PAOLO MENGOZZI
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2013. január 10.(1)
C‑443/11. sz. ügy
F. P. Jeltes
M. A. Peeters
J. G. J. Arnold
kontra
Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen
(a Rechtbank Amszterdam [Hollandia] által előterjesztett előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Migráns munkavállalók szociális biztonsága – EUMSZ 45. cikk –1408/71/EGK rendelet – 71. cikk – Teljes munkanélküli atipikus határ menti munkavállaló – Ellátásokra való jogosultság a lakóhely szerinti tagállamban – A kifizetésnek a legutolsó foglalkoztatás szerinti állam általi megtagadása – 883/2004/EK rendelet – 65. cikk – A Miethe‑ügyben hozott ítélet jelentősége – Átmeneti rendelkezések – A 87. cikk (8) bekezdése – A »változatlan helyzet« fogalma”
1. A jelen, Hollandiából érkezett előzetes döntéshozatal iránti kérelem érdekes kérdéseket vet fel. A Bíróság a szociális biztonsági rendszereknek a Közösségen belül mozgó munkavállalókra és családtagjaikra történő alkalmazásáról szóló 1971. június 14‑i 1408/71/EGK tanácsi rendelet(2) alapján korábban már kimondta, hogy a teljes munkanélküli atipikus határ menti ingázók mind a lakóhelyük szerinti, mind a legutolsó munkaviszonyuk szerinti államban is részesülhetnek munkanélküli‑ellátásokban.(3) A Bíróságnak most azt a kérdést teszik fel, hogy ezt a joggyakorlat által kínált megoldást kell‑e még alkalmazni a szociális biztonsági rendszerek koordinálásáról szóló, 2004. április 29‑i 883/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet(4) alapján is. A kérelem alapján a Bíróságnak szintén határoznia kell a legutolsó foglalkoztatás szerinti állam által megkövetelt, lakóhelyre vonatkozó feltétel uniós joggal való összeegyeztethetőségéről is. Végül döntenie kell az 1408/71 rendelet és a 883/2004 rendelet közötti, a munkanélküli‑ellátásokra vonatkozó átmeneti szabályok kérdésében is.
I – A jogi háttér
A – Az uniós jog
1. Az 1408/71 rendelet
2. Az 1408/71 rendelet 71. cikke a 3. szakasz egyetlen cikke, amely azokról a munkanélküliekről szól, akik legutolsó munkaviszonyuk idején az illetékes államtól eltérő tagállamban rendelkeztek lakóhellyel. E cikk a következők szerint rendelkezik:
„1. Az a munkanélküli, aki legutolsó munkaviszonyának időtartama alatt az illetékes államon kívüli tagállamban rendelkezett lakóhellyel, a következő rendelkezések szerint jogosult ellátásra:
a) […]
ii. a teljes munkanélküli határ menti ingázó a lakóhelye szerinti tagállam jogszabályai rendelkezéseinek megfelelően részesül ellátásban, mintha legutolsó munkaviszonya alatt ezen állam jogszabályainak hatálya alá tartozott volna; ezeket az ellátásokat a lakóhely szerinti intézmény nyújtja a saját költségén;
b)
i. a részleges, időszakos vagy teljes munkanélküli, aki nem határ menti ingázó, és aki az illetékes állam területén munkáltatója vagy a foglalkoztatási szolgálat rendelkezésére áll, ezen állam jogszabályai rendelkezéseinek megfelelően részesül ellátásban, mintha ott rendelkezne lakóhellyel; ezeket az ellátásokat az illetékes intézmény nyújtja;
ii. a teljes munkanélküli, aki nem határ menti ingázó, és aki munkavégzés céljából a lakóhelye szerinti tagállamban a foglalkoztatási szolgálat rendelkezésére áll, vagy aki e tagállamba visszatér, ezen állam jogszabályainak megfelelően részesül ellátásban, mintha utoljára ott állt volna munkaviszonyban; ezeket az ellátásokat a lakóhely szerinti intézmény nyújtja saját költségén. Ugyanakkor, ha e munkavállaló ellátásra válik jogosulttá azon tagállam illetékes intézménye költségén, amelyik állam jogszabályainak legutoljára a hatálya alá tartozott, a 69. cikk rendelkezései szerint részesül ellátásokban. A lakóhely szerinti állam jogszabályainak megfelelő ellátások biztosítását mindaddig fel kell függeszteni, amíg a munkanélküli a 69. cikk rendelkezései értelmében ellátást igényelhet azon jogszabályok szerint, amelyeknek legutoljára a hatálya alá tartozott.
2) A munkanélküli nem igényelhet ellátást a lakóhelye szerinti tagállam jogszabályai szerint, ha az (1) bekezdés a) pontja i. alpontjának vagy b) pontja i. alpontjának rendelkezései szerint jogosult ellátásra.”
2. A 883/2004 rendelet
3. A 883/2004 rendelet korszerűsítette és egyszerűsítette az 1408/71 rendelet szabályait.(5)
4. A 883/2004 rendelet (32) preambulumbekezdése kimondja, hogy „[a] munkavállalók mobilitásának előmozdítása érdekében különösen szükséges a munkakeresés megkönnyítése a különböző tagállamokban; ezért minden tagállamban szükség van a munkanélküli‑biztosítási rendszerek és a foglalkoztatási szolgálatok közötti szorosabb és hatékonyabb együttműködés biztosítására”.
5. A 883/2004 rendelet 1. cikke úgy határozza meg a határ menti munkavállalót, mint „a tagállamban munkavállalóként vagy önálló vállalkozóként tevékenységet végző személy, akinek a lakóhelye egy másik tagállamban található, ahová rendszerint naponta vagy hetente legalább egyszer visszatér”.
6. A 883/2004 rendelet 7. cikke előírja, hogy „[e] rendelet eltérő rendelkezéseinek hiányában az egy vagy több tagállam jogszabályai vagy e rendelet értelmében fizetendő pénzbeli ellátások nem csökkenthetők, nem módosíthatók, nem függeszthetők fel, nem vonhatók vissza vagy foglalhatók le azzal az indoklással, hogy a jogosult vagy családtagjai nem az ellátások nyújtásáért felelős intézmény helye szerinti tagállamban rendelkeznek lakóhellyel”.
7. A 883/2004 rendelet 63. cikke előírja, hogy „[e] fejezet alkalmazásában a 7. cikket csak a 64. és 65. cikkben meghatározott esetekben és az ott megállapított mértékben lehet alkalmazni”.
8. A 883/2004 rendeletnek az illetékes államtól eltérő tagállamban lakóhellyel rendelkező munkanélküliekre vonatkozó 65. cikke (1)–(6) bekezdésének szövege a következő:
„(1) Az a részlegesen vagy időszakosan munkanélküli személy, aki a legutóbbi munkavállalói vagy önálló vállalkozói tevékenysége során az illetékes tagállamtól eltérő tagállamban rendelkezett lakóhellyel, a munkáltatója vagy az illetékes tagállam foglalkoztatási szolgálata rendelkezésére áll. Az ilyen személy az illetékes tagállam jogszabályainak megfelelően jogosult ellátásokra, mintha abban a tagállamban rendelkezne lakóhellyel. Ezeket az ellátásokat az illetékes tagállam intézménye biztosítja.
(2) Az a teljes munkanélküli személy, aki a legutóbbi munkavállalói vagy önálló vállalkozói tevékenysége során az illetékes tagállamtól eltérő tagállamban rendelkezett lakóhellyel, és aki továbbra is abban a tagállamban rendelkezik lakóhellyel, vagy oda visszatér, a lakóhely szerinti tagállam foglalkoztatási szolgálatának rendelkezésére áll. A 64. cikk sérelme nélkül a teljes munkanélküli személy – kiegészítő lépésként – azon tagállam foglalkoztatási szolgálatának is rendelkezésére állhat, amelyben legutóbb munkavállalóként vagy önálló vállalkozóként tevékenységet folytatott.
A határ menti munkavállalók kivételével az a munkanélküli személy, aki nem tér vissza a lakóhelye szerinti tagállamba, azon tagállam foglalkoztatási szolgálatának rendelkezésére áll, amely tagállam jogszabályainak a hatálya alá legutóbb tartozott.
(3) A (2) bekezdés első mondatában említett munkanélküli személy munkakeresőként nyilvántartásba veteti magát a lakóhelye szerinti tagállam illetékes foglalkoztatási szolgálatánál, aláveti magát az annál a szolgálatnál szervezett ellenőrzési eljárásnak, és betartja az említett tagállam jogszabályaiban megállapított feltételeket. Ha az ilyen személy úgy dönt, hogy munkakeresőként abban a tagállamban is nyilvántartásba veteti magát, amelyben munkavállalóként vagy önálló vállalkozóként legutóbb tevékenykedett, eleget kell tennie az abban az államban alkalmazandó kötelezettségeknek.
[…]
(5) a) A (2) bekezdés első és második mondatában említett munkanélküli személy a lakóhely szerinti tagállam jogszabályainak megfelelően jogosult ellátásokra, mintha munkavállalóként vagy önálló vállalkozóként folytatott legutóbbi tevékenysége során azon tagállam jogszabályainak a hatálya alá tartozott volna. Az ellátásokat a lakóhely szerinti intézmény biztosítja..
b) A határ menti munkavállalók kivételével azonban azok a munkavállalók, akik azon tagállam illetékes intézményének költségére részesültek ellátásban, amely tagállam jogszabályainak a hatálya alá legutóbb tartoztak, a lakóhely szerinti tagállamba történő visszatérésükkor először a 64. cikk szerint részesülnek ellátásokban, az a) pont szerinti ellátások folyósítását pedig felfüggesztik mindaddig, amíg az ilyen személy az olyan jogszabályok szerinti ellátásokban részesül, amelyek hatálya alá legutóbb tartozott.
(6) A lakóhely szerinti intézmény az (5) bekezdés szerint biztosított ellátásokat továbbra is saját költségén nyújtja. A (7) bekezdésre is figyelemmel azonban, azon tagállam illetékes intézménye, amely tagállam jogszabályainak a hatálya alá a személy legutóbb tartozott, a lakóhely szerinti intézmény részére megtéríti az utóbbi intézmény által nyújtott ellátások teljes összegét az első három hónapban [...].”
9. A 883/2004 rendeletnek a 87–91. cikket tartalmazó VI. címe rögzíti az átmeneti és záró rendelkezéseket.
10. A 883/2004 rendeletnek a 2009. szeptember 16‑i 988/2009/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet(6) 1. cikkének (19) bekezdése által módosított 87. cikkének (8) bekezdése kimondja, hogy „[h]a egy személy e rendelet következtében az 1408/71/EGK rendelet II. címével összhangban megállapítottól eltérő tagállam jogszabályainak a hatálya alá tartozik, azokat a jogszabályokat kell alkalmazni, amíg az adott helyzet változatlan marad, kivéve, ha az érintett személy kérelmezi, hogy az e rendelet alapján alkalmazandó jogszabályok hatálya alá tartozzon. A kérelmet attól a naptól számított három hónapon belül kell benyújtani, hogy ezt a rendeletet alkalmazzák annak a tagállamnak az illetékes intézményére, amelynek jogszabályai e rendelet alapján alkalmazandók, ha az érintett személynek az említett tagállam jogszabályai alá kell tartoznia e rendelet alkalmazásának napjától. […]”
11. A 883/2004 rendelet 89. cikke, ugyanezen rendelet 90. és 91. cikkével összefüggésben előírja, hogy a 883/2004 rendelet a végrehajtási rendelet hatálybalépésének napjától válik alkalmazhatóvá, és az 1408/71 rendelet ugyanezen naptól hatályát veszti.
3. A 987/2009/EK rendelet
12. A szociális biztonsági rendszerek koordinálásáról szóló 883/2004/EK rendelet végrehajtására vonatkozó eljárás megállapításáról szóló, 2009. szeptember 16‑i 987/2009 európai parlamenti és tanácsi rendelet 56. cikkének (2) bekezdése(7) a következőképpen fogalmaz:
„Amennyiben az érintett tagállamban alkalmazandó jogszabályok bizonyos kötelezettségek, illetve munkakeresési tevékenységek teljesítését követelik meg a munkanélküli személytől, a munkanélküli személyre a lakóhely szerinti tagállamban háruló kötelezettségek és munkakeresési tevékenységek élveznek elsőbbséget.
A lakóhely szerinti tagállamban nyújtott ellátásokat nem befolyásolja, ha a munkanélküli személy abban a tagállamban, ahol legutóbbi tevékenységét végezte, nem teljesíti mindezeket a kötelezettségeket, illetve a munkakereső tevékenységeket.”
13. A 987/2009 rendelet 97. cikke kimondja, hogy ez a rendelet 2010. május 1‑jén lép hatályba.
4. Az 1612/68/EGK rendelet
14. A munkavállalók Közösségen belüli szabad mozgásáról szóló 1968. október 15‑i 1612/68/EGK tanácsi rendelet(8) 7. cikke (1) és (2) bekezdésének szövege a következő:
(1) Valamely tagállamnak egy másik tagállam területén foglalkoztatott állampolgárát a foglalkoztatási és munkafeltételek tekintetében nem kezelhetik [helyesen: állampolgára a foglalkoztatási‑ és munkafeltételek tekintetében nem kezelhető] állampolgársága miatt a hazai állampolgároktól eltérő módon, különösen, ami a javadalmazást, a munkaviszony megszüntetését és munkanélkülivé válás esetén az újraelhelyezést vagy újrafoglalkoztatást illeti.
(2) A hazai munkavállalókkal azonos szociális és adókedvezményeket élvez. [Helyesen: E munkavállaló a hazai munkavállalókkal azonos szociális és adókedvezményeket élvez.]”
B – A holland jog
15. A munkanélküliség pénzügyi következményeivel szembeni biztosításról szóló 1986. november 6‑i törvény (Wet tot verzekering van werknemers tegen geldelijke gevolgen van werkloosheid, a továbbiakban: a „munkanélküliségről szóló törvény”) értelmében azon munkavállalók, akik sem lakóhellyel nem rendelkeznek, sem – a turisztikai célú tartózkodástól eltérő – egyéb módon nem tartózkodnak Hollandiában, nem jogosultak az ellátásokra.(9) Az ellátásokra való jogosultság megszűnik, ha a munkavállaló már nem munkanélküli, vagy amennyiben már nem teljesíti a lakóhelyre vonatkozó feltételt.(10) A munkanélküliségről szóló törvény előírja azt is, hogy amennyiben az ellátásokra való jogosultság megszűnését követően már nem áll fenn az a körülmény, amely a jogosultság megszűnéséhez vezetett, az ellátásokra való említett jogosultság feléled, amennyiben a munkanélküliségről szóló törvény rendelkezései alapján még nem keletkezett új jogosultság az ellátásokra.(11)
II – Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
16. Az alapeljárás felperesei, F. P. Jeltes, J. G. J. Arnold, valamint M. A. Peeters mindhárman holland állampolgárok.
17. F. P. Jeltes Belgiumban rendelkezik lakóhellyel. Munkavállalóként dolgozott Hollandiában 2010. július 30‑ig, amikor egy időre munkanélkülivé vált, ezen időszak alatt, 2010. augusztus 2‑án a munkanélküliségről szóló holland törvény alapján járó munkanélküli‑ellátás folyósítása iránti kérelmet nyújtott be a Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (a továbbiakban: „UWV”) illetékes holland szervhez. Az UWV az említett ellátás nyújtását azzal az indokkal tagadta meg, hogy a kérelmet a 883/2004 rendelet 65. cikke értelmében a lakóhelye szerinti államban kell benyújtania.
18. M. A. Peeters szintén Belgiumban rendelkezik lakóhellyel, és szintén Hollandiában dolgozott. Munkája elvesztésére tekintettel 2009. május 1‑jétől munkanélküli‑ellátást állapítottak meg számára. 2010. április 26‑án M. A. Peeters új munkaviszonyt létesített. Az UWV ezt követően megszüntette az említett ellátás folyósítását, és felhívta M. A. Peeters figyelmét arra, hogy amennyiben 2010. október 25. előtt ismételten munkanélkülivé válik, igényelheti a munkanélküli‑ellátás továbbfolyósítását. Mivel M. A. Peeterst a próbaideje végén elbocsátották, 2010. május 18‑án be is nyújtott egy ilyen értelmű kérelmet. Az UWV a kérelmet elutasította, mivel – álláspontja szerint – a munkanélküliséget újra kell vizsgálni és, figyelemmel arra a tényre, hogy M. A. Peeters kérelmét 2010. május 1‑je után nyújtotta be, arra a 883/2004 rendelet 65. cikkét kell alkalmazni.
19. J. G. J. Arnold pedig Németországban rendelkezik lakóhellyel, és Hollandiában dolgozott, majd elvesztette a munkáját és 2009. február 2‑tól az UWV által folyósított munkanélküli‑ellátásban részesült. J. G. J. Arnold önálló vállalkozóként folytatta szakmai tevékenységét. Az UWV 2009. április 6‑án megszüntette az ellátás folyósítását, és tájékoztatta J. G. J. Arnoldot arról, hogy amennyiben 2011. augusztus 30. előtt teljesen megszünteti önálló tevékenységét, igényelheti a munkanélküli‑ellátás továbbfolyósítását. J. G. J. Arnold 2010 június 1‑jén, amint tevékenységének megszüntetését követően ismét munkanélkülivé vált, benyújtott egy ilyen értelmű kérelmet az UWV‑nek, aki elutasította azt, megállapítva, hogy – mivel a kérelem a tevékenység 2010. május 1‑jét követő megszüntetésére vonatkozott – már a lakóhelye szerinti állam hatóságaihoz kell azt benyújtani, valamint a 883/2004 rendelet átmeneti rendelkezései J. G. J. Arnold esetében nem alkalmazandóak.
20. Az UWV mindhárom, ellátást megtagadó határozatát a 883/2004 rendelet 65. cikkére alapította, amely a lakóhely szerinti államot jelöli ki illetékes államnak a teljes munkanélküli határ menti munkavállalók részére történő ellátás nyújtására. Az alapeljárás felperesei az említett határozatokat megtámadták a kérdést előterjesztő bíróság előtt.
21. Keresetüket alapvetően arra a tényre alapozták, hogy – mivel mindannyian atipikus határ menti munkavállalók – az UWV‑nek a Bíróság által a fent hivatkozott Miethe‑ügyben hozott ítéletben kialakított megoldást kellett volna alkalmaznia, továbbá a 883/2004 rendelet alapján továbbra is fenn kell állnia a választási jognak a lakóhely szerinti tagállam (Belgium, illetve Németország) és a legutolsó foglalkoztatás helye szerinti tagállam (Hollandia) között a munkanélküli‑ellátások nyújtására illetékes tagállam meghatározása szempontjából.
22. A Rechtbank Amsterdam, mivel nehézségei merültek fel az uniós jog értelmezésével kapcsolatban, az eljárás felfüggesztése mellett döntött, és a Bíróság Hivatalához 2011. augusztus 29‑án benyújtott előzetes döntéshozatali kérelmében az EUMSZ 267. cikk alapján a következő kérdéseket terjesztette előzetes döntéshozatal céljából a Bíróság elé:
„1) A 883/2004 rendeletre figyelemmel továbbra is érvényesül‑e a még az 1408/71 rendelet alkalmazása idején a Miethe‑ügyben hozott ítélet kiegészítő, mégpedig az atipikus határ menti munkavállalók választási jogát azon tagállam tekintetében megalapozó szerepe, amelyben a foglalkoztatási szolgálat rendelkezésére állnak, és amelyből ezért munkanélküli‑ellátásokban részesülnek, mert a munkaerő‑piaci újrabeilleszkedés esélyei a választásuk szerinti tagállamban a legnagyobbak? Vagy a 883/2004 rendelet 65. cikke összességében már kellő mértékben biztosítja, hogy a teljes munkanélküli munkavállalók a munkakeresésük szempontjából legkedvezőbb feltételek mellett részesüljenek ellátásban, és a Miethe‑ügyben hozott ítélet értéktöbbletét vesztette?
2) Ellentétes‑e az uniós joggal, a jelen ügyekben az EUMSZ 45. cikkel vagy az 1612/68 rendelet 7. cikkének (2) bekezdésével, valamely tagállam olyan határozata, amely a teljes munkanélkülivé vált – legutóbb az említett tagállamban foglalkoztatott – migráns munkavállalótól (határ menti munkavállalótól), akiről a fennálló társadalmi és család kapcsolatokra tekintettel feltételezhető, hogy az említett tagállamban rendelkezik a legjobb eséllyel a munkaerő‑piaci újrabeilleszkedésre, kizárólag azért tagadja meg az említett tagállam jogszabályai szerinti munkanélküli‑ellátásokat, mert a munkavállaló másik tagállamban rendelkezik lakóhellyel?
3) Miként hangzik – a 883/2004 rendelet 87. cikkének (8) bekezdésére, az [Európai Unió] Alapjogi Chartájának 17. cikkére, valamint a jogbiztonság elvére tekintettel – az előző kérdésre adandó válasz, ha az ilyen munkavállaló számára már a 883/2004 rendelet hatálybalépésének időpontja előtt a korábbi munkavégzés helye szerinti állam joga szerinti munkanélküli‑ellátásokat biztosítottak, és az ellátás folyósításának maximális időtartama, valamint ellátás nyújtásának és feléledésének határideje ebben az időpontban még nem járt le (és az ellátások folyósítását megszüntették, mert a munkanélküli személy új munkaviszonyt létesített)?
4) Eltérő választ kell‑e adni a második kérdésre, ha az érintett munkanélküli határ menti ingázókat biztosították arról, hogy kérhetik ellátásra való jogosultságuk felélesztését abban az esetben, ha új munkaviszony létesítését követően ismét munkanélkülivé válnak, és az erre vonatkozó információk a végrehajtási gyakorlat tisztázatlansága folytán tévesnek vagy nem egyértelműnek bizonyultak?”
III – A Bíróság előtti eljárás
23. M. A. Peeters, az UWV, a holland, a cseh, a dán, és a német kormány, valamint az Európai Bizottság írásbeli észrevételeket terjesztett a Bíróság elé.
24. A 2012. október 24‑én tartott tárgyaláson az UWV, a holland, a cseh, a dán, és a német kormány, valamint a Bizottság szóban is előadta észrevételeit.
IV – Jogi elemzés
A – Az első kérdésről
25. A kérdést előterjesztő bíróság az első kérdésével arra kíván választ kapni a Bíróságtól, hogy a 883/2004 rendelet alapján továbbra is alkalmazandó‑e a fent hivatkozott Miethe‑ügyben hozott ítéletből származó és a joggyakorlatban meghonosodott megoldás. Mielőtt e kérdésre választ lehetne adni, szükséges részletesebben elemezni ezt az ítéletet.
1. A Miethe‑ügyben hozott ítélet és az abban kifejtett ratio decidendi
26. A fent hivatkozott Miethe‑ügy vonatkozásában a kérdést előterjesztő bíróság az 1408/71 rendelet 71. cikkének értelmezését kérte. E cikk amely meghatározta mely tagállam illetékes a munkanélküli‑ellátások folyósítása szempontjából, lényegében két esetről rendelkezett.
27. Egyrészt a teljes munkanélküli határ menti ingázó kizárólag a lakóhelye szerinti állam által folyósított ellátásokban részesülhetett, „mintha legutolsó munkaviszonya alatt ezen állam jogszabályainak hatálya alá tartozott volna”(12). Másrészt a teljes munkanélküli, aki nem határ menti ingázó a lakóhelye szerinti állam foglalkoztatási szolgálatának rendelkezésére áll, amely főszabály szerint úgy folyósítja számára a munkanélküli‑ellátásokat „mintha utoljára ott állt volna munkaviszonyban”, de az említett munkavállaló legutolsó munkaviszonya szerinti tagállamban is jogosultságot szerezhetett az ellátásokra.(13) Ez esetben a lakóhely szerinti tagállamban az ellátások folyósítását felfüggesztették.
28. Az említett Miethe‑ügyben a Bíróság elé terjesztett kérdés arra irányult, hogy egy teljes munkanélküli határ menti ingázó, aki különösen szoros szakmai és személyes kapcsolatot tartott fenn a legutolsó munkaviszonya szerinti tagállammal, az első (kizárólag a lakóhely szerinti tagállamban megnyíló ellátásokra való jogosultság) vagy a második (a lakóhely szerinti tagállamban és a legutolsó munkaviszony szerinti tagállamban megnyíló ellátásokra való jogosultság) esetbe tartozónak minősül‑e.
29. Az e kérdésre adandó válasz érdekében a Bíróság először is emlékeztetett arra, hogy az 1408/71 rendelet 71. cikkének célja „annak biztosítása, hogy a migráns munkavállalók az új munkahely kereséséhez szükséges legkedvezőbb feltételekkel kapjanak munkanélküli‑ellátásokat”, és hogy ez az ellátás „ne pusztán pénzbeli legyen, hanem az új munkahely találásához nyújtott segítséget is magában foglalja, melyet a foglalkoztatási szolgálatok nyújtanak a rendelkezésükre álló munkavállalók részére”(14). A Bíróság ebből azt a következtetést vonta le – miközben kimondta azt a szabályt, amely szerint a határ menti ingázók esetében az ellátásokra való jogosultságnak a lakóhely szerinti államban kell fennállnia –, hogy az uniós jogalkotó „hallgatólagosan vélelmezte, hogy egy ilyen munkavállaló ebben az államban kedvezőbb feltételekkel kereshet új munkát”(15).
30. A Bíróság mindenesetre ezzel együtt elismerte, hogy az elérni kívánt cél nem teljesíthető, amennyiben a teljes munkanélküli határ menti ingázó „kivételesen legutolsó munkaviszonya szerinti tagállamban rendelkezett szakmai és személyes kapcsolatokkal, akkor ebben az államban van nagyobb esélye az újbóli munkába állásra”(16), és ilyen esetben az említett munkavállalót nem határ menti ingázónak kell tekinteni, aki az 1408/71 rendelet 71. cikke (1) bekezdése b) pontja ii. alpontjának hatálya alá tartozik. A Bíróság ebből arra a következtetésre jutott, hogy a kérdést előterjesztő bíróságnak kell „meghatároznia, hogy a munkavállaló, aki a foglalkoztatás helye szerinti államtól eltérő államban rendelkezik lakóhellyel, a foglalkoztatás helye szerinti államban nagyobb esélyei maradtak‑e az újbóli munkába állásra és, ennek következtében az 1408/71 rendelet 71. cikke (1) bekezdése b) pontjának hatálya alatt áll‑e”(17).
31. A fent hivatkozott Miethe‑ügyben hozott ítéletből tehát világosan kitűnik, hogy a Bíróság által akkor kialakított megoldás indoka, jóformán ellentétben az 1408/71 rendelet 71. cikkének megfogalmazásával, kizárólag az a szándék volt, hogy kedvezőbb feltételeket biztosítson az érintett munkavállalók számára a munkába való visszatéréshez. Szintén meg kell jegyezni, hogy az a lehetőség, hogy – ez esetben – a legutolsó munkavégzés helye szerinti tagállamtól lehessen igényelni a munkanélküli‑ellátások folyósítását, akkor még csak az úgynevezett „atipikus határ menti ingázók” részére állt fenn, tekintettel a legutolsó munkaviszony szerinti tagállamhoz fűződő különösen szoros személyes és szakmai kapcsolataikra. A Bíróság valószínűleg azért engedhette meg magának, hogy túllépjen a rendelet szövegén, mivel ennek alapját ténylegesen egy vélelem szolgáltatta – amely értelmében a lakóhely szerinti tagállamban állnak fenn kedvezőbb feltételek az újbóli munkába álláshoz –, amelyet megdönthetőnek kellett minősíteni, legalábbis a fenti kivételes esetekben. Hozzátenném végül, hogy az a tény, hogy az 1408/71 rendeletben az ellátások folyósításának állama szükségszerűen megegyezett azzal az állammal, amelyben a munkavállalónak nyilvántartásba kellett vetetnie magát annak érdekében, hogy részesüljön a foglalkoztatási szolgálat által nyújtott támogatásban, annak megállapítására késztette a Bíróságot, hogy ezen atipikus határ menti ingázók esetében az újbóli munkába állás célja könnyebben elérhető, ha az említett munkavállalók a legutolsó munkaviszonyuk szerinti állam foglalkoztatási szolgálatánál vetethetik nyilvántartásba magukat, amely alapján ki kellett mondani, hogy ezen állam ugyanúgy illetékes az ellátások folyósítása szempontjából.
2. Az uniós jogalkotó arra irányuló nyilvánvaló szándéka, hogy véget vessen a Miethe‑ügyben hozott ítéletből levezetett kivétel alkalmazásának
32. A jelen ügyben feltett kérdés ennek megfelelően arra irányul, hogy az általam felvázolt ratio decidendi igazolhatja‑e a kivétel fenntartását a 883/2004 rendelet alkalmazásában.
33. Rögtön le kell szögezni, hogy az uniós jogalkotó nem azt választotta, hogy kimondottan a Bíróság fent hivatkozott Miethe‑ügyben hozott ítéletében kialakított megoldást írja elő, még akkor sem, ha a 883/2004 rendelet (21) preambulumbekezdése a Bíróság ítélkezési gyakorlatára utal, amellyel a jogalkotó bizonyítja, hogy teljes mértékben tisztában volt a Bíróság által e tárgyban képviselt állásponttal. A 883/2004 rendelet 65. cikke előírja, hogy a teljes munkanélkülivé váló határ menti munkavállaló a lakóhely szerinti tagállamban részesül az ellátásokban. Az ellátások folyósításával kapcsolatban a jogalkotó a fent hivatkozott Miethe‑ügyben hozott ítélet alapján sem választási jogot nem biztosít a határ menti munkavállalók részére, sem különleges rendelkezéseket nem ír elő az atipikus határ menti munkavállalók kategóriája számára.
34. Ráadásul e rendelkezés logikája gyökeresen ellentétes azzal, amit a Bizottság az eredeti rendeletjavaslatában javasolt. Ugyanis az említett javaslat 51. cikke értelmében az illetékes államtól eltérő államban lakóhellyel rendelkező munkavállaló, aki a lakóhely szerinti állam foglalkoztatási szolgálatának rendelkezésére áll, az illetékes állam által nyújtott ellátásokban részesült volna.(18) Tehát a jogalkotó tudatosan tartotta meg azt az elvet, amelynek értelmében a lakóhely szerinti államnak kell biztosítani a munkanélküli‑ellátásokat a határ menti munkavállalók számára.
35. A bevezetett újdonság ténylegesen másban áll. A 65. cikk különbséget tesz az ellátásokat folyósító tagállam és azon tagállam között, amelyben a munkavállaló a foglalkoztatási szolgálatnál nyilvántartásba vetetheti magát. Pontosabban a 883/2004 rendelet 65. cikkének (2) bekezdése előírja, hogy a határ menti munkavállaló „a lakóhely szerinti tagállam foglalkoztatási szolgálatának rendelkezésére áll”, és „– kiegészítő lépésként – azon tagállam foglalkoztatási szolgálatának is rendelkezésére állhat, amelyben legutóbb munkavállalóként vagy önálló vállalkozóként tevékenységet folytatott”.
36. Még ha lehetséges is úgy érvelni, hogy a jogalkotó, aki nem írta elő kimondottan a Miethe‑ügy szerinti megoldást, de a 883/2004 rendelet 65. cikkének megfogalmazásakor nem is vetette el azt egyértelműen, az említett rendeletet mindenesetre az annak végrehajtási rendeletét képező 987/2009 európai parlamenti és tanácsi rendelet fényében kell értelmezni. E végrehajtási rendelet (13) preambulumbekezdése rávilágít, hogy „[a] teljesen munkanélkülivé vált határ menti munkavállaló rendelkezésre állhat a lakóhelye szerinti ország, valamint azon tagállam foglalkoztatási szolgálatánál is, ahol utoljára tevékenykedett, [u]gyanakkor mindkét esetben kizárólag a lakóhelye szerinti tagállamtól igényelhet ellátást”(19).
37. Különösen figyelemre méltó, hogy ezt a preambulumbekezdést a jogalkotási eljárás során az Európai Parlament kérésére iktatták be, ez utóbbi ugyanis úgy ítélte meg, hogy egy ilyen pontosítást követően „már nem merülhet fel félreértés a Miethe‑ítélet alkalmazásával, illetve nem alkalmazásával kapcsolatban”(20). Így tehát teljesen nyilvánvaló, hogy az uniós jogalkotó nem kívánta, hogy a Miethe‑ügyben kialakított megoldást a 883/2004 rendelet alapján is tovább alkalmazzák.
38. Mindemellett a Bíróság felülemelkedhetne a jogalkotó akaratának nyilvánvaló hiányán, amennyiben meggyőződne arról, hogy a 883/2004 rendelet rendelkezései nem valósítják meg azt a kitűzött célt, hogy kedvezőbb feltételeket biztosítsanak a határ menti munkavállalók újbóli munkába állásához.
39. Azonban, ha szigorúan ragaszkodunk az alaprendelet (883/2004 rendelet) által lefektetett és a végrehajtási rendelet (987/2009 rendelet) által pontosított normatív keretekhez, a helyzet a következő: a határ menti munkavállaló a lakóhelye szerinti tagállamban jogosult az ellátásokra, ezen állam foglalkoztatási szolgálatánál köteles nyilvántartásba vetetni magát, és ha úgy kívánja, szintén nyilvántartásba vetetheti magát a legutolsó foglalkoztatása szerinti állam foglalkoztatási szolgálatánál is, tekintve, hogy elsőbbséget élvez azon kötelezettségek tiszteletben tartása, melyek a munkavállalót az ellátások folyósításának államában, azaz a lakóhely szerinti államban terhelik.
40. Vajon az ilyen rendszer általában a határ menti munkavállalók és különösen az atipikus határ menti munkavállalók – vagyis, ismétlem, akik szoros személyes és szakmai kapcsolatban maradtak a legutolsó foglalkoztatásuk szerinti tagállammal – számára kedvezőbb feltételeket biztosít a munkába való visszatéréshez?
41. A tárgyaláson feltett kérdés alapján a Bizottság képviselője nem tudta bizonyítani, hogy az a tény, hogy egy atipikus határ menti ingázó a legutolsó foglalkoztatás szerinti állam által folyósított munkanélküli‑ellátásban részesül, mennyiben tud az említett munkavállaló újbóli munkába állása érdekében kedvezőbb feltételeket biztosítani, amikor nyilvánvaló, hogy ugyanezen munkavállaló már a legutolsó foglalkoztatása szerinti állam foglalkoztatási szolgálatánál is nyilvántartásba vetetheti magát.
42. Hozzáteszem, hogy M. A. Peeters írásbeli észrevételeiben azt állította, hogy a legutolsó foglalkoztatás szerinti állam foglalkoztatási szolgálata kevésbé hatékony, mivel kevésbé érdekelt az ő újbóli munkába állásában, ugyanis az ellátások kifizetése éppen nem ennek az államnak a költségvetését terheli. Ez ugyanakkor csak feltételezés, amellyel azonban, ha bebizonyosodik, mindenképpen az uniós joggal ellentétes megkülönböztető magatartás valósulna meg. Nem tartható fenn azonban a fent hivatkozott Miethe‑ügy szerinti ítélkezési gyakorlat pusztán azon indokból, hogy ilyen jellegű veszély fennáll.
43. Egyébiránt az a körülmény, amely alapján a kötelezettségek összeütközése esetén elsőbbséget kell biztosítani azon kötelezettségeknek, melyek az álláskeresőt a lakóhely szerinti államban terhelik, szükségszerűen abból a tényből ered, hogy ez utóbbi államnak kell a munkanélküli‑ellátásokat folyósítania. Ugyanakkor én nem osztom azt a felfogást, mely szerint ez akadályozná az újbóli elhelyezkedést a legutolsó foglalkoztatás szerinti államban. Fenntartom ugyanis azt a véleményemet, hogy a munkavállaló számára biztosított azon lehetőség, hogy két tagállam foglalkoztatási szolgálatánál vetesse magát nyilvántartásba, egyidejű hozzáférést biztosít számára mindkét tagállam munkaerőpiacán többek között az állás‑ és képzési ajánlatokhoz, ezzel is növelve a munkába való gyors visszatérésének esélyét.
44. E körülmények között és a fenti okokból azt javaslom, hogy a Bíróság a kérdést előterjesztő bíróság által feltett első kérdésre azt a választ adja, hogy a 883/2004 rendelet 65. cikke (5) bekezdése a) pontjának alkalmazásában a teljes munkanélküli – akár atipikus – határ menti munkavállalók számára járó munkanélküli‑ellátások folyósítására az említett munkavállalók lakóhelye szerinti állam az egyedül illetékes.
B – A második kérdésről
45. A kérdést előterjesztő bíróság arra keres választ a Bíróságtól, hogy az 1612/68 rendelet 7. cikkének (2) bekezdésével, valamint az EUMSZ 45. cikkel ellentétes‑e a munkanélküli‑ellátások folyósításának olyan megtagadása, amilyet a holland hatóságok alkalmaztak az alapeljárás felpereseivel szemben, és amelynek egyedüli indoka az a tény volt, hogy a kérelmezők nem teljesítik a Hollandia területén fennálló lakóhelyre vonatkozó feltételt, amelyet a nemzeti jogszabályok a munkanélküli‑ellátások folyósításának igényléséhez előírnak.
46. Az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében „az a megállapítás ugyanis, hogy egy nemzeti intézkedés adott esetben megfelelhet valamely másodlagos jogi rendelkezésnek […], nem jár szükségképpen azzal a hatással, hogy az adott intézkedést kivenné a Szerződés rendelkezéseinek hatálya alól”(21). A Bíróság ezenkívül megállapította, hogy „az 1612/68 rendelet 7. cikkének (2) bekezdése az egyenlő bánásmód EK 39. cikk (2) bekezdésében foglalt szabályának különös kifejeződése a szociális kedvezmények nyújtásának sajátos területén, és azt ugyanúgy kell értelmezni, mint ez utóbbi rendelkezést”(22).
47. A Bíróság egyébként korábban már találkozott az alapügy tárgyát képezőhöz hasonló helyzetekkel. E téren valószínűleg a Petersen‑ügyben hozott ítélet(23) az, amely – jóllehet a 883/2004 rendelet hatálybalépése előtt keletkezett – a jelen ügyünket a legjobban megközelíti. A Bíróságnak akkor abban kellett döntenie, hogy az EK 39. cikkel összeegyeztethető‑e az olyan osztrák rendelkezés, amely a Bíróság által „munkanélküli‑ellátásnak” minősített ellátásban való részesülést ahhoz a feltételhez kötötte, hogy a kedvezményezettek az érintett állam felségterületén rendelkezzenek lakóhellyel, és ebből következően megtiltotta az ilyen ellátás egy másik tagállamba való exportálhatóságát. Ebben az ügyben az alapeljárás felperese német állampolgár volt, aki munkanélkülivé vált, miután munkavállalóként végzett tevékenységet Ausztriában, ahol lakott. Az osztrák hatóságoktól munkanélküliellátás‑előleget igényelt, amelyet megtagadtak tőle, tekintve, hogy az említett kérelmező időközben Németországba költözött.
48. Ugyanakkor alapvető különbséget jelent a jelen ügyünkhöz képest az a tény, hogy a fent hivatkozott Petersen‑ügyben nem volt vitatott, hogy az adott ellátás folyósítását megtagadó tagállam az 1408/71 rendelet koordinációs szabályainak alkalmazásában ténylegesen a munkanélküli‑ellátások folyósítása szempontjából illetékes tagállam volt. Az akkor felvetett jogi kérdés az volt, hogy az 1408/71 rendelet alkalmazásában a munkanélküli‑ellátások folyósítására kijelölt állam ezen ellátások folyósítását kötheti‑e az elsődleges joggal teljes összhangban ahhoz a feltételhez, hogy az érintett személy a területén rendelkezzék lakóhellyel.
49. Ennyiben ki is merül az analógia az említett Petersen‑ügyben hozott ítélettel, mivel a jelen ügyünk alapeljárásának felperesei nyilvánvalóan a 883/2004 rendelet 65. cikkének hatálya alá tartoznak, amely rendelkezés az 1408/71 rendelet 71. cikkét váltotta fel. Márpedig éppen a 65. cikk szabályainak alkalmazásában tűnik ki, hogy a lakóhely szerinti állam az az állam, amelynek az alapügyben szereplőkhöz hasonló munkavállalók részére az ellátásokat folyósítania kell.
50. A kérdés – lényegesen eltérően attól, amivel a Bíróságnak a fent hivatkozott Petersen‑ügy vonatkozásában foglalkoznia kellett – arra irányul, hogy ellentétes‑e az említett munkavállalók szabad mozgásával, ha a legutolsó foglalkoztatás szerinti állam az említett ellátást az uniós jogalkotó által meghatározott koordinációs szabályokat alkalmazva nem folyósítja, mivel nem vitatott, hogy az alapeljárás felperesei az EUMSZ 45. cikk értelmében ténylegesen a „munkavállaló” fogalmába tartoznak.(24) Az alapeljárás felperesei szerint – akik végső soron a 883/2004 rendeletben a határ menti munkavállalók számára előírt koordinációs rendszer lényegét vonják kétségbe, ám nem jutnak el addig, hogy az elsődleges jog szempontjából vitassák annak érvényességét – a holland munkavállalókat visszatartja a szabad mozgás jogának gyakorlásától és egy másik tagállam területére való költözéstől az a tény, hogy miután határ menti munkavállalóvá válnak, a munkanélküli‑ellátásokat folyósító állam az említett munkavállalók lakóhelye szerinti állam lesz. Az ilyen helyzet egyébként a Hollandiában dolgozó és ott lakóhellyel rendelkező holland munkavállalókhoz képest hátrányos megkülönböztetést keletkeztet.
51. Igaz, hogy a Bíróság megállapította, hogy „[a] nemzeti jog valamely rendelkezése – kivéve, ha azt objektív okok igazolják, és arányos az elérni kívánt céllal – közvetetten hátrányosan megkülönböztetőnek tekintendő, amennyiben jellegénél fogva inkább a migráns munkavállalókat érintheti, mint az adott tagállam munkavállalóit, következésképpen azzal a kockázattal jár, hogy különösen az előbbieket hozza hátrányosabb helyzetbe”.(25) Hozzátette továbbá, hogy „[e]z a helyzet az olyan lakóhelyre vonatkozó feltétel esetében, amely az alapügyben szóban forgó ellátás nyújtásának feltétele, és amelynek a nemzeti munkavállalók könnyebben eleget tesznek, mint más tagállamok munkavállalói, mivel elsősorban ez utóbbi munkavállalók azok, akik különösen munkanélküliség […] esetén hajlamosak elhagyni a korábbi munkavállalásuk szerinti országot és visszatérni a származásuk szerinti országba”(26).
52. Ugyanakkor a jelen ügyünk alapeljárásában tárgyalt helyzetet az jellemzi, hogy az érintett munkavállalók már gyakorolták a szabad mozgáshoz való jogukat, már elhagyták az adott tagállam területét, és nem szándékoznak visszatérni oda.
53. Ahhoz, hogy meg lehessen állapítani a szabad mozgáshoz való jog gyakorlásának korlátozását vagy az attól való visszatartást, elsőként minősíteni kell az alapügyben szereplőkhöz hasonló határ menti munkavállalók helyzetét. Be kell vallanom azonban, hogy vannak nehézségeim ennek meghatározásával.
54. Egyrészt az állandó ítélkezési gyakorlat szerint egy munkavállaló nem várhatja el, hogy helyváltoztatása a szociális biztonság szempontjából semleges legyen. Ez annak az elkerülhetetlen következménye, hogy az EUMSZ 48. cikk(27) a szociális biztonság terén az Európai Uniót csak a tagállamok jogszabályainak koordinációjára, és nem harmonizációjára vonatkozó határkörrel ruházza fel. Ezáltal „a tagállamok szociális biztonsági rendszerei közötti anyagi‑ és eljárásjogi különbségeket, valamint a tagállamokban biztosított személyek jogosultságai közötti különbségeket”(28) az EUMSZ 48. cikk „nem érinti”.
55. Másrészt az alapeljárás felperesei igazából nem bizonyították, hogy tényleges kár érte volna őket azáltal, hogy a lakóhelyük szerinti tagállam folyósította számukra a munkanélküli‑ellátásokat. E tekintetben arra emlékeztetek, hogy nagyon nehéz eldönteni, mely nemzeti rendszer bizonyulna a legelőnyösebbnek.
56. Az iratanyagból ugyanis először például kiderül, hogy az ellátás összege Hollandiában magasabb, viszont a folyósítás időtartama Belgiumban hosszabb.
57. Másodszor az uniós jog nem olyan koordinációs elvet fektetett le, amely módszeresen a magasabb összegű ellátásokra való jogosultságot biztosítaná. Lehetőleg arra kell ügyelni, hogy a szociális biztonsági járulékok ne váljanak ellenszolgáltatás nélküli befizetéssé.(29) Igaz, hogy a Bíróság úgy ítélte meg, hogy a munkavállalók szabad mozgásának célja nem valósulna meg, „ha a munkavállaló a szabad mozgáshoz való jog gyakorlása miatt elveszítené a neki valamely tagállam jogszabályaiban biztosított szociális biztonsági előnyöket, különösen ha ezen előnyök az általa fizetett járulék ellenszolgáltatását jelentik”(30). Meg kell állapítani ugyanakkor, hogy az alapeljárás felperesei nem vesztettek el „szociális biztonsági előnyt”. Az ellátásokra való jogosultságot, amely a hollandiai munkavégzési időszakra tekintettel nyílt meg, egyszerűen átvitték a lakóhely szerinti államba, és a legutolsó foglalkoztatás szerinti államban bármikor újra megnyílhat, amennyiben az említett felperesek újra ott telepednek le. Szintén nem szabad elfeledkeznünk arról a tényről sem, hogy az alapeljárás felperesei, amennyiben úgy kívánják, igénybe vehetik a legutolsó foglalkoztatás szerinti állam állásközvetítő szolgálatát. Egyébiránt, figyelembe véve e járulékok és általában a szociális biztonsági rendszerek különleges jellegét, a szigorúan pénzügyi szemlélet nem érvényesülhet.(31) Fel kívánom hívni a figyelmet arra is, hogy az, hogy a járulékokat beszedő tagállam és az ellátásokat folyósító állam nem egyezik meg, az a tagállamok által a határ menti munkavállalók feltétezett érdekében választott megoldás vállalt következménye, mely választás alapját egy bizonyos szolidaritásfelfogás képezte.(32)
58. Harmadszor, ahogy a német kormány helyesen hívta fel rá a figyelmet írásbeli észrevételeiben, a munkanélküli‑ellátások összegét általában a tagállamok határozzák meg, magától értetődően egyénre szabottan, az egyes államokban jellemző megélhetési költségek függvényében. Így a holland munkanélküli‑ellátások magasabb összege az ebben a tagállamban tapasztalható magasabb megélhetési költségekkel magyarázható, amelynek az alapeljárás felperesei nincsenek kitéve, mivel részben Belgiumban, részben Németországban laknak. Ez az alapvető tény különbözteti meg őket a Hollandiában dolgozó és ott lakó személyektől. Ennek megfelelően itt eltérő helyzet áll fenn, amelyet szabad eltérően kezelni.(33)
59. A határ menti munkavállalókat ugyanolyan bánásmódban kell részesíteni, mint azon ország lakosait, amelyben letelepedtek. Ez egyértelmű következménye az uniós jogalkotó választásának, aki ezzel a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvét alkalmazta. A határ menti munkavállalókkal szemben alkalmazott egyenlő bánásmód így biztosított a lakóhely szerinti államban, mivel a 883/2004 rendelet 65. cikke előírja, hogy a lakóhely szerinti államnak kell folyósítania a munkanélküli‑ellátásokat, „mintha” a munkavállalók legutolsó foglalkoztatásuk során e tagállam jogszabályainak a hatálya alá tartoztak volna.
60. Végül a jelen ügyünk szempontjából meghatározó annak figyelembevétele, hogy a holland hatóságok elutasítása, ahogy már említettem, nem azt eredményezte, hogy a munkavállalókat megfosztották volna a munkanélküli‑ellátástól, hanem ellenkezőleg, a lakóhelyük szerinti államhoz irányította őket az említett ellátások folyósítása érdekében. A munkavállalók ilyen módon történő átirányítása az uniós jogalkotó által elfogadott koordinációs szabály alkalmazásából fakad, amely így kívánta elősegíteni a munkavállalók szabad mozgását, és azon az előfeltevésen alapul, amely szerint e munkavállalók érdeke, hogy az említett ellátásokat a lakóhelyük szerinti államban kapják ugyanettől az államtól.
61. Pontosítanom kell ugyanakkor, hogy teljesen magától értetődő – még ha nem is ez a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgya –, hogy a holland jogszabályokban szereplő, lakóhelyre vonatkozó záradékra különösen a 883/2004 rendelet 65. cikk (1) bekezdése (olyan részlegesen vagy időszakosan munkanélküli személy esetén, aki a legutolsó foglalkoztatása során az illetékes tagállamtól eltérő tagállamban rendelkezett lakóhellyel) vagy még az említett rendelet 65. cikke (5) bekezdése b) pontjának alkalmazása esetében (olyan nem határ menti munkavállaló esetén, aki lakóhelyét egy másik államba helyezi át, miután a legutolsó foglalkoztatásának államában már elkezdett munkanélküli‑ellátásban részesülni) nem lehet hivatkozni.(34)
62. Tekintve, hogy a felperesek helyzete a 883/2004 rendelet 65. cikke (5) bekezdése a) pontjának hatálya alá tartozik, továbbá a fent, különösen a jelen indítvány 52. pontjában ismertetett okokból, számomra nem tűnik úgy, hogy az alapügyben szereplőhöz hasonló körülmények között a munkanélküli‑ellátás folyósításának a legutolsó foglalkoztatás szerinti állam általi megtagadása olyan határ menti munkavállalóktól, akik egy másik tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, korlátozná a munkavállalók szabad mozgását, ha egyértelmű, hogy az ellátásra való jogosultság átkerül a lakóhely szerinti államba.
C – A harmadik és a negyedik kérdésről
63. A kérdést előterjesztő bíróság a Bíróságnak feltett harmadik és negyedik kérdésével arra keres választ, hogy a 883/2004 rendelet 87. cikkének (8) bekezdése, az Európai Unió alapjogi chartájának 17. cikke, a jogbiztonság és/vagy a jogos bizalom elve megalapozhatja‑e a holland hatóságok azon kötelezettségét, hogy a munkanélküli‑ellátásokat továbbfolyósítsák az alapeljárás felperesei számára.
64. Pontosítsuk először is, hogy e kérdések az említett felperesek közül csak kettőt érintenek. Emlékeztetek ugyanis arra, hogy a holland hatóságok a 883/2004 rendelet hatálybalépése előtt kezdték meg a munkanélküli‑ellátások folyósítását M. A. Peeters és J. G. J. Arnold részére, így a fent hivatkozott Miethe‑ügyben hozott ítélet szerinti megoldást alkalmazták. Amint e két munkavállaló újból tevékenységet kezdett, ugyanezen hatóságok értesítették őket, hogy az ellátásokra való jogosultságuk Hollandiában fennmaradhat, ha ismét munkanélkülivé válnak az említett hatóságok által megjelölt időpont előtt, de 2010. május 1‑je, vagyis a 883/2004 rendelet hatálybalépésének napja után.
65. A Bíróságtól így mindenekelőtt annak meghatározását kérik, hogy a különleges átmeneti szabályok alkalmazandók‑e az általam bemutatott helyzethez hasonlóban lévő határ menti munkavállalókra. Ennek érdekében alaposan meg kell vizsgálni a 883/2004 rendelet átmeneti rendelkezéseit.
1. A 883/2004 rendelet 87. cikke (8) bekezdésének alkalmazhatósága a munkanélküli‑ellátásokra
66. A 883/2004 rendelet 87. cikk (8) bekezdéséből kitűnik, hogy főszabály szerint „ha egy személy e rendelet következtében a[z 1408/71] rendelet II. címével összhangban megállapítottól eltérő tagállam jogszabályainak a hatálya alá tartozik, azokat a jogszabályokat kell alkalmazni, amíg az adott helyzet változatlan marad”. Márpedig a munkanélküli‑ellátásokra vonatkozó koordinációs szabályokat a régi rendeletnek „az ellátások egyes csoportjaira vonatkozó különleges rendelkezésekről” szóló III. címe tartalmazta.
67. Az M. A. Peetersre és J. G. J. Arnoldra alkalmazandó jogszabályok a 883/2004 rendelet szabályainak alkalmazása következtében változatlanok maradnak.(35) A 87. cikk (8) bekezdésének megfogalmazásából kiderül, hogy elsődlegesen nem olyan helyzetekre irányul, mint amilyet értékelés céljából a Bíróság elé terjesztettek. Az egyetlen, kimondottan a munkanélküli‑ellátásokat célzó átmeneti rendelkezés a 883/2004 rendelet 87. cikkének (10) bekezdése, amely az említett rendelet 65. cikke (2) és (3) bekezdése luxemburgi időbeli hatályának előírására korlátozódik. Ez tehát alig teszi világosabbá a helyzetet.
68. Ez a hiány szerintem egyben magyarázat is. Emlékeztetek arra, hogy a Bizottság az eredeti rendeletjavaslatban azon elv rögzítését javasolta, amely szerint a teljes munkanélküli határ menti munkavállalók a legutolsó foglalkoztatás szerinti államban részesültek volna ellátásokban. Mivel ez az elv az 1408/71 rendelethez képest változást jelentett volna, a Bizottság átmeneti intézkedések elfogadását javasolta.(36) Ahogy tudjuk, az Európai Unió Tanácsa nem követte a Bizottság javaslatát, így végül a munkanélküli‑ellátások lakóhely szerinti állam általi folyósításának elve került rögzítésre. A jogalkotó nyilvánvalóan feleslegesnek ítélte a tárgyat érintő átmeneti rendelkezések beillesztését, mivel megállapította, hogy az elv e ponton nem változott. Az 1408/71 rendelet alapján atipikus határ menti ingázónak minősülő munkavállalók esete azonban feledésbe merült.
69. Ezen okokból úgy tűnik számomra, hogy a 883/2004 rendelet 87. cikke (8) bekezdésének analógia útján történő alkalmazására kell gondolnunk azon tényből kifolyólag, hogy a jogalkotó nem írt elő egyéb olyan rendelkezést, amely a szerzett jogok tiszteletben tartásával átmenetet biztosított volna a régi és az új rendelet között, amely rendelet megszünteti az atipikus határ menti ingázókkal szembeni különleges bánásmódot a munkanélküli‑ellátások terén. Az ilyen megoldás előnye az említett rendelet rugalmas értelmezése, anélkül hogy sértené a jogalkotónak a Miethe‑ügy szerinti kivételek megszüntetésére irányuló szándékát.
70. Nehéz ugyanis elképzelni, hogy minden olyan határ menti ingázó esetében, aki az 1408/71 rendelet alkalmazásában atipikus munkavállalónak minősült, és a legutolsó foglalkoztatás szerinti állam által folyósított ellátásokban részesült, e folyósítást 2010. május 1‑jén átmenet nélkül azonnali hatállyal megszüntették volna.
71. A jogalkotó – véleményem szerint akaratán kívül – joghézagot hagyott mind az alaprendeletben, mind a végrehajtási rendeletben, és e joghézagot néha maguk a tagállamok töltötték be. Különösen a holland kormány erősítette meg a tárgyalás során, hogy a munkanélküli‑ellátásokra a 883/2004 rendelet 87. cikkének (8) bekezdésében szereplő átmeneti rendelkezést alkalmazza, pontosan azért, hogy az érintett munkavállalókat ne tegye ki azonnali és hirtelen változásnak, melyre nem készültek fel.(37) Így ennek az analógia útján történő alkalmazása nem jelentene további nehézséget a tagállamok számára.
2. A „változatlanul maradó helyzet” fogalmáról
72. Ha már elfogadtuk a 883/2004 rendelet 87. cikke (8) bekezdésének alkalmazhatóságát a munkanélküli‑ellátások terén, már csak azt kell megvizsgálnunk, hogy az alapeljárás két érintett felperese teljesíti‑e az uniós jogalkotó által megkövetelt feltételeket. Az említett cikket úgy kell értelmezni, hogy az atipikus határ menti munkavállalók, akik az 1408/71 rendelet alapján a legutolsó foglalkoztatás szerinti állam által folyósított munkanélküli‑ellátásokban részesültek, mindaddig kaphatják ezen ellátásokat, „amíg az adott helyzet változatlan marad”.
73. Melyek lehetnek a változtatás indokai?
74. Egyértelmű, hogy egy új tevékenység a helyzet megváltozását vonja maga után a 883/2004 rendelet 87. cikkének (8) bekezdése értelmében, különösen, ha munkanélküli‑ellátásokról van szó.(38) Ugyanakkor ez nem szükségszerűen egyenértékű az ellátásokra való jogosultság teljes megszűnésével.
75. Tekintve, hogy az Unió nem rendelkezik hatáskörrel azon feltételek harmonizálására, amelyek között a munkanélküli‑ellátásokra való jogosultság létrejön, fennáll vagy megszűnik, a nemzeti jogra kell hagyatkozni. Ugyanakkor a tagállamoknak az említett feltételeket az uniós jog tiszteletben tartásával kell meghatározniuk.
76. Így a kérdést előterjesztő bíróság feladata annak vizsgálata, hogy a nemzeti jog értelmében az M. A. Peeters és J. G. J. Arnold által kezdett ideiglenes tevékenységek elegendő okot biztosítanak‑e az ellátások folyósításának megszüntetéséhez, avagy csak a munkanélküliség pillanatnyi megszakításáról volt szó, amelynél az említett folyósítás a munka rövid időn belüli újbóli elvesztése esetén folytatódhat.
77. Az iratanyag nem tartalmaz elegendő információt a nemzeti jogról ahhoz, hogy a Bíróság véleményt alkothasson róla, és a végső értékelés minden esetben a kérdést előterjesztő bíróság feladata. Ugyanakkor nyomatékosan hangsúlyozni szeretném, hogy a holland igazgatási szervek nyilatkozataiból egyértelműen következik, hogy a felperesek helyzetét egyetlen időbeli egységnek tekintették, úgy, hogy a szakmai tevékenység folytatása nem tűnik elegendő oknak a munkanélküli‑ellátások folyósításának végleges megszüntetéséhez, mivel a folyósítás által érvényesülnek a 883/2004 rendelet hatálybalépését megelőző munkavégzési időszak alapján megnyílt jogosultságok. Ezenkívül kitűnik az előzetes döntéshozatal iránti kérelemből, hogy az UWV értesítette a felpereseket, hogy amennyiben a megjelölt – a 883/2004 rendelet hatálybalépése utáni – időpontot megelőzően ismételten munkanélkülivé válnak, kérhetik a kérdéses ellátás „továbbfolyósítását” vagy az ellátás folyósításának „folytatását”.
78. A nemzeti bíróságnak annak értékeléséhez, hogy változott‑e a helyzet, azaz történt‑e a 883/2004 rendelet hatálybalépését megelőző munkavégzési időszak alapján megnyílt, munkanélküli‑ellátásra való jogosultság elvesztését eredményező esemény, szintén figyelembe kell vennie azon időszak időtartamát, amely alatt az érintett munkavállalók ténylegesen újból szakmai tevékenységet folytattak. E tekintetben különösen figyelmet kell fordítani M. A. Peeters helyzetére. Ugyanis az UWV többek között úgy érvelt, hogy a 2010. április 26. és 2010. május 18. közötti újbóli munkába állása a helyzetének olyan változását eredményezte, amely indokolta, hogy a felperest a belga hatóságokhoz irányítsák. Azonban teljességgel nyilvánvaló, hogy ez a rövid munkavégzési időszak – alig három hét – M. A. Peeters esetében nem keletkeztetett új jogosultságot az ellátásokra.
79. Így, anélkül hogy mélyebben vizsgálni kellene a tulajdonhoz való jog, valamint a jogbiztonság és a bizalomvédelem elvének esetleges megsértését, javaslom, hogy a Bíróság azt a választ adja, hogy a 883/2004 rendelet 87. cikkének (8) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy az – átmenetileg – az olyan esetek szabályozására is irányul, amelyekben az 1408/71 rendelet III. címének alkalmazásában a teljes munkanélküli atipikus határ menti munkavállalók a legutolsó foglalkoztatás szerinti államban részesültek munkanélküli‑ellátásokban, míg a 883/2004 rendelet már kizárólag a lakóhely szerinti államot jelöli ki az említett ellátások folyósítására. A kérdést előterjesztő bíróság feladata annak vizsgálata, hogy a szakmai tevékenységnek az alapügyben szereplőhöz hasonló feltételek melletti folytatása a 883/2004 rendelet hatálybalépését megelőző munkavégzési időszak alapján megnyílt jogosultságok megszűnésének következményével járt‑e.
V – Végkövetkeztetések
80. A fenti megfontolások összességére tekintettel azt javasolom a Bíróságnak, hogy a Rechtbank Amsterdam által előterjesztett kérdéseket az alábbiak szerint válaszolja meg:
1) A szociális biztonsági rendszerek koordinálásáról szóló, 2004. április 29‑i 883/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet 65. cikke (5) bekezdése a) pontjának alkalmazásában a teljes munkanélküli – akár atipikus – határ menti munkavállalók számára járó munkanélküli‑ellátások folyósítására az említett munkavállalók lakóhelye szerinti állam az egyedül illetékes.
2) Tekintve, hogy a felperesek helyzete a 883/2004 rendelet 65. cikke (5) bekezdése a) pontjának hatálya alá tartozik, az alapeljárásban szereplőhöz hasonló körülmények között a munkanélküli‑ellátás folyósításának a legutolsó foglalkoztatás szerinti állam általi megtagadása olyan határ menti munkavállalóktól, akik egy másik tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, nem korlátozza a munkavállalók szabad mozgását, ha egyértelmű, hogy az ellátásra való jogosultság átkerül a lakóhely szerinti államba.
3) A 883/2004 rendelet 87. cikkének (8) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy az – átmeneti jelleggel – az olyan esetek szabályozására is irányul, amelyekben, az 1408/71 rendelet III. címének alkalmazásában, a teljes munkanélküli atipikus határ menti munkavállalók a legutolsó foglalkoztatás szerinti államban részesültek munkanélküli‑ellátásokban, míg a 883/2004 rendelet már kizárólag a lakóhely szerinti államot jelöli ki az említett ellátások folyósítására. A kérdést előterjesztő bíróság feladata annak vizsgálata, hogy a szakmai tevékenységnek az alapügyben szereplőhöz hasonló feltételek melletti folytatása a 883/2004 rendelet hatálybalépését megelőző munkavégzési időszak alapján megnyílt jogosultságok megszűnésének következményével járt‑e.