PEDRO CRUZ VILLALÓN
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2011. február 17.(1)
C‑120/10. sz. ügy
European Air Transport SA
kontra
Collège d’Environnement de la Région de Bruxelles‑Capitale,
Région de Bruxelles‑Capitale
(A Conseil d’État [Belgium] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Légi közlekedés – 2002/30/EK irányelv – Az »üzemeltetési korlátozások« meghatározása – A forrásnál mért olyan zajkibocsátási határértékek, amelyeket be kell tartani a repülőtérhez közeli városi területek feletti átrepülés során – A talajon mért zajszintet alapul vevő nemzeti szabályozás elfogadásának lehetősége – A 2002/49/EK irányelvvel való összefüggés – A nemzetközi polgári repülésről szóló egyezmény – Alapvető jogok – Az Európai Unió Alapjogi Chartájának 7., 37. és 53. cikke – Az Emberi Jogok Európai Bírósága és a tagállamok zajszennyezéssel szembeni védelemmel kapcsolatos ítélkezési gyakorlata”
1. A repülőtereken keletkező zaj a településeket legsúlyosabban érintő környezeti kihívások egyike. A felmerülő ellentétes érdekek nem kisebbek, mint egyrészt – a teljesség igénye nélkül – a légi közlekedés, az áruk és személyek mozgása vagy az egyes tagállamok gazdaságpolitikája. Másrészt pedig a környezet és a személyek egészségének védelme.
2. A jelen ügy lehetőséget ad a Bíróságnak arra, hogy állást foglaljon az említett érdekellentét kérdésében. A belga Conseil d’État négy kérdést terjesztett elő előzetes döntéshozatalra, amelyekkel kétségeit fejezi ki a Bruxelles‑National repülőteret használó repülőgépek által okozott zajszennyezés elleni küzdelemről szóló regionális szabályozásnak az uniós repülőtereken a zajvédelemmel összefüggő üzemeltetési korlátozások bevezetéséről szóló 2002/30/EK irányelvvel való összeegyeztethetőségét illetően(2). Az ügy központi kérdése végső soron az úgynevezett „üzemeltetési korlátozás” alkalmazási körében rejlik.
3. A Bíróság által adott értelmezésnek azonban figyelembe kell vennie az ügy szélesebb körű összefüggéseit. Hangsúlyozni kell, hogy a 2002/30 irányelv a többek között a repülőtereken keletkező zajszennyezéssel szembeni más nemzetközi és másodlagos uniós jogi rendelkezésekkel együtt létezik. Másrészt az Emberi Jogok Európai Bírósága (a továbbiakban: EJEB), valamint a tagállamok alkotmánybíróságai és legfelsőbb bíróságai védelemben részesítik a repülőterek környezetében lakó állampolgárokat. Az Európai Unió Alapjogi Chartájának 7. és 37. cikke – amennyiben szükséges – további védelmet biztosít. Az „üzemeltetési korlátozás” fogalmának értelmezése tehát nem a másodlagos uniós jog egyik eszközének egyszerű értelmezési gyakorlata, hanem bonyodalmakkal teli művelet, amely – amint azt a későbbiekben kifejtem – különösen érzékeny területre vezet.
I – Az uniós jog
4. A környezetvédelem erősítése, továbbá annak biztosítása céljából, hogy a légiközlekedési ágazat a fenntartható fejlődés politikáival összehangolt keretben fejlődjön, az Európai Közösség az EK 80. cikk (2) bekezdése alapján elfogadta a Közösség repülőterein a zajvédelemmel összefüggő üzemeltetési korlátozások bevezetésére vonatkozó szabályok és eljárások megállapításáról szóló 2002/30 irányelvet. Az irányelv környezeti célját az (1) preambulumbekezdése határozza meg, kimondva, hogy „a fenntartható fejlődés a közös közlekedéspolitika alapvető célja”.
5. A 2002/30 irányelvben a harmonizáció sajátos tárgya az úgynevezett „üzemeltetési korlátozás”, amelyet az uniós repülőtereknek a leszálló és felszálló repülőgépek vonatkozásában kell alkalmazniuk, a zavaró zajok elleni küzdelem érdekében. Az üzemeltetési korlátozásokkal kapcsolatban az egyes tagállamok között fennálló eltérés kockázata, amely következésképpen a szabad mozgás akadályát képezheti, a 2002/30 irányelv által megvalósított harmonizáció fő oka.
6. Az irányelv 2. cikkének e) pontja az alábbiak szerint határozza meg az „üzemeltetési korlátozásokat”:
„e) »üzemeltetési korlátozások«: azok a zajjal kapcsolatban hozott intézkedések, amelyek alapján korlátozzák vagy csökkentik a polgári szubszonikus sugárhajtású repülőgépek számára valamely repülőtér használatát. Ez a követelményeknek éppen eleget tevő repülőgépek meghatározott repülőterekről való kivonását célzó, valamint a polgári szubszonikus sugárhajtású repülőgépek üzemeltetését bizonyos időszakokban érintő részleges üzemeltetési korlátozásait jelenti.”
7. A 2002/30 irányelv 4. cikke felsorolja a valamennyi üzemeltetési korlátozás vonatkozásában alkalmazandó általános szabályokat, amelyek közül kiemelendő a jelen ügy szempontjából jelentőséggel bíró (4) bekezdés:
„4. cikk
A repülőgépek zajának kezelésére vonatkozó általános szabályok
(1) A tagállamok kiegyensúlyozott megközelítést fogadnak el a területükön található repülőterek zajproblémáinak kezelésére. A zajcsökkentési intézkedések között gazdasági ösztönzők bevezetését is fontolóra vehetik.
(2) Az üzemeltetési korlátozások bevezetésének mérlegelésekor az illetékes hatóságok figyelembe veszik a különféle lehetséges intézkedések valószínű költségeit és előnyeit, valamint az egyes repülőterek adottságait.
(3) Az irányelv értelmében hozott intézkedések, illetve intézkedések rendszere legfeljebb az adott repülőtérre megállapított környezetvédelmi cél elérésének érdekében szükséges mértékig jelenthet korlátozást. Az intézkedések nem lehetnek megkülönböztető jellegűek a légifuvarozó vagy a repülőgépgyártó nemzetiségét, illetve személyazonosságát illetően.
(4) A teljesítményalapú üzemeltetési korlátozások alapjául a nemzetközi polgári repülésről szóló egyezmény harmadik kiadása (1993. július) 16. mellékletének 1. kötetében foglaltaknak megfelelően végrehajtott tanúsítási eljárásban meghatározottak szerint az adott repülőgép zajmutatói szolgálnak.”
8. A 2002/30 irányelv 5. és 6. cikke harmonizációs intézkedéseket vezet be az irányelv által szabályozott üzemeltetési korlátozások kidolgozása érdekében.
„5. cikk
A felmérésre vonatkozó szabályok
(1) Az üzemeltetési korlátozások bevezetésére vonatkozó döntés mérlegelésekor a célszerűségnek és a lehetőségeknek megfelelően figyelembe kell venni a tervezett üzemeltetési korlátozásokra és az adott repülőtér sajátosságaira vonatkozó, a II. mellékletben meghatározott információkat.
(2) Ha a repülőtéri projektek megvalósítását megelőzően a 85/337/EGK irányelvnek(3) megfelelően környezetvédelmi hatásvizsgálatot kell végezni, az irányelv alapján elvégzett vizsgálat az (1) bekezdésben foglalt követelmények teljesítésének minősül, feltéve, hogy a vizsgálat során lehetőség szerint figyelembe vették ezen irányelv II. mellékletében meghatározott adatokat.
6. cikk
A követelményeknek éppen eleget tevő repülőgépek forgalomból való kivonását célzó üzemeltetési korlátozások bevezetésének szabályai
(1) Amennyiben az összes rendelkezésre álló intézkedésnek (beleértve a részleges üzemeltetési korlátozásokat is) az 5. cikkben foglalt követelményekkel összhangban elvégzett elemzése azt mutatja ki, hogy az ezen irányelvben foglalt célok elérése megköveteli a követelményeknek éppen eleget tevő repülőgépek forgalomból való kivonását célzó korlátozások bevezetését, akkor a 2408/92/EGK rendelet(4) 9. cikkében leírt eljárás helyett a következő szabályokat kell alkalmazni a vizsgált repülőtérre vonatkozóan:
a) a felmérés befejezését és az üzemeltetési korlátozás bevezetéséről szóló határozat meghozatalát követő hat hónapban a követelményeknek éppen eleget tevő repülőgépek részére az adott repülőtéren az előző év azonos időszakában teljesítettekhez képest több vagy jobb szolgáltatás nem teljesíthető;
b) legalább hat hónappal ezt követően valamennyi érintett üzemeltető számára előírható, hogy a követelményeknek éppen eleget tevő repülőgépei számára az adott repülőtéren évente legfeljebb 20%‑os mértékre csökkentse a gépek mozgásainak (le‑ és felszállásainak) számát a mozgások eredeti teljes számához képest.
(2) Az 5. cikkben előírt felmérésre vonatkozó szabályokra figyelemmel, az I. mellékletben felsorolt városi repülőterek szigorúbb szabályokat vezethetnek be a követelményeknek éppen eleget tevő repülőgépek vonatkozásában, feltéve, hogy ezek az intézkedések nem érintik azokat a polgári szubszonikus sugárhajtású repülőgépeket, amelyek – eredeti vagy megújított megfelelési tanúsítványuknál fogva – teljesítik a nemzetközi polgári repülésről szóló egyezmény 16. melléklete 1. kötete II. részének 4. fejezetében rögzített zajkibocsátási szabványokat.”
9. A 2002/30 irányelv 7. cikke a rendelkezések időbeli hatályát szabályozza, kimondva, hogy a fent hivatkozott 5. cikkben foglaltakat nem kell alkalmazni „az ennek az irányelvnek a hatálybalépése napján már hatályos üzemeltetési korlátozások” vonatkozásában.
10. Az említett irányelv I. melléklete felsorolja azokat a repülőtereket, amelyek „városi” minősítést kaptak. E tekintetben a Bruxelles‑National repülőtér nem szerepel a felsorolásban.
11. A 2002/30 irányelv 2002. március 28‑án lépett hatályba, a tagállamok általi átültetésére előírt határidő pedig 2003. szeptember 28‑án járt le.
12. A 2002/30 irányelv elfogadása után néhány hónappal a közösségi jogalkotó az EK 175. cikk (1) bekezdése alapján elfogadta a környezeti zaj értékeléséről és kezeléséről szóló 2002/49/EK irányelvet(5). Bár ez a norma nem hivatkozik kifejezetten a 2002/30 irányelvre, az 1. cikk felsorolja az irányelv célkitűzéseit és rögzíti, hogy a rendelkezések „célja […] megalapozni a jelentősebb zajforrások – különösen a közúti és vasúti járművek és infrastruktúra, a repülőgépek, a kültéri használatra tervezett és ipari berendezések és mobil munkagépek – által kibocsátott zaj csökkentésére irányuló közösségi intézkedések kifejlesztését” (kiemelés tőlem).
13. A 2002/49 irányelv a 3. cikkének a) pontjában úgy határozza meg a „környezeti zaj” fogalmát, hogy az „minden, emberi tevékenység révén keltett nem kívánatos vagy káros kültéri hangot jelent, ideértve a […] légi közlekedés eszközei által keltett zajt”. Annak érdekében, hogy az érzékeny területeken fellépő környezeti zajt kezelje, az említett irányelv a beavatkozás három szintjét szabályozza a tervezés eszközein, így a stratégiai zajtérképezésen, a cselekvési terveken és az akusztikai tervezésen keresztül. Bevezeti a zajkibocsátási határértékeket harmonizáló rendszert is, amely értékek eltérőek lehetnek – amint a 3. cikk s) pontja kiemeli – „a zajok különböző típusai (közúti, vasúti, légi forgalmi eredetű zaj, ipari zaj stb.), a különféle környezeti feltételek és a lakossági csoportok különböző mértékű zajérzékenysége szerint […], különbözhetnek továbbá aszerint, hogy a már meglévő vagy új helyzetre vonatkoznak (ha a zaj forrása vagy a környező terület használata tekintetében változik a helyzet)”.
14. A 2002/49 irányelv 2002. július 18‑án lépett hatályba, a tagállamok általi átültetésére előírt határidő pedig 2004. július 18‑án járt le.
15. Az Európai Unió Alapjogi Chartájának 7. és 37. cikke az alábbiak szerint rendelkezik:
„7. cikk
A magán‑ és a családi élet tiszteletben tartása
Mindenkinek joga van ahhoz, hogy magán‑ és családi életét, otthonát és kapcsolattartását tiszteletben tartsák.
[…]
37. cikk
Környezetvédelem
A magas színvonalú környezetvédelmet és a környezet minőségének javítását be kell építeni az uniós politikákba, és a fenntartható fejlődés elvével összhangban biztosítani kell megvalósulásukat.”
16. A Konvent elnöksége által a Chartához fűzött magyarázat hangsúlyozza, hogy a 37. cikkben foglaltak „az EK‑szerződés 2., 6. és 174. cikkén alapulnak, amelyek helyébe az Európai Unióról szóló szerződés 3. cikkének (3) bekezdése és az Európai Unió működéséről szóló szerződés 11. és 191. cikke lép. E cikk egyes nemzeti alkotmányok rendelkezéseire is támaszkodik”.
II – A nemzeti jog
17. A belga Alkotmány a szövetségi kormányra ruházza a légi közlekedéssel és a repülőterekkel kapcsolatos jogalkotó és végrehajtó hatalmat, míg a környezetvédelemre vonatkozó, szintén jogalkotó és végrehajtó hatáskörök a régiók kezében vannak. Az Alkotmány 23. cikkének 4. pontja ugyancsak biztosítja a környezet védelméhez való jogot.
18. A belga régiók felelősek a területükön található repülőterek kezeléséért, kivéve a Bruxelles‑National repülőteret, amely a szövetségi kormány hatáskörébe tartozik.
19. Az 1997. július 17‑i rendelettel a Région de Bruxelles‑Capitale a környezetvédelemmel kapcsolatos hatáskörei alapján a városi környezetben felmerülő zaj elleni szabályozást fogadott el. A rendelet végrehajtása érdekében elfogadták a légi közlekedés által okozott zaj elleni küzdelemről szóló, 1999. május 27‑i rendeletet, amely meghatározza a Région de Bruxelles‑Capitale felett áthaladó repülőgépek zajkibocsátásának felső értékeit.
20. A rendelet 2. cikke rögzíti azokat a zajkibocsátási értékeket, amelyek felett a repülőgép áthaladása bírság kiszabását indokolja. A bírság meghatározása a következő szempontokon alapul:
– A talajon, és nem zajforrásnál mért zaj szintje decibelben mérve.
– A berepült terület.
– Résidő.
21. Az 1997. július 17‑i rendelettel és a légi közlekedés által okozott zaj elleni küzdelemről szóló 1999. május 27‑i rendelettel bevezetett szabályozást a belga államtanács alkotmányosnak találta. 2006. május 9‑i ítéletében a legfelsőbb közigazgatási bíróság kimondta, hogy a repülőgépek által kibocsátott zajokkal – így a zajforrásnál mért zajokkal – szembeni intézkedések a közlekedéssel kapcsolatos szövetségi hatáskör részét képezik, míg a környezeti zajok, a repülőgépek által keltett zajokat is ideértve, a regionális hatóságok hatáskörébe tartoznak.
22. Bár a Région de Bruxelles‑Capitale a 2002/49 irányelv végrehajtása érdekében cselekvési tervet fogadott el, ez nem vonatkozott a brüsszeli repülőtérre, amelyre a különböző érintett hatóságok nem dolgoztak ki egyedi tervet.
III – A tényállás és a nemzeti bíróság előtti eljárás
23. A Bruxelles‑National repülőtér a flamand régió területén helyezkedik el, azonban az azt használó járatok igen alacsony magasságban repülnek át a Région de Bruxelles‑Capitale felett is. Amint a jelen indítvány 17. pontjában jeleztem, a repülőtér üzemeltetésére vonatkozó hatáskörrel a szövetségi kormány rendelkezik. Így három belga hatóság érintett közvetlenül, aktív vagy passzív módon, a Bruxelles‑National repülőtérről induló, oda érkező légi közlekedés vagy a repülőtéren történő megállás révén. A beavatkozók a jelen eljárásban hangsúlyozták, hogy az említett körülményekben gyökerezik az a hosszú és összetett politikai és intézményi összeütközés, amely a nemzeti bíróságok előtt is pereskedést eredményezett.
24. A European Air Transport (a továbbiakban: EAT) a DHL csoporthoz tartozó légitársaság, amely a Bruxelles‑National repülőtérről induló, oda érkező vagy ott megálló árufuvarozó járatokat üzemeltet. 2006. november 24‑én az Institut Bruxellois de Gestion de l’Environnement (a továbbiakban: IBGE), a környezetvédelmi szabályozás felügyeletéért felelős regionális szerv szankció kiszabására irányuló eljárást kezdeményezett az EAT ellen az 1999. május 27‑i rendelet 62 rendbeli, egy hónap leforgása alatt történt állítólagos megsértése miatt. Azt rótta fel az EAT‑nak, hogy a repülőgépei által kibocsátott zaj az éjszakai órákban meghaladta az említett jogszabályban rögzített értékeket. Az EAT azt állította, hogy a neki felrótt jogsértések alapjául szolgáló regionális szabályozás jogellenes, mivel a zajszint mérése során a talajon, és nem a zajforrásnál mért értékeket veszi alapul. Az EAT álláspontja szerint a légi közlekedésről és biztonságról szóló nemzetközi szabályozás kötelező jelleggel rögzíti a zajforrásnál történő mérés szempontját.
25. 2007. október 19‑én az IBGE lezárta a szankció kiszabására irányuló eljárást, és 56 113 euró összegű közigazgatási bírságot szabott ki az EAT‑ra, amely határozatot az EAT megtámadta a Collège d’environnement (a továbbiakban: Collège) előtt. Ez utóbbi szerv 2008. január 24‑én helybenhagyta az IBGE határozatát.
26. Az EAT az államtanácshoz fellebbezett a Collège határozatával szemben, amely két kérdést terjesztett elő előzetes döntéshozatalra: egyet a Cour constitutionnelle előtt, egyet pedig a Bíróság előtt, amely a jelen eljárás alapjául szolgál.
IV – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések és a Bíróság előtti eljárás
27. 2010. március 5‑én érkezett a Bírósághoz a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem, amelyben a belga államtanács négy kérdést terjesztett elő előzetes döntéshozatalra az alábbiak szerint:
„1) Úgy kell‑e értelmezni a Közösség repülőterein a zajvédelemmel összefüggő üzemeltetési korlátozások bevezetésére vonatkozó szabályok és eljárások megállapításáról szóló, 2002. március 26–i 2002/30/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 2. cikkének e) pontja szerinti »üzemeltetési korlátozás« fogalmát, hogy az magában foglalja a talajon mért zajszint korlátozásait meghatározó szabályokat, amelyeket a repülőtér közelében fekvő területeken az átrepülés során tiszteletben kell tartani, továbbá amelyek megszegői részére szankció szabható ki, figyelembe véve, hogy a repülőgépeknek be kell tartaniuk az útvonalakat, és meg kell felelniük más közigazgatási hatóságok által meghatározott le‑ és felszállási eljárásoknak e zajszintkorlátok betartására tekintet nélkül?
2) Úgy kell‑e értelmezni ugyanezen irányelv 2. cikkének e) pontját és 4. cikkének (4) bekezdését, hogy minden »üzemeltetési korlátozásnak« »teljesítményalapúnak« kell lennie, vagy ezek a rendelkezések lehetővé teszik‑e, hogy más, környezetvédelemmel kapcsolatos rendelkezések, amelyeket a repülőtér közelében fekvő területeken az átrepülés során tiszteletben kell tartani, továbbá amelyek megszegői részére szankció szabható ki, a talajon mért zajszint alapján korlátozzák a repülőtérhez való hozzáférést?
3) Úgy kell‑e értelmezni ugyanezen irányelv 4. cikkének (4) bekezdését, hogy az az adott repülőgép zajmutatóin alapuló teljesítményalapú üzemeltetési korlátozásokon kívül tilt minden, a környezetvédelemmel kapcsolatos, a talajon mért zajszint korlátozásait meghatározó szabályt, amelyeket a repülőtér közelében fekvő területeken az átrepülés során tiszteletben kell tartani?
4) Úgy kell‑e értelmezni ugyanezen irányelv 6. cikkének (2) bekezdését, hogy az tiltja, hogy a talajon mért zajszint korlátozásait meghatározó szabályok, amelyeket a repülőtér közelében fekvő területeken az átrepülés során tiszteletben kell tartani, továbbá amelyek megszegői részére szankció szabható ki, olyan szabályok legyenek, amelyeket a nemzetközi polgári repülésről szóló egyezmény 16. melléklete 1. kötete II. részének 4. fejezetében rögzített szabványoknak megfelelő repülőgépek megsérthetik?”
28. A Bíróság alapokmányának 23. cikkében rögzített határidő alatt írásbeli észrevételeket nyújtott be az EAT‑on kívül a Collège, a francia kormány és a Bizottság.
29. A tárgyalásra 2010. november 30‑án került sor, amelyen az EAT és a Collège, továbbá a dán kormány és a Bizottság képviselői vettek részt.
V – A jelen ügyben előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
30. Álláspontom szerint a Conseil d’Etat által előterjesztett négy kérdés közül kizárólag az első és harmadik kérdésre kell választ adni.
31. Ami a második kérdést illeti, a Conseil d’Etat kérdése a 2002/30 irányelv egyik rendelkezésének értelmezésére irányul, amennyiben a szóban forgó regionális szabályozás „üzemeltetési korlátozást” jelent. Amint az első és harmadik kérdésre vonatkozó válasz megadása során kifejtem, a 2002/30 irányelv szó szerinti értelmezéséből és az irányelv céljaiból azonban az következik, hogy a vitatott intézkedések nem minősülnek „üzemeltetési korlátozásnak”.
32. Ami az előzetes döntéshozatalra előterjesztett negyedik kérdést illeti, nem tartom szükségesnek a kérdésre való válaszadást, mivel a kérdés a 2002/30 irányelv 6. cikke (2) bekezdésének téves értelmezésén alapul, amely rendelkezés kizárólag az úgynevezett „városi repülőterek” vonatkozásában alkalmazandó. A Bruxelles‑National repülőtér nem szerepel a hivatkozott irányelv I. mellékletében foglalt listán, következésképpen a 2002/30 irányelv 2. cikkének b) pontja értelmében az említett repülőtér nem minősül „városi repülőtérnek”. Tehát a 2002/30 irányelv 6. cikkének (2) bekezdése nem alkalmazandó a jelen ügyben, így az előzetes döntéshozatalra előterjesztett negyedik kérdésre nem szükséges válaszolni.
VI – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésről
33. A belga Conseil d’État elsősorban az „üzemeltetési korlátozás” 2002/30 irányelv szerinti pontos alkalmazási körére kérdez rá. Pontosabban a kérdést előterjesztő bíróság azt kérdezi, hogy a szankció kiszabására irányuló regionális szabályozás, amelynek célja a repülőtérhez közeli területeken a talajszinten mért zajszintek felső értékeit meghaladó zajkibocsátás büntetése, az említett irányelv 2. cikkének e) pontja szerinti „üzemeltetési korlátozásnak” minősül‑e.
34. A 2002/30 irányelv azon rendelkezései, amelyeket a Bíróságnak a jelen ügyben értelmeznie kell, nyilvánvalóan ellentmondásosak, és azokról a műszaki, gazdasági és politikai nehézségekről árulkodnak, amelyek a repülőtereken keletkező zajjal kapcsolatos problémák mögött rejlenek. A hagyományos értelmezési szempontok alkalmazásával tehát részleges és esetleg nem teljes választ kapunk. A 2002/30 irányelv megfelelő olvasata az előzmények és a szöveget övező jogi háttér vizsgálatát is megköveteli.
A – A 2002/30 irányelv előzményei és jogalkotási folyamata
35. A repülőgépek által okozott zaj számtalan nemzeti, nemzetközi és – amint a jelen ügy mutatja – európai jogvita alapját képezi. A szóban forgó jelentős gazdasági, társadalmi és politikai érdekek nehezítik az általános megoldás megtalálását. Másrészt rendkívüli súlyú kérdéskörről van szó, különösen amennyiben repülőtérhez közeli városi övezeteket érint. Ezt jól példázza a jelen ügy ténybeli háttere.
36. Az uniós repülőtereken keletkező zajok elleni küzdelem céljából a Bizottság 2001‑ben irányelvjavaslatot dolgozott ki, amelynek célja a repülőtereken keletkező zajjal kapcsolatos üzemeltetési korlátozások egységes rendszerének elfogadása volt(6). A kezdeményezés bevezetésére a Bizottság által választott időpont nem volt véletlen: ugyanebben az évben a Nemzetközi Polgári Repülési Szervezet (ICAO) jelentős mértékben megváltoztatta álláspontját a polgári repülőgépek által okozott zaj elleni küzdelemben. Míg addig az időpontig az ICAO által elfogadott intézkedések tárgyai a repülőgépek közlekedésének műszaki feltételei voltak, a 2001. évtől az úgynevezett „kiegyensúlyozott megközelítésre”(7) helyeződött át a stratégia súlypontja.
37. Ez a „kiegyensúlyozott megközelítés” a zaj problémakörének két szakaszban történő vizsgálatát jelenti. Az első előremutató jellegű, és a zaj forrásának teljes terjedelmében történő azonosítására összpontosít. A második aktív jellegű, és négy fajta, egymást követő intézkedés megvalósítását igényli: a zaj forrásánál történő csökkentését, a terület-felhasználási intézkedéseket, a zajcsökkentő üzemi eljárásokat és üzemeltetési korlátozásokat. Az utóbbi – az üzemeltetési korlátozás – kiegészítő eszköz, amelyet kizárólag a három megelőző eredménytelensége esetén kell alkalmazni.
38. Az Európai Unió nem vesz részt az ICAO‑ban, azonban az összes tagállam igen. Ezen kívül a légi közlekedés – amely határokon átnyúló jelenség, következésképpen az államok közös fellépését igényli nemzetközi színtéren –szabályozásának összehangolása érdekében tett erőfeszítések megmagyarázzák, hogy az ICAO által elfogadott rendelkezéseket gyakorlatilag az egész világon alkalmazzák. Az Európai Unió a fentieknek megfelelően cselekedett az utóbbi években, biztosítva, hogy a légi közlekedéssel kapcsolatos nemzetközi rendelkezések átültetése minden tagállamban egységesen, vagy legalább összehangoltan menjen végbe. E politikával összhangban az akkori Európai Közösség a „kiegyensúlyozott megközelítés” minden olyan területén, amelyen hatáskörrel rendelkezett, jogalkotási tevékenységet végzett.
39. Ami a zajforrásnál való ellenőrzést illeti, már a 2001. évtől létezett közösségi szabályozás a repülőgépek általi zajkibocsátás vonatkozásában, amelyet fokozatosan, olyan új intézkedésekkel fogadtak el, amelyek biztosították az európai szabályozás megfelelését az ICAO előírásainak. Az előremutató intézkedéseket, valamint a terület-felhasználási terveket illetően 2002‑ben elfogadták a környezeti zaj értékeléséről és kezeléséről szóló 2002/49 irányelvet, amely különös rendelkezéseket tartalmaz a repülőterek vonatkozásában(8). A Közösség által alkalmazott harmadik megközelítés volt a legjelentősebb: az üzemeltetési korlátozások, amelyre vonatkozóan 2001 novemberében a Bizottság benyújtotta az említett irányelvjavaslatot a Tanácshoz és az Európai Parlamenthez(9).
40. A javaslathoz készült magyarázó jelentés egyértelműen kimondja, hogy az irányelvjavaslat „bevezeti a gyakorlatba és közösségi szintre emeli az ICAO‑nak a zaj kezeléséről szóló, 2001. szeptember 25. és október 5. között Montrealban tartott közgyűlésén elfogadott iránymutatásait”(10). Az említett iránymutatások az üzemeltetési korlátozásokat úgy határozzák meg, mint zajjal kapcsolatban hozott intézkedések, amelyek alapján korlátozzák vagy csökkentik a polgári repülőgépek számára valamely repülőtér használatát(11). Bár egyszer sem emeli ki az üzemeltetési korlátozások kivételes jellegét, egyértelmű, hogy a Bizottság eredeti szándéka az ilyen természetű intézkedések számának csökkentésére irányult. Az üzemeltetési korlátozás következménye valamely repülőtér használatának teljes vagy részleges tiltása. Ezért az üzemeltetési korlátozásnak, elfogadását és alkalmazását megelőzően, az intézkedéssel érintett repülőgép vonatkozásában objektív és megbízható adatokon kell alapulnia. A Bizottság javaslatában kiemelte, hogy ezeket az objektív és megbízható adatokat a repülőgépek tanúsítási eljárása során kell beszerezni, amely az általános jóváhagyásnak az egyes repülőgépek műszaki jellemzőinek csoportosítását lehetővé tevő eszköze.
41. Az Európai Parlament általi megvitatás során a Bizottság javaslata nem szenvedett jelentősebb módosításokat, kiegészítéseket azonban fűztek hozzá annak érdekében, hogy biztosítsák a szöveg ICAO‑iránymutatásoknak való megfelelését. A Regionális politikai, közlekedési és idegenforgalmi bizottság az irányelv jelenlegi 4. cikke (4) bekezdésének beillesztését javasolta, amely előírja, hogy az üzemeltetési korlátozásoknak a zajforrásnál történő mérésen kell alapulniuk(12). A Környezetvédelmi bizottság hasonlóan megerősítette az üzemeltetési korlátozások tiltó jellegét, azonban sajnálatát fejezte ki azzal kapcsolatban, hogy a választott jogalap, a közlekedéspolitikáról szóló korábbi EU 80. cikk, nem teszi lehetővé az államok számára szigorúbb rendelkezések választását(13). Így a Környezetvédelmi bizottság jelentése elismerte, hogy „azok a repülőgépek, amelyek öt vagy több decibellel maradnak a 3. fejezet szerinti norma alatt, soha nem lesznek kitilthatók”(14).
42. A parlamenti vitákból következik, hogy a Bizottság kezdeményezésének egyértelműen két címzettje van: a repülőterek és a repülőgépek. Az előbbiek azért, mert minden esetben ezeknek kell alkalmazniuk az üzemeltetési korlátozásokat, utóbbiak pedig azért, mert ezek vonatkozásában kell alkalmazni az intézkedéseket. Továbbá szembetűnik, hogy az üzemeltetési korlátozások körüli egész vita a korlátozás fogalma mentén merül fel, vagyis az olyan, egyes repülőgépekre vonatkozó intézkedések kapcsán, amelyek kifejezetten megtiltják az intézkedést alkalmazó repülőtéren való leszállást vagy felszállást. Semmilyen esetben nem merült fel annak lehetősége, hogy valamely üzemeltetési korlátozás valamely büntetési rendszer, városrendezési terv vagy a környezetvédelem egyedi szabályozási keretében kerüljön alkalmazásra. Valójában az irányelvjavaslat korlátozott jellege az egyik európai parlamenti képviselőt arra indította, hogy figyelmeztesse a kamarát a repülőtereken keletkező zajjal kapcsolatos átfogó megközelítés elfogadásának szükségességére, különösen miután az EJEB éppen kihirdette a Hatton kontra Egyesült Királyság ügyben hozott ítéletét(15). A képviselő álláspontja szerint a javaslat nem általános jelleggel közelítette meg a repülőtereken keletkező zaj problémakörét, és felhívta a Bizottságot, hogy terjesszen elő ilyen irányú kiegészítő indítványokat(16).
B – Az „üzemeltetési korlátozásnak” a 2002/30 irányelv értelmezéséből következő fogalma
43. Az imént kifejtett előzmények hasznosak a 2002/30 irányelv pontos alkalmazási körének meghatározása szempontjából. Amint az alábbiakban kifejtem, az említett irányelv olyan zajellenőrzési szabályozást ír elő, amelynek alkalmazási köre szigorú körülhatárolást igénylő területre korlátozódik. A 2002/30 irányelv teljes felépítése az „üzemeltetési korlátozás” fogalmából indul ki, amelynek alapján rendelkezéseket tartalmaz a korlátozás elfogadását, a hatásait és az intézkedés alóli kivételeket illetően. Az „üzemeltetési korlátozások” a fentiekben említett, úgynevezett „kiegyensúlyozott megközelítés” alkotóelemei közé tartoznak. Tehát az „üzemeltetési korlátozások” számára biztosított alkalmazási kör nem eshet egybe más intézkedésekkel, amelyek az ICAO által hirdetett „kiegyensúlyozott megközelítés” részét képezik.
44. E kiindulópontból kezdem elemezni az „üzemeltetési korlátozást” alkotó különböző elemeket. Álláspontom szerint az ilyen természetű intézkedéseknek határozott tárgya és számos alanya van, amelyet az irányelv határoz meg. Az előzőekben taglalt előkészítő munkálatok lehetővé teszik az egyes elemek tartalmának pontosítását is. Az „üzemeltetési korlátozás” fogalmát alkotó elemek vizsgálatát követően javasolni fogom azok alkalmazását a jelen eljárásban vitatott brüsszeli regionális intézkedések vonatkozásában, választ adva ezzel az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésre.
1. Az „üzemeltetési korlátozás” tárgya
45. A 2002/30 irányelv 2. cikkének e) pontja úgy határozza meg az üzemeltetési korlátozásokat, mint azok a zajjal kapcsolatban hozott intézkedések, „amelyek alapján korlátozzák vagy csökkentik a polgári szubszonikus sugárhajtású repülőgépek számára valamely repülőtér használatát”. Ezt követően részletezi, hogy megkülönböztethetők a teljes korlátozással járó intézkedések, amelyek következménye valamely repülőgép üzemeltetésének tilalma egy bizonyos repülőtéren, illetve a részleges korlátozással járó intézkedések, amelyek a repülőgép üzemeltetésének „bizonyos időszakokban érintő korlátozását” jelentik.
46. Bizonyos, hogy az olyan intézkedés, amely „korlátozza” vagy „csökkenti” valamely repülőtér „használatát”, nagyon változatos döntésekben testesülhet meg. Így a használat „csökkentésének” fogalmát a használat akadályaként kell értelmezni, és nem tiltásként. Ily módon a „korlátozás” a tiltással azonosítható, a „csökkentés” pedig olyan korláttal, amely megnehezíti, de nem tiltja a használatot. A második csoportba sorolhatók a büntető intézkedések, a nehezen teljesíthető műszaki feltételek, a közvetlenül vagy közvetett módon hátrányosan megkülönböztető díjak és illetékek stb.
47. Azonban, bár ez az értelmezés nem tűnik lehetetlennek a 2002/30 irányelv 2. cikkének e) pontja szó szerinti olvasata alapján, a rendelkezés mélyebb vizsgálata eltérő eredményre vezet.
48. Valójában a hivatkozott rendelkezés rögzíti az „üzemeltetési korlátozások” meghatározását, azonban ezt követően részletezi azt a két változatot, amelyben meg tud jelenni: egyrészt a 2. cikk e) pontja a követelményeknek éppen eleget tevő repülőgépek meghatározott repülőtereken való használatának tilalmára hivatkozik, másrészt pedig a repülőgépek üzemeltetését bizonyos időszakokban érintő részleges üzemeltetési korlátozásokat említi. A két eset megfelel az előzőekben kifejtett „korlátozás” és „csökkentés” fogalmának. Egyértelmű tehát, hogy azok az üzemeltetési korlátozások, amelyek „korlátozzák” a használatot, kifejezetten tiltják a repülőtér bizonyos repülőgépek általi használatát, míg azok az üzemeltetési korlátozások, amelyek „csökkentik” a használatot, részlegesen és átmeneti jelleggel korlátozzák a repülőtér használatát. A rendelkezés mindkét esetben a használat tiltására hivatkozik, legyen az teljes vagy átmeneti.
49. Tovább az ilyen korlátozásokat előzetesen és objektív alapokon alkalmazzák, kizárólag abban az esetben, ha a repülőgép vonatkozásában meghatározott feltételek teljesülnek. Mivel az üzemeltetési korlátozás a repülőtér használatára vonatkozó előzetes, és nem utólagos intézkedés, az alkalmazásához szükséges feltételek – amelyek kizárólag a repülőgépre vonatkoznak – nemzetközi szinten szabványosított szempontokon alapulnak. Az említett szabványosítás a gyakorlatban a minősítési szempontokban tükröződik, amelyek a világ országainak többségében lehetővé teszik annak elismerését, hogy a repülőgépek megfelelnek a közös szabályoknak.
50. Álláspontom szerint tehát egyértelmű, hogy a 2002/30 irányelv 2. cikkének e) pontja szerinti „üzemeltetési korlátozás” előzetes jellegű és objektív tiltó intézkedés, amely kizárja bizonyos repülőtereknek a szubszonikus sugárhajtású polgári repülőgépek általi használatát. Az ilyen intézkedéseket jellemző utasítás tartalma a leszállás kifejezett tiltása. Következésképpen az ex post és büntető jellegű intézkedések, így a zajkibocsátás vonatkozásában alkalmazandó szankció kiszabása nem minősülnek „üzemeltetési korlátozásnak”.
51. A 2002/30 irányelv előzményei alátámasztják ezt az értelmezést. A szöveg parlamenti megvitatása során számos kereskedelmi vita alakult ki az Európai Unió és harmadik államok között, alapvetően a harmadik államokból származó bizonyos repülőgépek leszálláshoz való jogának befagyasztása miatt(17). A hivatkozott irányelv célja az ICAO által hónapokkal korábban elfogadott kiegyensúlyozott megközelítés alkalmazása volt, nagyobb rugalmasságot vezetve be az üzemeltetési korlátozások európai repülőtereken való alkalmazásának szempontjai vonatkozásában. A kiegyensúlyozott megközelítés értelmében nem kívánatos az üzemeltetési korlátozás bármely fajtájú légi közlekedéssel kapcsolatos intézkedésre való kiterjesztése, hanem éppen ellenkezőleg, az intézkedéseket egyedül és kizárólag a feltétlenül szükséges esetekre kell korlátozni, amint az ICAO ajánlotta(18). Az üzemeltetési korlátozások kivételes jellege azok tiltó, következésképpen terhes természetéből következik(19).
52. A 2002/30 irányelv más rendelkezései megerősítik az üzemeltetési korlátozások tiltó jellegét. A 9. cikk, amely kivételes jelleggel bizonyos járatok számára mentességet biztosít, lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy „a területükön található repülőtereken engedélyezzék a követelményeknek éppen eleget tevő repülőgépek olyan eseti üzemeltetését, amelyre [az irányelv] alapján nem kerülhetne sor”. A rendelkezésből következik, hogy a mentesség kivételt jelent a repülőtér használatát bizonyos repülőgépek számára tiltó általános szabály alól. Hasonlóan, az említett irányelv 6. cikkének (2) bekezdése lehetővé teszi a városi repülőterek nemzeti hatóságai számára a környezetvédelem szintjének emelését, mivel „szigorúbb szabályokat vezethetnek be a követelményeknek éppen eleget tevő repülőgépek vonatkozásában”. A védelem szintjének a tagállamok számára megengedett növelése tehát csupán egy adott fajtájú intézkedés elismerését jelenti: az üzemeltetési korlátozás személyi hatályának módosítását. A 2002/30 irányelv azonban nem teszi lehetővé a védelem egyéb szempontokon alapuló növelését, megerősítve ezzel, hogy az említett szöveg kizárólag a tiltó jellegű üzemeltetési korlátozásokat szabályozza.
53. Következésképpen álláspontom szerint a 2002/30 irányelv 2. cikkének e) pontja szerinti „üzemeltetési korlátozás” teljes vagy átmeneti jellegű, előzetes és objektív tiltó intézkedés, amely kifejezetten megakadályozza – és nem csak megnehezíti, vagy kevésbé vonzóvá teszi – az uniós repülőtereknek a szubszonikus sugárhajtású polgári repülőgépek általi használatát.
2. Az „üzemeltetési korlátozás”aktív alanyai
54. A tagállamok feladata a repülőtereken alkalmazott üzemeltetési korlátozások elfogadása, és rájuk hárul a korlátozások teljesítése biztosításának kötelezettsége is. Az egyes üzemeltetési korlátozások egyedi sajátosságainak köszönhetően a 2002/30 irányelv előírja a tagállamok számára, hogy gondoskodjanak „olyan, hatáskörrel felruházott hatóságok létrehozásáról, amelyek feladata az ezen irányelv hatálya alá tartozó kérdések kezelése”. Az előzőekből következik, hogy az üzemeltetési korlátozásokat olyan szakhatóságok fogadják el és alkalmazzák, amelyek a repülőterek napi üzemeltetéséhez szorosan kapcsolódó, a légi közlekedés területén fennálló hatásköröket gyakorolnak(20).
55. Fentieket figyelembe véve az üzemeltetési korlátozások aktív alanyai a nemzeti légi közlekedési hatóságok és a repülőtér‑irányító szervezetek. Ezek kötelesek az üzemeltetési korlátozások elfogadására a fentiekben ismertetett „kiegyensúlyozott megközelítésnek” megfelelően, amely számos, a 2002/30 irányelv 4. és 6. cikkében rögzített eljárási feltétel teljesítését követeli meg. Ezek feladata továbbá az általános szabály alóli egyes, így az irányelv 8. és 9. cikkében foglalt kivételek alkalmazása.
56. A 2002/30 irányelv tehát pontos intézményi hátteret határozott meg, amelynek értelmében a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy az irányelv alanyaira, így a légi közlekedés területén hatáskörrel rendelkező hatóságokra és a repülőtér‑irányító szervezetekre anyagi jogi és eljárásjogi normák vonatkozzanak valamely üzemeltetési korlátozás elfogadása vagy alkalmazása során. E rendelkezések szigorúsága azt a célt is szolgálja, hogy megerősítse a jelen indítvány 45–53. pontjában foglalt álláspontot, mivel az üzemeltetési korlátozások tiltó jellegének köszönhetően, amely teljes mértékben vagy átmenetileg kizárja valamely repülőtér bizonyos repülőgép általi használatát, a 2002/30 irányelv célja, hogy az ilyen korlátozásokat csak kivételes esetekben, „kiegyensúlyozott megközelítést” alkalmazó eljárást követően fogadják el.
3. Az „üzemeltetési korlátozás”passzív alanyai
57. Valamely üzemeltetési korlátozás címzettjei, passzív alanyai a repülőgépek. Ezen intézkedések további eszközök a repülőtereken keletkező zaj elleni küzdelemben, és az ipari, környezetvédelmi vagy városrendezési szabályozástól eltérően, amelyeknek címzettjei a gyártók, az építési vállalkozók vagy a földtulajdonosok, az üzemeltetési korlátozások a repülőgépekre vonatkoznak. A 2002/30 irányelv esetében a polgári szubszonikus sugárhajtású repülőgépek az üzemeltetési korlátozások címzettjei.
58. Az üzemeltetési korlátozások objektív jellegének köszönhetően – amely a tiltás alkalmazását attól teszi függővé, hogy a repülőgépek rendelkeznek‑e bizonyos műszaki jellemzőkkel – az említett irányelv megköveteli, hogy e követelményeket előzetesen meghatározott szempontok szerint értékeljék. A feltételek teljesülését a tanúsítási eljárás során vizsgálják, amely nemzetközi rendelkezések hatálya alá tartozó olyan eszköz, amely – amint kifejtettem – megkönnyíti a repülőgépek egységes vizsgálatát a különböző államokban. Ezért a 2002/30 irányelv 4. cikkének (4) bekezdése kimondja, hogy a teljesítményalapú üzemeltetési korlátozásoknak a repülőgépek zajmutatóira kell támaszkodniuk a nemzetközi polgári repülésről szóló egyezmény rendelkezéseinek megfelelően. Amennyiben valamely üzemeltetési korlátozás kizárja olyan repülőgépek használatát, amelyek zajkibocsátása bizonyos szintet elér, a zajszint mérését a mérés szabványait egységesítő nemzetközi rendelkezéseknek megfelelően ellenőrzik. A szabvány célja tehát azon feltételek objektivizálása, amelyeknek teljesülniük kell az üzemeltetési korlátozás valamely repülőgép vonatkozásában történő alkalmazása előtt.
59. Az üzemeltetési korlátozások tehát olyan repülőgépekre vonatkozó intézkedések, amelyek megfelelnek bizonyos előre meghatározott feltételeknek, amely feltételek az objektív megítélés biztosítása érdekében tanúsítási eljáráson vagy nemzetközi szinten egységesített szabványokon alapulnak.
4. Az „üzemeltetési korlátozás” fogalmának a Région de Bruxelles‑Capitale által elfogadott intézkedésekre való alkalmazása
60. A fentiekből következik, hogy a büntető jellegű regionális környezetvédelmi szabályozás, amely a zajszennyezést illetően felső értékeket határoz meg városi területeken, nem minősül a 2002/30 irányelv 2. cikkének e) pontja szerinti „üzemeltetési korlátozásnak”.
61. Először is, a szóban forgó szabályozás nem ex ante, teljes mértékben vagy átmenetileg a Bruxelles‑National repülőtér használatát, hanem a zajkibocsátás bizonyos szintjének túllépését tiltja. Semmi sem korlátozza a repülőgépnek az említett repülőtérre való leszállását, illetve az arról való felszállását, és a szabályozásban meghatározott értékek túllépése esetén a jogkövetkezmény büntetés, nem pedig tiltás(21).
62. Másodszor, a vitatott szabályozás nem ex ante, hanem ex post alkalmazandó: büntetést kizárólag abban az esetben szabnak ki, ha olyan repülőgép használta a repülőteret, amelynek zajkibocsátása meghaladta a felső értékeket. Ezzel szemben az „üzemeltetési korlátozás” – amint azt a jelen indítvány 50. pontjában láttuk – a repülőtér használatát megelőző intézkedés.
63. Harmadszor, a regionális szabályokat nem a közlekedéspolitika keretein belül fogadják el, és nem az e területen hatáskörrel rendelkező hatóságok alkotják meg és alkalmazzák, mivel azok a környezetvédelmi rendelkezések részét képezik, amelyeket az Alkotmány értelmében a belga régiók jogosultak elfogadni. Valójában a kérdéses hatáskört kifejezetten elismerte a Conseil d’État 2006. május 9‑i ítéletében.
64. Végül, bár a regionális intézkedések a repülőgépekre irányulnak, ex post jellegük megmagyarázza, hogy alkalmazásuk nem függ – akár tanúsítási eljárásban, akár nemzetközi szinten elfogadott harmonizációs rendelkezésekben – előre meghatározott szempontoktól. A környezeti zaj megfelelő szintje biztosításának egyetlen hatékony módja a zajszintek figyelembe vételével valósítható meg a védeni kívánt területen, amely a repülőterekhez közeli városi területeket jelenti. A vitatott szabályozás tehát nem alkalmazza – nem is tehetné – azokat a szempontokat, amelyeket az üzemeltetési korlátozás az intézkedés alkalmazása érdekében megkövetel a repülőgépektől.
65. Ezt a következtetést – ha lehetséges – még inkább megerősíti az a tény, hogy a jelen eljárásban részt vevő minden állam és a Bizottság álláspontja is az, hogy a szóban forgó intézkedések nem üzemeltetési korlátozások. Következésképpen a 2002/30 irányelv 2. cikkének e) pontja az „üzemeltetési korlátozások” meghatározásakor nem fogja át az olyan intézkedéseket, mint amelyeket a légi közlekedés által okozott zaj elleni küzdelemről szóló, 1999. május 27‑i rendelet ír elő.
5. Összefoglalás
66. A fent kifejtett érvek alapján, és az első kérdéssel kapcsolatban azt javaslom a Bíróságnak, hogy a 2002/30 irányelv 2. cikkének e) pontját úgy értelmezze, hogy az „üzemeltetési korlátozás” teljes vagy átmeneti jellegű, előzetes és objektív tiltó intézkedés, amely kifejezetten megakadályozza – és nem csak megnehezíti, vagy kevésbé vonzóvá teszi – az uniós repülőtereknek a szubszonikus sugárhajtású polgári repülőgépek általi használatát. Következésképpen az olyan szabályozás, mint amelyet a légi közlekedés által okozott zaj elleni küzdelemről szóló, 1999. május 27‑i rendelet állapít meg, nem minősül a 2002/30 irányelv 2. cikkének e) pontja szerinti „üzemeltetési korlátozásnak”.
VII – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik kérdésről
67. Miután kizártuk, hogy a vitatott intézkedések a 2002/30 irányelv hatálya alá tartoznak, rá kell térni a Conseil d’État ezt követő azon kérdésére, hogy az említett irányelvvel összeegyeztethetőek‑e az olyan nemzeti környezetvédelmi rendelkezéseknek, amelyek a zajszint felső értékeinek meghatározása során a talajon, és nem a zajforrásnál mért értékeket veszik alapul. Különösen azzal kapcsolatban merül fel kétség a kérdést előterjesztő bíróságban, hogy a 2002/30 irányelv 4. cikkének (4) bekezdésével – amely a repülőgépek zajkibocsátásának a zajforrásnál történő mérésének szempontjára hivatkozik, a nemzetközi polgári repülésről szóló egyezményben foglaltaknak megfelelően – ellentétes‑e a talajon történő zajszintmérés brüsszeli regionális szabályozásban foglalt szempontja, abban az esetben is, ha ez nem minősül „üzemeltetési korlátozásnak”.
68. Harmadik kérdésével az előterjesztő bíróság alapvetően azt kérdezi, hogy a 2002/30 irányelv a teljes harmonizáció eszközének tekinthető‑e. Amennyiben igen, bármely nemzeti intézkedés, amely sérti a 2002/30 irányelvet vagy megnehezíti az irányelvben foglalt rendelkezések alkalmazását, ellentétes lenne az irányelvvel, függetlenül attól, hogy a nemzeti rendelkezések kívül esnek az irányelv alkalmazási körén.
69. A válasz erre a kérdésre nemleges. A 2002/30 irányelv nem minősül a teljes harmonizáció eszközének, valójában az ilyen értelmezés ellentétes lenne az irányelv által elérni kívánt célokkal. Ez a következtetés kitűnik a 2002/30 irányelvet övező jogi környezetből, továbbá a tagállamok, valamint az Unió által a környezetvédelemhez fűződő alapvető joggal, különösen az egyének számára a zajszennyezéssel szembeni védelemhez való joggal kapcsolatban biztosított oltalomból.
A – A repülőtereken keletkező zaj elleni küzdelemre alkalmazandó általános jogi háttér és annak hatása a 2002/30 irányelv értelmezésére
70. Amint a jelen indítvány 45‑59. pontjában kifejtettem, az „üzemeltetési korlátozás” csupán egyike azoknak az intézkedéseknek, amelyeket a „kiegyensúlyozott megközelítés” keretében el kell fogadni. E megközelítés célja pontosan a repülőtereken keletkező zajszennyezés elleni küzdelemben felmerülő értékek és érdekek egyeztetését, és nem pedig azok egymással való szembeállítását igényli. Amennyiben a 2002/30 irányelv olyan eszközzé válna, amely kizárja bizonyos városrendezési vagy környezetvédelmi intézkedések elfogadását, a „kiegyensúlyozott megközelítés” már nem felelne meg az említett célnak, egyoldalúan a közlekedéspolitikák javára billentve az egyensúlyt.
71. Ez az eredmény nem csak a 2002/30 irányelvvel lenne összeegyeztethetetlen, hanem az „üzemeltetési korlátozások” szabályozását ösztönző nemzetközi eszközök alapjaival is. Az ICAO A35/5. sz. határozata, amely nemzetközi szinten vezeti be a „kiegyensúlyozott megközelítést”, az E. mellékletében elismeri, hogy „az államok olyan hatályos jogi kötelezettségekkel, törvényekkel, megállapodásokkal és működő szakpolitikákkal rendelkeznek, amelyek szabályozhatják a repülőtereiken tapasztalható zajjal kapcsolatos problémák kezelését, és befolyásolhatják a hivatkozott rendelkezések alkalmazását”(22). Hasonlóan, a határozat városrendezésről és ‑üzemeltetésről szóló F. melléklete elismeri, hogy a „területfelhasználás irányítása olyan tervezési tevékenységeket is magában foglal, amelyek alapvetően a helyi hatóságok feladatai lehetnek”, amely „azonban a repülőterek üzemeltetési kapacitását is érinti, amely a polgári repülésre is hatással van”(23).
72. Az ICAO tehát, annak tudatában, hogy nemzeti környezetvédelmi intézkedések – mint a jelen ügyben szóban forgó intézkedések – közvetett módon hatással lehetnek a légi közlekedésre, nem az ilyen rendelkezések hatályon kívül helyezésére, hanem a tevékenységük összehangolására hívja fel az államokat, az úgynevezett „kiegyensúlyozott megközelítés” keretén belül. Egyáltalán nem hívja fel az ICAO‑ban részes államokat, hogy az üzemeltetési korlátozásokra szorítsák a repülőtereken keletkező zaj elleni küzdelemmel kapcsolatos intézkedéseiket. Ellenkezőleg, a szóban forgó alkotmányos értékek és érdekek ismeretében az ICAO határozatai csupán arra szólítják fel az államokat, hogy átfogó politikát fogadjanak el, amely az összes vonatkozó érdeket érinti és mérlegeli.
73. A zajjal kapcsolatos problémakör fentiekben részletezett kezelése céljából az akkori Európai Közösség elfogadta a 2002/49 irányelvet. Ez kimondja, hogy tagállamok különböző tervezési szintekkel lépnek fel a zavaró zajokkal szemben. Pontosabban a hivatkozott irányelv különös figyelmet szentel a repülőterek területén alkalmazott tervezésnek, amelynek a stratégiai zajtérképek (7. cikk), a cselekvési tervek (8. cikk) és az akusztikai tervezés (3. cikk u) pontja) kidolgozására kell figyelmet fordítania.
74. Az ismertetett jogi háttér megerősíti a fent leírt megközelítést: az üzemeltetési korlátozások és a közlekedéspolitika keretén belül elfogadott különös tilalmak más környezetvédelmi jellegű nemzeti intézkedésekkel együtt léteznek. A nemzetközi normák és a 2002/30 irányelv nem olyan rendelkezések, amelyek egymással szembeállíthatók, hanem amelyeknek különböző az alkalmazási területük(24). Az olyan eset, mint a belga, ahol a regionális hatóság büntető jellegű rendelkezéseket fogad el annak érdekében, hogy megvédje a közelben lakókat a magas szintű zajszennyezéstől, nem tartozik a 2002/30 irányelv alkalmazási körébe.
75. A fentiektől függetlenül nem lehet figyelmen kívül hagyni – amint a Bizottság írásbeli észrevételeiben azt hangsúlyozta –, hogy a brüsszeli regionális hatóságok eljárása egyoldalú, az ország többi hatóságával nem összehangolt intézkedésként a 2002/49 irányelv szempontjából problémákhoz vezethet, amely irányelv bizonyos szintű belső koordinációt követel a zajszennyezés kezelése vonatkozásában(25). Amint arra a Bizottság rámutatott, a Bruxelles‑National repülőtér jelenlegi helyzete, amely távolról sem megfelelő, a hatóságok közötti együttműködés hiányát tükrözi, amely a 2002/49 irányelv megsértéséhez vezethet, azonban a 2002/30 irányelv vonatkozásában ez nem áll fenn, mivel utóbbi alkalmazási körébe nem tartoznak bele a jelen eljárásban szóban forgó regionális intézkedések.
76. Végül, álláspontom szerint a nemzetközi jogi háttér és a 2002/49 irányelv is megerősíti a 2002/30 irányelv ágazati jellegét, amely irányelvnek kizárólag az „üzemeltetési korlátozások” elfogadására, szabályozására és e korlátozások alóli kivételre kell korlátozódnia, a jelen indítvány 45–59. pontjában kifejtetteknek megfelelően. A 2002/30 irányelvnek a teljes harmonizáció eszközeként történő értelmezése a vonatkozó nemzetközi szabályozás által támogatott „kiegyensúlyozott megközelítéssel” és a 2002/49 irányelvvel összeegyeztethetetlen eredményhez vezetne, utóbbi ugyanis a zaj – ideértve a repülőtereken keletkező zajt – problémakörének átfogó jellegű megközelítését célozza.
B – A zajszennyezéssel szembeni védelem mint alapjog, és annak hatása a repülőtereken keletkező zajról szóló uniós szabályozásra
77. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik kérdésre általam javasolt választ alátámasztja továbbá, ha a kérdést általánosabb nézőpontból vizsgáljuk meg. Amint az ismeretes, a zajszennyezés által okozott károkkal szemben az alapjogok révén az uniós jog és a nemzeti jogrendek védelmet nyújt. Ez az oltalom tehát alkotmányos jellegű, és egyáltalán nem áll távol a belga Conseil d’État előtt felmerült kérdéstől.
78. Az Európai Unió Alapjogi Chartájának 7. cikke szabályozza a magán‑ és családi élet, továbbá az otthon tiszteletben tartásához való alapvető jogot, míg a 37. cikk kifejezetten elismeri a környezetvédelemhez fűződő jogot. Utóbbi jog alapelvként kerül megfogalmazásra, és nem légüres térben merült fel, hanem a környezetvédelem alkotmányos elismerésének utóbbi időben zajló folyamatára válaszol, amelyben szerepet játszottak a tagállamok alkotmányos hagyományai(26). Ezt megerősítik a Chartához fűzött magyarázatok, amelyek kimondják, hogy a 37. cikk „egyes nemzeti alkotmányok rendelkezéseire is támaszkodik”.
79. Hangsúlyozni kell, hogy a Charta 52. cikkének (3) bekezdéséből az következik, hogy amennyiben e Charta olyan jogokat tartalmaz, amelyek megfelelnek az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezményben (a továbbiakban: EJEE) biztosított jogoknak, akkor a Chartában elismert jogok tartalmát és terjedelmét azonosnak kell tekinteni azokéval, amelyek az egyezményben szerepelnek. Az e cikkhez fűzött magyarázat szerint a jogok tartalmát és terjedelmét nemcsak az EJEE szövege határozza meg, hanem az EJEB ítélkezési gyakorlata is. A Charta 52. cikke (3) bekezdésének második mondata előírja, hogy ugyanezen bekezdés első mondata nem akadályozza meg azt, hogy az Unió joga kiterjedtebb védelmet nyújtson(27). Ez a contrario kizárja az alacsonyabb szintű védelem Unió általi elfogadását.
80. A környezet védelme olyan cél, amelyet az EJEB belefoglalt az EJEE 8. cikkére vonatkozó értelmezésébe, a magán‑ és családi élet, továbbá a lakás tiszteletben tartásához fűződő alapvető jogon keresztül(28). Pontosabban az EJEB ítélkezési gyakorlata számos esetben kimondta, hogy a zajszennyezés az EJEE 8. cikk alkalmazásában a környezet részét képezi(29). Az említett ítélkezési gyakorlat a repülőtereken keletkező zaj sajátos kérdését a Hatton kontra Egyesült Királyság ügyben hozott ítéletben(30) vizsgálta, amely elismerte, hogy a repülőgépek zajkibocsátása igazolja, és bizonyos esetekben megköveteli az aktív védelmi intézkedések államok általi elfogadását(31). A Charta hivatkozott 53. cikke alapján ez az értelmezés köti az Uniót, és a Bíróságnak figyelembe kell vennie.
81. Ebben az összefüggésben kell megválaszolnunk, hogy a 2002/30 irányelv által alkalmazott harmonizáció teljesnek tekinthető‑e. A Chartának az EJEB ítélkezési gyakorlata fényében értelmezett 7. és 37. cikkében foglaltak alapján nehéz arra következtetni, hogy a 2002/30 irányelv teljes harmonizációt valósít meg. Valójában az ilyen értelemben vett harmonizáció lehetetlenné tenné az említett irányelvben kifejezetten meghatározottaktól eltérő intézkedések elfogadását a repülőtereken keletkező zaj elleni küzdelemmel kapcsolatban. Ily módon megbénítaná a zajszennyezéssel szembeni állami küzdelmet, megfosztva az államokat a környezetvédelmi, a városrendezési és egészségügyi politika gyakorlásában fennálló mindenfajta mozgásterüktől. Egyéb megfontolásokon kívül az ilyen hatás arra kényszerítené az egyéneket, hogy pert indítsanak államaikkal szemben az EJEE EJEB által értelmezett 8. cikkére hivatkozva, amely per sok esetben eredményes lenne(32).
82. Következésképpen és az alapjogok jelen ügyet övező összefüggéseire tekintettel azt javaslom a Bíróságnak, hogy utasítsa el azt az értelmezést, amely szerint a 2002/30 irányelv teljes harmonizációt valósít meg, az ismertetett következményekkel. Így az említett irányelv álláspontom szerint nem zárja ki, hogy a tagállamok olyan környezetvédelmi szabályozást fogadjanak el, amely közvetett módon hatással van a polgári repülésre vonatkozó, hivatkozott irányelv által harmonizált rendelkezésekre. Végül, az olyan nemzeti környezetvédelmi szabályozás, mint amely a jelen ügyben szerepel, mivel nem minősül „üzemeltetési korlátozásnak”, és annak ellenére, hogy a polgári szubszonikus sugárhajtású repülőgépek által okozott zaj vonatkozásában a talajon történő mérés szempontját alkalmazza, nem összeegyeztethetetlen a 2002/30 irányelv 4. cikkének (4) bekezdésével.
VIII – Végkövetkeztetések
83. Az előzőekben kifejtettekre tekintettel azt javasolom a Bíróságnak, hogy a Conseil d’État számára a következőképpen válaszoljon:
„1) Az »üzemeltetési korlátozás« teljes vagy átmeneti jellegű, előzetes és objektív tiltó intézkedés, amely kifejezetten megakadályozza – és nem csak megnehezíti vagy kevésbé vonzóvá teszi – az uniós repülőtereknek a szubszonikus sugárhajtású polgári repülőgépek általi használatát. Következésképpen a Közösség repülőterein a zajvédelemmel összefüggő üzemeltetési korlátozások bevezetésére vonatkozó szabályok és eljárások megállapításáról szóló, 2002. március 26‑i 2002/30/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 2. cikkének e) pontját úgy kell értelmezni, hogy a légi közlekedés által okozott zaj elleni küzdelemről szóló, 1999. május 27‑i rendeletben foglaltak nem minősülnek a fenti rendelkezés értelmében vett »üzemeltetési korlátozásnak«.
2) A 2002/30/EK irányelv 4. cikkének (4) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes az olyan nemzeti intézkedés, mint a 1999. május 27‑rendelet, amely a zaj vonatkozásában a talajon történő mérés szempontját alkalmazza.”