CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
MME JULIANE KOKOTT
présentées le 25 janvier 2018 (1)
Affaire C‑671/16
Inter-Environnement Bruxelles ASBL,
Groupe d’Animation du Quartier Européen de la Ville de Bruxelles ASBL,
Association du Quartier Léopold ASBL,
Brusselse Raad voor het Leefmilieu ASBL,
Pierre Picard,
David Weytsman
contre
Région de Bruxelles-Capitale
[demande de décision préjudicielle formée par le Conseil d’État (Belgique)]
« Renvoi préjudiciel – Environnement – Directive 2001/42/CE – Évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement – Plans et programmes – Définition – Règlement régional d’urbanisme zoné »
I. Introduction
1. La double notion de « plans et programmes » est capitale pour déterminer le champ d’application de la directive relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement (2) (ci-après la « directive ESIE », ESIE pour évaluation stratégique des incidences sur l’environnement). La Cour en a certes précisé récemment l’interprétation (3) mais, comme en atteste également l’affaire Thybaut e.a. (C‑160/17) dans laquelle nous présentons aussi des conclusions ce jour, il reste encore des questions à résoudre sur ce point.
2. La présente affaire a pour objet un règlement régional d’urbanisme zoné qui fixe certaines prescriptions pour la réalisation de projets immobiliers dans le quartier européen de Bruxelles. Toutefois, le Royaume de Belgique se sert surtout de la présente procédure afin d’insister pour que les règlements généraux soient exclus du champ d’application de la directive ESIE.
II. Cadre juridique
A. Droit de l’Union
3. Les objectifs de la directive ESIE découlent notamment de son article 1er :
« La présente directive a pour objet d’assurer un niveau élevé de protection de l’environnement, et de contribuer à l’intégration de considérations environnementales dans l’élaboration et l’adoption de plans et de programmes en vue de promouvoir un développement durable en prévoyant que, conformément à la présente directive, certains plans et programmes susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement soient soumis à une évaluation environnementale. »
4. Les plans et programmes sont définis à l’article 2, sous a), de la directive ESIE :
« Aux fins de la présente directive, on entend par :
a) “plans et programmes”: les plans et programmes, y compris ceux qui sont cofinancés par [l’Union européenne], ainsi que leurs modifications :
– élaborés et/ou adoptés par une autorité au niveau national, régional ou local ou élaborés par une autorité en vue de leur adoption par le parlement ou par le gouvernement, par le biais d’une procédure législative, et
– exigés par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives ».
5. C’est en particulier l’évaluation stratégique des incidences sur l’environnement, prévue à l’article 3, paragraphe 2, sous a) de la directive ESIE, qui nous intéresse en l’espèce :
« Sous réserve du paragraphe 3, une évaluation environnementale est effectuée pour tous les plans et programmes :
a) qui sont élaborés pour les secteurs de l’agriculture, de la sylviculture, de la pêche, de l’énergie, de l’industrie, des transports, de la gestion des déchets, de la gestion de l’eau, des télécommunications, du tourisme, de l’aménagement du territoire urbain et rural ou de l’affectation des sols et qui définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre des projets énumérés aux annexes I et II de la [directive 2011/92/UE (4)] pourra être autorisée à l’avenir ; […] »
B. Droit interne
6. Les articles 88 et 89 du Code bruxellois de l’aménagement du territoire (ci‑après le « CoBAT ») régissent l’objet et les modalités d’adoption des règlements d’urbanisme.
III. Faits et demande de décision préjudicielle
7. La demande de décision préjudicielle trouve son origine dans un recours introduit par Inter-Environnement Bruxelles e.a. contre l’arrêté du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale (Belgique) du 12 décembre 2013 approuvant le règlement régional d’urbanisme zoné et la composition du dossier de demande de certificat et de permis d’urbanisme pour le périmètre de la rue de la Loi et de ses abords.
8. Les règlements régionaux d’urbanisme dits « zonés » définissent en substance pour un quartier donné (une zone) des normes applicables aux constructions (hauteur, gabarit, alignement, emprise, toiture, antenne), aux espaces libres de construction (superficies minimales, aménagements) et aux espaces ouverts (publics). Ces normes spécifiques se substituent, pour le quartier visé, aux normes générales figurant dans le règlement régional d’urbanisme (de base).
9. Le 12 décembre 2013, le gouvernement a adopté le règlement actuellement attaqué.
10. Le même jour, le gouvernement a pris un arrêté relatif à la mise en œuvre, par plan particulier d’affectation du sol, du projet de définition d’une forme urbaine pour la rue de la Loi et ses abords au sein du quartier européen. Celui-ci répartit notamment les affectations entre les logements, les bureaux, les commerces, l’hôtellerie et les équipements d’intérêt collectif ou de service public. Il vise également les déplacements, le stationnement et les accès au site. Cet arrêté a fait l’objet d’un recours en annulation qui a été rejeté par un autre arrêt du Conseil d’État (Belgique) du 14 décembre 2016.
11. Le Conseil d’État pose, dans la présente affaire, la question suivante à la Cour :
« L’article 2, sous a), de [la directive ESIE] doit‑il s’interpréter comme incluant dans la notion de “plans et programmes” un règlement d’urbanisme adopté par une autorité régionale :
– qui comporte une cartographie fixant son périmètre d’application, limité à un seul quartier, et délimitant au sein de ce périmètre différents îlots auxquels s’appliquent des règles distinctes en ce qui concerne l’implantation et la hauteur des constructions ;
– qui prévoit également des dispositions spécifiques d’aménagement pour des zones situées aux abords des immeubles, ainsi que des indications précises sur l’application spatiale de certaines règles qu’il fixe en prenant en considération les rues, des lignes droites tracées perpendiculairement à ces rues et des distances par rapport à l’alignement de ces rues ;
– qui poursuit un objectif de transformation du quartier concerné ; et
– qui fixe des règles de composition des dossiers de demandes d’autorisation d’urbanisme soumises à évaluation des incidences sur l’environnement dans ce quartier ? »
12. Des observations écrites ont été présentées par Inter‑Environnement Bruxelles e.a., le Royaume de Belgique, la République tchèque ainsi que la Commission européenne. À l’exception de la République tchèque, les mêmes parties ainsi que le Royaume de Danemark ont participé à l’audience de plaidoirie du 30 novembre 2017, consacrée à la fois à la présente affaire et à l’affaire C‑160/17, Thybaut e.a.
IV. Appréciation en droit
13. Le Conseil d’État souhaite savoir si le règlement régional d’urbanisme zoné litigieux doit être considéré comme un plan ou un programme au sens de l’article 2, sous a), de la directive ESIE.
14. Il convient donc de commencer par examiner brièvement la « définition » des plans et programmes qui figure à l’article 2, sous a), de la directive ESIE puis l’interprétation de cette notion par la Cour. Sur cette base, nous pourrons fournir des indications pour déterminer si le règlement d’urbanisme litigieux doit être considéré comme un plan ou un programme et, enfin, il conviendra d’examiner les objections que le Royaume de Belgique, notamment, oppose à la jurisprudence de la Cour.
A. L’article 2, sous a), de la directive ESIE
15. Aux termes de l’article 2, sous a), de la directive ESIE, on entend par « plans et programmes » les plans et programmes, y compris ceux qui sont cofinancés par l’Union, ainsi que leurs modifications, premièrement, élaborés ou adoptés par une autorité au niveau national, régional ou local ou élaborés par une autorité en vue de leur adoption par le parlement ou par le gouvernement, au moyen d’une procédure législative et, deuxièmement, exigés par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives.
16. Ces deux conditions sont incontestablement remplies en l’espèce. Le plan d’urbanisme a été élaboré par une autorité régionale, à savoir le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale. Pour ce qui concerne la seconde condition, même si la demande de décision préjudicielle ne contient pas d’indication relative à une obligation d’adopter un règlement d’urbanisme, il suffit à cet égard qu’une mesure soit encadrée par des dispositions législatives ou réglementaires nationales, lesquelles déterminent les autorités compétentes pour l’adopter ainsi que sa procédure d’élaboration (5). Les articles 88 et 89 du CoBAT, qui sont reproduits dans la demande de décision préjudicielle, contiennent bien, en matière de règlements d’urbanisme, des dispositions à cet égard.
17. Il s’ensuit que le règlement d’urbanisme litigieux remplit les conditions prévues à l’article 2, sous a), de la directive ESIE.
B. L’interprétation de la notion de « plans et programmes » à la lumière de l’arrêt D’Oultremont
18. En fait, pour le Conseil d’État, la question n’est pas celle de l’article 2, sous a), de la directive ESIE, mais de savoir si d’autres caractéristiques sont pertinentes pour déterminer si une mesure telle que le règlement d’urbanisme zoné litigieux constitue un plan ou un programme.
19. Pour répondre à cette question, il faut partir du principe que l’évaluation environnementale est, comme le montre le considérant 4 de la directive ESIE, un outil important d’intégration des considérations en matière d’environnement dans l’élaboration et l’adoption de certains plans et programmes (6) En outre, la délimitation de la notion de « plans et programmes » par rapport à d’autres mesures n’entrant pas dans le champ d’application matériel de la directive ESIE doit être faite au regard de l’objectif essentiel énoncé à l’article 1er de celle-ci, à savoir soumettre les plans et programmes susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement à une évaluation environnementale (7). Par ailleurs, compte tenu de la finalité de la directive, qui consiste à garantir un niveau élevé de protection de l’environnement, les dispositions qui délimitent son champ d’application, et notamment celles énonçant les définitions des actes envisagés par celle-ci, doivent être interprétées d’une manière large (8).
20. La jurisprudence a porté jusqu’ici principalement sur des plans et programmes pour lesquels une évaluation environnementale était prévue par l’article 3, paragraphe 2, de la directive ESIE. En vertu de cette disposition, une évaluation environnementale est effectuée pour tous les plans et programmes qui sont élaborés pour les secteurs de l’agriculture, de la sylviculture, de la pêche, de l’énergie, de l’industrie, des transports, de la gestion des déchets, de la gestion de l’eau, des télécommunications, du tourisme, de l’aménagement du territoire urbain et rural ou de l’affectation des sols et qui définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre des projets énumérés aux annexes I et II de la directive EIE pourra être autorisée à l’avenir. En outre, une évaluation environnementale peut être requise pour le cadre de la mise en œuvre de projets qui ne relèvent pas de la directive EIE, en vertu de l’article 3, paragraphe 4, de la directive ESIE (9).
21. Lorsque des mesures s’inscrivent dans une hiérarchie de normes, il est courant de fixer le cadre des décisions subséquentes. Dans ce cadre, les prescriptions sont d’autant plus détaillées que l’on s’approche de la décision finale sur le cas individuel, par exemple un permis d’urbanisme. Dans le même temps, en tout cas pour ce qui concerne l’adoption de la décision individuelle, une éventuelle marge d’appréciation est en principe déjà limitée par des normes de rang supérieur, par exemple, dans le cas d’un permis d’urbanisme, par les règlements relatifs à la possibilité de construire ou à l’utilisation de certains espaces. Dans ce modèle hiérarchique, la directive ESIE garantit que les décisions qui sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement ne soient adoptées qu’après évaluation de ces incidences (10).
22. Dans ce contexte, il y a lieu d’avoir égard à la décision de la Cour dans l’affaire D’Oultremont : aux termes de celle-ci, la notion de « plans et programmes » se rapporte « à tout acte qui établit […] un ensemble significatif de critères et de modalités pour l’autorisation et la mise en œuvre d’un ou de plusieurs projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement » (11).
23. D’une part, cette interprétation de la notion de « plans et programmes » dans l’arrêt D’Oultremont garantit, dans une hiérarchie de normes, que des prescriptions qui sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement fassent l’objet d’une évaluation environnementale. D’autre part, en tant que règle de minimis, elle empêche aussi qu’une évaluation environnementale soit imposée par la simple adoption de critères ou de modalités isolés.
24. Le Royaume de Danemark souligne à cet égard qu’un ensemble significatif de critères et de modalités suppose une pluralité de prescriptions qui doivent en outre atteindre un certain poids.
25. Toutefois, nous ne sommes pas convaincu par une approche quantitative, qui se concentre sur le nombre des prescriptions. En effet, la Cour a également jugé qu’il convient d’éviter de possibles stratégies de contournement des obligations énoncées par la directive ESIE pouvant se matérialiser par une fragmentation des mesures, réduisant ainsi l’effet utile de cette directive (12).
26. Le critère de « l’ensemble significatif » doit donc être défini qualitativement, au regard de l’objectif énoncé en particulier à l’article 1er de la directive ESIE, à savoir soumettre les plans et programmes susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement à une évaluation environnementale (13).
27. Il y a donc lieu de considérer que des critères et modalités fixés pour l’autorisation et la réalisation de projets qui ont des incidences notables sur l’environnement constituent un ensemble significatif et, partant, un plan ou un programme, lorsque ces incidences du projet sur l’environnement résultent précisément des critères et modalités en question. En revanche, lorsque les critères et modalités ne sont pas susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, ils ne constituent pas un ensemble significatif ni, partant, un plan ou un programme.
28. En conséquence, pour déterminer si un plan ou un programme relève de l’article 2, sous a), de la directive ESIE, il faut rechercher si ce que détermine la mesure en cause est susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement.
C. L’application des critères aux « plans et programmes »
29. Dans l’affaire au principal, il appartiendrait au Conseil d’État d’examiner si le règlement d’urbanisme zoné litigieux répond à ces critères.
30. Aux fins de cet examen, il pourrait être significatif que, selon la demande de décision préjudicielle, le règlement d’urbanisme zoné contienne notamment des dispositions relatives à l’implantation et à la hauteur des bâtiments ainsi que des dispositions spécifiques concernant l’aménagement des zones situées aux abords des immeubles et poursuive globalement un objectif de transformation du quartier concerné. Selon la manière dont ils sont définis, les critères et modalités en question pourraient avoir des incidences notables sur l’environnement urbain, par exemple sur le climat local et la biodiversité.
31. En revanche, on n’aperçoit pas, à première vue, en quoi des règles de composition des dossiers de demandes d’autorisations d’urbanisme soumises à évaluation des incidences sur l’environnement dans ce quartier pourraient elles‑mêmes avoir des incidences sur l’environnement.
D. Les objections du Royaume de Belgique
32. Le Royaume de Belgique objecte cependant que le règlement d’urbanisme zoné litigieux ne peut pas constituer un « plan ou un programme », car il s’agit d’une réglementation générale de nature législative.
33. En fait, on ne saurait exclure qu’un projet de loi d’un gouvernement d’un État membre, adopté par le parlement, réponde à toutes les conditions prévues à l’article 2, sous a), de la directive ESIE. En effet, une loi est également encadrée par des dispositions législatives, à savoir la constitution de chaque État, qui détermine les « autorités » compétentes pour l’adopter ainsi que sa procédure d’élaboration.
34. Il convient de rappeler cependant que, à bon droit, la Cour a rejeté tant l’exclusion catégorique des mesures législatives de la notion de « plans et programmes » qu’une analogie avec les catégories de la convention d’Aarhus (14) et du protocole de Kiev (15). D’une part, en effet, les mesures législatives sont mentionnées expressément dans la définition qui figure à l’article 2, sous a), premier tiret, de la directive ESIE (16) et, d’autre part, cette directive se distingue de la convention d’Aarhus et du protocole de Kiev dans la mesure où elle ne contient précisément pas de dispositions spécifiques relatives à des politiques ou à des réglementations générales qui nécessiteraient une délimitation par rapport aux « plans et programmes » (17).
35. La position du Royaume de Belgique, qui entend restreindre nettement la définition des « plans et programmes » donnée dans l’arrêt D’Oultremont, n’est pas plus convaincante.
36. Le Royaume de Belgique voudrait ainsi inclure dans cette notion essentiellement des programmes concrets de l’administration par lesquels les autorités se fixent certains objectifs et les moyens à mettre en œuvre pour les atteindre ainsi que le cadre temporel.
37. Il faut objecter à cela que la double notion de « plans et programmes » ne vise pas que des programmes, mais aussi des plans. Ces derniers ne pourraient être intégrés, au mieux, que très indirectement dans l’approche programmatique du Royaume de Belgique car, en principe, ils ne sont pas destinés à guider seulement le comportement des autorités, mais surtout, fût-ce indirectement à travers les critères d’octroi des autorisations, les projets d’acteurs privés. Cela ressort en particulier de l’article 3, paragraphe 2, sous a), et de l’article 4 de la directive ESIE. Ces deux cas d’obligation d’évaluation ont pour objet essentiel non pas des programmes, mais, dans chaque cas, le cadre de la mise en œuvre de projets. En effet, l’un des objectifs de la directive ESIE est de garantir l’évaluation environnementale des prescriptions en matière de planification qui sont décisives pour des projets relevant de la directive EIE (18).
38. Enfin, le Royaume de Belgique souligne l’insécurité juridique qui résulterait de la jurisprudence de la Cour dans la mesure où celle-ci porterait sur de nombreuses réglementations générales qui auraient été adoptées sans évaluation environnementale depuis l’échéance du délai de transposition de la directive ESIE.
39. Cependant, cette insécurité est à tout le moins partiellement atténuée par l’arrêt Association France Nature Environnement, prononcé l’année dernière, qui autorise les juridictions nationales, dans certaines circonstances, à maintenir provisoirement les effets de mesures qui auraient été adoptées en violation de la directive ESIE (19).
40. En conclusion, il convient de constater que les objections du Royaume de Belgique ne sauraient prospérer.
41. Nous voudrions toutefois remarquer que la jurisprudence de la Cour a peut‑être effectivement étendu le champ d’application de la directive ESIE au-delà de ce qu’envisageait le législateur et de ce que pouvaient prévoir les États membres. Cependant, selon nous, cela ne résulte pas de la définition de la double notion de « plans et programmes », mais de l’interprétation de la caractéristique visée à l’article 2, sous a), deuxième tiret, selon laquelle ceux-ci sont exigés par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives.
42. Il suffit en principe à cet égard, comme nous l’avons dit, qu’une mesure soit encadrée par des dispositions législatives ou réglementaires nationales, lesquelles déterminent les autorités compétentes pour l’adopter ainsi que sa procédure d’élaboration (20). Il n’est donc pas requis que l’adoption d’une telle mesure soit obligatoire, ce qui est plutôt rare, mais il suffit qu’elle constitue un instrument disponible. Cela étend considérablement l’obligation de procéder à une évaluation environnementale. Ainsi que nous l’avons déjà exposé, cette interprétation, qui est fondée sur l’objectif légitime d’une évaluation environnementale couvrant toutes les mesures pertinentes (21), va à l’encontre de l’intention manifeste du législateur (22). La Supreme Court of the United Kingdom (Cour suprême du Royaume-Uni) a sévèrement critiqué cette interprétation pour cette raison (23), mais sans saisir la Cour d’une demande de décision préjudicielle sur cette question.
43. Toutefois, cette jurisprudence n’est mise en cause ni par la présente demande de décision préjudicielle ni par les parties à la procédure. La Cour ne devrait donc pas y revenir et la réviser de sa propre initiative dans la présente affaire, mais réserver cette question dans l’attente d’une affaire appropriée.
V. Conclusion
44. Nous proposons donc à la Cour de statuer comme suit :
Pour déterminer si un plan ou un programme relève de l’article 2, sous a), de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2001, relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement, il convient de rechercher si ce que détermine la mesure en cause est susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement.