ÜLDKOHTU OTSUS (esimene koda)
10. mai 2017(*)
Institutsiooniline õigus – Euroopa kodanikualgatus – Atlandi-ülene kaubandus- ja investeerimispartnerlus – Laiaulatuslik majandus- ja kaubandusleping – Komisjoni volituste ilmne puudumine – Ettepanek võtta vastu õigusakt aluslepingute rakendamiseks – ELL artikli 11 lõige 4 – Määruse (EL) nr 211/2011 artikli 2 lõige 1 ja artikli 4 lõike 2 punkt b – Võrdne kohtlemine
Kohtuasjas T‑754/14,
Michael Efler, elukoht Berliin (Saksamaa), ja teised hagejad, kelle nimed on esitatud lisas(1), esindaja: professor B. Kempen,
hagejad,
versus
Euroopa Komisjon, esindajad: J. Laitenberger ja H. Krämer, hiljem H. Krämer ning lõpuks H. Krämer ja F. Erlbacher,
kostja,
mille ese on ELTL artikli 263 alusel esitatud nõue tühistada komisjoni 10. septembri 2014. aasta otsus C(2014) 6501 final, millega jäeti rahuldamata kavandatud Euroopa kodanikualgatuse „Stop TTIP“ registreerimise taotlus,
ÜLDKOHUS (esimene koda),
koosseisus: president H. Kanninen, kohtunikud E. Buttigieg (ettekandja) ja L. Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín,
kohtusekretär: ametnik S. Bukšek Tomac,
arvestades menetluse kirjalikku osa ja 13. septembri 2016. aasta kohtuistungil esitatut,
on teinud järgmise
otsuse
Vaidluse taust
1 Euroopa Liidu Nõukogu volitas 27. aprilli 2009. aasta otsusega Euroopa Ühenduste Komisjoni alustama Kanadaga läbirääkimisi sellise vabakaubanduslepingu sõlmimiseks, mida hiljem nimetati laiaulatuslikuks majandus- ja kaubanduslepinguks (Comprehensive Economic and Trade Agreement, edaspidi „CETA“). Nõukogu volitas 14. juuni 2013. aasta otsusega komisjoni alustama Ameerika Ühendriikidega läbirääkimisi sellise vabakaubanduslepingu sõlmimiseks, mida hiljem nimetati Atlandi-üleseks kaubandus- ja investeerimispartnerluseks (Transatlantic Trade and Investment Partnership, edaspidi „TTIP“).
2 Hagejad ehk Michael Efler ja teised hagejad, kelle nimed on esitatud lisas, esitasid 15. juulil 2014 sel eesmärgil moodustatud kodanike komitee liikmetena komisjonile taotluse registreerida kavandatud Euroopa kodanikualgatus (edaspidi „kodanikualgatus“) „Stop TTIP“ (edaspidi „kavandatud kodanikualgatus“). Kavandatud kodanikualgatuse sisuna on esile toodud, et „Euroopa Komisjon […] soovitaks nõukogul tühistada [TTIP] üle läbirääkimiste pidamise volitused ja jätta [CETA] sõlmimata“. Taotletavate eesmärkidena on kavandatud kodanikualgatuses märgitud, et tuleb „takistada TTIP ja CETA sõlmimist, kuna need sisaldavad palju kriitilisi punkte, nagu investorite ja riikide vaheliste vaidluste lahendamise menetlused ja õigusloomealane koostöö, mis ohustavad demokraatiat ja õigusriiki […], välistada, et läbipaistmatud läbirääkimised toovad kaasa töökaitset, sotsiaalkaitset, keskkonnakaitset, eraelu kaitset ja tarbijakaitset reguleerivate õigusnormide nõrgenemise ning et avalike teenuste (näiteks veevarustus) ja kultuuri alased õigusnormid kaovad“, ning tuleb toetada „teistsugust kaubandus- ja investeerimispoliitikat [Euroopa Liidus]“. Kavandatud kodanikualgatuses on algatuse õigusliku alusena viidatud ELTL artiklitele 207 ja 218.
3 10. septembri 2014. aasta otsusega C(2014) 6501 (edaspidi „vaidlustatud otsus“) keeldus komisjon Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. veebruari 2011. aasta määruse (EL) nr 211/2011 kodanikualgatuse kohta (ELT 2011, L 65, lk 1) artikli 4 lõike 2 punkti b alusel kavandatud kodanikualgatust registreerimast.
4 Vaidlustatud otsuses on sisuliselt märgitud, et nõukogu otsus, millega volitatakse komisjoni alustama läbirääkimisi kolmanda riigiga lepingu sõlmimiseks, ei ole Euroopa Liidu õigusakt ja et sellega seotud soovitus ei ole seega asjakohane ettepanek ELL artikli 11 lõike 4 ja määruse nr 211/2011 artikli 2 lõike 1 tähenduses, kuna niisugune otsus kujutab endast ettevalmistavat akti nõukogu hilisema otsuse suhtes anda volitus läbiräägitud lepingule alla kirjutada ja see sõlmida. Selline ettevalmistav otsus tekitab õiguslikke tagajärgi üksnes asjassepuutuvate institutsioonide vahel, muutmata liidu õigust, erinevalt konkreetse lepingu allakirjutamise või sõlmimise otsusest, mille kohta võiks esitada kodanikualgatuse. Komisjon järeldab sellest, et kuivõrd kavandatud kodanikualgatusega soovitakse paluda komisjonil anda nõukogule soovitus võtta vastu otsus, millega tühistatakse volitus alustada läbirääkimisi TTIP sõlmimiseks, tuleb selle registreerimisest keelduda.
5 Vaidlustatud otsuses on lisaks tõdetud, et kuivõrd kavandatud kodanikualgatust võib mõista kui üleskutset komisjonile jätta nõukogule esitamata ettepanekud nõukogu otsuste vastuvõtmiseks CETA või TTIP allakirjutamise või sõlmimise kohta või esitada nõukogule ettepanekud võtta vastu otsused mitte anda volitust nende lepingute allakirjutamiseks või jätta need sõlmimata, ei kuulu selline üleskutse samuti määruse nr 211/2011 artikli 2 lõike 1 kohaldamisalasse, mille kohaselt kodanikualgatuse eesmärk on see, et võetakse vastu aluslepingute rakendamiseks vajalikud õigusaktid, millel on iseseisvad õiguslikud tagajärjed.
6 Vaidlustatud otsuses on järeldatud, et kavandatud kodanikualgatus jääb seetõttu väljapoole komisjoni volitusi, mille kohaselt tal on pädevus esitada ettepanek võtta vastu liidu õigusakt aluslepingute rakendamiseks määruse nr 211/2011 artikli 4 lõike 2 punkti b tähenduses koostoimes sama määruse artikli 2 lõikega 1.
Menetlus ja poolte nõuded
7 Hagejad esitasid 10. novembril 2014 Üldkohtu kantseleisse käesoleva hagi.
8 Eraldi dokumendiga, mis saadeti Üldkohtu kantseleisse 15. aprillil 2016, esitasid hagejad ajutiste meetmete kohaldamise taotluse, mis jäeti 23. mai 2016. aasta kohtumäärusega Efler jt vs. komisjon (T‑754/14 R, ei avaldata, EU:T:2016:306) rahuldamata. Hagejad esitasid 17. juuli 2016. aasta dokumendiga Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artikli 57 teise lõigu alusel apellatsioonkaebuse, mis jäeti Euroopa Kohtu asepresidendi 29. septembri 2016. aasta määrusega Efler jt vs. komisjon (C‑400/16 P(R), ei avaldata, EU:C:2016:735) rahuldamata.
9 Hagejad paluvad Üldkohtul:
– tühistada vaidlustatud otsus;
– mõista kohtukulud välja komisjonilt.
10 Komisjon palub Üldkohtul:
– jätta hagi rahuldamata;
– mõista kohtukulud välja hagejatelt.
Õiguslik käsitlus
11 Hagejad põhjendavad oma hagi kahe väitega, millest esimene puudutab ELL artikli 11 lõike 4 ning määruse nr 211/2011 artikli 2 lõike 1 ja artikli 4 lõike 2 punkti b rikkumist ning teine võrdse kohtlemise põhimõtte eiramist.
12 Esimeses väites märgivad hagejad esiteks, et niivõrd, kuivõrd kavandatud kodanikualgatuse registreerimisest keeldumine põhineb asjaolul, et nõukogu otsused, millega antakse volitus alustada läbirääkimisi rahvusvahelise lepingu sõlmimiseks, on ettevalmistavad aktid, ei eita nad, et need otsused on tõepoolest ettevalmistavat laadi. Nii on see aga ka nõukogu otsuste puhul, millega antakse volitus rahvusvahelise lepingu allakirjutamiseks. Lisaks on määruses nr 211/2011 silmas peetud kõiki õigusakte üldiselt, piirdumata lõplikke tagajärgi tekitavate aktidega, ning ei kõnealuste sätete tekkelugu ega ka nende normatiivne kontekst ei viita sellele, et mõistet „õigusakt“ tuleb tõlgendada kitsalt. Komisjonile antud läbirääkimisvolituse tühistamise otsus lõpetaks läbirääkimised, oleks õiguslikult siduv ja seega ka lõplik.
13 Hagejad märgivad teiseks, et kuivõrd kavandatud kodanikualgatuse registreerimisest keeldumine põhineb asjaolul, et nõukogu otsused, millega antakse volitus alustada läbirääkimisi rahvusvahelise lepingu sõlmimiseks, tekitavad tagajärgi ainult asjassepuutuvate institutsioonide vahel, keelab ELTL artiklites 288–292 sisalduv õigusakti laiendatud mõiste eitada, et õigusaktiga on tegemist komisjoni otsuste näol, mis on vastu võetud väljaspool seadusandlikku tavamenetlust, ja välistada need otsused kodanikualgatust reguleerivate sätete kohaldamisalast, kuna need otsused on õiguslikult siduvad. Ei aluslepingute sõnastusest, ülesehitusest ega eesmärkidest ei nähtu, et liidu aluseks olevat demokraatia põhimõtet tuleb kohaldada üksnes isikutele, keda asjaomane õigusakt riivab või puudutab. Komisjon räägib endale vastu ka selles, et ta möönab, et vastuvõetav on soosiv ja kinnitav kodanikualgatus, millega soovitakse saavutada see, et kirjutatakse alla ja sõlmitakse leping, mille ese ja sisu on juba kindlaks määratud.
14 Hagejad juhivad kolmandaks tähelepanu sellele, et kuivõrd vaidlustatud otsus põhineb nende aktide ettepanekute väidetaval „hävitaval“ laadil, millega soovitakse saavutada see, et tühistatakse komisjoni läbirääkimisvolitused seoses TTIP sõlmimisega ja esitakse nõukogule ettepanek mitte anda volitust TTIP ja CETA sõlmimiseks või jätta need sõlmimata, ei saa selliseid ettepanekuid välistada asjaolu, et vastavalt ELL artikli 11 lõikele 4 ja määruse nr 211/2011 artikli 2 lõikele 1 peab kavandatav õigusakt aitama kaasa „aluslepingute rakendamisele“, kuna kavandatavad aktid viivad ühes või teises vormis selleni, et esmasest õigusest tulenevad pädevuse alused rakenduvad. Hagejad on seisukohal, et kodanike üldine õigus osaleda liidu demokraatias hõlmab õigust tegutseda kehtivate teiseste õigusaktide täiendamiseks, muutmiseks või täielikuks või osaliseks kehtetuks tunnistamiseks. Kavandatud kodanikualgatuse registreerimine tooks kaasa laiema avaliku arutelu, mis on iga kodanikualgatuse esmane eesmärk.
15 Pealegi, kui – nagu komisjon väidab esimest korda kostja vastuses – kodanikualgatuses võib teha ettepaneku mis tahes rahvusvahelise lepingu sõlmimiseks, millega tunnistatakse olemasolev leping kehtetuks või jõustatakse täiesti uus leping, oleks hagejate hinnangul sellega vastuolus olukord, kus kodanikualgatusega ei või takistada sellise lepingu sõlmimist, mille üle juba läbirääkimisi peetakse.
16 Hagejad lisavad, et nõukogule tehtav ettepanek jätta CETA heaks kiitmata ei tähenda, et hiljem ei võiks välja töötada Atlandi-üleste vabakaubanduslepingute muudetud projekte.
17 Lõpuks ei jää kavandatud kodanikualgatus mingil juhul „ilmselgelt“ väljapoole komisjoni volitusi, nagu on nõutav määruse nr 211/2011 artikli 4 lõike 2 punkti b kohaselt.
18 Komisjon märgib kõigepealt, et ELL artikli 11 lõike 4 rikkumist puudutav väide ei saa olla edukas, kuna ELTL artikli 24 esimese lõigu alusel vastu võetud määrus nr 211/2011 on see, mille alusel kontrollitakse, kas komisjoni otsused kavandatud kodanikualgatuste registreerimise kohta on õiguspärased.
19 Komisjon väidab seejärel, et nõukogu otsus, millega antakse volitus alustada läbirääkimisi rahvusvahelise lepingu sõlmimiseks, on erinevalt nõukogu otsusest niisugune leping alla kirjutada puhtalt ettevalmistav, kuna see tekitab õiguslikke tagajärgi üksnes institutsioonide vahelistes suhetes. Määruse nr 211/2011 artikli 2 lõike 1 ja artikli 4 lõike 2 punkti b süstemaatilise ja teleoloogilise tõlgendamise tulemusel tuleb jõuda järeldusele, et puhtalt ettevalmistav õigusakt ei ole õigusakt kõnealuste sätete tähenduses.
20 Komisjon on lisaks seisukohal, et ainult õigusaktid, mille tagajärjed ulatuvad liidu institutsioonide vahelistest suhetest kaugemale, võivad olla kodanikualgatuse esemeks, kuna demokraatlik osalus, mida kodanikualgatusega soovitakse soodustada, taotleb eesmärki, et kodanikud on kaasatud nende küsimuste üle otsustamisse, mis vähemalt osaliselt puudutavad nende enda õiguslikku olukorda. Nõukogul ja komisjonil on piisav kaudne demokraatlik legitiimsus, et võtta vastu akte, mille õiguslikud tagajärjed piirduvad institutsioonidega.
21 Lisaks on komisjon seisukohal, et kavandatud kodanikualgatus hoiab kõrvale reeglist, mille kohaselt komisjoni ei tohi kodanikualgatusega üles kutsuda mitte tegema ettepanekut konkreetse õigusakti vastuvõtmiseks või tegema ettepaneku teha otsus jätta konkreetne õigusakt vastu võtmata. Kuivõrd määruse nr 211/2011 artikli 10 lõike 1 punkti c sõnastuses on viidatud „meetmele, mida ta kavatseb […] võtta“, eeldab see säte nimelt, et lubatavad on ainult kodanikualgatused, mille eesmärk on konkreetse sisuga õigusakti vastuvõtmine või olemasoleva õigusakti kehtetuks tunnistamine. Kui komisjon teataks määruse nr 211/2011 artikli 10 lõike 1 punkti c alusel esitatavas teatises, et ta ei kavatse teha ettepanekut vastava õigusakti vastuvõtmiseks, tuleneks sellest lubamatu poliitiline piirang tema algatusõigusele. Sellele lisandub asjaolu, et kodanikualgatuse ülesanne panna komisjon avalikult arutama kodanikualgatuse esemeks oleva teema üle ja tekitada seega avalik arutelu saab olla täielikult täidetud üksnes kavandatud kodanikualgatuse korral, mille eesmärk on konkreetse sisuga õigusakti vastuvõtmine või olemasoleva õigusakti kehtetuks tunnistamine. Kodanikualgatus, milles palutakse jätta nõukogu otsus vastu võtmata, ei saa enam täita ülesannet, mis seisneb esimest korda poliitilise arutelu algatamises, ning see kujutab endast lubamatut sekkumist pooleliolevasse seadusandlikku menetlusse.
22 Lõpuks märgib komisjon, et nõukogu otsus, millega jäetakse TTIP või CETA heaks kiitmata, nagu see kavandatud kodanikualgatuses välja on pakutud, ei oleks ulatuselt iseseisev võrreldes lepingu sõlmimise heakskiitmise kohta nõukogu otsuse pelga vastu võtmata jätmisega, mistõttu niisugune otsus oleks õiguslikult üleliigne. Sellise esemega kodanikualgatus on samaväärse ülesandega kui kodanikualgatus, milles palutakse hoiduda õigusakti ettepanekut tegemast, mistõttu on see vastuvõetamatu.
23 Üldkohus tuletab meelde, et ELL artikli 11 lõikes 4 on sätestatud, et vähemalt miljon liidu kodanikku märkimisväärsest arvust liikmesriikidest võivad kutsuda Euroopa Komisjoni üles esitama talle antud volituste piires asjakohase ettepaneku küsimustes, mille suhtes kodanike arvates on vaja aluslepingute rakendamiseks vastu võtta liidu õigusakt.
24 Nagu on märgitud määruse nr 211/2011 – millega Euroopa Parlament ja nõukogu ELTL artikli 24 esimese lõigu alusel on kehtestanud ELL artikli 11 tähenduses kodanikualgatuse esitamise korra ja tingimused – põhjenduses 1, on EL lepinguga tugevdatud liidu kodanikuühiskonda ja tõhustatud liidu demokraatlikku toimimist, nähes selleks muu hulgas ette, et igal kodanikul on õigus osaleda liidu demokraatias Euroopa kodanikualgatuse kaudu (kohtuotsused, 30.9.2015, Anagnostakis vs. komisjon, T‑450/12, edasi kaevatud, EU:T:2015:739, punkt 26, ning 19.4.2016, Costantini jt vs. komisjon, T‑44/14, EU:T:2016:223, punktid 53 ja 73). Sama põhjenduse kohaselt võimaldab see kord kodanikel samamoodi nagu parlamendil ELTL artikli 225 alusel ja nõukogul ELTL artikli 241 alusel pöörduda otse komisjoni poole, et ta esitaks liidu õigusakti ettepaneku aluslepingute rakendamiseks.
25 Selleks on määruse nr 211/2011 artikli 2 lõikes 1 kodanikualgatus määratletud kui algatus, mis on esitatud komisjonile selle määruse alusel ja milles kutsutakse komisjoni üles esitama talle antud volituste piires „asjakohast ettepanekut küsimustes, mille suhtes on kodanike arvates vaja aluslepingute rakendamiseks vastu võtta liidu õigusakt“, ning mida toetab vähemalt üks miljon allakirjutanut, kes pärinevad vähemalt ühest neljandikust kõikidest liikmesriikidest.
26 Vastavalt määruse nr 211/2011 artikli 4 lõike 2 punktile b ja lõikele 3 keeldub komisjon kavandatud kodanikualgatuse registreerimisest, kui see jääb ilmselgelt väljapoole komisjoni volitusi, mille kohaselt komisjon on pädev esitama „liidu õigusakti ettepaneku aluslepingute rakendamiseks“.
27 Määruse artikli 10 lõike 1 punktis c on sätestatud, et kui komisjon saab määruse artikli 9 kohaselt esitatud kodanikualgatuse, esitab ta kolme kuu jooksul oma õiguslikud ja poliitilised järeldused kodanikualgatuse kohta ja „vajaduse korral koos põhjendustega meetme, mida ta kavatseb selle suhtes võtta või võtmata jätta“.
28 Hagejad täpsustasid kavandatud kodanikualgatuse ulatuse kohta vastuseks kohtuistungil esitatud küsimusele, et selle eesmärk ei ole kutsuda komisjoni üles jätta nõukogule esitamata ettepanek võtta vastu akt TTIP ja CETA allakirjutamiseks volituse andmise ning nimetatud lepingute sõlmimise kohta, vaid selle eesmärk on kutsuda komisjoni üles tegema nõukogule esiteks ettepaneku võtta vastu nõukogu akt, millega tühistatakse läbirääkimisvolitused seoses TTIP sõlmimisega, ja teiseks ettepaneku võtta vastu nõukogu akt, millega komisjonile ei anta volitust TTIP ja CETA allakirjutamiseks ning millega jäetakse need lepingud sõlmimata.
29 Peale selle ei puuduta käesolev hagi liidu pädevust pidada läbirääkimisi TTIP ja CETA üle, vaid hagejad vaidlevad vastu vaidlustatud otsuses esitatud põhjendustele, mille tõttu keelduti registreerimast kavandatud kodanikualgatust osas, milles sellega soovitakse teha lõpp TTIP sõlmimiseks antud läbirääkimisvolitustele ning takistada TTIP ja CETA allakirjutamist ja sõlmimist.
30 Sellega seoses ilmneb vaidlustatud otsusest, et komisjon on seisukohal, et asjaolu, et nõukogu otsus, millega volitatakse komisjoni alustama läbirääkimisi rahvusvahelise lepingu sõlmimiseks, on ettevalmistavat laadi ja tekitab õiguslikke tagajärgi üksnes institutsioonide vahel, takistab selle otsuse kvalifitseerimist õigusaktiks kõnealuste õigusnormide tähenduses ja välistab kavandatud kodanikualgatuse registreerimise osas, milles soovitakse saavutada niisuguse otsuse tühistamine. Sama kehtib kavandatud kodanikualgatuse suhtes osas, milles kutsutakse komisjoni üles tegema nõukogule ettepaneku võtta vastu otsus mitte anda volitust kõnealuste lepingute allakirjutamiseks või jätta need sõlmimata, kuna niisugune otsus ei tekita iseseisvaid õiguslikke tagajärgi, samas kui määruse nr 211/2011 artikli 2 lõike 1 kohaselt on kodanikualgatuse eesmärk, et võetakse vastu „aluslepingute rakendamiseks“ vajalikud õigusaktid, millega aga käesoleval juhul tegemist ei ole.
31 Nagu eespool märgitud, keeldub komisjon registreerimast kavandatud kodanikualgatusi, mis jäävad ilmselgelt väljapoole komisjoni volitusi, mille kohaselt komisjon on pädev esitama „liidu õigusakti ettepaneku aluslepingute rakendamiseks“.
32 On selge, et komisjon võib omal algatusel esitada nõukogule ettepaneku võtta vastu akt, millega tühistatakse komisjoni volitus, millega tal lubati alustada läbirääkimisi rahvusvahelise lepingu sõlmimiseks. Komisjonil ei ole ka takistusi esitada nõukogule ettepanek teha otsus, millega lõpuks ei anta volitust läbiräägitud lepingu allakirjutamiseks või millega jäetakse see leping sõlmimata.
33 Komisjon väidab ometi, et kavandatud kodanikualgatus ei või niisuguseid akte puudutada, ning ta viitab esiteks sellele, et rahvusvahelise lepingu sõlmimiseks läbirääkimiste alustamise akt on ettevalmistav ja sellel puuduvad väljapoole institutsioone jäävad õiguslikud tagajärjed, ning teiseks asjaolule, et õigusaktid, mille vastuvõtmine on välja pakutud, ei ole „aluslepingute rakendamiseks“ vajalikud.
34 Kõigepealt tuleb tõdeda, et pooled on üksmeelel selles, et nõukogu otsus, millega volitatakse komisjoni ELTL artiklite 207 ja 218 alusel alustama läbirääkimisi rahvusvahelise lepingu sõlmimiseks, kujutab endast ettevalmistavat akti võrreldes hilisema otsusega sellise lepingu allakirjutamise ja sõlmimise kohta ning et see tekitab õiguslikke tagajärgi liidu ja liikmesriikide vahel ning liidu institutsioonide vahel (vt selle kohta kohtuotsused, 4.9.2014, komisjon vs. nõukogu, C‑114/12, EU:C:2014:2151, punkt 40, ja 16.7.2015, komisjon vs. nõukogu, C‑425/13, EU:C:2015:483, punkt 28).
35 Nagu hagejad õigesti väitsid, ei saa aga ELL artikli 11 lõike 4 ning määruse nr 211/2011 artikli 2 lõike 1 ja artikli 4 lõike 2 punkti b tähenduses õigusakti mõistest vastupidiste viidete puudumise korral aru saada nii, nagu komisjon seda teeb, see tähendab nii, et see mõiste piirdub ainult lõplike liidu õigusaktidega, mis tekitavad õiguslikke tagajärgi kolmandatele isikutele.
36 Ei kõnealuste sätete sõnastus ega nende eesmärgid ei anna alust konkreetselt selleks, et otsus, millega antakse volitus alustada läbirääkimisi rahvusvahelise lepingu – nagu käesoleval juhul TTIP ja CETA – sõlmimiseks ning mis on tehtud ELTL artikli 207 lõigete 3 ja 4 ja ELTL artikli 218 alusel ning mis ilmselgelt kujutab endast otsust ELTL artikli 288 neljanda lõigu tähenduses (vt selle kohta kohtuotsused, 4.9.2014, komisjon vs. nõukogu, C‑114/12, EU:C:2014:2151, punkt 40, ja 16.7.2015, komisjon vs. nõukogu, C‑425/13, EU:C:2015:483, punkt 28), jäetaks seoses kodanikualgatusega õigusakti mõiste alt välja.
37 Vastupidi – demokraatia põhimõte, mis kuulub liidu aluseks olevate põhiväärtuste hulka, nagu on märgitud nii EL lepingu preambulis, ELL artiklis 2 kui ka Euroopa Liidu põhiõiguste harta preambulis, ning samuti kodanikualgatuse mehhanismi konkreetne eesmärk, mis seisneb liidu demokraatliku toimimise tõhustamises seeläbi, et igale kodanikule antakse üldine õigus osaleda demokraatias (vt eespool punkt 24), nõuavad, et õigusakti mõistet tõlgendataks nii, et see hõlmab niisuguseid õigusakte nagu otsus alustada läbirääkimisi rahvusvahelise lepingu sõlmimiseks, millega vaieldamatult kavatsetakse liidu õiguskorda muuta.
38 Komisjoni seisukoht, et nõukogul ja komisjonil on piisav kaudne demokraatlik legitiimsus, et võtta vastu õigusakte, mis ei tekita õiguslikke tagajärgi kolmandatele isikutele, tooks nimelt kaasa selle, et kodanikualgatuse mehhanismi kasutamist vahendina liidu kodanike osalemiseks liidu õigusloomealases tegevuses rahvusvaheliste lepingute sõlmimise näol piirataks märkimisväärselt. Kui vaidlustatud otsuses esitatud põhjendust võib seega teatud juhtudel mõista nii, et lõpuks takistab see liidu kodanikel teha ettepanekut mis tahes läbirääkimiste alustamiseks uue lepingu üle, mille üle peetakse läbirääkimisi kodanikualgatuse alusel, on kõnealused argumendid ilmselgelt vastuolus aluslepingute ja määruse nr 211/2011 eesmärkidega, mistõttu ei saa nendega nõustuda.
39 Järelikult tuleb tagasi lükata ka vaidlustatud otsuses komisjoni esitatud seisukoht, et otsus tühistada volitus alustada läbirääkimisi TTIP sõlmimiseks jääb seoses kavandatud kodanikualgatusega õigusakti mõiste alt välja, kuna selline volitus ise ei ole kõnealuse mõistega hõlmatud oma ettevalmistava laadi tõttu ja tagajärgede puudumise tõttu kolmandate isikute suhtes. See on seda enam nii, et otsusega tühistada volitus alustada läbirääkimisi rahvusvahelise lepingu sõlmimiseks lõpetatakse läbirääkimised, mistõttu ei saa seda käsitada ettevalmistava aktina, vaid seda tuleb hoopis pidada lõplikuks, nagu hagejad õigesti märkisid.
40 Kavandatud kodanikualgatuse registreerimisest keeldumiseks väidab komisjon veel, et nõukogu aktid, mille vastuvõtmist selle algatusega soovitakse, eriti nõukogu otsused jätta TTIP ja CETA alla kirjutamata või sõlmimata, on samaväärsed „hävitavate“ aktidega, mida ei võeta vastu „aluslepingute rakendamiseks“, mistõttu ei saa need olla kodanikualgatuse ese.
41 Sellele tuleb vastata, et kodanikualgatust reguleerivad õigusnormid ei sisalda ühtegi viidet sellele, et ei ole mõeldav, et kodanike osalemisega võiks takistada õigusakti vastuvõtmist. Kuigi vastavalt ELL artikli 11 lõikele 4 ja määruse nr 211/2011 artikli 2 lõikele 1 peab kavandatav õigusakt tõepoolest aitama kaasa aluslepingute rakendamisele, teevadki seda õigusaktid, mille eesmärk on takistada TTIP ja CETA sõlmimist, kuivõrd viimastega kavatsetakse muuta liidu õiguskorda.
42 Nagu hagejad õigesti märkisid, hõlmab kodanikualgatuse mehhanismi eesmärgiks olev kodanike osalemine liidu demokraatias ilmselgelt õigust taotleda kehtivate õigusaktide muutmist või täielikku või osalist kehtetuks tunnistamist.
43 Seetõttu ei anna miski alust jätta demokraatlikust arutelust välja õigusakte, mille eesmärk on tühistada otsus, millega antakse volitus alustada läbirääkimisi rahvusvahelise lepingu sõlmimiseks, ega ka akte, millega takistatakse sellise lepingu allakirjutamist ja sõlmimist ning mis vastupidi komisjoni seisukohale vaieldamatult tekitavad iseseisvaid õiguslikke tagajärgi, kuivõrd vajaduse korral takistavad need kavandatavat liidu õiguse muutmist.
44 Komisjoni seisukoht, mis näib vaidlustatud otsusest ilmnevat, tähendab lõpuks, et kodanikualgatus võib puudutada üksnes nõukogu otsust sõlmida rahvusvahelisi lepinguid, mille sõlmimise on algatanud liidu institutsioonid ja mille üle need institutsioonid on eelnevalt läbirääkimisi pidanud, või anda volitus nende allakirjutamiseks, takistades samas liidu kodanikel kasutada kodanikualgatuse mehhanismi muudatuste või lepingutest loobumise väljapakkumiseks. Üldkohtus väitis komisjon küll, et kodanikualgatus võib teatud juhtudel sisaldada ka ettepanekut alustada läbirääkimisi rahvusvahelise lepingu sõlmimiseks. Viimati nimetatud olukorras ei anna aga miski alust kohustada kavandatud kodanikualgatuse esitajaid ootama ära lepingu sõlmimist, et neil oleks võimalik seejärel üksnes selle otstarbekust vaidlustada.
45 Ka komisjoni argumendiga, et aktid, mida kavandatud kodanikualgatusega on teda üles kutsutud nõukogule esitama, tooksid kaasa lubamatu sekkumise poolelioleva seadusandliku menetluse toimumisse, ei saa nõustuda. Kodanikualgatuse eesmärk on nimelt võimaldada liidu kodanikel liidu demokraatias rohkem osaleda eelkõige seeläbi, et nad üksikasjalikult selgitavad komisjonile kodanikualgatusega tõstatatud küsimusi, kutsuvad institutsiooni üles tegema liidu õigusakti ettepaneku pärast seda, kui nad on olenevalt olukorrast esitanud kodanikualgatuse parlamendi poolt määruse nr 211/2011 artikli 11 alusel korraldatud avalikul kuulamisel, ning seega algatavad demokraatliku arutelu, ilma et nad peaksid ära ootama selle õigusakti vastuvõtmist, mille muutmise või millest loobumise nad lõppastmes soovivad saavutada.
46 Niisuguse võimaluse lubamine ei kahjusta seega ka institutsioonidevahelise tasakaalu põhimõtet, mis on liidu institutsioonilisele ülesehitusele omane (vt selle kohta kohtuotsus, 14.4.2015, nõukogu vs. komisjon, C‑409/13, EU:C:2015:217, punkt 64), kuna komisjoni ülesanne on otsustada, kas ta nõustub kodanikualgatusega või mitte, esitades määruse nr 211/2011 artikli 10 lõike 1 punkti c alusel teatises oma õiguslikud ja poliitilised järeldused kodanikualgatuse kohta ja vajaduse korral koos põhjendustega meetme, mida ta kavatseb selle suhtes võtta või võtmata jätta.
47 Järelikult olemata kaugeltki sekkumine poolelioleva seadusandliku menetluse toimumisse, väljendab kavandatud kodanikualgatus liidu kodanike tegelikku osalemist liidu demokraatias, ohustamata aluslepingutes ette nähtud institutsioonidevahelist tasakaalu.
48 Lõpuks ei välista miski, et meede, mille komisjon „kavatseb […] võtta“ määruse nr 211/2011 artikli 10 lõike 1 punkti c tähenduses, võib seisneda nõukogule tehtavas ettepanekus võtta vastu kavandatud kodanikualgatuses silmas peetavad aktid. Vastupidi komisjoni väidetele ei takista miski liidu institutsioonidel vajaduse korral pidada läbirääkimisi Atlandi-üleste vabakaubanduslepingute uute projektide üle ja neid lepinguid sõlmida pärast seda, kui nõukogu on vastu võtnud kavandatud kodanikualgatuse esemeks olevad aktid.
49 Arvestades kõiki eespool esitatud kaalutlusi, on alust järeldada, et komisjon rikkus ELL artikli 11 lõiget 4 ning määruse nr 211/2011 artikli 4 lõike 2 punkti b koostoimes artikli 2 lõikega 1, kui ta keeldus kavandatud kodanikualgatust registreerimast.
50 Seetõttu tuleb esimese väitega nõustuda ja hagi tervikuna rahuldada, ilma et oleks vaja teise väite üle otsustada.
Kohtukulud
51 Vastavalt Üldkohtu kodukorra artikli 134 lõikele 1 on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna hagejad on kohtukulude hüvitamist nõudnud ja komisjon on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb käesoleva menetluse kulud ja ajutiste meetmete kohaldamise menetluse kulud välja mõista komisjonilt.
Esitatud põhjendustest lähtudes
ÜLDKOHUS (esimene koda)
otsustab:
1. Tühistada komisjoni 10. septembri 2014. aasta otsus C(2014) 6501 final, millega jäeti rahuldamata kavandatud Euroopa kodanikualgatuse „Stop TTIP“ registreerimise taotlus.
2. Jätta Euroopa Komisjoni kohtukulud tema enda kanda ning mõista temalt välja Michael Efleri ja teiste hagejate, kelle nimed on esitatud lisas, kohtukulud, sealhulgas ajutiste meetmete kohaldamise menetluse kulud.
Kanninen | Buttigieg | Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín |
Kuulutatud avalikul kohtuistungil 10. mail 2017 Luxembourgis.
Allkirjad