωση της εγγυήσεως του κατασκευαστή για το όχημα αυτό. Ο λόγος έγκειται στους εκτιθέμενους στο κείμενο αυτό κινδύνους για τους κινητήρες των οχημάτων και για το σύστημα ελέγχου των εκπομπών. Επομένως, η υποχρέωση σημάνσεως αποσκοπεί στην προστασία του καταναλωτή, η οποία, κατά το άρθρο 153 ΕΚ αποτελεί σκοπό της Ενώσεως. Ο σκοπός αυτός πρέπει να πραγματοποιηθεί ιδίως με την προώθηση του δικαιώματος των καταναλωτών για ενημέρωση.
124. Η Afton αμφισβητεί, πάντως, ότι η σήμανση χωρίς παραπομπή στην εγγύηση του οχήματος μπορεί να επιτύχει τον σκοπό της. Συνήθως οι καταναλωτές δεν διαβάζουν τόσον επιμελώς την εγγύηση του οχήματος, ώστε να γνωρίζουν τις πιθανές συνέπειες της χρήσεως καυσίμων με μεταλλικά πρόσθετα.
125. Οι αμφιβολίες αυτές είναι οπωσδήποτε πειστικές. Η υποχρέωση σημάνσεως θα μπορούσε να διατυπωθεί σαφέστερα. Πάντως, δεν είναι εκ του λόγου τούτου ακατάλληλη για την προώθηση της προστασίας των καταναλωτών.
126. Η παροχή πληροφοριών για τα συστατικά των προϊόντων είναι, πράγματι, μια ελάχιστη προϋπόθεση για να καταστεί δυνατή η ουσιαστική προφύλαξη των καταναλωτών από τους κινδύνους. Τουλάχιστον οι καταναλωτές οι οποίοι έχουν συνείδηση των κινδύνων μπορούν να λαμβάνουν υπόψη τα μεταλλικά πρόσθετα κατά την αγορά καυσίμων. Η δυνατότητα αυτή θα αποκλειόταν σε περίπτωση μη σημάνσεως των προσθέτων.
127. Η Afton δεν θεωρεί επίσης την υποχρεωτική σήμανση ως το ηπιότερο μέσον. Πρώτον, η Επιτροπή το διαπίστωσε στην εκτίμηση των επιπτώσεων και, δεύτερον, τα όρια για την περιεκτικότητα σε ΜΜΤ θα πρέπει να αρκούν.
128. Όσον αφορά την εκτίμηση της Επιτροπής, δεν μπορεί –όπως ήδη αναφέρθηκε– να δεσμεύσει τα άλλα θεσμικά όργανα που μετέχουν στη νομοθετική διαδικασία. Τα όργανα αυτά μπορούν να κάνουν χρήση των περιθωρίων εκτιμήσεως που διαθέτουν όσον αφορά την αποτελεσματικότητα διαφορετικών ρυθμιστικών επιλογών κατά διαφορετικό τρόπο από ό,τι η Επιτροπή.
129. Το ζήτημα αν αρκεί η προστασία μέσω καθορισμού ορίων, εκτίθεται ρητώς στην αιτιολογική σκέψη 35. Σύμφωνα με αυτή, τα όρια δεν αποκλείουν κάθε κίνδυνο της χρήσεως του MMT, αλλά απλώς περιορίζουν τις προς το παρόν πιθανές βλάβες. Κατά συνέπεια, παραμένει, κατά την εκτίμηση του νομοθέτη, ένας κίνδυνος, ο οποίος πρέπει να αντιμετωπισθεί με την υποχρέωση σημάνσεως. Άλλωστε, η υποχρέωση σημάνσεως ισχύει και για άλλα μεταλλικά πρόσθετα, για τα οποία δεν υφίστανται όρια.
130. Επομένως, δεν επιβάλλεται η λήψη ηπιότερου μέτρου.
131. Τέλος, η Afton θεωρεί ότι η υποχρέωση σημάνσεως είναι δυσανάλογη, επειδή καταλήγει, στην πράξη, σε απαγόρευση μεταλλικών προσθέτων. Τα πρατήρια υγρών καυσίμων θα πρέπει να αποθηκεύουν και να διαθέτουν χωριστά τα καύσιμα που περιέχουν πρόσθετα. Κατά την Afton, πάντως, δεν πρόκειται να προβούν στη δαπάνη αυτή.
132. Δεν μπορεί να αποκλεισθεί το ενδεχόμενο να επαληθευθεί η πρόγνωση αυτή. Πάντως, αυτή δεν στηρίζεται απευθείας στην υποχρέωση σημάνσεως, αλλά στο γεγονός ότι τα καύσιμα με μεταλλικά πρόσθετα δεν είναι ελκυστικά σε σχέση με τα καύσιμα χωρίς αυτά τα πρόσθετα. Εάν τα πρόσθετα ήσαν περισσότερο ελκυστικά, τα πρατήρια υγρών καυσίμων είτε θα προέβαιναν στην πρόσθετη δαπάνη είτε δεν θα διέθεταν πλέον καύσιμα χωρίς πρόσθετα. Σε καμία, πάντως, περίπτωση δεν δικαιολογείται να εκτεθούν οι καταναλωτές χωρίς καμία προειδοποίηση στον κίνδυνο της απώλειας της εγγυήσεως του κατασκευαστή, μόνο και μόνο για να καταστεί δυνατή η περαιτέρω πώληση προϊόντος που ενέχει κινδύνους.
V – Πρόταση
133. Ως εκ τούτου, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο προδικαστικό ερώτημα ως εξής:
Από την εξέταση των προδικαστικών ερωτημάτων δεν προέκυψε κανένα στοιχείο που να μπορεί να θέσει εν αμφιβόλω το κύρος του άρθρου 1, σημείο 8, της οδηγίας 2009/30/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Απριλίου 2009, με την οποία τροποποιείται η οδηγία 98/70/ΕΚ όσον αφορά τις προδιαγραφές για τη βενζίνη, το ντίζελ και το πετρέλαιο εσωτερικής καύσης και την καθιέρωση μηχανισμού για την παρακολούθηση και τη μείωση των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου, τροποποιείται η οδηγία 1999/32/ΕΚ του Συμβουλίου όσον αφορά την προδιαγραφή των καυσίμων που χρησιμοποιούνται στα πλοία εσωτερικής ναυσιπλοΐας και καταργείται η οδηγία 93/12/ΕΟΚ.