NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
PAOLO MENGOZZI
prednesené 12. júla 2018 (1)
Vec C‑221/17
M. G. Tjebbes
G. J. M. Koopman
E. Saleh Abady
L. Duboux
proti
Minister van Buitenlandse Zaken
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podala Raad van State (Štátna rada, Holandsko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Občianstvo Únie – Článok 20 ZFEÚ – Články 7 a 24 Charty základných práv Európskej únie – Štátne občianstvo členského štátu a tretieho štátu – Strata štátneho občianstva členského štátu z dôvodu pobytu mimo Únie počas nepretržitého obdobia desiatich rokov – Jednotnosť štátneho občianstva v rodine – Najlepšie záujmy dieťaťa“
I. Úvod
1. Tento návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podala Raad van State (Štátna rada, Holandsko), sa týka výkladu článkov 20 a 21 ZFEÚ, ako aj článku 7 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“).
2. Vnútroštátny súd sa v podstate pýta na mieru voľnej úvahy, ktorou disponujú členské štáty pri stanovení podmienok straty štátneho občianstva. Súdny dvor už túto tematiku preskúmal v rozsudku z 2. marca 2010, Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104), avšak v odlišných právnych a skutkových súvislostiach.
3. V prejednávanej veci ide v podstate o to, či článok 20 ZFEÚ bráni ustanoveniam vnútroštátnej právnej úpravy, ktoré stanovujú stratu štátneho občianstva plnoletého štátneho príslušníka členského štátu, ktorý má zároveň iné štátne občianstvo, z dôvodu nepretržitého pobytu počas obdobia viac ako desať rokov na území tretej krajiny. Navyše vzniká aj otázka, či postavenie občana Únie a najlepšie záujmy dieťaťa zakazujú členskému štátu, aby stanovil, že dieťa tohto štátneho príslušníka súčasne stratí štátne občianstvo tohto istého členského štátu.
4. Ako ďalej rozoberiem v týchto návrhoch, domnievam sa, že iba odpoveď na druhú otázku by mala byť kladná. Pokiaľ ide o prvú otázku, domnievam sa, že na účely preskúmania, či je takáto právna úprava v súlade so zásadou proporcionality, sa netreba odchyľovať od dôvodov straty občianstva Únie zvolených vnútroštátnym zákonodarcom. Podľa môjho názoru rešpektovanie tejto zásady predovšetkým nezahŕňa preskúmanie nepriamych dôsledkov na situáciu každej dotknutej osoby, ktoré vyplýva z uplatnenia tejto právnej úpravy, ani okolností vlastných každému prípadu, ktoré nesúvisia s kritériom väzby na dotknutý členský štát, ktoré zvolil vnútroštátny zákonodarca. Podľa môjho názoru, rovnako ako podľa stanoviska gréckej vlády, ktoré predniesla na pojednávaní pred Súdnym dvorom, je toto riešenie jediné riešenie, ktoré umožňuje zabezpečiť rešpektovanie právomoci členských štátov pri určovaní podmienok nadobudnutia a straty štátneho občianstva a držať sa rozsahu preskúmania primeranosti vnútroštátneho opatrenia, ktoré spôsobuje stratu občianstva Únie, z hľadiska práva Únie.
II. Skutkový a právny rámec a prejudiciálna otázka
5. Prejudiciálna otázka, o ktorej rozhoduje Súdny dvor, bola položená v kontexte sporu medzi pani M. G. Tjebbesovou, pani G. J. M. Koopmanovou, pani E. Salehovou Abadyovou a slečnou L. Dubouxovou a Minister van Buitenlandse Zaken (Minister zahraničných vecí, Holandsko, ďalej len „minister“), ktorého predmetom je rozhodnutie ministra o zastavení spracovania žiadostí týchto osôb o predĺženie platnosti národného cestovného pasu z dôvodu, že na základe ustanovení Rijkswet op het Nederlanderschap (zákon o holandskom štátnom občianstve) stratili holandské štátne občianstvo, pričom si zachovali štátne občianstvo tretích krajín, na území ktorých majú bydlisko.
6. Z právneho rámca, ktorý uviedol vnútroštátny súd, totiž vyplýva, že článok 15 ods. 1 písm. c) zákona o holandskom štátnom občianstve stanovuje, že plnoletá osoba stratí holandské štátne občianstvo, ak má zároveň štátne občianstvo iného štátu a počas svojej plnoletosti mala počas nepretržitého obdobia desať rokov obe štátne občianstva a jej obvyklé bydlisko sa nachádzalo mimo Holandska a území, na ktoré sa vzťahuje Zmluva o EÚ. Článok 16 ods. 1 písm. d) toho istého zákona uvádza, že maloletá osoba stratí holandské štátne občianstvo, ak jej otec alebo matka stratí holandské štátne občianstvo najmä podľa článku 15 ods. 1 písm. c) uvedeného zákona.
7. Lehota desať rokov uvedená v článku 15 ods. 1 písm. c) zákona o holandskom štátnom občianstve začne v súlade s článkom IV Rijkswet van 21 december 2000 tot wijziging Rijkswet op het Nederlanderschap (verkrijging, verlening en verlies van het Nederlanderschap) [zákon z 21. decembra 2000, ktorým sa mení zákon o holandskom štátnom občianstve (nadobudnutie, udelenie a strata holandského štátneho občianstva)] plynúť až od 1. apríla 2003.
8. Z vysvetlení poskytnutých vnútroštátnym súdom navyše vyplýva, že plynutie lehoty stanovenej v článku 15 ods. 1 tohto zákona sa podľa článku 15 ods. 3 zákona o holandskom štátnom občianstve preruší, ak má dotknutá osoba najmenej jeden rok svoje obvyklé bydlisko v Holandsku alebo na územiach, na ktoré sa vzťahuje Zmluva o EÚ. Podľa článku 15 ods. 4 tohto zákona sa plynutie lehoty preruší aj v prípade, ak dotknutá osoba požiada o vydanie osvedčenia o holandskom štátnom občianstve alebo cestovného dokladu (cestovného pasu) alebo holandského občianskeho preukazu v zmysle Paspoortwet (holandský zákon o cestovných pasoch). Nová lehota desiatich rokov začne plynúť odo dňa vydania jedného z týchto dokladov.
9. Článok 6 ods. 1 písm. f) zákona o holandskom štátnom občianstve umožňuje plnoletým cudzincom, ktorí v zmysle článku 15 ods. 1 písm. c) zákona o holandskom štátnom občianstve stratili holandské štátne občianstvo, získať späť toto štátne občianstvo, ak sú usadení najmenej jeden rok v Holandsku alebo v inej krajine Kráľovstva(2) a ak majú predchádzajúce povolenie na pobyt na dobu neurčitú.
10. Navyše vnútroštátny súd v podstate pripomína, že zákon o holandskom štátnom občianstve treba vnímať v kontexte medzinárodných záväzkov, ktoré prijalo Holandské kráľovstvo. Článok 7 ods. 3 Dohovoru o redukovaní počtu osôb bez štátnej príslušnosti, ktorý bol uzatvorený v New Yorku 30. augusta 1961 a ktorý nadobudol platnosť 13. decembra 1975(3) (ďalej len „Dohovor o redukovaní počtu osôb bez štátnej príslušnosti“), stanovuje, že najmä podľa odseku 4 [tohto článku] štátny príslušník zmluvného štátu nemôže stratiť svoju štátnu príslušnosť a stať sa osobou bez štátnej príslušnosti z dôvodu odchodu z krajiny a usídlenia sa v zahraničí. Článok 7 ods. 4 tohto dohovoru stanovuje, že osoba, ktorá nadobudla štátnu príslušnosť iného štátu, môže stratiť svoju pôvodnú štátnu príslušnosť z dôvodu pobytu v zahraničí počas obdobia najmenej sedem po sebe nasledujúcich rokov. Navyše článok 7 ods. 1 písm. e) Európskeho dohovoru o občianstve podpísaného v Štrasburgu 6. novembra 1997, ktorý bol prijatý v rámci Rady Európy a ktorý nadobudol platnosť 1. marca 2000(4) (ďalej len „Európsky dohovor o občianstve“), stanovuje, že občianstvo možno stratiť zo zákona v prípade nedostatočnej skutočnej väzby medzi zmluvným štátom a občanom s pobytom v zahraničí. Článok 7 ods. 2 tohto dohovoru navyše stanovuje, že zmluvný štát môže ustanoviť stratu občianstva u detí, ktorých rodičia stratia toto občianstvo, ibaže si ho jeden z rodičov ponechá.
11. Zo skutkových okolností sporov v prejednávanej veci vyplýva, že až do 31. marca 2013 mala pani Tjebbesová od narodenia holandské a kanadské štátne občianstvo, pani Koopmanová mala od narodenia holandské štátne občianstvo a na základe sobáša jej bolo udelené švajčiarske štátne občianstvo a pani Salehová Abadyová mala iránske štátne občianstvo a na základe naturalizácie jej bolo udelené holandské štátne občianstvo. Ku dňu 1. apríla 2013 mala pani Tjebbesová bydlisko v Kanade, pani Koopmanová vo Švajčiarsku a pani Salehová Abadyová v Iráne dlhšie ako desať rokov. K tomuto dňu boli všetky plnoleté.
12. Minister, ktorému boli predložené žiadosti o predĺženie platnosti príslušných cestovných pasov, odmietol posúdiť tieto žiadosti z dôvodu, že tieto tri osoby stratili holandské štátne občianstvo na základe článku 15 ods. 1 písm. c) zákona o holandskom štátnom občianstve. Uviedol, že všetky mali nepretržite najmenej desať rokov obvyklé bydlisko mimo Holandska alebo mimo území, na ktoré sa vzťahuje Zmluva o EÚ. Minister konštatoval, že každá z nich mala iné štátne občianstvo a že im v priebehu tohto obdobia nebol vydaný ani holandský cestovný doklad, ani holandský občiansky preukaz či osvedčenie o tom, že majú holandské štátne občianstvo.
13. Pokiaľ ide o slečnu Dubouxovú, ktorá bola ku dňu 1. apríla 2013 maloletou dcérou pani Koopmanovej a mala holandské a švajčiarske štátne občianstvo, minister zamietol aj jej žiadosť o vydanie cestovného pasu z dôvodu, že keďže jej matka k tomuto dňu stratila holandské štátne občianstvo, bola aj ona sama na základe článku 16 ods. 1 písm. d) tohto zákona zbavená svojho holandského štátneho občianstva.
14. Žalobkyne vo veci samej podali proti rozhodnutiam ministra na Rechtbank Den Haag (súd v Haagu, Holandsko) štyri samostatné žaloby. Rechtbank Den Haag (súd v Haagu) samostatnými rozsudkami zamietol žaloby, ktoré podali pani Tjebbesová, pani Koopmanová a pani Salehová Abadyová, ako nedôvodné, pričom žalobu, ktorú podala slečna Dubouxová, vyhlásil za dôvodnú a zrušil rozhodnutie ministra, ktoré sa jej týkalo, pričom jeho právne účinky zostali zachované. Žalobkyne vo veci samej proti týmto rozsudkom preto podali samostatné odvolania na Raad van State (Štátna rada).
15. Vnútroštátny súd uvádza, že rozhoduje o otázke, či je strata holandského štátneho občianstva zo zákona zlučiteľná s právom Únie, najmä s článkami 20 a 21 ZFEÚ vykladanými so zreteľom na rozsudok z 2. marca 2010, Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104). Domnieva sa totiž, že tieto články sú uplatniteľné a je irelevantné, či stratu občianstva Únie spôsobila strata štátneho občianstva členského štátu Únie zo zákona alebo individuálne rozhodnutie, ako to bolo v prípade rozsudku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104).
16. Pre vnútroštátny súd však z rozsudku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) nevyplýva, akým spôsobom sa má uskutočniť preskúmanie primeranosti v takých prípadoch, o aké ide v prejednávanej veci. V tejto súvislosti vzniká otázka, či sa môže súlad vnútroštátnej právnej úpravy, na základe ktorej zaniká štátne občianstvo zo zákona, so zásadou proporcionality preskúmať všeobecne alebo či táto zásada nevyhnutne vedie k tomu, aby sa zohľadnil každý jednotlivý prípad.
17. Pokiaľ ide o situáciu plnoletých osôb, vnútroštátny súd sa domnieva, že existujú presvedčivé argumenty na uznanie toho, že článok 15 ods. 1 písm. c) zákona o holandskom štátnom občianstve je v súlade so zásadou proporcionality, a preto je zlučiteľný s článkami 20 a 21 ZFEÚ. História vzniku článku 15 ods. 1 písm. c) zákona o holandskom štátnom občianstve v prvom rade preukazuje, že cieľom vnútroštátneho zákonodarcu bolo prispieť k „medzinárodnej právnej úprave“, ktorá má za cieľ odstrániť alebo znížiť počet osôb bez štátnej príslušnosti a viacnásobné občianstvo a to, aby bola v súlade s článkom 7 Európskeho dohovoru o občianstve.
18. Vnútroštátny súd konštatuje, že článok 15 ods. 1 písm. c) zákona o holandskom štátnom občianstve stanovuje lehotu desať rokov pred zánikom holandského štátneho občianstva, pričom táto lehota umožňuje predpokladať, že dotknuté osoby už k Holandsku, a teda aj k Únii, nemajú nijakú väzbu alebo majú len veľmi slabú väzbu. Okrem toho holandské štátne občianstvo si možno ponechať veľmi jednoduchým spôsobom, pretože plynutie desaťročnej lehoty sa preruší, ak sa v priebehu tohto obdobia bydlisko dotknutej osoby nachádza najmenej jeden rok nepretržite v Holandsku alebo v Európskej únii alebo dotknutá osoba získa osvedčenie o tom, že má holandské štátne občianstvo, holandský občiansky preukaz alebo cestovný doklad v zmysle holandského zákona o cestovných pasoch. Podľa vnútroštátneho súdu navyše každý, kto spĺňa požadované podmienky na „opciu“ v zmysle článku 6 zákona o holandskom štátnom občianstve, má nárok na znovuzískanie holandského štátneho občianstva.
19. Napokon hoci je možné odvolávať sa na článok 7 Charty o súkromnom a rodinnom živote, vnútroštátny súd sa domnieva, že sa nezdá, že holandský zákonodarca konal svojvoľne, keď prijal článok 15 ods. 1 písm. c) zákona o holandskom štátnom občianstve. Pokiaľ však podľa vnútroštátneho súdu nie je vylúčené, že preskúmanie súladu so zásadou proporcionality vyžaduje preskúmanie každého jednotlivého prípadu, nie je isté, či je všeobecná zákonná právna úprava, ako je zákon o holandskom štátnom občianstve, v súlade s článkami 20 a 21 ZFEÚ.
20. Pokiaľ ide o situáciu maloletých osôb, vnútroštátny súd uvádza, že článok 16 ods. 1 písm. d) zákona o holandskom štátnom občianstve odzrkadľuje úvahu vnútroštátneho zákonodarcu, podľa ktorej záleží na jednotnosti štátneho občianstva v rámci rodiny. Vzhľadom na rozsudok Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) nemôže vnútroštátny súd posúdiť, či tento prvok predstavuje dôvod na odňatie štátneho občianstva dotknutej osobe zo zákona. Okrem toho sa pýta, či je primerané maloletej osobe odňať postavenie občana Únie a súvisiace práva iba z dôvodu zachovania jednotnosti štátneho občianstva v rámci rodiny. Napokon vnútroštátny súd uvádza, že maloletá osoba má len malý vplyv na ponechanie si svojho holandského štátneho občianstva a že možnosti prerušenia plynutia lehôt alebo získania napríklad osvedčenia o holandskom štátnom občianstve nepredstavujú dôvody na udelenie výnimky pre maloleté osoby. Nie je tak možné jasne stanoviť súlad článku 16 ods. 1 písm. d) zákona o holandskom štátnom občianstve so zásadou proporcionality.
21. Raad van State (Štátna rada) preto rozhodla prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:
„Majú sa články 20 a 21 ZFEÚ okrem iného s ohľadom na článok 7 Charty vykladať v tom zmysle, že z dôvodu absencie jednotlivého preskúmania na základe zásady proporcionality, pokiaľ ide o dôsledky straty štátneho občianstva na situáciu dotknutej osoby z hľadiska práva Únie, bránia takej zákonnej úprave, o ktorú ide v spore vo veci samej a ktorá stanovuje, že:
1. Plnoletá osoba, ktorá má zároveň štátne občianstvo tretieho štátu, stratí zo zákona štátne občianstvo členského štátu, a teda postavenie občana Únie, pretože počas nepretržitého obdobia desiatich rokov mala svoje obvyklé bydlisko v zahraničí a mimo Európskej únie, hoci existujú možnosti, ako prerušiť plynutie tejto desaťročnej lehoty?
2. Maloletá osoba v dôsledku straty štátneho občianstva svojho rodiča v zmysle bodu 1 stráca za určitých okolností zo zákona štátne občianstvo svojho členského štátu, a tým postavenie občana Únie?“
22. Písomné pripomienky k tejto otázke predložili žalobkyne vo veci samej, holandská a grécka vláda, Írsko, ako aj Európska komisia. Pani Tjebbesová, holandská a grécka vláda a Komisia na pojednávaní, ktoré sa konalo 24. apríla 2018, predniesli aj svoje ústne pripomienky, pričom ostatní dotknutí účastníci konania na ňom neboli zastúpení.
III. Analýza
23. Predtým ako s prihliadnutím na usmernenia Súdneho dvora v rozsudku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) preskúmam otázku týkajúcu sa zlučiteľnosti straty štátneho občianstva plnoletých holandských štátnych príslušníkov (časť B) a maloletých holandských štátnych príslušníkov (časť C) s článkom 20 ZFEÚ, treba podľa môjho názoru v prvom rade overiť uplatniteľnosť práva Únie a právomoc Súdneho dvora odpovedať na položenú prejudiciálnu otázku (časť A), hoci to žiadny dotknutý účastník konania nespochybnil. Napokon sa v krátkosti budem zaoberať žiadosťou holandskej vlády prednesenej na pojednávaní, aby Súdny dvor obmedzil časové účinky svojho rozsudku, ktorý má vyhlásiť, v prípade ak by konštatoval nezlučiteľnosť relevantných ustanovení zákona o holandskom štátnom občianstve s článkom 20 ZFEÚ (časť D).
A. O uplatniteľnosti práva Únie a o právomoci Súdneho dvora odpovedať na položenú prejudiciálnu otázku
24. Ako som už uviedol, uplatniteľnosť práva Únie nespochybnil ani jeden dotknutý účastník konania. Napriek tomu by sa v tejto súvislosti mohli vyskytnúť určité pochybnosti. Na jednej strane totiž treba uviesť, že napadnuté rozhodnutia sa v prejednávanej veci netýkajú odňatia holandského štátneho občianstva, a teda občianstva Únie žalobkýň vo veci samej, ale odmietnutia vydať holandské cestovné pasy z dôvodu, že tieto osoby už nemajú štátne občianstvo Holandského kráľovstva. Na druhej strane z opisu skutkových okolností poskytnutých vnútroštátnym súdom vyplýva, že všetky žalobkyne vo veci samej majú bydlisko v tretích krajinách bez toho, aby pravdepodobne využili svoju slobodu pohybu v rámci Únie.
25. Tieto pochybnosti sa však podľa môjho názoru môžu zamietnuť.
26. Pokiaľ ide o prvý bod, bolo by iste možné domnievať sa, že prejednávaná vec nesúvisí s právom Únie z dôvodu, že vnútroštátny súd musí rozhodnúť len o zákonnosti rozhodnutia ministra o odmietnutí vydať cestovné pasy, o ktoré žiadali štátne príslušníčky tretích krajín, ktoré už boli zbavené holandského štátneho občianstva, a teda postavenia občana Únie.
27. Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania však vyplýva, že prijatie takéhoto odôvodnenia, ktoré sa navyše zdá, že obhajuje aj minister, by mohlo vo vnútroštátnom práve spôsobiť to, že žalobkyne vo veci samej budú v súvislosti s konštatovaním ministra, podľa ktorého v čase podania žiadostí o predĺženie platnosti svojich cestovných pasov už nemali holandské štátne občianstvo, zbavené akéhokoľvek práva na podanie efektívneho opravného prostriedku. Zdá sa však, že príslušné holandské orgány neprijali nijaké iné rozhodnutie o odňatí tohto štátneho občianstva. Preto sa vnútroštátny súd, ktorý, pripomínam, je súd posledného stupňa, domnieva, že mu bola nevyhnutne predložená otázka, či odmietnutie ministra vydať požadované cestovné pasy správne vychádzalo z predpokladu, že všetky žalobkyne vo veci samej stratili holandské štátne občianstvo (a teda občianstvo Únie) v čase, keď mal rozhodnúť a či bolo toto konštatovanie na základe článku 15 ods. 1 písm. c) a článku 16 ods. 1 písm. d) zákona o holandskom štátnom občianstve v súlade s právom Únie, predovšetkým so zásadou proporcionality uvedenou v rozsudku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104).
28. Zo stanoviska vnútroštátneho súdu preto jasne vyplýva, že žalobkyne vo veci samej nestratili postavenie občana Únie, ktoré priznáva článok 20 ZFEÚ, s konečnou platnosťou, ale že sa nachádzajú v situácii, ktorá môže spôsobiť stratu tohto postavenia.
29. Na takúto situáciu sa však v súlade s rozsudkom Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) vzhľadom na jej povahu a dôsledky vzťahuje právo Únie.
30. Pokiaľ ide o druhý bod, nezdá sa mi, že skutočnosť, že všetky žalobkyne vo veci samej majú bydlisko v tretej krajine a že nevykonali svoje právo na voľný pohyb v rámci Únie, má odlišný dôsledok.
31. Článok 20 ods. 1 ZFEÚ priznáva každej osobe, ktorá má štátnu príslušnosť členského štátu, postavenie občana Únie. Súdny dvor viackrát zdôraznil, že postavenie občana Únie má byť základným postavením štátnych príslušníkov členských štátov.(5)
32. Súdny dvor toto ustanovenie vykladal v kontextoch, v ktorých sa javilo, že jediným faktorom spojitosti s právom Únie bolo postavenie občana Únie.
33. Súdny dvor preto už v rozsudku z 2. októbra 2003, Garcia Avello (C‑148/02, EU:C:2003:539, body 13 a 27) uznal spojitosť situácie detí, ktoré majú štátne občianstvo dvoch členských štátov, narodili sa na území jedného z nich, na ktorom sa legálne zdržiavajú bez toho, aby kedykoľvek využili svoje právo na voľný pohyb, s právom Únie.
34. Súdny dvor sa podobne ani v rozsudku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104), na rozdiel od generálneho advokáta,(6) nepokúsil identifikovať spojitosť medzi odňatím štátneho občianstva pána Janka Rottmanna a výkonom jeho práva na pohyb v Únii. V bode 42 rozsudku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) Súdny dvor totiž dospel k tomu, že stanovil spojitosť s právom Únie z dôvodu, že „situácia občana Únie, akým je [pán Rottmann], ktorý je konfrontovaný s rozhodnutím o odňatí štátneho občianstva prijatého orgánmi členského štátu, ktoré ho po strate jeho pôvodného občianstva iného členského štátu uvádza do situácie, ktorá by mohla spôsobiť stratu statusu poskytovaného článkom 17 ES [teraz článok 20 ZFEÚ] a práv s tým spojených, patrí z dôvodu svojej povahy a dôsledkov do práva Únie“.
35. Navyše treba pripomenúť, že Súdny dvor od rozsudku z 8. marca 2011, Ruiz Zambrano (C‑34/09, EU:C:2011:124, bod 42) uznal spojitosť situácie štátnych príslušníkov členského štátu, ktorí nevyužili svoje právo na pohyb a ktorí sú z dôvodu rozhodnutia tohto členského štátu zbavení účinného užívania podstaty práv súvisiacich s postavením občana Únie, s právom Únie a uplatniteľnosť článku 20 ZFEÚ na túto situáciu.
36. Je pravda, že v prejednávanej veci a na rozdiel od vecí uvedených vyššie už majú všetky žalobkyne vo veci samej bydlisko v tretej krajine.
37. Táto okolnosť však podľa môjho názoru nespôsobuje to, že situácie v prejednávanej veci nepatria do pôsobnosti práva Únie.
38. Postavenie občana Únie totiž nie je vyhradené pre štátnych príslušníkov členských štátov, ktorí majú bydlisko alebo ktorí sa zdržiavajú na území Únie. Tým, že článok 20 ods. 2 písm. c) ZFEÚ stanovuje, že každý občan Únie má na území tretej krajiny, v ktorej sa nenachádza zastúpenie členského štátu, ktorého je štátnym príslušníkom, právo požívať diplomatickú a konzulárnu ochranu ktoréhokoľvek členského štátu, to podľa môjho názoru jednoznačne potvrdzuje.
39. Chcem však poukázať na to, že článok 15 ods. 1 písm. c) a článok 16 ods. 1 písm. d) zákona o holandskom štátnom občianstve zbavujú holandských štátnych príslušníkov, ktorí majú bydlisko v tretej krajine a ktorí spĺňajú ostatné podmienky, ktoré tieto články stanovujú, samotného postavenia občana Únie, a teda účinného užívania, hoci len potenciálneho, všetkých práv súvisiacich s týmto postavením.
40. Podľa môjho názoru by bolo navyše paradoxné, keby Súdny dvor odmietol uplatniteľnosť práva Únie v prejednávanej veci, hoci situácia, ktorá prichádza do úvahy, je jedinou situáciou, v ktorej bydlisko mimo územia Holandska vedie k strate postavenia občana Únie. Na jednej strane sa totiž zákon o holandskom štátnom občianstve nevzťahuje na holandských štátnych príslušníkov, ktorí majú iné štátne občianstvo a ktorí majú už viac ako desať rokov bydlisko na území členského štátu Únie. Na druhej strane, ako to potvrdila holandská vláda na pojednávaní, ak sa článok 15 ods. 1 písm. c) a článok 16 ods. 1 písm. d) zákona o holandskom štátnom občianstve vzťahuje na holandských štátnych príslušníkov, ktorí majú zároveň štátne občianstvo iného členského štátu a ktorí majú bydlisko viac ako desať rokov nepretržite na území tretej krajiny, dôsledky straty holandského štátneho občianstva nie sú porovnateľné, pretože títo štátni príslušníci z dôvodu zachovania štátneho občianstva iného členského štátu v zásade zostávajú občanmi Únie.(7)
41. Vzhľadom na tieto úvahy sa domnievam, že právo Únie je uplatniteľné na situácie v prejednávanej veci s prihliadnutím na to, že členské štáty si ponechajú právomoc, aby v súlade s právom Únie definovali podmienky nadobudnutia a straty štátneho občianstva.(8)
42. V tejto súvislosti dodávam, že odpoveď na otázku, ktorú položil vnútroštátny súd, by mala vychádzať len z článku 20 ZFEÚ, a nie aj z výkladu článku 21 ZFEÚ. Pokiaľ sa totiž prejednávaná vec týka konkrétne straty postavenia občana Únie a žalobkyne vo veci samej nevyužili práva týkajúce sa voľného pohybu v rámci Únie, výklad článku 21 ZFEÚ nie je podľa môjho názoru priamo relevantný bez toho, aby okrem toho viedol k odlišnej odpovedi, ako je odpoveď vyplývajúca z výkladu samotného článku 20 ZFEÚ. Zdá sa, že tento prístup je vyvodený aj z rozsudkov z 30. júna 2016, NA (C‑115/15, EU:C:2016:487); z 13. septembra 2016, Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675), a z 10. mája 2017, Chavez‑Vilchez a i. (C‑133/15, EU:C:2017:354, body 49 a 57), v ktorých Súdny dvor odpovedal na otázky, ktoré mu boli položené podľa článku 20 ZFEÚ, keďže predmetné situácie, v ktorých figurovali občania Únie, nepatrili do pôsobnosti článku 21 ZFEÚ.(9)
43. Na záver k tomuto bodu, uplatniteľnosť článku 20 ZFEÚ, a teda práva Únie v prejednávanej veci nevyhnutne v sebe zahŕňa to, aby sa mohli žalobkyne vo veci samej dovolávať základných práv uznaných Chartou, konkrétne práva na rešpektovanie súkromného a rodinného života zaručeného článkom 7 Charty, ktoré uviedol vnútroštátny súd, a pokiaľ ide o slečnu Dubouxovú, aj práv priznaných dieťaťu podľa článku 24 tohto textu. Ako som už totiž vysvetlil v predchádzajúcich návrhoch, základné práva chránené Chartou, ktoré musia rešpektovať všetky orgány členských štátov, ktoré konajú v rámci práva Únie, sú zaručené adresátom aktov prijatých takými orgánmi nezávisle od akéhokoľvek kritéria teritoriality.(10)
44. Preto sa podobne, ako Súdny dvor spresnil v rozsudku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104, bod 46), domnievam, že Súdny dvor má odpovedať na otázku položenú vnútroštátnym súdom, ktorá sa týka podmienok, za ktorých môžu občania Únie z dôvodu straty štátneho občianstva členského štátu stratiť postavenie občana Únie, a preto môžu byť zbavení práv, ktoré s ním súvisia.
45. Teraz sa dostávam k prvej časti otázky, ktorú položil vnútroštátny súd a ktorá sa týka straty štátneho občianstva plnoletých holandských štátnych príslušníkov.
B. O zlučiteľnosti straty štátneho občianstva plnoletých holandských štátnych príslušníkov ustanovenej v článku 15 ods. 1 písm. c) zákona o holandskom štátnom občianstve s článkom 20 ZFEÚ a článkom 7 Charty
46. V prvej časti prejudiciálnej otázky sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 20 ZFEÚ, vykladaný so zreteľom na rozsudok z 2. marca 2010, Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104), vykladať v tom zmysle, že bráni článku 15 ods. 1 písm. c) zákona o holandskom štátnom občianstve, teda pokiaľ ide o plnoleté osoby.
47. Pripomínam, že Súdny dvor v rozsudku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) okrem iného potvrdil zásadu, podľa ktorej rozhodnutie o odňatí štátneho občianstva štátnemu príslušníkovi členského štátu podlieha súdnemu preskúmaniu vykonávanému z hľadiska práva Únie.
48. V prvom rade Súdny dvor v bodoch 50 až 54 rozsudku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) v podstate overil, či rozhodnutie o odňatí štátneho občianstva, v prejednávanej veci o odňatí štátneho občianstva z dôvodu podvodného konania, ktorého sa dopustila dotknutá osoba v rámci konania o udelenie predmetného občianstva, sleduje cieľ hodný ochrany. V tejto súvislosti Súdny dvor uviedol, že je legitímne, že členský štát chce chrániť osobitný vzťah solidarity a lojality medzi ním samým a jeho štátnymi príslušníkmi, ako aj reciprocitu práv a povinností, ktoré sú základom väzby štátnej príslušnosti. Súdny dvor potvrdil tento záver týkajúci sa legitimity takéhoto opatrenia na základe zásady všeobecného medzinárodného práva, podľa ktorej nikto nemôže byť svojvoľne zbavený svojho štátneho občianstva, ako aj relevantných ustanovení Dohovoru o redukovaní počtu osôb bez štátnej príslušnosti a Európskeho dohovoru o občianstve. V bode 54 tohto rozsudku rozhodol, že tento záver v zásade platí, pokiaľ odňatie štátneho občianstva príslušného členského štátu spôsobí stratu občianstva Únie.
49. V druhom rade týkajúcom sa otázok, ktoré položil vnútroštátny súd, Súdny dvor k tomuto záveru pripojil zásadu obmedzenia, konkrétne obmedzenia, podľa ktorého rozhodnutie o odňatí štátneho občianstva, o ktoré išlo vo veci Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104), dodržiava zásadu proporcionality, „pokiaľ ide o dôsledky tohto rozhodnutia na situáciu dotknutej osoby z hľadiska práva Únie“(11)alebo „zohľad[ňuje] prípadné dôsledky, ktoré má toto rozhodnutie pre dotknutú osobu a prípadne pre členov jej rodiny, pokiaľ ide o stratu práv, ktoré má každý občan Únie“.(12)
50. Ako spresním ďalej v týchto návrhoch, napriek tomu, že je ťažké posúdiť dosah preskúmania vykonaného v bodoch 55 až 58 rozsudku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104), domnievam sa, že v súlade s odôvodnením Súdneho dvora v tomto rozsudku treba na účely určenia, či je odňatie štátneho občianstva členským štátom, z ktorého vyplýva strata občianstva Únie dotknutej osoby, v súlade s článkom 20 ZFEÚ, v prvom rade preskúmať povahu všeobecného záujmu dôvodu, z ktorého toto opatrenie vychádza a v druhom rade overiť dodržiavanie zásady proporcionality.
1. O dôvode všeobecného záujmu, ktorý sleduje článok 15 ods. 1 písm. c) zákona o holandskom štátnom občianstve
51. Na to, aby bola strata štátneho občianstva podľa článku 15 ods. 1 písm. c) zákona o holandskom štátnom občianstve v súlade s právom Únie, treba, aby sledovala dôvod všeobecného záujmu, čo znamená, že strata musí byť spôsobilá zabezpečiť dosiahnutie cieľa, ktorý sleduje a odňatie štátneho občianstva na základe tohto článku nemožno považovať za svojvoľný akt.(13)
52. Pripomínam, že článok 15 ods. 1 písm. c) zákona o holandskom štátnom občianstve stanovuje stratu štátneho občianstva zo zákona pre všetkých holandských štátnych príslušníkov, ktorí majú zároveň štátne občianstvo iného štátu a ktorí majú bydlisko najmenej desať rokov nepretržite mimo Holandska a území, na ktoré sa vzťahuje ZEÚ.
53. V tejto súvislosti v prvom rade úplne súhlasím so stanoviskom holandskej vlády, podľa ktorého je členský štát pri výkone svojich právomocí, v rámci ktorých môže definovať podmienky nadobudnutia a straty štátneho občianstva, v zásade oprávnený vychádzať z predpokladu, že štátne občianstvo je prejavom skutočnej väzby medzi ním a jeho štátnymi príslušníkmi.
54. Ďalej sa domnievam, že nie je neprimerané, ak si vnútroštátny zákonodarca zvolí z rôznych faktorov, ktoré môžu odrážať stratu takejto skutočnej väzby, obvyklý pobyt svojich štátnych príslušníkov na území tretej krajiny počas dostatočne dlhého obdobia.
55. V tejto súvislosti treba uviesť, že takáto voľba je prijatá aj na medzinárodnej úrovni. Dohovor o redukovaní počtu osôb bez štátnej príslušnosti totiž v článku 7 ods. 4 stanovuje stratu štátnej príslušnosti z dôvodu dlhodobého pobytu osoby v zahraničí pod podmienkou, že sa v dôsledku tejto straty nestane osobou bez štátnej príslušnosti. Podobne článok 7 ods. 1 písm. e) Európskeho dohovoru o občianstve stanovuje, že občianstvo možno stratiť zo zákona v prípade nedostatočnej skutočnej väzby medzi štátom a štátnym príslušníkom, ktorý má pobyt v zahraničí. Dôvodová správa k tomuto dohovoru uvádza, že toto ustanovenie má za cieľ umožniť členskému štátu, ktorý chce zabrániť svojim štátnym príslušníkom, ktorí dlhodobo žijú v zahraničí, aby si ponechali občianstvo tohto štátu, ak väzba s týmto štátom už neexistuje alebo bola nahradená väzbou s inou krajinou za predpokladu, že ide o osoby s dvojitým štátnym občianstvom, a preto neexistuje riziko, že by sa stali osobami bez štátnej príslušnosti, ako je tomu aj v prejednávanej veci.(14)
56. Okrem toho je článok 15 ods. 1 písm. c) zákona o holandskom štátnom občianstve založený výlučne na kritériu opustenia územia Únie bez ohľadu na iné štátne občianstvo holandských štátnych príslušníkov. Ako totiž na pojednávaní potvrdila holandská vláda, článok 15 ods. 1 písm. c) zákona o holandskom štátnom občianstve, ktorý upravuje stratu štátnej príslušnosti zo zákona, sa vzťahuje tak na holandských štátnych príslušníkov, ktorí majú dvojité štátne občianstvo tretej krajiny, ako aj na tých, ktorí majú dvojité štátne občianstvo iného členského štátu, keďže spĺňajú kritérium nepretržitého pobytu na území tretej krajiny počas desiatich rokov.
57. Ako napokon uviedol vnútroštátny súd, nič v spise nepreukazuje, že odňatie štátneho občianstva podľa článku 15 ods. 1 písm. c) zákona o holandskom štátnom občianstve predstavuje svojvoľné opatrenie.
58. Bez toho, aby sa v tejto fáze odôvodnenia preskúmala primeranosť odňatia občianstva z dôvodu pobytu holandského štátneho príslušníka s dvojitým štátnym občianstvom v tretej krajine dlhšie ako desať rokov, táto dĺžka trvania sa nezdá byť neprimerane krátka. Navyše žiadny dotknutý účastník konania túto lehotu nespochybnil. Navyše treba bez ohľadu na nedostatky, ktoré namietajú žalobkyne vo veci samej, ktoré ovplyvnili predbežné informovanie o tejto právnej úprave, ktoré mali k dispozícii, uviesť, že zákon, ktorým sa zmenil zákon o holandskom štátnom občianstve, bol prijatý v roku 2000 a účinnosť nadobudol o tri roky neskôr. Preto sa domnievam, že bol dostatočne predvídateľný. Navyše toto konanie dostatočným spôsobom preukazuje, že odňatie štátneho občianstva podľa článku 15 ods. 1 písm. c) zákona o holandskom štátnom občianstve podlieha súdnemu preskúmaniu.
59. Preto sa domnievam, že odňatie štátneho občianstva podľa článku 15 ods. 1 písm. c) zákona o holandskom štátnom občianstve sleduje legitímny cieľ.
2. O proporcionalite článku 15 ods. 1 písm. c) zákona o holandskom štátnom občianstve
60. Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že vnútroštátny súd sa v podstate pýta na to, či je oprávnený len overiť, že podmienky na uplatnenie článku 15 ods. 1 písm. c) zákona o holandskom štátnom občianstve sú splnené, alebo či je podľa zásady proporcionality, ako ju vyložil Súdny dvor v rozsudku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104, body 55 až 58), navyše povinný zohľadniť individuálne okolnosti každého prípadu, ktoré môžu preukázať zachovanie skutočnej väzby s dotknutým členským štátom, ako to uvádzajú žalobkyne vo veci samej.
61. Inými slovami, zdá sa, že žalobkyne vo veci samej sa domnievajú, že rozsudok Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) bez ohľadu na kritérium väzby, ktoré zvolil zákonodarca členského štátu na priznanie alebo odňatie štátneho občianstva tohto členského štátu, vo všeobecnosti vyžaduje, aby vnútroštátny súd preskúmal všetky individuálne okolnosti každého prípadu, ktoré môžu preukázať zachovanie skutočnej väzby s týmto členským štátom, čo by dotknutej osobe umožnilo, aby si ponechala svoje štátne občianstvo.
62. S týmto stanoviskom nesúhlasím.
63. V prvom rade nevidím z principiálneho hľadiska žiadnu prekážku, prečo by ustanovenie právnej úpravy členského štátu, ktoré má všeobecnú povahu, nemohlo byť po preskúmaní primeranosti z hľadiska práva Únie v súlade so zásadou proporcionality.
64. V tejto súvislosti na demonštratívne účely len uvediem rozsudok zo 6. októbra 2015, Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648), ktorý sa týka uplatnenia vnútroštátnej právnej úpravy, ktorá automaticky zbavovala občana Únie odsúdeného za trestný čin práva voliť vo voľbách do Európskeho parlamentu.
65. Po tom, ako Súdny dvor určil, že situácia v tejto veci patrí do pôsobnosti práva Únie, súhlasil s preskúmaním dodržiavania odňatia práva voliť z hľadiska práva zaručeného v článku 39 ods. 2 Charty, a najmä z hľadiska dodržiavania zásady proporcionality, tak ako je ustanovená v článku 52 ods. 1 Charty.
66. V rámci preskúmania primeranosti obmedzenia práva voliť Súdny dvor usúdil, že uvedené obmedzenie sa javilo byť na jednej strane primerané, keďže zohľadňovalo povahu a závažnosť spáchaného trestného činu, ako aj dĺžku trestu, pričom pripomenul, že odňatie práva voliť sa podľa príslušnej vnútroštátnej právnej úpravy uplatňovalo len na osoby odsúdené za trestný čin na trest odňatia slobody v trvaní od päť rokov až po doživotie. Na druhej strane Súdny dvor poukázal na to, že vnútroštátne právo výslovne umožňovalo odsúdeným osobám, aby im bol na návrh zrušený trest straty občianskych práv, ktorý viedol k odňatiu práva voliť. Súdny dvor preto dospel k záveru, že predmetná vnútroštátna právna úprava nebola v rozpore so zásadou proporcionality a rozhodol, že článok 39 ods. 2 Charty nebránil tejto právnej úprave, ktorá z okruhu osôb, ktoré majú právo voliť vo voľbách do Európskeho parlamentu, zo zákona vylučovala kategóriu občanov Únie, do ktorej patril pán Thierry Delvigne.
67. Z tejto veci je preto možné vyvodiť, že preskúmanie primeranosti vnútroštátnej právnej úpravy nevyžaduje, aby sa vykonávalo so zreteľom na individuálne okolnosti každého prípadu, ktoré by umožnili zabrániť uplatneniu obmedzenia podľa tejto právnej úpravy. V tejto súvislosti Súdny dvor len poznamenal, že pán Delvigne splnil podmienky na uplatnenie vnútroštátnej právnej úpravy, teda bol odsúdený za trestný čin na trest odňatia slobody v trvaní od päť rokov až po doživotie, bez ďalšieho preskúmania primeranosti obmedzenia práva voliť voči individuálnemu trestu (dvanásť rokov), na ktorý bol pán Delvigne odsúdený, a o to viac bez zohľadnenia prípadných poľahčujúcich okolností danej situácie tejto osoby.
68. Podľa môjho názoru preskúmanie dodržiavania zásady proporcionality vykonané v rozsudku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) aj napriek nepopierateľným nejednoznačnostiam, pokiaľ ide o jeho rozsah, nevyvracia tento prístup.
69. V prvom rade chcem poukázať na to, že žiadny z dôvodov rozsudku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) neuvádza na účely preskúmania primeranosti rozhodnutia o odňatí štátneho občianstva, o aké išlo v tejto veci, zohľadnenie všetkých okolností každého prípadu.
70. Súdny dvor v bodoch 54, 55 a v bode 56 prvej vete tohto rozsudku trikrát odkazuje na dôsledky, ktoré má toto rozhodnutie pre dotknutú osobu.
71. Nezdá sa, že vzájomný vzťah medzi týmito tromi bodmi rozsudku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) sa dá veľmi ľahko pochopiť.
72. Totiž zatiaľ čo bod 54 tohto rozsudku uvádza pre dotknutú osobu okamžitý dôsledok odňatia štátneho občianstva, konkrétne stratu postavenia občana Únie, čo sa zdá zrozumiteľné a logické, zdá sa, že bod 55 a bod 56 prvá veta uvedeného rozsudku naopak naznačujú iné typy dôsledkov, ktoré sú skôr nepriame alebo dokonca len „prípadné“ a ktoré sú odlišné od dôsledkov straty občianstva Únie, podľa ktorých by mal vnútroštátny súd vykonať preskúmanie primeranosti rozhodnutia o odňatí štátneho občianstva, a navyše aj z hľadiska nielen článku 20 ZFEÚ, ale aj z hľadiska práva Únie vo všeobecnosti.
73. V tejto súvislosti, pokiaľ sa nemýlim, jediným ďalším priamym dôsledkom vyplývajúcim z odňatia štátneho občianstva, ktoré bolo podstatou otázok položených vnútroštátnym súdom a ktoré, samozrejme, zďaleka nebolo hypotetické, bolo vo veci Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) okrem straty postavenia občana Únie riziko, že dotknutá osoba sa stane osobou bez štátnej príslušnosti.
74. Pokiaľ však ide o tieto dva priame dôsledky rozhodnutia o odňatí štátneho občianstva vo veci Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104), Súdny dvor neuviedol nič, čo by naznačovalo, že toto rozhodnutie by mohlo byť neprimerané. V bode 57 rozsudku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) totiž Súdny dvor uznal, že členský štát, ktorého občianstvo bolo získané podvodom, nie je na základe článku 20 ZFEÚ povinný zdržať sa odňatia štátneho občianstva iba z dôvodu, že dotknutá osoba by nezískala späť občianstvo členského štátu svojho pôvodu, a teda postavenie občana Únie. Okrem toho v bode 58 toho istého rozsudku Súdny dvor dosť neobvyklým spôsobom nechal na samotný vnútroštátny súd, aby určil rozsah zásady proporcionality, pričom uviedol, že vnútroštátnemu súdu prináleží posúdiť „či […] si dodržanie zásady proporcionality vyžaduje, aby predtým, ako takéto rozhodnutie o odňatí štátneho občianstva nadobudne účinnosť, bola dotknutej osobe poskytnutá primeraná lehota na to, aby sa mohla pokúsiť získať späť občianstvo členského štátu svojho pôvodu“.(15)
75. Potom je ťažké pochopiť, aké ďalšie dôsledky na situáciu dotknutej osoby musí zohľadniť vnútroštátny súd pri preskúmaní primeranosti predmetného rozhodnutia o odňatí štátneho občianstva vo veci Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104), ak ani priame dôsledky tohto rozhodnutia nemohli viesť k tomu, aby nemecké orgány upustili od prijatia uvedeného rozhodnutia.
76. Je úplne možné predstaviť si, že rozhodnutie o odňatí štátneho občianstva, ktoré vedie k strate postavenia občana Únie, môže mať viacero dôsledkov na situáciu dotknutej osoby alebo na členov jej rodiny, ako to uviedol Súdny dvor v bode 56 prvej vete rozsudku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104). Je napríklad možné, že strata postavenia občana Únie by mohla viesť k prerušeniu alebo k strate vyplácania sociálnych dávok v prospech dotknutej osoby. Strata občianstva Únie by podobne mohla viesť k tomu, že dotknutá osoba by sa už nemohla dovolávať práva na pobyt na území dotknutého členského štátu alebo dokonca v určitých prípadoch na území Únie. Ak má táto samotná dotknutá osoba deti, ktoré majú štátne občianstvo tohto členského štátu a ktoré má vo svojej výlučnej starostlivosti, tieto deti by sa mohli ocitnúť v situácii typu, aká bola preskúmaná vo veci Ruiz Zambrano (C‑34/09, EU:C:2011:124).
77. Tieto dôsledky však nevyplývajú z rozhodnutia o odňatí štátneho občianstva dotknutej osoby, ale z následných rozhodnutí správnych orgánov, ktoré sa môžu alebo nemusia prijať a ktoré v každom prípade môžu podliehať súdnemu preskúmaniu a prípadne preskúmaniu primeranosti, a to aj z hľadiska práva Únie.
78. Preto mi nie je jasné, prečo by mal vnútroštátny súd, ktorý rozhoduje pri preskúmaní primeranosti rozhodnutia o odňatí štátneho občianstva z hľadiska práva Únie zohľadniť takéto nepriame alebo dokonca hypotetické dôsledky, ak v žiadnom prípade nemôžu viesť k tomu, že vnútroštátny súd takéto rozhodnutie zruší alebo že konštatuje, že vnútroštátne orgány by mali upustiť od prijatia tohto rozhodnutia.
79. Vrátim sa tak k jednému z vyššie uvedených príkladov, ak môže dotknutá osoba stratiť postavenie občana Únie a členovia jej rodiny, ktorí samotní sú občanmi Únie, sa ocitnú v situácii typu, aká bola preskúmaná vo veci Ruiz Zambrano (C‑34/09, EU:C:2011:124), neznamená to, že dotknutý členský štát sa musí v súvislosti s touto dotknutou osobou zdržať prijatia rozhodnutia o odňatí jej štátneho občianstva, ale skôr to, že musí zabezpečiť, aby mohla mať dotknutá osoba, ako člen rodiny občanov Únie, naďalej bydlisko na území Únie.
80. Preto ide o jednu z dvoch vecí: buď prijatie rozhodnutia o odňatí štátneho občianstva môže byť z dôvodu straty postavenia občana Únie, ktorá z neho vyplýva, „neutralizované“ ‐ čo, samozrejme, spôsobuje niekoľko ťažkostí vzhľadom na doplnkový charakter tohto postavenia vo vzťahu k štátnemu občianstvu členských štátov, tak ako to je stanovené v článku 9 ZEÚ a článku 20 ods. 1 ZFEÚ,(16) ale čo podľa môjho názoru nie je nemožné(17) ‐, alebo prijatie takého rozhodnutia nemôže byť z dôvodu straty postavenia občana Únie „neutralizované“, ale potom mi nie je úplne jasné, prečo by nepriame subsidiárne alebo dokonca hypotetické dôsledky na situáciu dotknutej osoby, ktoré sú menej závažné ako strata tohto základného postavenia a práv s ním súvisiacich, znamenali, že rozhodnutie o odňatí štátneho občianstva nemôže byť prijaté.
81. Dúfam, že Súdny dvor správne pochopí moje návrhy. Určite nenaznačujem, aby boli členské štáty oslobodené od povinnosti preskúmať primeranosť rozhodnutia o odňatí štátneho občianstva alebo opatrenia, ako sú tie, o ktoré ide v prejednávanej veci, ktoré konštatujú stratu štátnej príslušnosti štátnych príslušníkov členského štátu a z ktorých vyplýva strata postavenia občana Únie.
82. Podľa môjho názoru a v súlade s judikatúrou sa však toto preskúmanie musí obmedziť na overenie toho, či je predmetné vnútroštátne opatrenie, ktorého priamym dôsledkom je strata postavenia občana Únie, spôsobilé zaručiť cieľ všeobecného záujmu, ktorý sleduje, a že tento cieľ nemôže byť dosiahnutý prostredníctvom menej obmedzujúcich opatrení, teda predmetné opatrenie nejde nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie uvedeného cieľa všeobecného záujmu.(18)
83. Bod 59 a výrok rozsudku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104), ktoré vo všeobecnosti podmieňujú zlučiteľnosť rozhodnutia o odňatí štátneho občianstva s právom Únie, najmä s článkom 17 ES (teraz článok 20 ZFEÚ) dodržaním „zásady proporcionality“, tento výklad potvrdzujú.
84. V každom prípade preskúmanie primeranosti, na vykonanie ktorého vyzval Súdny dvor vnútroštátny súd v rozsudku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104), podľa môjho názoru nezahŕňa preskúmanie všetkých osobitných okolností každej jednotlivej situácie, ktoré môžu napriek splneniu podmienok na uplatnenie vnútroštátnej právnej úpravy, ktorými sa riadi odňatie štátneho občianstva, preukázať zachovanie skutočnej väzby s dotknutým členským štátom.
85. Ak sa v tejto fáze budeme v tejto súvislosti zameriavať len na prvky výslovne uvedené v bode 56 druhej vete rozsudku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104), pripomínam, že Súdny dvor od vnútroštátneho súdu požadoval, aby overil najmä to, či je strata práv, ktoré má každý občan Únie, „odôvodnená vzhľadom na závažnosť porušenia, ktorého sa táto osoba dopustila, na čas uplynutý medzi rozhodnutím o udelení štátneho občianstva a rozhodnutím o jeho odňatí, ako aj na možnosť dotknutej osoby nadobudnúť späť svoje pôvodné štátne občianstvo“.
86. Samozrejme, hoci je znenie druhej vety bodu 56 rozsudku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) formulované všeobecným spôsobom, prvky, ktoré Súdny dvor vymedzil na preskúmanie vnútroštátnym súdom, nie sú nevyhnutne uplatniteľné na všetky situácie, v ktorých ide o stratu štátnej príslušnosti členského štátu a občianstva Únie. Preskúmanie primeranosti sa musí vykonať predovšetkým v závislosti od dôvodu, z ktorého odňatie štátneho občianstva a postavenia občana Únie vychádza.
87. Z týchto dôvodov preskúmanie troch prvkov uvedených v bode 56 druhej vete rozsudku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) podľa môjho názoru nepodporuje tvrdenie žalobkýň vo veci samej, podľa ktorého sa majú pri preskúmaní primeranosti vnútroštátneho opatrenia, ktoré odníma osobe štátne občianstvo členského štátu, zohľadniť všetky okolnosti každého prípadu.
88. O taký prípad určite ide, pokiaľ bol vnútroštátny súd vyzvaný, aby overil, či bola strata práv súvisiacich s postavením občana Únie „odôvodnená vzhľadom na závažnosť spáchaného trestného činu“. Preskúmanie tohto prvku dôvodu (podvodné konanie), z ktorého vychádza rozhodnutie o odňatí štátneho občianstva vo veci Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104), totiž potrebuje overiť len vzájomný vzťah medzi stratou práv súvisiacich s postavením občana Únie a dostatočne závažnou povahou porušenia, ktorého sa dopustila dotknutá osoba, čo sa môže dokonale vykonať in abstracto, a preto sa nevyžaduje preskúmanie in concreto.(19) V extrémnom prípade – a dúfam, že v čisto hypotetickom ‐, v ktorom právna úprava členského štátu z dôvodu porušenia dopravných predpisov stanovuje odňatie štátneho občianstva osoby, ktoré spôsobuje stratu občianstva Únie, by sa vzhľadom na nedostatok primeranosti medzi nízkou mierou závažnosti porušenia a dramatickým dôsledkom straty postavenia občana Únie odhalila neprimeraná povaha tohto opatrenia. Takéto preskúmanie by si vôbec nevyžadovalo zohľadnenie individuálnej situácie osoby.
89. Toto nepochybne platí aj v prípade, keď vnútroštátny súd preskúmava otázku, či má dotknutá osoba, ktorá bola zbavená štátneho občianstva členského štátu „možnosť […] nadobudnúť späť svoje pôvodné štátne občianstvo“. Takéto preskúmanie môže byť dokonale vykonané výlučne vzhľadom na možnosti, ktoré stanovujú relevantné vnútroštátne ustanovenia bez ohľadu na preskúmanie osobitných okolností konkrétneho prípadu. Navyše je zaujímavé uviesť, že hoci táto časť rozsudku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) patrí do bodu, ktorý pripomína význam, ktorý postaveniu občana Únie pripisuje primárne právo, Súdny dvor sa nezameriava na potrebu dotknutej osoby zachovať si toto postavenie,(20) ani na to, aby dotknutá osoba mohla skutočne získať späť svoje pôvodné štátne občianstvo, v prejednávanej veci rakúske občianstvo, čo by žalobcovi vo veci Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) zabezpečilo, aby získal späť aj občianstvo Únie.(21)
90. To je podľa môjho názoru aj prípad preskúmania „čas[u] uplynut[ého] medzi rozhodnutím o udelení štátneho občianstva a rozhodnutím o jeho odňatí“, ktoré Súdny dvor požadoval v bode 56 druhej vete rozsudku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104), hoci pripúšťam, že to je neistejšie. Toto preskúmanie, na ktoré bol vyzvaný vnútroštátny súd, vyvoláva pochybnosti, pokiaľ ide o dôsledky, ktoré má tento súd vyvodiť z plynutia času. Nie je totiž jasné, či by plynutie času samo osebe mohlo zabrániť prijatiu rozhodnutia o odňatí štátneho občianstva alebo by prípadne iba mohlo alebo nemohlo vzhľadom na osobitné okolnosti vo veci Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) ovplyvniť retroaktívnu povahu tohto rozhodnutia. Vo veci Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) bol čas uplynutý medzi rozhodnutím o udelení štátneho občianstva a rozhodnutím o jeho odňatí približne jeden a pol roka. Navyše relevantné nemecké právo stanovuje, že protiprávny správny akt môže byť v zásade zrušený so spätnou účinnosťou,(22) čo vnútroštátnemu súdu, ktorý rozhoduje, ponecháva mieru voľnej úvahy, ktorá mu umožňuje zohľadniť určité skutočnosti súvisiace s konaním dotknutej osoby počas uplynulého obdobia, ako aj s konaním správneho orgánu, najmä to, že nekonal s náležitou starostlivosťou, pokiaľ ide o konštatovanie podvodného konania. Súdny dvor sa však nevyjadril jednoznačným spôsobom, ktorý by vzbudzoval dojem, že plynutie času môže „neutralizovať“ podvodné nadobudnutie štátneho občianstva, a teda prijatie rozhodnutia o odňatí štátneho občianstva so spätnou účinnosťou. Inými slovami, z rozsudku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) vôbec nevyplýva, že vnútroštátny súd bol vyzvaný na to, aby overil, či dotknutá osoba napriek podvodnému konaniu, ktorého sa dopustila, vzhľadom na osobitné okolnosti upevnila počas obdobia, ktoré uplynulo medzi rozhodnutím o udelení štátneho občianstva a rozhodnutím o jeho odňatí, dostatočne silnú väzbu so Spolkovou republikou Nemecko, takže by sa zabránilo odňatiu štátneho občianstva.
91. Preto sa vzhľadom na rozsudok Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648), ako aj rozsudok Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) domnievam, že preskúmanie primeranosti článku 15 ods. 1 písm. c) zákona o holandskom štátnom občianstve sa má v prejednávanej veci vykonať in abstracto a v každom prípade bez ohľadu na dôsledky a individuálne okolnosti, ktoré by mohli zabrániť uplatneniu podmienok straty štátneho občianstva, ktoré zvolil holandský zákonodarca.
92. Teraz preskúmam primeranosť článku 15 ods. 1 písm. c) zákona o holandskom štátnom občianstve.
93. V tejto súvislosti treba po prvé uviesť, že uplatnenie uvedeného článku nemusí nevyhnutne viesť k strate občianstva Únie. Ako som už totiž uviedol, strata holandského štátneho občianstva, ktorú tento článok stanovuje, sa uplatňuje aj v prípade štátnych príslušníkov Holandského kráľovstva, ktorí majú zároveň štátne občianstvo iného členského štátu a ktorí majú bydlisko v tretej krajine. Tieto osoby si napriek strate holandského štátneho občianstva zachovali postavenie občana Únie.
94. Po druhé, ako uviedol vnútroštátny súd, článok 15 ods. 4 zákona o holandskom štátnom občianstve stanovuje prostredníctvom jednoduchých krokov viacero možností na prerušenie plynutia desaťročnej lehoty nepretržitého pobytu v tretej krajine. Plynutie tejto lehoty sa totiž preruší a preto v prospech dotknutej osoby začne plynúť nová lehota desiatich rokov, ak táto osoba získala buď osvedčenie o tom, že má holandské štátne občianstvo alebo cestovný doklad (cestovný pas) alebo ešte holandský občiansky preukaz.
95. Vydaním jedného z týchto dokladov sa môže dotknutá osoba z vlastnej iniciatívy vyhnúť strate holandského štátneho občianstva a prípadne strate občianstva Únie.
96. Vyžadovať od štátneho príslušníka členského štátu, aby po uplynutí platnosti cestovného pasu alebo občianskeho preukazu, bez ohľadu na stratu štátneho občianstva, požiadal o predĺženie platnosti jedného z týchto dokladov, sa nezdá byť ani zďaleka nerozumné alebo neprimerané.(23)
97. Toto konštatovanie platí o to viac, ak má osoba dlhodobo bydlisko v tretej krajine, v prípade čoho hrozí prerušenie väzby s členským štátom pôvodu. Je totiž v záujme každej osoby, aby mala platný občiansky preukaz a/alebo cestovný doklad, o to viac, ak vydanie jedného z týchto dokladov umožňuje, aby si ponechala svoje štátne občianstvo a prípadne postavenie občana Únie.
98. Ak holandský štátny príslušník požiada v priebehu desiatich rokov, počas ktorých mal nepretržitý pobyt v tretej krajine, o vydanie jedného z týchto troch dokladov uvedených v článku 15 ods. 4 zákona o holandskom štátnom občianstve, holandský zákonodarca predpokladal, že tento štátny príslušník si chce zachovať skutočnú väzbu s Holandskom.
99. Ak dotknutá osoba naopak v priebehu desiatich rokov, počas ktorých mala nepretržitý pobyt v tretej krajine podľa článku 15 ods. 1 písm. c) tohto zákona, nepodnikne žiadny krok smerujúci k získaniu jedného z týchto dokladov, holandský zákonodarca predpokladal, že táto väzba zanikla.(24)
100. Nezdá sa, že by takéto domnienky prekračovali to, čo je nevyhnutné na dosiahnutie cieľa, ktorý sleduje holandský zákonodarca.
101. Po tretie strata holandskej štátnej príslušnosti zo zákona, a prípadne postavenia občana Únie, nie je nezvratná. Ak totiž osoba podľa článku 6 ods. 1 písm. f) zákona o holandskom štátnom občianstve stratila holandské štátne občianstvo, môže ho získať znovu za výhodnejších podmienok ako štátny príslušník, ktorý holandské štátne občianstvo nikdy nemal. Podobne, ako Súdny dvor uviedol v bode 56 druhej vete rozsudku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) a v súvislosti s preskúmaním dodržiavania zásady proporcionality vykonanom v rozsudku zo 6. októbra 2015, Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648), sa domnievam, že možnosť získať späť práva súvisiace s postavením občana Únie prispieva k primeranej povahe predmetnej vnútroštátnej právnej úpravy v prejednávanej veci.
102. Pripomínam, že v prejednávanej veci ani jedna z troch plnoletých žalobkýň vo veci samej nespochybňuje skutočnosť, že spĺňajú podmienky na uplatnenie článku 15 ods. 1 písm. c) zákona o holandskom štátnom občianstve, a preto majú stratiť svoje holandské štátne občianstvo, a tým, že nemajú štátne občianstvo iného členského štátu, aj postavenie občanov Únie.(25)
103. Podľa podkladov predložených vnútroštátnym súdom totiž žalobkyne vo veci samej prekvapujúco čakali šesť až desať rokov, kým požiadali o predĺženie platnosti svojho cestovného pasu, pričom všetky žalobkyne svoju žiadosť o predĺženie platnosti cestovného pasu podali v priebehu roka 2014, hoci na základe článku 15 ods. 1 písm. c) zákona o holandskom štátnom občianstve stratili svoje holandské štátne občianstvo už na jar 2013.
104. Ako som uviedol vyššie, žalobkyne vo veci samej kritizujú skutočnosť, že zákon o holandskom štátnom občianstve zakazuje vnútroštátnym súdom, aby zohľadnili individuálne okolnosti, ktoré by preukázali, že si s Holandskom zachovali skutočnú väzbu, napriek kritériu, ktoré holandský zákonodarca prijal v článku 15 ods. 1 písm. c) zákona o holandskom štátnom občianstve. Inými slovami, domnievajú sa, že zásada proporcionality vyžaduje, aby vnútroštátny súd zohľadnil nielen individuálne okolnosti, ktoré súvisia s overením toho, či sú splnené podmienky na uplatnenie článku 15 ods. 1 písm. c) zákona o holandskom štátnom občianstve, ale aj a najmä individuálne okolnosti týkajúce sa ďalších faktorov väzby, ktoré sú vyjadrením zachovania údajnej skutočnej väzby s Holandskom, ako napríklad ovládanie holandského jazyka, zachovanie rodinných a/alebo citových väzieb v tomto členskom štáte a výkon práva voliť v holandských voľbách.
105. Podľa môjho názoru má toto tvrdenie, akokoľvek sa môže zdať lákavé a nad rámec debaty o vplyve rozsudkov Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) a Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648), mimoriadne nebezpečné dôsledky, najmä pokiaľ ide o rozdelenie právomocí medzi členskými štátmi a Úniou.
106. Pod zámienkou preskúmania dodržiavania zásady proporcionality v práve Únie sa toto tvrdenie totiž v konečnom dôsledku usiluje vnútroštátnemu súdu uložiť povinnosť, aby odstránil dôvod straty štátnej príslušnosti, ktorý zvolil vnútroštátny zákonodarca v súlade s medzinárodným právom a právom Únie, v prospech kritérií väzby na dotknutý členský štát, ktoré síce prichádzajú do úvahy z teoretického hľadiska alebo z hľadiska iného členského štátu, ale ktoré vnútroštátny zákonodarca na účely preukázania zachovania skutočnej väzby s dotknutým členským štátom neprijal ako relevantné.
107. Pripomínam však, že v súlade s judikatúrou majú členské štáty právomoc definovať podmienky nadobudnutia a straty štátneho občianstva a že podľa článku 9 ZEÚ a článku 20 ods. 1 ZFEÚ občianstvo Únie dopĺňa štátne občianstvo a nenahrádza ho. Súhlasiť s tvrdením žalobkýň vo veci samej by tiež viedlo k tomu, že Únia by porušila povinnosť rešpektovať národnú identitu členských štátov stanovenú v článku 4 ods. 2 ZEÚ, ktorej podstatnou súčasťou je nepochybne zloženie národného spoločenstva.(26)
108. Ako som už uviedol, ani rozsudok Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) nepodporuje tvrdenia žalobkýň vo veci samej. Tento rozsudok totiž nemožno podľa môjho názoru vykladať v tom zmysle, že vyžaduje, aby vnútroštátny súd v rámci preskúmania dodržiavania zásady proporcionality overil, či môže byť prijatie rozhodnutia o odňatí štátneho občianstva členského štátu založené na dôvode všeobecného záujmu, ktorý sleduje vnútroštátna právna úprava, vylúčené z dôvodu existencie osobitných okolností na strane dotknutej osoby, ktoré sú vyjadrením zachovania skutočnej väzby s dotknutým členským štátom bez ohľadu na dôvod, na základe ktorého bolo toto rozhodnutie prijaté.
109. V rovnakom duchu navyše pripomínam, že nevyhnutnosť a proporcionalita vnútroštátneho opatrenia, ktoré sleduje cieľ všeobecného záujmu, nie sú vylúčené len z toho dôvodu, že jeden členský štát zvolil odlišný systém ochrany ako iný členský štát(27) alebo že existujú iné možné opatrenia, prostredníctvom ktorých by bolo možné dosiahnuť tento cieľ, ale vnútroštátny zákonodarca z nejakého dôvodu rozhodol, že na dosiahnutie tohto cieľa nie sú dostatočné.
110. Navyše pripustiť tvrdenie, ktoré uviedli žalobkyne vo veci samej v prejednávanej veci, by vnútroštátny súd viedlo k tomu, že by musel bez presných usmernení zo strany vnútroštátneho zákonodarcu určiť príslušné kritériá väzby s dotknutým členským štátom, ich stupeň intenzity a ich váhu.
111. Napríklad za predpokladu, že by sa schopnosť používať holandský jazyk považovala za príslušné kritérium, ako by mal vnútroštátny súd zohľadniť skutočnosť, ktorú uviedla pani Tjebbesová vo svojich písomných pripomienkach, že nehovorí plynule po holandsky, a prípadne prideliť váhu tomuto kritériu v porovnaní s počtom ciest, ktoré uskutočnila v posledných rokoch medzi Kanadou a Holandskom alebo prípadne v porovnaní s prípadnými rodinnými väzbami, ktoré udržiava v tomto členskom štáte, a ktorých stupeň nespresnila?
112. Podobne aj v prípade pani Koopmanovej, ktorá tvrdí, že holandčinu ovláda perfektne v písomnej aj ústnej forme a zdá sa, že do Holandska cestuje pravidelne, mal by vnútroštátny súd zohľadniť aj to, a ak áno, aký význam by mala mať táto skutočnosť, že podľa pripomienok pani Koopmanovej jej syn dosiahol plnoletosť pred jarou 2013, a na rozdiel od pani Koopmanovej podnikol kroky, ktoré mu umožňujú ponechať si holandské štátne občianstvo?
113. Vyžadovať od vnútroštátnych súdov, aby takto postupovali, by znamenalo, že jednotlivci budú vystavení situáciám právnej neistoty. V každom prípade sa domnievam, že ak Súdny dvor na rozdiel od toho, čo navrhujem, podporí tvrdenie žalobkýň vo veci samej, mal by samotný Súdny dvor určiť rozsah zásady proporcionality, a teda by mal pre potreby vnútroštátneho súdu určiť príslušné kritériá väzby s dotknutým členským štátom, ktoré by mal tento súd zohľadniť a ktorých splnenie by mal overiť v každom prípade v prejednávanej veci.
114. Nemôžem Súdny dvor nabádať k tomu, aby sa riadil takýmto prístupom, pretože by zasahoval do právomoci členských štátov definovať podmienky straty štátneho občianstva.
115. Vzhľadom na všetky tieto úvahy sa domnievam, že článok 15 ods. 1 písm. c) zákona o holandskom štátnom občianstve neporušuje zásadu proporcionality, tak ako ju chráni právo Únie.
116. Napokon tento záver nemôže vyvrátiť ani nevyhnutnosť zabezpečiť právo každého na rešpektovanie svojho súkromného a rodinného života v súlade s článkom 7 Charty.
117. Uplatnenie článku 15 ods. 1 písm. c) zákona o holandskom štátnom občianstve totiž nijako nezbavuje holandských štátnych príslušníkov, ktorí stratili svoje holandské štátne občianstvo a prípadne občianstvo Únie, toho, aby žili svoj súkromný a rodinný život. Naďalej majú predovšetkým právo na pobyt na území tretej krajiny, ktorej sú štátnymi príslušníkmi, môžu naďalej cestovať a voľne sa pohybovať s cestovnými dokladmi vydanými touto treťou krajinou a v rámci obmedzení právnej úpravy o vstupe cudzích štátnych príslušníkov sú prijatí na územie ktoréhokoľvek iného štátu, vrátane členských štátov Únie. Tieto osoby okrem toho naďalej plne žijú svoj rodinný život bez rizika, že by museli opustiť územie tretej krajiny, v ktorej majú bydlisko. Takéto posúdenie platí v každom z uvedených prípadov. Inými slovami, nevyžaduje preskúmanie in concreto vplyvu straty štátneho občianstva a prípadne straty postavenia občana Únie na individuálnu situáciu každej dotknutej osoby.
118. Preto navrhujem na prvú časť otázky položenej vnútroštátnym súdom odpovedať v tom zmysle, že článok 20 ZFEÚ a článok 7 Charty nebránia takému zákonnému ustanoveniu, ako je článok 15 ods. 1 písm. c) a článok 15 ods. 4 zákona o holandskom štátnom občianstve, podľa ktorého plnoletá osoba, ktorá má zároveň štátne občianstvo tretej krajiny, stratí zo zákona štátne občianstvo členského štátu, a teda postavenie občana Únie, pretože počas nepretržitého obdobia desať rokov sa jej obvyklé bydlisko nachádzalo v zahraničí a mimo Európskej únie.
C. O zlučiteľnosti straty štátneho občianstva maloletých holandských štátnych príslušníkov podľa článku 16 ods. 1 písm. d) zákona o holandskom štátnom občianstve s článkom 20 ZFEÚ a článkom 24 Charty
119. Druhá časť prejudiciálnej otázky položenej vnútroštátnym súdom sa týka straty štátneho občianstva maloletých holandských štátnych príslušníkov podľa článku 16 ods. 1 písm. d) zákona o holandskom štátnom občianstve a v prejednávanej veci sa týka výlučne slečny Dubouxovej, ktorá je dcérou pani Koopmanovej. Rovnako ako v prípade preskúmania článku 15 ods. 1 písm. c) uvedeného zákona treba overiť, či sleduje strata štátneho občianstva stanovená v článku 16 ods. 1 písm. d) tohto zákona cieľ všeobecného záujmu a či nejde nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie tohto cieľa.
1. O dôvode všeobecného záujmu, ktorý sleduje článok 16 ods. 1 písm. d) zákona o holandskom štátnom občianstve
120. Maloletá osoba stratí holandské štátne občianstvo podľa článku 16 ods. 1 písm. d) zákona o holandskom štátnom občianstve, ak jeden z rodičov stratí toto štátne občianstvo podľa článku 15 ods. 1 písm. c) uvedeného zákona a pokiaľ sa táto maloletá osoba podľa vnútroštátneho súdu nestane osobou bez štátnej príslušnosti.(28)
121. Pokiaľ ide o cieľ všeobecného záujmu, ktorý sleduje článok 16 ods. 1 písm. d) zákona o holandskom štátnom občianstve, vnútroštátny súd zdôrazňuje, že z histórie vzniku tohto ustanovenia vyplýva, že jeho cieľom je obnoviť jednotnosť štátneho občianstva v rámci rodiny.
122. V tejto súvislosti treba uviesť, že článok 16 ods. 1 písm. d) zákona o holandskom štátnom občianstve vychádza z článku 7 ods. 2 Európskeho dohovoru o občianstve, ktorý stanovuje, že zmluvný štát môže ustanoviť stratu občianstva u detí, ktorých rodičia stratia toto občianstvo.(29) Navyše Protokol č. 2 doplňujúci (Európsky) dohovor o znižovaní počtu prípadov viacnásobnej štátnej príslušnosti a o vojenských povinnostiach v prípadoch viacnásobnej štátnej príslušnosti, ktorý bol podpísaný v Štrasburgu 2. februára 1993,(30) vo svojom treťom odôvodnení uvádza podporu zabezpečenia jednotnosti štátnej príslušnosti v rámci tej istej rodiny.
123. Je pravda, že legitimita takéhoto cieľa bola z dôvodu potreby priznať maloletým osobám samostatné procesné a hmotné práva vo vzťahu k ich rodičom spochybnená aj na medzinárodnej úrovni.(31)
124. Holandská vláda bez toho, aby uznala existenciu takýchto práv, vo svojich pripomienkach, ktoré predložila v prejednávanej veci, viackrát zdôraznila, že cieľ jednotnosti štátneho občianstva v rámci rodiny musí zahŕňať zohľadnenie (najlepších) záujmov dieťaťa, podobne ako je to v kontexte uplatňovania článku 7 ods. 2 Európskeho dohovoru o občianstve.(32) Táto vláda dodáva, že vnútroštátny zákonodarca navyše zohľadnil najlepšie záujmy dieťaťa zakotvené v článku 24 ods. 2 Charty,(33) keďže v prípade maloletých osôb stanovil v článku 16 ods. 2 zákona o holandskom štátnom občianstve niekoľko výnimiek zo straty štátneho občianstva.
125. Súhlasím so stanoviskom holandskej vlády, podľa ktorého dôvod jednotnosti štátneho občianstva v rámci rodiny musí nevyhnutne zahŕňať zohľadnenie najlepších záujmov dieťaťa. Toto zohľadnenie je o to dôležitejšie, ak môže byť maloletá osoba tým, že stratí svoje holandské štátne občianstvo, zbavená aj postavenia občana Únie.
126. Vzhľadom na tieto úvahy podľa môjho názoru cieľ, ktorého zámerom je zabezpečiť alebo obnoviť jednotnosť štátneho občianstva v rodine pri zohľadnení najlepších záujmov dieťaťa, predstavuje legitímny cieľ, ktorý v zásade môže v prípade maloletej osoby odôvodniť stratu štátneho občianstva členského štátu, ktorá sama osebe môže viesť k strate občianstva Únie.
127. Treba však overiť, či je opatrenie, prostredníctvom ktorého vnútroštátny zákonodarca plánoval dosiahnuť tento cieľ, v súlade so zásadou proporcionality.
2. O proporcionalite článku 16 ods. 1 písm. d) zákona o holandskom štátnom občianstve
128. Podľa holandskej vlády zohľadnenie najlepších záujmov dieťaťa, ktoré je občanom Únie, neznamená, že by nikdy nemohlo dôjsť k strate holandského štátneho občianstva, ktorá vedie k strate občianstva Únie. V podstate dodáva, že ak na strane jedného rodiča zanikla skutočná väzba s Holandskom, možno primerane predpokladať, že medzi dieťaťom a týmto členským štátom v zásade už neexistuje skutočná väzba. Toto tvrdenie by vysvetľovalo, prečo by strata štátneho občianstva v prípade maloletých osôb mala byť v zásade automatická okrem výnimiek uvedených v článku 16 ods. 2 zákona o holandskom štátnom občianstve.
129. Táto línia odôvodnenia nie je presvedčivá.
130. Je pravda, že nejde o spochybnenie toho, že najlepšie záujmy dieťaťa, ktoré je občanom Únie, môžu v zásade brániť strate štátneho občianstva členského štátu, a teda občianstva Únie.
131. Na jednej strane chcem však poukázať na to, že holandský zákonodarca vychádzal z domnienky, že jednotnosť štátneho občianstva v rámci rodiny sa vždy zhoduje s najlepšími záujmami dieťaťa s výnimkou mimoriadnych prípadov, ktoré tento zákonodarca sám pripustil.
132. Na druhej strane sa zdá, že holandský zákonodarca vôbec nezohľadnil skutočnosť, že maloletí občania Únie majú toto postavenie samostatne. Je však zrejmé, že postavenie občana Únie nie je vyhradené pre plnoleté osoby a že maloleté osoby nie sú občanmi Únie druhej kategórie.(34) Maloleté osoby majú v podstate rovnaké práva, ktoré vyplývajú z tohto postavenia bez ohľadu na skutočnosť, že výkon týchto práv vo všeobecnosti závisí od osôb, ktoré zabezpečujú výkon rodičovských práv a povinností. Maloleté osoby teda nemajú občianstvo Únie, ktoré je odvodené od občianstva Únie ich rodičov, ktorí sami sú občanmi Únie, ale majú samostatné postavenie občana Únie.
133. Podľa môjho názoru samostatnosť postavenia občana Únie v prípade maloletých osôb, ako aj nevyhnutnosť zohľadniť najlepšie záujmy dieťaťa znamenajú, že pri uplatňovaní právnej úpravy členského štátu, ktorá v prípade maloletých štátnych príslušníkov tohto štátu vedie k strate štátneho občianstva, ako aj k strate občianstva Únie, majú mať tieto maloleté osoby rovnaké procesné a hmotné práva ako tie, ktoré sú priznané plnoletým osobám.
134. Ako však poznamenal vnútroštátny súd, deti, ktoré sú občanmi Únie, nemajú na rozdiel od plnoletých osôb možnosť predísť strate štátneho občianstva tým, že by požiadali o vydanie dokladov uvedených v článku 15 ods. 4 zákona o holandskom štátnom občianstve.
135. Je pravda, že rodič, ktorý je holandský štátny príslušník, by mohol podniknúť takéto kroky.
136. Tieto kroky uskutočnené v mene dieťaťa sú však systematicky podmienené existenciou paralelných krokov rodiča uskutočnených vo vlastnom mene. V prípade nečinnosti strata štátneho občianstva rodiča automaticky vedie k strate štátneho občianstva dieťaťa.
137. V prípade dieťaťa rodiča, občana Únie, ktorý v roku 2012, teda pred 1. aprílom 2013, požiadal a získal predĺženie platnosti cestovného pasu len pre svoje dieťa, ktoré je občanom Únie, ale ktorý po tomto dni stratil holandské štátne občianstvo, by toto dieťa tiež od tohto dňa automaticky stratilo toto štátne občianstvo a občianstvo Únie, hoci formálne je toto dieťa držiteľom cestovného pasu vydaného holandskými orgánmi na päť rokov, teda až do roku 2017, čo by mohlo vzbudzovať dojem, že na toto dieťa sa môžu vzťahovať účinky aktu, ktorým sa prerušuje plynutie desaťročnej lehoty podľa článku 15 ods. 4 zákona o holandskom štátnom občianstve, teda až do roku 2022, a preto si môže ponechať holandské štátne občianstvo a občianstvo Únie prinajmenšom až do tohto dňa.
138. Určite nemožno vylúčiť, že takáto situácia môže nastať.
139. Je totiž úplne možné, že pred uplynutím desaťročnej lehoty sa môže rodič s holandským štátnym občianstvom maloletej osoby, ktorá je Holanďanom a občanom Únie, prípadne s jej súhlasom, domnievať, že je v záujme jeho dieťaťa ponechať si holandské štátne občianstvo, a teda postavenie občana Únie, predtým, ako bude samotný dotknutý rodič povinný predĺžiť platnosť svojho cestovného pasu alebo občianskeho preukazu, aby si mohol zachovať svoje štátne občianstvo.
140. Navyše je tiež možné, že maloletá osoba žije z rôznych dôvodov oddelene od svojho rodiča v Únii alebo dokonca v Holandsku.
141. Na jednej strane však nijaké ustanovenie zákona o holandskom štátnom občianstve nestanovuje, že automatická strata holandského štátneho občianstva maloletej osoby z dôvodu straty holandského štátneho občianstva jej rodiča je v takých prípadoch vylúčená, hoci by to mohli vyžadovať najlepšie záujmy dieťaťa, ktoré je občanom Únie.
142. Ako totiž spresnil vnútroštátny súd, opakujem, že článok 15 ods. 3 a 4 zákona o holandskom štátnom občianstve, ktorý umožňuje prerušenie plynutia desaťročnej lehoty pobytu v tretej krajine, sa uplatňuje len v prípade plnoletých osôb. Navyše aj keď holandský zákonodarca uznal, že môžu existovať výnimky z cieľa jednotnosti štátneho občianstva v rámci rodiny, žiaden z mimoriadnych predpokladov stanovených v článku 16 ods. 2 zákona o holandskom štátnom občianstve by sa vo vyššie uvedených prípadoch neuplatnil.
143. Na druhej strane holandský zákonodarca tým, že nezohľadnil tento typ situácií, predpokladá, že postavenie občana Únie v prípade maloletej osoby má systematicky vedľajšiu povahu vo vzťahu k postaveniu občana Únie, ktorý je plnoletou osobou, okrem určitých mimoriadnych prípadov stanovených v článku 16 ods. 2 zákona o holandskom štátnom občianstve.
144. Opatrenia, ktoré by menej zasahovali do najlepších záujmov dieťaťa a do jeho postavenia občana Únie, by podľa môjho názoru spočívali najmä vo všeobecnej doložke, ktorá by vnútroštátnemu súdu umožnila, aby zohľadnil uvedené záujmy dieťaťa a uvedené postavenie občana Únie vo všetkých prípadoch, v ktorých sa uplatňujú relevantné ustanovenia zákona o holandskej príslušnosti a/alebo v možnosti, aby mohli holandskí štátni príslušníci podniknúť kroky, prostredníctvom ktorých sa preruší plynutie desaťročnej lehoty len vo vzťahu k ich deťom, ktoré sú Holanďanmi a občanmi Únie.
145. Navyše skutočnosť, že dieťa, ktoré dosiahlo plnoletosť, môže za určitých podmienok získať späť holandské štátne občianstvo, nemôže sama osebe nahradiť skutočnosť, že ak by sa náležite zohľadnili najlepšie záujmy dieťaťa a jeho postavenie občana Únie, táto osoba by nikdy počas obdobia svojej neplnoletosti nestratila príslušné štátne občianstvo.
146. Preto sa domnievam, že tým, že holandský zákonodarca nestanovil, aby sa najlepšie záujmy dieťaťa, ktoré je občanom Únie, zohľadnili vo všetkých rozhodnutiach, ktoré môžu viesť k strate občianstva Únie tohto dieťaťa okrem niekoľkých mimoriadnych prípadov stanovených v článku 16 ods. 2 zákona o holandskom štátnom občianstve, prekročil rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie cieľa jednotnosti štátneho občianstva v rámci rodiny berúc do úvahy najlepšie záujmy dieťaťa.
147. Tento záver, ktorý rešpektuje základnú právomoc vnútroštátneho zákonodarcu definovať podmienky straty štátneho občianstva, nie je, samozrejme, v rozpore so záverom, ktorý navrhujem prijať, pokiaľ ide o plnoleté osoby. Nejde tu totiž o to, aby sa namiesto kritéria straty štátneho občianstva dotknutého členského štátu zvoleného vnútroštátnym zákonodarcom uplatnilo alternatívne kritérium, ktoré tento zákonodarca neprijal, ale len o preskúmanie toho, či opatrenia prijaté týmto zákonodarcom na dosiahnutie cieľa, ktorý chce sledovať, neprekračujú rámec toho, čo je nevyhnutné na jeho dosiahnutie.
148. Inými slovami, na účely vykonania tohto preskúmania netreba zohľadniť individuálne okolnosti, ktoré preukazujú, že dotknutá osoba si zachovala väzbu s dotknutým členským štátom na základe kritéria, ktoré holandský zákonodarca neprijal, umožňujúce zabrániť uplatneniu kritéria, ktoré tento zákonodarca zvolil v rámci svojej právomoci definovať podmienky straty štátnej príslušnosti, ani prípadné konkrétne a individuálne dôsledky, ku ktorým by viedla strata občianstva Únie.(35)
149. Vzhľadom na tieto úvahy navrhujem na druhú časť otázky položenej vnútroštátnym súdom odpovedať v tom zmysle, že článok 20 ZFEÚ a článok 24 Charty bránia takému zákonnému ustanoveniu, ako je článok 16 ods. 1 písm. d) a článok 16 ods. 2 zákona o holandskom štátnom občianstve, podľa ktorého maloletá osoba v dôsledku straty štátneho občianstva svojho rodiča okrem výnimočných prípadov stráca zo zákona štátne občianstvo svojho členského štátu, a teda postavenie občana Únie.
D. O obmedzení časových účinkov rozsudku Súdneho dvora
150. Holandská vláda na pojednávaní požiadala o obmedzenie časových účinkov rozsudku, ktorý má Súdny dvor vyhlásiť, v prípade ak rozhodne, že článok 15 ods. 1 písm. c) a článok 16 ods. 1 písm. d) zákona o holandskom štátnom občianstve nie je primeraný.
151. Aj keby Súdny dvor dospel k takémuto záveru, tejto žiadosti podľa môjho názoru nemožno vyhovieť.
152. Treba pripomenúť, že na rozhodnutie o takomto obmedzení je nevyhnutné, aby boli splnené dve podstatné kritériá, a to dobrá viera dotknutých subjektov a riziko vážnych ťažkostí.(36)
153. Konkrétnejšie, z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že finančné dôsledky, ktoré by mohli vyplynúť pre členský štát z rozsudku vydaného v prejudiciálnom konaní, neodôvodňujú samy osebe obmedzenie časových účinkov tohto rozsudku.
154. Súdny dvor totiž takéto riešenie uplatnil len za presne stanovených okolností, a to najmä vtedy, keď existovalo riziko vážnych ekonomických dôsledkov, predovšetkým vzhľadom na veľký počet právnych vzťahov, ktoré vznikli v dobrej viere na základe právnej úpravy, ktorá sa oprávnene považovala za platnú, a keď sa zdalo, že jednotlivci a vnútroštátne orgány boli nabádaní k správaniu, ktoré nie je v súlade s právom Únie z dôvodu vážnej a objektívnej neistoty týkajúcej sa dosahu ustanovení práva Únie, ku ktorej prípadne prispelo i správanie iných členských štátov alebo Komisie.(37)
155. Holandská vláda na podporu svojej žiadosti nepredložila nijaký dôkaz o prípadných vážnych ťažkostiach a vážnych ekonomických dôsledkoch, ktoré by mohli vyplývať z toho, že Súdny dvor by uznal nezlučiteľnosť predmetných zákonných ustanovení v prejednávanej veci s právom Únie. Táto vláda predovšetkým len lakonicky uviedla, že počas niekoľkých rokov mnohí holandskí občania stratili holandské štátne občianstvo, pričom nepredložila nijaký dôkaz, ktorý by umožnil určiť počet dotknutých osôb, ako aj to, aké ťažkosti a prípadné ekonomické dôsledky, ktorým by bolo Holandsko vystavené, by vyplývali z toho, keby dotknuté osoby získali späť holandské štátne občianstvo.
156. Navrhujem preto vo všetkých prípadoch zamietnuť žiadosť holandskej vlády, ktorej cieľom je, aby Súdny dvor obmedzil časové účinky rozsudku, ktorý má vyhlásiť.
IV. Návrh
157. Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor na návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý predložila Raad van State (Štátna rada, Holandsko), odpovedal takto:
1. Článok 20 ZFEÚ a článok 7 Charty základných práv Európskej únie sa majú vykladať v tom zmysle, že nebránia takému zákonnému ustanoveniu, ako je článok 15 ods. 1 písm. c) a článok 15 ods. 4 Rijkswet op het Nederlanderschap (zákon o holandskom štátnom občianstve), podľa ktorého plnoletá osoba, ktorá má zároveň štátne občianstvo tretej krajiny, stratí zo zákona štátne občianstvo členského štátu, a teda postavenie občana Únie, pretože počas nepretržitého obdobia desať rokov mala svoje obvyklé bydlisko v zahraničí a mimo Európskej únie.
2. Článok 20 ZFEÚ a článok 24 Charty základných práv [Európskej únie] sa majú vykladať v tom zmysle, že bránia takému zákonnému ustanoveniu, ako je článok 16 ods. 1 písm. d) a článok 16 ods. 2 zákona o holandskom štátnom občianstve, podľa ktorého maloletá osoba, ktorá má zároveň štátne občianstvo tretej krajiny, v dôsledku straty štátneho občianstva svojho rodiča okrem výnimočných prípadov stráca zo zákona štátne občianstvo svojho členského štátu, a teda postavenie občana Únie.