RETTENS DOM (Anden Afdeling)
17. december 2014 (*)
»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme – indefrysning af midler – faktuelt grundlag for afgørelser om indefrysning af midler – henvisning til terrorhandlinger – nødvendigheden af en afgørelse fra en kompetent myndighed som omhandlet i fælles holdning 2001/931 – begrundelsespligt – tidsmæssig tilpasning af virkningerne af en annullation«
I sag T-400/10,
Hamas, Doha (Qatar) ved avocat L. Glock,
sagsøger,
mod
Rådet for Den Europæiske Union, først ved B. Driessen og R. Szostak, derefter ved B. Driessen og G. Étienne, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af:
Europa-Kommissionen, først ved M. Konstantinidis og É. Cujo, derefter ved M. Konstantinidis og F. Castillo de la Torre, som befuldmægtigede,
intervenient,
oprindeligt vedrørende en påstand om annullation af Rådets bekendtgørelse til de personer, grupper og enheder, der er optaget på den liste, der er omhandlet i artikel 2, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 2580/2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme (EUT 2010 C 188, s. 13), af Rådets afgørelse 2010/386/FUSP af 12. juli 2010 om ajourføring af listen over personer, grupper og enheder, som er omfattet af artikel 2, 3 og 4 i fælles holdning 2001/931/FUSP om anvendelse af specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme (EUT L 178, s. 28), og af Rådets gennemførelsesforordning (EU) nr. 610/2010 af 12. juli 2010 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 og om ophævelse af gennemførelsesforordning (EU) nr. 1285/2009 (EUT L 178, s. 1), for så vidt som disse retsakter vedrører sagsøgeren,
har
RETTEN (Anden Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, N.J. Forwood, og dommerne F. Dehousse (refererende dommer) og J. Schwarcz,
justitssekretær: fuldmægtig C. Kristensen,
efter retsmødet den 28. februar 2014 og efter afslutningen af den mundtlige forhandling den 9. april 2014,
under henvisning til afgørelse af 15. oktober 2014 om genåbning af den mundtlige forhandling og efter afslutningen af den mundtlige forhandling den 20. november 2014,
afsagt følgende
Dom
Sagens baggrund
1 Den 27. november 2001 vedtog Rådet for Den Europæiske Union fælles holdning 2001/931/FUSP om anvendelse af specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme (EFT L 344, s. 93), forordning (EF) nr. 2580/2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme (EUT L 344, s. 70) og afgørelse 2001/927/EF om opstilling af den liste, der er omhandlet i artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 (EFT L 344, s. 83).
2 »Hamas-Izz al-Din al-Qassem (den terroristiske gren af Hamas)« blev opført på listerne, der er knyttet som bilag til fælles holdning 2001/931 og afgørelse 2001/927.
3 Disse to instrumenter er jævnligt blevet ajourført i henhold til artikel 1, stk. 6, i den fælles holdning 2001/931 og artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001, hvor »Hamas-Izz al-Din al-Qassem (den terroristiske gren af Hamas)« er opført på listerne. Siden den 12. september 2003 har »Hamas (herunder Hamas-Izz al-Din al-Qassem)« været opført som enhed på listerne.
4 Den 12. juli 2010 vedtog Rådet afgørelse 2010/386/FUSP om ajourføring af listen over personer, grupper og enheder, der er omfattet af artikel 2, 3 og 4 i fælles holdning 2001/931/FUSP (EFT L 178, s. 28), og gennemførelsesforordning (EU) nr. 610/2010 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 og om ophævelse af gennemførelsesforordning (EU) nr. 1285/2009 (EUT L 178, s. 1) (herefter samlet »Rådets retsakter af juli 2010«).
5 »Hamas (herunder Hamas-Izz al-Din al-Qassem)« er fortsat opført på listerne i disse retsakter.
6 Den 13. juli 2010 offentliggjorde Rådet i Den Europæiske Unions Tidende en bekendtgørelse til de personer, grupper og enheder, der er optaget på den liste, der er omhandlet i artikel 2, stk. 3, i Rådets forordning nr. 2580/2001 (EFT C 188, s. 13, herefter »bekendtgørelsen af juli 2010«).
Retsforhandlinger og ny udvikling under sagens forløb
7 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 12. september 2010 har sagsøgeren, Hamas, anlagt den foreliggende sag.
8 I stævningen har sagsøgeren nedlagt følgende påstande:
– Bekendtgørelsen af juli 2010 og Rådets retsakter af juli 2010 annulleres.
– Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger.
9 Ved begæring indleveret til Rettens Justitskontor den 21. december 2010 har Kommissionen anmodet om tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Rådets påstande. Begæringen blev imødekommet ved kendelse afsagt af formanden for Rettens Anden Afdeling den 7. februar 2011.
10 Den 31. januar 2011 vedtog Rådet afgørelse 2011/70/FUSP om ajourføring af listen over personer, grupper og enheder, som er omfattet af artikel 2, 3 og 4 i fælles holdning 2001/931/FUSP (EFT L 28, s. 57), hvorved sagsøgeren blev opretholdt på listen og gennemførelsesforordning (EU) nr. 83/2011 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 og om ophævelse af gennemførelsesforordning nr. 610/2010 (EUT L 28, s. 14) (herefter samlet »Rådets retsakter af januar 2011«).
11 Den 2. februar 2011 offentliggjorde Rådet i Den Europæiske Unions Tidende en bekendtgørelse til de personer, grupper og enheder, der er optaget på den liste, der er omhandlet i artikel 2, stk. 3, i Rådets forordning nr. 2580/2001 (EFT 2011 C 33, s. 14).
12 Ved skrivelse af 2. februar 2011, der blev meddelt sagsøgeren den 7. februar 2011, fremsendte Rådet begrundelsen til sidstnævnte for, at denne blev opretholdt på listen.
13 Ved skrivelse af 17. februar 2011, indleveret til Rettens Justitskontor samme dag, henviste sagsøgeren til Rådets retsakter af januar 2011 og skrivelsen af 2. februar 2011. Sagsøgeren anførte, at anbringenderne i stævningen mod disse retsakter blev opretholdt, og at klagepunkter mod begrundelsen for sagsøgerens opretholdelse på listen, der blev meddelt ved skrivelse af 2. februar 2011, ville blive uddybet.
14 Ved skrivelse af 30. maj 2011 meddelte Rådet sagsøgeren sin hensigt om i forbindelse med den kommende revision af de restriktive foranstaltninger at opretholde denne på listen over personer, grupper og enheder, der er omfattet af restriktive foranstaltninger i forordning nr. 2580/2001.
15 Efter at have hørt de øvrige parter tillod Retten ved skrivelse fra Justitskontoret af 15. juni 2011 sagsøgeren at tilpasse sine påstande og anbringender i svarskriftet for så vidt angår Rådets retsakter af januar 2011, i givet fald i lyset af begrundelsen i skrivelsen af 2. februar 2011. Retten tillod derimod ikke sagsøgeren at tilpasse påstandene for så vidt angår skrivelsen af 2. februar 2011.
16 Svarskriftet skulle indgives senest den 27. juli 2011.
17 Den 18. juli 2011 vedtog Rådet afgørelse 2011/430/FUSP om ajourføring af listen over personer, grupper og enheder, der er omfattet af artikel 2, 3 og 4 i fælles holdning 2001/931/FUSP (EFT L 188, s. 47), hvorved sagsøgeren blev opretholdt på listen, og gennemførelsesforordning (EU) nr. 687/2011 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 og om ophævelse af gennemførelsesforordning nr. 610/2010 og nr. 83/2011 (EUT L 188, s. 2) (herefter samlet »Rådets retsakter af juli 2011«).
18 Den 19. juli 2011 offentliggjorde Rådet i Den Europæiske Unions Tidende bekendtgørelse til de personer, grupper og enheder, der er optaget på den liste, der er omhandlet i artikel 2, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 2580/2001 (EUT 2011 C 212, s. 20).
19 Ved skrivelse af 19. juli 2011 fremsendte Rådet begrundelsen til sagsøgeren for, at denne blev opretholdt på listen.
20 Ved skrivelse af 27. juli 2011 henviste sagsøgeren til Rådets retsakter af juli 2011 og skrivelsen af 19. juli 2011, således at disse trådte i stedet for de oprindeligt anfægtede retsakter. Sagsøgeren anførte, at offentliggørelsen eller meddelelsen af disse retsakter udløste en ny søgsmålsfrist på to måneder. Sagsøgeren anførte begrundelsen for, at svarskriftet ikke var blevet afgivet.
21 Skrivelsen af 27. juli 2011 blev vedlagt sagsakterne som en anmodning om forlængelse af fristen for indlevering af svarskriftet.
22 Ved Justitskontorets skrivelse af 16. september 2011 meddelte Retten parterne sin afgørelse om ikke at imødekomme denne forlængelsesanmodning og fastsatte den 2. november 2011 som frist for Kommissionens indgivelse af sit interventionsindlæg.
23 Den 28. september 2011 indleverede sagsøgeren et supplerende skriftligt indlæg til Rettens Justitskontor. I dette supplerende skriftlige indlæg angav sagsøgeren at ville »udvide sin annullationspåstand mod [Rådets retsakter af juli 2011]«.
24 Sagsøgeren anførte desuden, at i forhold til den oprindelige stævning, skrivelsen af 17. februar 2011 og det supplerende skriftlige indlæg skulle det foreliggende søgsmål fremover ligeledes anses for anlagt til prøvelse af Rådets retsakter af juli 2010, januar 2011 og juli 2011. Sagsøgeren tilføjede, at de fremsatte påstande mod bekendtgørelsen af juli 2010 også blev opretholdt, og sagsøgeren præciserede, at dennes påstand om annullation tog sigte på de omhandlede retsakter, for så vidt som de vedrørte sagsøgeren.
25 Kommissionen indgav sit interventionsindlæg den 28. oktober 2011.
26 Ved skrivelse af 15. november 2011 meddelte Rådet sagsøgerens advokat sin hensigt om i forbindelse med den kommende fornyede gennemgang af de restriktive foranstaltninger at opretholde sagsøgeren på listen over personer, grupper og enheder, der er omfattet af restriktive foranstaltninger i forordning nr. 2580/2001.
27 Ved Rettens afgørelse af 8. december 2011 blev det supplerende skriftlige indlæg vedlagt sagsakterne.
28 Ved skrivelse af 20. december 2011 meddelte Retten parterne, at henset til, at fristen for anlæggelse af annullationssøgsmål til prøvelse af Rådets retsakter af januar 2011 var udløbet inden indleveringen af det supplerende skriftlige indlæg, ville tilpasningen af påstandene i sagen anlagt mod disse retsakter – der i sig selv opfylder betingelserne for antagelse til realitetsbehandling, idet anmodningen om tilpasning allerede var blevet fremsat og tilstrækkeligt retligt begrundet ved sagsøgerens skrivelse af 17. februar 2011 – kun blive behandlet med hensyn til de anbringender og påstande, som sagsøgeren havde fremsat inden udløbet af fristen for anlæggelse af annullationssøgmål til prøvelse af disse akter, dvs. dem, der blev fremsat i stævningen.
29 Retten fastsatte den 17. februar 2012 som frist for Rådets og Kommissionens indgivelse af deres bemærkninger til ændringen af påstandene mod Rådets retsakter af januar 2011 og den 5. marts 2012, forlænget til den 3. april 2012, som frist for disse samme parters indlevering af deres bemærkninger til det supplerende skriftlige indlæg.
30 Den 22. december 2011 vedtog Rådet afgørelse 2011/872/FUSP om ajourføring af listen over personer, grupper og enheder, der er omfattet af artikel 2, 3 og 4 i fælles holdning 2001/931, og om ophævelse af afgørelse 2011/430 (EUT L 343, s. 54), hvorved sagsøgeren blev opretholdt på listen, og gennemførelsesforordning (EU) nr. 375/2001 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 og om ophævelse af gennemførelsesforordning nr. 687/2011 (EUT L 343, s. 10) (herefter samlet »Rådets retsakter af december 2011«).
31 Den 23. december 2011 offentliggjorde Rådet i Den Europæiske Unions Tidende en bekendtgørelse til de personer, grupper og enheder, der er optaget på den liste, der er omhandlet i artikel 2, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 2580/2001 (EUT 2011 C 377, s. 17).
32 Ved skrivelse indleveret til Rettens Justitskontor den 1. februar 2012 tilpassede sagsøgeren sine påstande mod Rådets retsakter af december 2011.
33 Ved processkrifter indleveret til Rettens Justitskontor den 13. og 16. februar 2012 indgav Kommissionen og Rådet på Rettens opfordring deres bemærkninger til tilpasningen af påstandene mod Rådets retsakter af januar 2011.
34 Ved processkrifter indleveret til Rettens Justitskontor den 3. april 2012 indgav Rådet og Kommissionen på Rettens opfordring deres bemærkninger til det supplerende skriftlige indlæg.
35 Den 25. juni 2012 vedtog Rådet afgørelse 2012/333/FUSP om ajourføring af listen over personer, grupper og enheder, der er omfattet af artikel 2, 3 og 4 i fælles holdning 2001/931, og om ophævelse af afgørelse 2011/872 (EUT L 165, s. 72), hvorved sagsøgeren blev opretholdt på listen, og gennemførelsesforordning (EU) nr. 542/2012 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 og om ophævelse af gennemførelsesforordning nr. 1375/2011 (EUT L 165, s. 12) (herefter samlet »Rådets retsakter af juni 2012«).
36 Den 26. juni 2012 offentliggjorde Rådet i Den Europæiske Unions Tidende en bekendtgørelse til de personer, grupper og enheder, der er optaget på den liste, der er omhandlet i artikel 2, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 2580/2001 (EUT 2012 C 186, s. 1).
37 Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 28. juni 2012 indgav sagsøgeren på Rettens opfordring sine bemærkninger som svar på Rådets og Kommissionens bemærkninger af 3. april 2012.
38 Ved skrivelse indleveret til Rettens Justitskontor den 10. juni 2012 tilpassede sagsøgeren sine påstande mod Rådets retsakter af juni 2012.
39 Ved processkrifter indleveret til Rettens Justitskontor den 20. og 23. juli 2012 indgav Kommissionen og Rådet på Rettens opfordring deres bemærkninger til ændringen af påstandene mod Rådets retsakter af juni 2012.
40 Ved processkrifter indleveret til Rettens Justitskontor den 5. og den 6. september 2012 besvarede Kommissionen og Rådets på Rettens opfordring sagsøgerens bemærkninger af 28. juni 2012.
41 Den 10. december 2012 vedtog Rådet afgørelse 2012/765/FUSP om ajourføring af listen over personer, grupper og enheder, der er omfattet af artikel 2, 3 og 4 i fælles holdning 2001/931, og om ophævelse af afgørelse 2012/333 (EUT L 337, s. 50), hvorved sagsøgeren blev opretholdt på listen, og gennemførelsesforordning (EU) nr. 1169/2012 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 og om ophævelse af gennemførelsesforordning nr. 542/2012 (EUT L 337, s. 2) (herefter samlet »Rådets retsakter af december 2012«).
42 Den 11. december 2012 offentliggjorde Rådet i Den Europæiske Unions Tidende en bekendtgørelse til de personer, grupper og enheder, der er optaget på den liste, der er omhandlet i artikel 2, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 2580/2001 (EUT 2012, C 380, s. 6).
43 Ved skrivelse indleveret til Rettens Justitskontor den 11. februar 2013 tilpassede sagsøgeren sine påstande mod Rådets retsakter af december 2012.
44 Ved processkrifter indleveret til Rettens Justitskontor den 11. og den 13. marts 2013 indgav Kommissionen og Rådets på Rettens opfordring deres bemærkninger til tilpasningen af påstandene mod Rådets retsakter af december 2012.
45 Den 25. juli 2013 vedtog Rådet afgørelse 2013/395/FUSP om ajourføring af listen over personer, grupper og enheder, der er omfattet af artikel 2, 3 og 4 i fælles holdning 2001/931, og om ophævelse af afgørelse 2012/765 (EUT 2013 L 201, s. 57), hvorved sagsøgeren blev opretholdt på listen, og gennemførelsesforordning (EU) nr. 714/2013 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 og om ophævelse af gennemførelsesforordning nr. 1169/2012 (EUT L 201, s. 10) (herefter samlet »Rådets retsakter af juli 2013«).
46 Ved skrivelse af 24. september 2013 tilpassede sagsøgeren sine påstande mod Rådets retsakter af juli 2013.
47 Ved skrivelse af 4. oktober 2013 opfordrede Retten Rådet, der efterkom denne opfordring ved processkrift af 28. oktober 2013, til at fremlægge visse dokumenter og at stille visse spørgsmål til parterne under retsmødet.
48 Ved processkrifter indleveret til Rettens Justitskontor den 28. og 30. oktober 2013 indgav Rådet og Kommissionen på Retten opfordring deres bemærkninger til tilpasningen af påstandene mod Rådets retsakter af juli 2013.
49 Den 10. februar 2014 vedtog Rådet afgørelse 2014/72/FUSP om ajourføring af listen over personer, grupper og enheder, der er omfattet af artikel 2, 3 og 4 i fælles holdning 2001/931, og om ophævelse af afgørelse 2013/395 (EUT 2014 L 40, s. 56), hvorved sagsøgeren blev opretholdt på listen, og gennemførelsesforordning (EU) nr. 125/2014 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 og om ophævelse af gennemførelsesforordning nr. 714/2013 (EUT 2014 L 40, s. 9) (herefter samlet »Rådets retsakter af februar 2014«).
50 Den 28. februar 2014 tilpassede sagsøgeren sine påstande mod Rådets retsakter af februar 2014.
51 Ved processkrifter indleveret til Rettens Justitskontor den 4. og den 5. marts 2014 indgav Kommissionen og Rådet på Rettens opfordring deres bemærkninger til suppleringen af påstandene mod Rådets retsakter af februar 2014.
52 Den 22. juli 2014 vedtog Rådet afgørelse 2014/483/FUSP om ajourføring af listen over personer, grupper og enheder, der er omfattet af artikel 2, 3 og 4 i fælles holdning 2001/931, og om ophævelse af afgørelse 2014/72 (EUT L 217, s. 35), hvorved sagsøgeren blev opretholdt på listen, og gennemførelsesforordning (EU) om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 og om ophævelse af gennemførelsesforordning nr. 125/2014 (EUT L 217, s. 1) (herefter samlet »Rådets retsakter af juli 2014«; Rådets retsakter af juli 2010, af januar, juli og december 2011, af juni og december 2012, af juli 2013 og af februar og juli 2014 bliver herefter samlet benævnt »Rådets retsakter fra juli 2010 til juli 2014«).
53 Den 21. september 2014 tilpassede sagsøgeren sine påstande mod Rådets retsakter af juli 2014.
54 Ved processkrifter indleveret til Rettens Justitskontor den 23. oktober 2014 og den 4. november 2014 indgav Rådet og Kommissionen på Rettens opfordring deres bemærkninger til ændringen af påstandene mod Rådets retsakter af juli 2014.
Parternes påstande
55 Det fremgår af ovenstående omstændigheder, at sagsøgeren i den foreliggende sag har nedlagt følgende påstande:
– Bekendtgørelsen af juli 2010 og Rådets retsakter fra juli 2010 til juli 2014 (herefter »de anfægtede retsakter«) annulleres, for så vidt som de vedrører sagsøgeren.
– Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger.
56 Rådet har, støttet af Kommissionen, nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Retlige bemærkninger
Indledende betragtninger om søgsmålets genstand og om omfanget af og formaliteten vedrørende sagsøgerens bemærkninger af 28. juni 2012
Søgsmålets genstand
57 Som det fremgår af sagsfremstillingen, er Rådets retsakter af juli 2010 blevet successivt ophævet og erstattet ved Rådets retsakter af januar, juli og december 2011, juni og december 2012, juli 2013 og februar og juli 2014.
58 Sagsøgeren har gentagne gange ændret sine oprindelige påstande, således at søgsmålet vedrører annullation af disse forskellige retsakter, for så vidt som disse vedrører sagsøgeren. Sagsøgeren har desuden udtrykkeligt opretholdt sine påstande om annullation af de ophævede retsakter.
59 I overensstemmelse med fast retspraksis vedrørende søgsmål rettet mod successive indefrysninger af midler vedtaget i medfør af forordning nr. 2580/2001 har sagsøgeren fortsat en interesse i at opnå annullation af en afgørelse om restriktive foranstaltninger, der er blevet ophævet og erstattet af en senere restriktiv afgørelse, eftersom ophævelsen af en retsakt, der er blevet udstedt af en institution, ikke er ensbetydende med en anerkendelse af, at retsakten er ulovlig, og har virkning ex nunc, til forskel fra en annullationsdom, hvorved den annullerede retsakt fjernes fra retsordenen med tilbagevirkende kraft og anses for aldrig at have eksisteret (dom af 12.12.2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran mod Rådet, T-228/02, herefter »OMPI-dommen T-228/02«, Sml., EU:T:2006:384, præmis 35; jf. ligeledes dom af 23.10.2008, People’s Mojahedin Organization of Iran mod Rådet, T-256/07, herefter »PMOI-dommen T-256/07«, Sml., EU:T:2008:461, præmis 45-48 og den deri nævnte retspraksis, og af 30.9.2009, Sison mod Rådet, T-341/07, herefter »Sison-dommen T-341/07«, Sml., EU:T:2009:372, præmis 47 og 48).
60 Det følger heraf, at det foreliggende annullationssøgsmål bevarer sin genstand i forhold til de anfægtede retsakter forud for Rådets retsakter af juli 2014.
Om omfanget af og formaliteten vedrørende sagsøgerens bemærkninger af 28. juni 2012
61 Den 28. juni 2012 indgav sagsøgeren som svar på en opfordring fra Retten sine bemærkninger til Rådets og Kommissionen bemærkninger af 3. april 2012 om det supplerende skriftlige indlæg.
62 Da sagsøgeren fremsatte sine bemærkninger under overskriften »svarskrift«, har Rådet i sit indlæg af 6. september 2012 indvendt, at sagsøgeren ikke må indgive et svarskrift med hensyn til hele sagen, således som den oprindelig blev anlagt ved indleveringen af stævningen.
63 Rådet har anført, at skriftudvekslingerne om sagens realitet skulle have været afsluttet med sagsøgerens indlevering af det supplerende skriftlige indlæg og med Rådets indgivelse af dets bemærkninger til dette skriftlige indlæg.
64 Det bemærkes, at sagsøgerens bemærkninger af 28. juni 2012, indgivet på Rettens opfordring, ganske rigtigt ikke i den foreliggende sag kan udgøre et svarskrift som omhandlet i artikel 47, stk. 1, i Rettens procesreglement.
65 Som anført i præmis 20-22 ovenfor, har sagsøgeren således ikke i den foreliggende sag indgivet svarskrift inden for de fastsatte frister, og anmodningen om forlængelse af fristen for indgivelse af et svarskrift, som Retten udledte af sagsøgerens skrivelse af 27. juli 2011, blev ikke imødekommet.
66 Selv om bemærkningerne af 28. juni 2012 ikke skal tages i betragtning i det foreliggende søgsmål, for så vidt som det har til formål at annullere Rådets retsakter af juli 2010 og januar 2011 (jf. i sidstnævnte forbindelse præmis 28 ovenfor), kan de ikke desto mindre antages til realitetsbehandling i forbindelse med anmodningen om annullation af Rådets retsakter af juli 2011 (indgivet ved indleveringen af det supplerende skriftlige indlæg), for så vidt som de svarer til Rådets bemærkninger til de nye anbringender i det supplerende skriftlige indlæg rettet mod retsakterne af juli 2011 og inden for rammerne af anmodningerne om annullation af Rådets senere retsakter.
67 Det er desuden netop fordi Retten har fundet det nødvendigt at give sagsøgeren lov til inden for denne ramme at besvare Rådets bemærkninger af 3. april 2012 om det supplerende skriftlige indlæg, at den opfordrede sagsøgeren til at indgive bemærkninger.
68 Endelig fremgår det af selve ordlyden af disse bemærkninger af 28. juni 2012 (jf. punkt 1 i disse bemærkninger), at disse kun har til formål at besvare Rådets bemærkninger af 3. april 2012 om det supplerende skriftlige indlæg.
69 Henset til disse præciseringer om rækkevidden af bemærkningerne af 28. juni 2012 skal Rådets formalitetsindsigelser med hensyn til de nævnte bemærkninger forkastes.
Om formaliteten for så vidt angår annullation af bekendtgørelsen af juli 2010
70 Rådet har, støttet af Kommissionen, indvendt, at søgsmålet ikke kan antages til realitetsbehandling vedrørende bekendtgørelsen af juli 2010, eftersom der er tale om en retsakt, der ikke kan anfægtes.
71 I henhold til artikel 263, stk. 1, TEUF kan retsakter, »der skal have en retsvirkning over for tredjemand«, gøres til genstand for prøvelse.
72 Det følger af fast retspraksis, at selv om det for at afgøre, om anfægtede foranstaltninger udgør retsakter som omhandlet i artikel 263 TEFU, skal lægges vægt på deres indhold, er det kun foranstaltninger eller afgørelser, som har retligt bindende virkninger, der kan berøre sagsøgerens interesser gennem en væsentlig ændring af dennes retsstilling, der kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål (jf. kendelse af 14.5.2012, Sepracor Pharmaceuticals (Irland) mod Kommissionen, C-477/11 P, EU:C:2012:292, præmis 50 og 51 og den deri nævnte retspraksis).
73 I den foreliggende sag er opretholdelsen af sagsøgerens navn på listen over Den Europæiske Unions indefrysning af midler (herefter »listen over indefrysning af midler«) blevet foretaget ved Rådets retsakter af juli 2010.
74 Bekendtgørelsen, der blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende dagen efter vedtagelsen af disse retsakter, havde alene til formål at forsøge at oplyse de personer, grupper og enheder, der med gennemførelsen af disse akter stadig var omfattet af indefrysning af midler, om deres muligheder for at anmode de kompetente nationale myndigheder om tilladelse til at anvende de indefrosne midler til dækning af visse behov, for at anmode Rådet om begrundelsen for deres opretholdelse på listen over indefrysning af midler, for at anmode Rådet om at genoverveje dets afgørelse om opretholdelse og endelig for at anlægge et søgsmål for Unionens retsinstanser.
75 Bekendtgørelsen af juli 2010 har således ikke retligt bindende virkninger, som kan berøre sagsøgerens interesser gennem en væsentlig ændring af hans retsstilling.
76 Da denne bekendtgørelse således ikke udgør en retsakt, der kan anfægtes, kan det foreliggende søgsmål ikke antages til realitetsbehandling for så vidt angår annullation af bekendtgørelsen.
Om anmodningen om annullation af Rådets retsakter fra juli 2010 til juli 2014
77 Til støtte for sin påstand om annullation af Rådets retsakter af juli 2010 og januar 2011, har sagsøgeren i stævningen påberåbt sig fire anbringender om nærmere bestemt for det første en tilsidesættelse af sagsøgerens ret til forsvar, for det andet et åbenbart urigtigt skøn, for det tredje en tilsidesættelse af ejendomsretten og for det fjerde en tilsidesættelse af begrundelsespligten.
78 Til støtte for sin påstand om annullation af Rådets retsakter af juli og december 2011, af juni og december 2012, af juli 2013 og af februar og juli 2014 (herefter samlet »Rådets retsakter fra juli 2011 til juli 2014«), har sagsøgeren i det supplerende skriftlige indlæg og sine senere tilpasninger af påstandene påberåbt sig otte annullationsanbringender om for det første en tilsidesættelse af artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931, for det andet fejlvurderinger med hensyn til de faktiske omstændigheder, for det tredje en fejlvurdering af sagsøgerens karakter af terroristgruppe, for det fjerde en utilstrækkelig hensyntagen til udviklingen af situationen »på grund af den forløbne tid«, for det femte en tilsidesættelse af princippet om ikke-indgriben, for det sjette en tilsidesættelse af begrundelsespligten, for det syvende en tilsidesættelse af sagsøgerens ret til forsvar og retten til en effektiv domstolsbeskyttelse, og for det ottende en tilsidesættelse af ejendomsretten.
79 Det er hensigtsmæssigt at begynde med samlet at behandle det fjerde og det sjette anbringende til støtte for annullation af Rådets retsakter fra juli 2011 til juli 2014 om den utilstrækkelige hensyntagen til udviklingen af situationen »på grund af den forløbne tid« og tilsidesættelsen af begrundelsespligten.
80 Sagsøgeren har anført, at indefrysning af midler skal baseres på specifikke og konkrete grunde, der beviser, at denne foranstaltning stadig er nødvendig. Rådet opfordres til at være særlig opmærksomt på resultaterne af de tiltag, der er indledt på nationalt plan. I den foreliggende sag begrænsede Rådet sig dog til at gengive en række omstændigheder og til at bekræfte, at de nationale afgørelser stadig var gældende. Det fremgik ikke af begrundelsen for Rådets retsakter fra juli 2001 til juli 2014, at denne institution reelt var interesseret i de nationale resultater af de foranstaltninger, der var truffet over for sagsøgeren. Sagsøgeren har således bebrejdet Rådet for en utilstrækkelig hensyntagen til udviklingen af situationen »på grund af den forløbne tid«.
81 Rådet skulle i begrundelsen for retsakterne have ladet de forhold fremgå, som beviste, at der forelå beviser og alvorlige indicier til grund for de nationale afgørelser. De begrundelser, som blev fremsendt til sagsøgeren, indeholdte imidlertid ingen præcisering vedrørende dette emne. Begrundelsen for Rådets retsakter fra juli 2011 til juli 2014 kunne ikke begrænses til en henvisning til, at der forelå nationale afgørelser, men skulle endvidere nævne de relevante oplysninger, som Rådet uddrog af disse afgørelser som grundlag for dets egen afgørelse. Rådet har dog ikke angivet nogen omstændigheder, som sagsøgeren foreholdes i disse nationale afgørelser.
82 Rådet har bestridt ikke at have taget tilstrækkeligt hensyn til udviklingen af situationen »på grund af den forløbne tid«. Siden sagsøgerens første opførelse på listen over indefrysning af midler i 2003 er gruppen blevet opretholdt på denne liste efter Rådets regelmæssige fornyede gennemgang, på grundlag af de af de amerikanske og De Forenede Kongeriges myndigheder vedtagne foranstaltninger.
83 Rådet har anført, at begrundelsen, sammenholdt med Rådets retsakter fra juli 2011 til juli 2014, indeholder overbevisende begrundelser, der opfylder begrundelsespligten.
84 For det første bemærkes, at Rådet efter på grundlag af afgørelser fra kompetente nationale myndigheder at have vedtaget en afgørelse om opførelse af en person eller en gruppe på listen over indefrysning af midler med regelmæssige mellemrum og mindst en gang hvert halve år skal sikre, at det stadig er berettiget at opretholde den berørte på den omtvistede liste.
85 Selv om kontrollen af, at der foreligger en afgørelse fra en national myndighed, der opfylder definitionen i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931, fremstår som en afgørende forudgående betingelse for Rådets vedtagelse af en oprindelig afgørelse om indefrysning af midler, forekommer kontrollen af afgørelsens følger på nationalt plan uomgængelig i forbindelse med vedtagelsen af en efterfølgende afgørelse om indefrysning af midler (dom OMPI, nævnt i præmis 59 ovenfor, EU:T:2006:384, præmis 117, og dom af 11.7.2007, Sison mod Rådet, T-47/03, EU:T:2007:207, præmis 164). Det spørgsmål, som har betydning ved undersøgelsen af opretholdelsen af en person på den omtvistede liste, er, hvorvidt den faktuelle situation har ændret sig på en sådan måde siden opførelsen af denne person på listen eller siden den foregående fornyede gennemgang, at den ikke længere tillader at drage den samme konklusion angående personens involvering i terroraktiviteter (dom af 15.11.2012, Al-Aqsa mod Rådet og Nederlandene mod Al-Aqsa, C-539/10 P og C-550/10 P, Sml., EU:C:2012:711, præmis 82).
86 For det andet bemærkes, at den begrundelse, der kræves i henhold til artikel 296 TEUF, og som skal tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og den sammenhæng, hvori den er blevet vedtaget, ifølge fast retspraksis klart og utvetydigt skal angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret. Det nærmere indhold af begrundelseskravet skal fastlægges i lyset af den konkrete sags omstændigheder, navnlig indholdet af den pågældende retsakt, indholdet af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater samt andre, der må anses for umiddelbart og individuelt berørt af retsakten, kan have i begrundelsen (jf. dom OMPI T-228/02, nævnt i præmis 59 ovenfor, EU:T:2006:384, præmis 141 og den deri nævnte retspraksis).
87 I forbindelse med vedtagelsen af en afgørelse om indefrysning af midler i medfør af forordning nr. 2580/2001 skal begrundelsen herfor først og fremmest bedømmes under hensyn til de lovfæstede betingelser for anvendelsen af denne forordning på et konkret tilfælde, således som betingelserne er fastsat i forordningens artikel 2, stk. 3, og ved henvisning til artikel 1, stk. 4, eller artikel 1, stk. 6, i fælles holdning 2001/931, afhængigt af, hvorvidt der er tale om en oprindelig afgørelse eller en efterfølgende afgørelse om indefrysning af midler (dom OMPI T-228/02, nævnt i præmis 59 ovenfor, EU:T:2006:384, præmis 142).
88 I denne forbindelse kan Retten ikke tiltræde, at begrundelsen blot kan bestå i en generel og stereotyp formulering, der er enslydende med affattelsen af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 og artikel 1, stk. 4 eller 6, i fælles holdning nr. 2001/931. I henhold til de ovennævnte principper er Rådet forpligtet til at angive de faktiske og retlige omstændigheder, som ligger til grund for den retlige begrundelse for dets afgørelse, samt de betragtninger, der har ført til dets beslutning. Begrundelsen for en sådan foranstaltning skal således angive de særlige og konkrete grunde til, at Rådet antager, at den relevante bestemmelse finder anvendelse på den berørte part (jf. dom OMPI T-228/02, nævnt i præmis 59 ovenfor, EU:T:2006:384, præmis 143 og den deri nævnte retspraksis).
89 Såvel begrundelsen for en oprindelig afgørelse om indefrysning af midler som begrundelsen for de efterfølgende afgørelser skal derfor henvise ikke blot til de lovfæstede betingelser for at anvende forordning nr. 2580/2001, navnlig at der foreligger en national afgørelse truffet af en kompetent myndighed, men også til de specifikke og konkrete grunde til, at Rådet ved udøvelsen af sin skønsbeføjelse finder, at den berørte bør være genstand for en indefrysning af midler (dom Sison, T-341/07, nævnt i præmis 59 ovenfor, EU:T:2009:372, præmis 60).
90 Hvad for det tredje angår den prøvelse, som Retten foretager, har sidstnævnte anerkendt, at Rådet har en vid skønsbeføjelse med hensyn til de forhold, der i overensstemmelse med en fælles holdning, vedtaget i henhold til den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, kan tages i betragtning med henblik på at vedtage økonomiske og finansielle sanktioner i medfør af artikel 75 TEUF, 215 TEUF og 352 TEUF. Denne skønsbeføjelse vedrører særligt de hensigtsmæssighedsbetragtninger, som sådanne afgørelser er baseret på (jf. dom Sison T-341/07, nævnt i præmis 114 ovenfor, EU:T:2009:372, præmis 97 og den deri nævnte retspraksis). Selv om Retten anerkender, at Rådet har en skønsmargin på området, indebærer dette imidlertid ikke, at den skal afholde sig fra at efterprøve denne institutions fortolkning af de relevante oplysninger. Unionens retsinstanser skal således ikke blot tage stilling til den materielle rigtighed af de beviser, der henvises til, oplysningernes troværdighed og indbyrdes sammenhæng, men ligeledes kontrollere, om disse oplysninger udgør alle de relevante oplysninger, som skal tages i betragtning i forbindelse med en bedømmelse af situationen, og om disse oplysninger taler til støtte for de heraf dragne konklusioner. Inden for rammerne af denne kontrol tilkommer det imidlertid ikke Unionens retsinstanser at sætte deres eget skøn vedrørende hensigtsmæssigheden i stedet for Rådets (jf. dom Sison, T-341/07, nævnt i præmis 59 ovenfor, EU:T:2009:372, præmis 98 og den deri nævnte retspraksis).
91 Hvad for det fjerde angår det retlige og faktuelle grundlag for en afgørelse om indefrysning af midler på terrorområdet bemærkes, at det fremgår af artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931, at listen over indefrysning af midler udarbejdes på grundlag af præcise oplysninger eller sagsakter, der viser, at der er truffet en afgørelse af en kompetent myndighed over for denne person, gruppe eller enhed, hvad enten der er indledt en undersøgelse eller en retsforfølgelse for en terrorhandling eller forsøg på at begå, deltage i eller lette gennemførelsen af en sådan handling, baseret på seriøse og troværdige beviser eller indicier, eller der er afsagt dom for sådanne handlinger.
92 Domstolen har i sin dom Al-Aqsa mod Rådet og Nederlandene mod Al-Aqsa, nævnt i præmis 85 ovenfor (EU:C:2012:711), fastslået, at det følger af den i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931 fastsatte henvisning til en afgørelse fra »en kompetent myndighed« samt omtalen af »præcise oplysninger« og »seriøse og troværdige beviser eller indicier«, at bestemmelsen har til formål at beskytte de berørte personer ved at sikre, at Rådets opførelse af dem på den omtvistede liste alene sker på et tilstrækkeligt solidt faktuelt grundlag, og at nævnte fælles holdning sigter mod at opfylde dette formål ved kravet om en afgørelse truffet af en national myndighed (dommens præmis 68). Domstolen bemærkede således, at Unionen ikke har midler til selv at udføre efterforskning vedrørende en persons involvering i terrorhandlinger (dommens præmis 69).
93 Det er i lyset af ovenstående betragtninger, at Rådets begrundelser til støtte for retsakterne fra juli 2011 til juli 2014 skal behandles.
94 Begrundelsen for Rådets retsakter fra juli 2011 til juli 2014 indledes med et afsnit, hvori Rådet har beskrevet sagsøgeren som en »gruppe involveret i terrorhandlinger, som siden 1988 har udført og taget ansvar for regelmæssige angreb på israelske mål, herunder kidnapning, knivoverfald og væbnede angreb mod civile og selvmordsbombeangreb mod offentlig transport og på offentlige steder«. Rådet har anført, at »Hamas iværksatte angreb både i Israel afgrænset af »den grønne linje« og i de besatte områder«, og at »i marts 2005 erklærede Hamas »tahdia« (en rolig periode), hvilket resulterede i et fald i deres aktiviteter«. Rådet har dernæst anført, at »den 21. september 2005 kidnappede en Hamas-celle imidlertid en israeler og dræbte ham senere, [og at] i en videofilmet erklæring hævdede Hamas at have kidnappet manden i et forsøg på at forhandle frigivelse af palæstinensiske fanger, som Israel holder«. Rådet har anført, at »militante Hamas-folk har deltaget i affyring af raketter fra Gaza til det sydlige Israel, [og at] [Hamas] for at udføre terrorangreb mod civile i Israel […] tidligere [har] rekrutteret selvmordsbombere ved at tilbyde støtte til deres familier«. Rådet har nævnt, at »i juni 2006 var Hamas (herunder Hamas-lzz al-Din-aI-Qassem) involveret i den operation, der førte til kidnapningen af en israelsk soldat, Gilad Shalit« (første afsnit af begrundelsen for Rådets retsakter fra juli 2011 til juli 2014). Ud fra begrundelsen for gennemførelsesforordning nr. 1375/2011 af 22. december 2011 har Rådet angivet, at »Hamas frigav [soldaten] Gilad Shalit efter fem års fangenskab som del af en fangeudvekslingsaftale med Israel den 18. oktober 2011«.
95 Derefter har Rådet opstillet en liste over »terrorhandlinger«, som Hamas ifølge Rådet har udført siden januar 2010 (andet afsnit i begrundelsen for Rådets retsakter fra juli 2011 til juli 2014).
96 Efter at have anført, at »disse handlinger henhører under bestemmelserne i artikel 1, stk. 3, litra a), b), c), d), f) og g), i fælles holdning 2001/931 og blev begået med de formål, der er beskrevet i artikel 1, stk. 3, nr. i), ii) og iii), heri«, og at »Hamas henhører under artikel 2, stk. 3, nr. ii), i forordning nr. 2580/2001« (tredje og fjerde afsnit i begrundelsen for Rådets retsakter fra juli 2011 til juli 2014), har Rådet, som det fremgår af begrundelsen og sagens akter, angivet afgørelser, som de amerikanske og britiske myndigheder vedtog over for sagsøgeren i 2001 (femte og syvende afsnit i begrundelsen for Rådets retsakter fra juli 2011 til juli 2014). I begrundelsen for gennemførelsesforordning nr. 790/2014 af 22. juli 2014 har Rådet for første gang henvist til en amerikansk afgørelse af 18. juli 2012.
97 Disse afgørelser, som Rådet har henvist til, er dels en afgørelse fra Secretary of State for the Home Departement (Det Forenede Kongeriges indenrigsminister) af 29. marts 2001, dels afgørelser fra USA’s regering i henhold til section 219 i US Immigration and Nationality Act (USA’s lov om indvandring og nationalitet, herefter »INA«) og dekret nr. 13224.
98 Vedrørende disse afgørelser har Rådet henvist til, at hvad angår den britiske afgørelse skal den regelmæssigt genvurderes af et nationalt regeringsudvalg, og at hvad angår de amerikanske afgørelser kan de underlægges både administrativ kontrol og domstolskontrol.
99 Rådet har af disse betragtninger udledt, at »der er således blevet truffet afgørelser over for Hamas (herunder Hamas-Izz al-Din-al-Qassem) af kompetente myndigheder som omhandlet i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931« (ottende afsnit i begrundelsen for Rådets retsakter fra juli 2011 til juli 2014).
100 Endelig har Rådet »notere[t] sig, at ovennævnte afgørelser […] stadig er i kraft, og finder det godtgjort, at årsagerne til at medtage Hamas (herunder Hamas-Izz al-Din-al-Qassem) på listen [over indefrysning af midler] stadig gør sig gældende (niende betragtning til begrundelsen for Rådets retsakter fra juli 2011 til juli 2014). Rådet har heraf konkluderet, at sagsøgeren fortsat skal være opført på denne liste (tiende afsnit i begrundelsen for Rådets retsakter fra juli 2011 til juli 2014).
101 Det bemærkes indledningsvis og uafhængigt af spørgsmålet om, hvorvidt udledningerne i præmis 99 ovenfor er korrekte, at på trods af, at den liste over voldshandlinger i perioden efter 2004, og især for perioden 2010-2011, som Rådet har opstillet i andet afsnit i begrundelsen for Rådets retsakter fra juli 2011 til juli 2014, spiller en afgørende rolle ved vurderingen af hensigtsmæssigheden af at bevare indefrysningen af sagsøgerens midler, for så vidt som denne liste understøtter Rådets konstatering af, at der foreligger terrorhandlinger begået af sagsøgeren i denne periode, er ingen af disse omstændigheder blevet undersøgt i de nationale afgørelser, der er nævnt i femte og sjette afsnit i nævnte begrundelse.
102 Samtlige disse omstændigheder har således fundet sted efter vedtagelsen af de nationale afgørelser og kan derfor ikke være blevet undersøgt i afgørelserne.
103 Selv om det i begrundelsen for Rådets retsakter fra juli 2011 til juli 2014 er anført, at de heri nævnte nationale afgørelser fortsat er gældende, indeholder begrundelsen dog ikke nogen henvisning til nyere nationale afgørelser og i endnu mindre grad begrundelsen for sådanne afgørelser, bortset fra Rådets retsakter af juli 2014, der for første gang nævner en amerikansk afgørelse af 18. juli 2012.
104 Konfronteret med sagsøgerens kritik heraf har Rådet ikke fremlagt nogen nyere afgørelse fra de amerikanske eller britiske myndigheder, som det har bevist at have været i besiddelse af ved vedtagelsen af retsakterne fra juli 2011 til juli 2014, og hvoraf det konkret fremgår, at de i begrundelsen opstillede omstændigheder efter 2004 faktisk var blevet behandlet og lagt til grund af disse myndigheder.
105 Hvad angår den britiske procedure har Rådet ikke fremlagt nogen afgørelse senere end 2001.
106 Hvad angår de amerikanske afgørelser, der er truffet i henhold til section 219 i INA, har Rådet ikke fremlagt nogen afgørelse senere end 2003. For så vidt angår afgørelsen af 18. juli 2012, truffet i henhold til section 219 i INA og nævnt for første gang i begrundelsen for Rådets retsakter af juli 2014, har Rådet ikke angivet noget forhold, der gør det muligt at kende den konkrete begrundelse herfor i forhold til den liste over voldshandlinger, der fremgår af begrundelsen for disse retsakter. Mere generelt og vedrørende begrundelsen for udpegelsen foretaget i henhold til section 219 af INA, har Rådet kun fremlagt et dokument fra 1997. Vedrørende de amerikanske afgørelser, der er truffet i henhold til dekret 13224, har Rådet kun fremlagt en afgørelse af 31. oktober 2001 for Retten. Rådet har ikke fremlagt en senere afgørelse fra USA’s regering i henhold til denne tekst. Hvad angår begrundelsen for udpegelsen har Rådet fremlagt et udateret dokument, der stammer fra det amerikanske finansministerium, og som nævner Hamas ved at henvise til omstændigheder, hvoraf de seneste går tilbage til juni 2003.
107 Hvad angår de nationale afgørelser, der blev nævnt første gang i retsmødet, udgør de – ud over, at de slet ikke er fremlagt – en efterfølgende begrundelse, som ikke kan antages til realitetsbehandling (jf. i denne retning dom af 12.11.2013, North Drilling mod Rådet, T-552/12, EU:T:2013:590, præmis 26, og af 12.12.2013, Nabipour m.fl. mod Rådet, T-58/12, EU:T:2013:640, præmis 36-39). Desuden bemærkes, at disse afgørelser ikke fremgår af begrundelsen for Rådets retsakter af juli 2014, som blev givet efter retsmødet.
108 Rådet har derimod i sine bemærkninger til det supplerende skriftlige indlæg gjort gældende, at det var tilstrækkeligt at læse aviserne for at fastslå, at sagsøgeren jævnligt tager ansvar for terrorhandlinger.
109 Denne betragtning, sammenholdt med den manglende henvisning i begrundelsen til Rådets retsakter fra juli 2011 til juli 2014, til afgørelser fra kompetente myndigheder, der er nyere end de tilskrevne handlinger, og som henviser til nævnte handlinger, vidner klart om, at Rådet ikke har støttet den omstændighed, at sagsøgeren blev tillagt ansvar for terrorhandlinger i perioden efter 2004, på bedømmelser indeholdt i afgørelser fra kompetente myndigheder, men på oplysninger, som det har hentet fra aviserne.
110 Som det fremgår af de i præmis 91 og 92 ovenfor anførte forhold, kræver fælles holdning 2001/931 imidlertid for så vidt angår beskyttelsen af de pågældende personer, og henset til, at Unionen ikke selv har midler til at foretage undersøgelser, at det faktiske grundlag for en EU-afgørelse om indefrysning af midler på terrorområdet ikke hviler på forhold, som Rådet har hentet fra aviserne eller internettet, men på forhold, der konkret er blevet undersøgt og anført i afgørelser fra kompetente nationale myndigheder som omhandlet i fælles holdning 2001/931.
111 Det er kun på grundlag af et sådant pålideligt faktuelt grundlag, at det efterfølgende tilkommer Rådet at udøve den vide skønsbeføjelse, som det har i forbindelse med vedtagelsen af afgørelser om indefrysning af midler på EU-plan, navnlig for så vidt angår de hensigtsmæssighedsbetragtninger, som sådanne afgørelser er støttet på.
112 Det fremgår af ovenstående betragtninger, at Rådet ikke har overholdt disse krav i fælles holdning 2001/931.
113 Begrundelsen til Rådets retsakter fra juli 2011 til juli 2014 afslører desuden, at Rådet har foretaget et omvendt ræsonnement af det, som kræves i henhold til denne fælles holdning.
114 Rådet har, i stedet for som faktuelt grundlag for sin bedømmelse at anvende afgørelser vedtaget af kompetente myndigheder, der har taget hensyn til præcise handlinger og ageret på grundlag heraf, og derefter undersøgt, om disse handlinger rent faktisk er »terrorhandlinger«, og om den pågældende gruppe rent faktisk er »en gruppe« i henhold til definitionerne i fælles holdning 2001/931, for endelig på dette grundlag og under udøvelse af sin vide skønsbeføjelse at beslutte eventuelt at vedtage en afgørelse på EU-plan, gjort det omvendte i begrundelsen til de anfægtede afgørelser.
115 Rådet har indledt med bedømmelser, som i realiteten var dets egne, hvorved sagsøgeren allerede i første punktum i begrundelsen blev kvalificeret som terroristisk – hvilket afgør det spørgsmål, som denne begrundelse skulle afgøre – og tilskrevet sagsøgeren en række voldshandlinger, som Rådet har hentet fra aviserne og internettet (første og andet afsnit i begrundelsen for Rådets retsakter fra juli 2011 til juli 2014).
116 I denne henseende bemærkes, at den omstændighed, at der er tale om en fornyet gennemgang af listen over indefrysning af midler, som derfor har fundet sted efter forudgående undersøgelser, ikke kan begrunde denne foregribelse af klassifikation. Uden at se bort fra fortiden åbner en fornyet gennemgang af en foranstaltning om indefrysning af midler i teorien op for en mulighed for, at den pågældende person eller gruppe ikke længere er terroristisk på det tidspunkt, hvor Rådet vedtager afgørelsen. Det er derfor først efter denne fornyede gennemgang, at Rådet kan drage en konklusion.
117 Rådet har derefter konstateret, at de handlinger, som det tilskriver sagsøgeren, falder under definitionen af terrorhandlinger som omhandlet i fælles holdning 2001/931, og at sagsøgeren er en gruppe i denne fælles holdnings forstand (tredje og fjerde afsnit i begrundelsen for Rådets retsakter fra juli 2011 til juli 2014).
118 Det er først efter disse bemærkninger, at Rådet har anført afgørelser fra nationale myndigheder, hvilke, i det mindste for så vidt angår Rådets retsakter fra juli 2011 til juli 2014, imidlertid har vist sig at være truffet, inden de handlinger, der foreholdes sagsøgeren, blev begået.
119 Rådet har i begrundelsen for disse retsakter ikke forsøgt at redegøre for, at eventuelle nationale afgørelser om efterfølgende fornyet gennemgang eller andre afgørelser fra kompetente myndigheder faktisk har undersøgt og lagt de konkrete handlinger i begyndelsen af denne begrundelse til grund. Rådet har i begrundelsen for Rådets retsakter fra juli 2011 til juli 2014 nøjedes med at citere de oprindelige nationale afgørelser og at angive, uden videre, at de stadig er gældende. Det er kun i begrundelsen for Rådets retsakter af juli 2014, at Rådet nævner en amerikansk afgørelse, der er blevet truffet efter, at de handlinger, som konkret tilskrives sagsøgeren, er blevet begået, men også her uden at redegøre for, om denne afgørelse faktisk har undersøgt og lagt de konkrete handlinger i begyndelsen af denne begrundelse til grund.
120 Den foreliggende sag adskiller sig derfor, i lighed med den, der gav anledning til dom af 16. oktober 2014, LTTE mod Rådet (T-208/11 og T-508/11, Sml., EU:T:2014:885), klart fra de første sager om foranstaltninger om indefrysning af midler på terrorområdet, som er blevet indbragt for Retten efter vedtagelsen af fælles holdning 2001/931 (sagerne Al-Aqsa mod Rådet, Sison mod Rådet og People’s Mojahedin Organization of Iran mod Rådet).
121 Mens det faktuelle grundlag for Rådets forordninger i disse første EU-sager på terrorområdet fandt deres kilde i afgørelser fra kompetente nationale myndigheder, støtter Rådet sig nemlig i den foreliggende sag ikke længere på faktiske omstændigheder, som først er blevet bedømt af nationale myndigheder, men skrider selv til sine egne selvstændige faktuelle beskyldninger på grundlag af aviser eller internettet. Herved udøver Rådet de funktioner, der er tillagt »en kompetent myndighed« som omhandlet i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931, hvilket ellers, som Domstolen i det væsentlige har fastslået, hverken henhører under Rådets kompetence i henhold til denne fælles holdning eller under dets midler.
122 I den sag, der gav anledning til dom PMOI T-256/07, nævnte i præmis 59 ovenfor (EU:T:2008:461, præmis 90), var de handlinger, der blev opregnet i den begrundelse for indefrysningen af midler, som Rådet fremsendte til People’s Mojahedin Organization of Iran (herefter »PMOI«), nemlig ikke baseret på selvstændige bedømmelser fra Rådet, men på bedømmelser fra den kompetente nationale myndighed. Som det fremgår af præmis 90 i dom PMOI T-256/07, nævnt i præmis 59 ovenfor (EU:T:2008:461), var der i den begrundelse af 30. januar 2007, som blev fremsendt til den pågældende gruppe (PMOI), anført terrorhandlinger, som PMOI havde været ansvarlig for, og det oplystes, at »der på grund af disse handlinger var blevet truffet en afgørelse af en kompetent national myndighed«. De handlinger, der blev opregnet i Rådets begrundelse af 30. januar 2007, som blev fremsendt til PMOI, var således blevet undersøgt og lagt til grund af den kompetente nationale myndighed over for denne gruppe. Opregnelsen heraf var i modsætning til det, der er tilfældet i den foreliggende sag, ikke udledt af en selvstændig bedømmelse fra Rådet.
123 På samme måde rådede Retten i sag T-348/07, Al-Aqsa mod Rådet, over de afgørelser fra kompetente myndigheder, som var anført i begrundelsen til de anfægtede forordninger, og foretog en detaljeret analyse heraf. Retten konkluderede på grundlag heraf, at Rådet ikke havde anlagt noget åbenbart urigtigt skøn ved at lægge til grund, at sagsøgeren vidste, at de midler, som denne indsamlede, ville blive anvendt til terrorformål (dom af 9.9.2010, Al-Aqsa mod Rådet, T-348/07, Sml., EU:T:2010:373, præmis 121-133). Det faktuelle grundlag, som Rådet arbejdede ud fra, var derfor i henhold til Rettens konstateringer et helt igennem korrekt faktuelt grundlag, der direkte fulgte af konstateringer foretaget af de kompetente nationale myndigheder. I dom af 11. juli 2007, Al-Aqsa mod Rådet (T-327/03, EU:T:2007:211), fremgår det ligeledes klart af begrundelsen (dommens præmis 17-20), at de bedømmelser, der lå til grund for EU’s foranstaltning om indefrysning af midler, var udledt af faktuelle konstateringer, der ikke var Rådets egne, men som hidrørte fra afgørelser fra kompetente nationale myndigheder.
124 Tilsvarende var de bedømmelser, der lå til grund for foranstaltningen om indefrysning af midler i sag T-341/07, Sison mod Rådet, udledt af faktuelle konstateringer, der ikke var Rådets egne, men som hidrørte fra afgørelser, der havde fået retskraft, og som var truffet af kompetente nationale myndigheder (Raad van State (øverste forvaltningsdomstol, Nederlandene) og arrondissementsrechtbank te ‘s-Gravenhage (byret, Nederlandene)) (dom Sison T-341/07, nævnt i præmis 114 ovenfor, EU:T:2009:372, præmis 1, 88 og 100-105).
125 Det bemærkes, at den faktuelle begrundelse for Rådets retsakter fra juli 2011 til juli 2014, dvs. listen over de handlinger, som Rådet i den foreliggende sag tilskriver sagsøgeren, ganske vist ikke udgør en »retlig vurdering med materiel retskraft«. Ikke desto mindre forholder det sig således, at denne faktuelle begrundelse for de omhandlede retsakter har haft en afgørende rolle i Rådets bedømmelse af hensigtsmæssigheden ved at bevare sagsøgeren på listen over indefrysningen af midler, og at Rådet, langt fra at have godtgjort at have udledt denne begrundelse af afgørelser truffet af kompetente myndigheder, i virkeligheden har vidnet om at have støttet sig på oplysninger hentet fra aviserne.
126 Retten er af den opfattelse, at denne tilgang er i strid med det system i to niveauer, som er indført ved fælles holdning 2001/931 på terrorområdet.
127 Selv om det spørgsmål, der er afgørende i forbindelse med en fornyet gennemgang, således som anført af Domstolen, er spørgsmålet om, hvorvidt den faktuelle situation siden opførelsen af den pågældende person på listen over indefrysning af midler eller siden den foregående fornyede gennemgang har ændret sig på en sådan måde, at det ikke længere er muligt at drage den samme konklusion vedrørende denne persons deltagelse i terroraktiviteter (dom Al-Aqsa C-539/10, nævnt i præmis 105 ovenfor, EU:C:2012:711, præmis 82) med den konsekvens, at Rådet i givet fald og i forbindelse med sin vide skønsbeføjelse kan beslutte at opretholde en person på listen over indefrysning af midler, når den faktuelle situation ikke har ændret sig, forholder det sig ikke desto mindre således, at enhver ny terrorhandling, som Rådet med henblik på at begrunde opretholdelsen af den pågældende person på listen over indefrysning af midler indfører i sin begrundelse i forbindelse med denne fornyede gennemgang, i det beslutningssystem i to niveauer i fælles holdning 2001/931 og i mangel på midler hos Rådet til selv at udføre efterforskning, skal have været genstand for en prøvelse foretaget af og en afgørelse truffet af en kompetent myndighed i denne fælles holdnings forstand (dom LTTE mod Rådet, nævnt i præmis 120 ovenfor, EU:T:2014:885, præmis 204).
128 Det er forgæves, at Rådet og Kommissionen har gjort gældende, at den manglende henvisning, i begrundelsen for Rådets retsakter fra juli 2011 til juli 2014, til præcise afgørelser fra kompetente myndigheder, der konkret har prøvet og lagt de i indledningen af denne begrundelse anførte handlinger til grund, skyldes sagsøgeren, som ifølge Rådet og Kommissionen kunne og burde have anfægtet de restriktive foranstaltninger over for gruppen på nationalt plan.
129 For det første følger Rådets forpligtelse til at støtte sine afgørelser om indefrysning af midler på terrorområdet på et faktuelt grundlag udledt af afgørelser fra kompetente myndigheder direkte af det system i to niveauer, der er indført ved fælles holdning 2001/931, som bekræftet af dom Al-Aqsa mod Rådet og Nederlandene mod Rådet, nævnt i præmis 85 ovenfor (EU:C:2012:711, præmis 68 og 69).
130 Denne forpligtelse er således ikke betinget af den pågældende persons eller gruppes adfærd. Rådet skal i medfør af begrundelsespligten, som er et væsentligt formkrav, i begrundelsen til sine afgørelser om indefrysning af midler angive afgørelserne fra de kompetente nationale myndigheder, der konkret har prøvet og lagt de terrorhandlinger til grund, som Rådet har gengivet som faktuelt grundlag for sine egne afgørelser.
131 For det andet bekræfter Rådets og Kommissionens argument i sidste ende kun den i præmis 109 ovenfor allerede foretagne konstatering, hvorefter Rådet i virkeligheden ikke har støttet sig på bedømmelser indeholdt i afgørelser fra kompetente myndigheder, men på oplysninger, som det har hentet fra aviserne og internettet. I denne henseende synes det paradoksalt, at Rådet har kritiseret sagsøgeren for ikke på nationalt plan at have anfægtet de faktuelle beskyldninger, når Rådet selv ikke formår at knytte an til nogen bestemt afgørelse fra en kompetent myndighed.
132 Endelig skal det tilføjes, at samtlige de ovenfor foretagne konstateringer ikke overskrider rækkevidden af den begrænsede kontrol, der påhviler Retten, og som består i at prøve overholdelsen af proceduren og de faktiske omstændigheders materielle rigtighed uden herved at drage tvivl om Rådets vide skønsbeføjelse. Det er i øvrigt på dette grundlag, at Retten i dom Sison T-341/07, nævnt i præmis 59 ovenfor (EU:T:2009:372), undersøgte, om – og kunne fastslå, at – de faktuelle beskyldninger mod José Maria Sison indeholdt i begrundelsen til opretholdelsen af ham på listen over indefrysning af midler var behørigt støttet af de faktiske konstateringer, der endeligt og uanfægteligt var blevet foretaget i de nederlandske myndigheders afgørelser (Raad van State og Rechtbank), og som Rådet havde anført i samme begrundelse (dom Sison T-341/07, nævnt i præmis 59 ovenfor, EU:T:2009:372, præmis 87 og 88).
133 I modsætning hertil kan Retten, i den foreliggende sag, i begrundelsen for Rådets retsakter fra juli 2011 til juli 2014 ikke henvise til nogen afgørelse truffet af en kompetent myndighed, hvortil den kan knytte de faktiske forhold, som Rådet har lagt til grund over for sagsøgeren.
134 Desuden, og stadig i dom Sison T-341/07, nævnt i præmis 59 ovenfor (EU:T:2009:372), bemærkes, at Retten – efter at have fastslået, at de i begrundelsen for Rådets retsakter fra juli 2011 til juli 2014 indeholdte handlinger ganske vist hidrørte fra to nederlandske afgørelser nævnt i samme begrundelse – ikke desto mindre efterfølgende ikke anså disse nederlandske afgørelser for afgørelser truffet af kompetente myndigheder med den begrundelse, at de ikke tog sigte mod at pålægge den berørte en foranstaltning med karakter af forebyggelse eller sanktion, som et led i bekæmpelsen af terrorisme (dom Sison T-341/07, nævnt i præmis 59 ovenfor, EU:T:2009:372, præmis 107-115).
135 Når Retten således har kunnet forkaste faktuelle konstateringer, der ellers hidrørte fra kompetente myndigheder, med den begrundelse, at disse myndigheders afgørelser ikke var »domfældelser eller indledning af undersøgelser eller retsforfølgelser«, indebærer dette, at der i den foreliggende sag ikke kan tillægges avisartikler – der under alle omstændigheder ikke er nævnt i begrundelsen for Rådets retsakter fra juli 2011 til juli 2014 – en processuel og bevismæssig stilling, som fælles holdning 2001/931 alene forbeholder afgørelser truffet af kompetente myndigheder.
136 Retten finder det endelig hensigtsmæssigt at understrege betydningen af de garantier, som de grundlæggende rettigheder giver i denne sammenhæng (jf. forslaget til afgørelse i sag Frankrig mod People’s Mojahedin Organization of Iran, C-27/09, Sml., EU:C:2011:482, punkt 235-238).
137 Henset til samtlige ovenstående betragtninger må det fastslås, at Rådet ved at vedtage retsakterne fra juli 2011 til juli 2014 på de ovenfor anførte betingelser har tilsidesat såvel artikel 1 i fælles holdning 2001/931 som begrundelsespligten.
138 Rådet har imidlertid gjort gældende, at der under alle omstændigheder inden for rammen af den foreliggende sag er ført bevis for sagsøgerens deltagelse i terrorisme. Det henviser i denne henseende til de afsnit i stævningen, hvor sagsøgeren har anført kun havde fraveget sin kurs, der bestod i at skåne civilbefolkningerne, midlertidigt siden »massakren ved Patriarkernes Grav«, der blev begået af den 25. februar 1994 af en israeler, og hvor sagsøgeren har anført, at anvendelsen af selvmordsangreb kun var midlertidige. Rådet har tilføjet, at sagsøgeren ikke har bestridt sit ansvar for kidnapningen af soldaten Gilad Shalit og for israelske soldaters død.
139 Det skal i denne forbindelse fastslås, at Rådet i det væsentlige for Retten har ændret begrundelsen for retsakterne fra juli 2011 til juli 2014 ved at reducere den oprindelige begrundelse for disse retsakter til nogle faktiske forhold, som sagsøgeren ifølge Rådet har indrømmet for Retten.
140 Under omstændighederne i den foreliggende sag kan Retten imidlertid ikke tiltræde en vurdering, som Rådet skulle have vedtaget med enstemmighed.
141 Under hensyntagen til de ovenstående betragtninger, hvoraf fremgår, at Rådet har tilsidesat såvel artikel 1 i fælles holdning 2001/931 som begrundelsespligten i mangel på henvisning i begrundelsen til afgørelser truffet af kompetente myndigheder vedrørende de handlinger, som sagsøgeren tilskrives, bør Rådets retsakter fra juli 201 til juli 2014 samt Rådets retsakter af juli 2010 og januar 2011, hvorom det er fastslået, at de savner samme henvisning til afgørelser truffet af kompetente myndigheder vedrørende de handlinger, som sagsøgeren tilskrives, og som således er behæftet med samme tilsidesættelse af begrundelsespligten, annulleres, for så vidt som de vedrører sagsøgeren.
142 Retten understreger, at disse annullationer, der pålægges af grundlæggende processuelle grunde, ikke omfatter nogen realitetsbehandling af spørgsmålet om sagsøgerens klassifikation som terrorgruppe som omhandlet i fælles holdning 2001/931.
143 Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det foreliggende søgsmål tages til følge og de anfægtede retsakter annulleres, undtagen hvad angår bekendtgørelsen af juli 2010, hvor sagsøgte skal frifindes (jf. præmis 76 ovenfor).
144 Hvad angår de tidsmæssige virkninger af disse annullationer bemærkes – idet det er ufornødent at tage stilling til de anfægtede retsakters art i forhold til artikel 60, stk. 2, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol – at artikel 264, stk. 2, TEUF tillader Unionens retsinstanser, dersom den skønner det nødvendigt, at angive, hvilke af retsakternes virkninger der skal betragtes som bestående.
145 Under omstændighederne i hovedsagen finder Retten, at der med henblik på at undgå risikoen for en alvorlig og uoprettelig skade for effektiviteten af de restriktive foranstaltninger, og under hensyntagen til de restriktive foranstaltningers store indvirkning på sagsøgerens rettigheder og friheder, er anledning til i medfør af artikel 264 TEUF at udsætte virkningerne af nærværende dom for så vidt angår Rådets retsakter af juli 2014 i en periode på tre måneder fra afsigelsen heraf eller, såfremt appel er iværksat inden for fristen i artikel 56, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, indtil Domstolen træffer afgørelsen i appelsagen.
Sagens omkostninger
146 I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Rådet i det væsentlige har tabt sagen, bør det pålægges det at betale sagens omkostninger i overensstemmelse med sagsøgerens påstand herom.
147 Det bestemmes i procesreglementets artikel 87, stk. 4, at institutioner, der er indtrådt i en sag, bærer deres egne omkostninger. Kommissionen skal derfor bære sine egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Anden Afdeling):
1) Rådets afgørelse 2010/386/FUSP af 12. juli 2010, 2011/70/FUSP af 31. januar 2011, 2011/430/FUSP af 18. juli 2011 om ajourføring af listen over personer, grupper og enheder, der er omfattet af artikel 2, 3 og 4 i fælles holdning 2001/931/FUSP om anvendelse af specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme, 2011/872/FUSP af 22. december 2011, 2012/333/FUSP af 25. juni 2012, 2012/765/FUSP af 10. december 2012, 2013/395/FUSP af 25. juli 2013, 2014/72/FUSP af 10. februar 2014, og 2014/483/FUSP af 22. juli 2014 om ajourføring af listen over personer, grupper og enheder, der er omfattet af artikel 2, 3 og 4 i fælles holdning 2001/931/FUSP om anvendelse af specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme og om ophævelse af afgørelse 2011/430, 2011/872, 2012/333, 2012/765, 2013/395 og 2014/72, annulleres, for så vidt som de vedrører Hamas (herunder Hamas-Izz al-Din al-Qassem).
2) Rådets gennemførelsesforordning (EU) nr. 610/2010 af 12. juli 2010, nr. 83/2011 af 31. januar 2011, nr. 687/2011 af 18. juli 2011, nr. 1375/2011 af 22. december 2011, nr. 542/2012 af 25. juni 2012, nr. 1169/2012 af 10. december 2012, nr. 714/2013 af 25. juli 2013, nr. 125/2014 af 10. februar 2014, og nr. 790/2014 af 22. juli 2014 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning (EF) nr. 2580/2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme og om ophævelse af gennemførelsesforordning (EU) nr. 1285/2009, nr. 610/2010, nr. 83/2011, nr. 687/2011, nr. 1375/2011, nr. 542/2012, nr. 1169/2012, nr. 714/2013 og nr. 125/2014, annulleres, for så vidt som de vedrører Hamas (herunder Hamas-Izz al-Din al-Qassem).
3) Virkningerne af afgørelse 2014/483 og af gennemførelsesforordning nr. 790/2014 opretholdes i tre måneder fra afsigelsen af nærværende dom eller, såfremt appel er iværksat inden for fristen i artikel 56, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, indtil Domstolen træffer afgørelsen i appelsagen.
4) I øvrigt frifindes Rådet for Den Europæiske Union.
5) Rådet bærer sine egne omkostninger og betaler de af Hamas afholdte omkostninger.
6) Europa-Kommissionen bærer sine egne omkostninger.
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 17. december 2014.
Underskrifter
Indhold
Sagens baggrund
Retsforhandlinger og ny udvikling under sagens forløb
Parternes påstande
Retlige bemærkninger
Indledende betragtninger om søgsmålets genstand og om omfanget af og formaliteten vedrørende sagsøgerens bemærkninger af 28. juni 2012
Søgsmålets genstand
Om omfanget af og formaliteten vedrørende sagsøgerens bemærkninger af 28. juni 2012
Om formaliteten for så vidt angår annullation af bekendtgørelsen af juli 2010
Om anmodningen om annullation af Rådets retsakter fra juli 2010 til juli 2014
Sagens omkostninger