CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
presentadas el 23 de noviembre de 2017 (1)
Asunto C‑572/16
INEOS Köln GmbH
contra
Bundesrepublik Deutschland
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Verwaltungsgericht Berlin (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Berlín, Alemania)]
«Procedimiento prejudicial — Directiva 2003/87/CE — Medio ambiente — Régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión Europea — Artículo 10 bis — Decisión 2011/278/UE — Normas transitorias sobre la asignación gratuita de derechos de emisión — Normativa de un Estado miembro que somete la solicitud de asignación a un plazo de preclusión — Imposibilidad de completar o corregir la solicitud tras la expiración de ese plazo — Inexistencia de armonización exhaustiva — Autonomía procesal — Principios de equivalencia y de efectividad»
I. Introducción
1. Mediante resolución de 3 de noviembre de 2016, recibida en el Tribunal de Justicia el 14 de noviembre de 2016, el Verwaltungsgericht Berlin (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Berlín, Alemania) dirigió al Tribunal de Justicia una petición de decisión prejudicial con el fin de que interpretase el artículo 10 bis de la Directiva 2003/87/CE (2) y la Decisión 2011/278/UE. (3)
2. Dicha petición se presentó en el marco de un litigio entre INEOS Köln GmbH (en lo sucesivo, «INEOS») y la Bundesrepublik Deutschland (República Federal de Alemania), representada por la Umweltbundesamt (Oficina Federal de Medio Ambiente, Alemania), en relación con la denegación a dicha sociedad de la posibilidad de proceder a la corrección de su solicitud de asignación gratuita de derechos de emisión de gases de efecto invernadero para el tercer período de comercio (2013-2020), basada en la expiración del plazo de preclusión establecido por la normativa nacional para la presentación de tales solicitudes.
3. El órgano jurisdiccional remitente pregunta al Tribunal de Justicia sobre la compatibilidad de un plazo de preclusión con el artículo 10 bis de la Directiva 2003/87 y con la Decisión 2011/278.
4. Propondré al Tribunal de Justicia que responda a esta cuestión declarando que estas disposiciones, examinadas junto con los principios de equivalencia y efectividad, deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a la normativa de un Estado miembro que prevé tal plazo de preclusión y excluye así que el titular de una instalación pueda corregir o completar su solicitud de asignación gratuita de derechos de emisión tras la expiración de ese plazo, siempre que esta disposición procedimental no sea menos favorable que las relativas a recursos similares de naturaleza interna.
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
1. Directiva 2003/87
5. El artículo 1 de la Directiva 2003/87, titulado «Objeto», dispone:
«La presente Directiva establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en el interior de la [Unión] a fin de fomentar reducciones de las emisiones de estos gases de una forma eficaz en relación con el coste y económicamente eficiente
[...]»
6. El artículo 10 bis de la Directiva 2003/87, titulado «Normas comunitarias de carácter transitorio para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión», dispone:
«1. Antes del 31 de diciembre de 2010, la Comisión adoptará medidas de desarrollo a escala comunitaria, totalmente armonizadas, para la asignación de los derechos de emisión [...]
[...]
5. La cantidad máxima anual de derechos de emisión que constituye la base para el cálculo de los derechos de emisión asignados a las instalaciones no cubiertas por el apartado 3 que no sean nuevos entrantes no será superior a la suma de:
a) la cantidad total anual a escala [de la Unión] determinada con arreglo al artículo 9, multiplicada por la cuota de emisiones de instalaciones no cubiertas por el apartado 3 de la media total de emisiones verificadas en el período 2005-2007 de instalaciones cubiertas por el régimen comunitario en el período 2008-2012, y
b) la media total de emisiones verificadas de 2005 a 2007 de instalaciones incluidas en el régimen comunitario solo a partir de 2013 y que no estén cubiertas por el apartado 3, adaptada utilizando el factor lineal a que se refiere el artículo 9.
Si resulta necesario, se aplicará un factor de corrección uniforme intersectorial.
[...]»
7. El artículo 11 de dicha Directiva, titulado «Medidas nacionales de aplicación», establece:
«1. Los Estados miembros publicarán y presentarán a la Comisión, antes del 30 de septiembre de 2011, la lista de instalaciones reguladas por la presente Directiva en su territorio y los derechos de emisión que se asignen de forma gratuita a cada instalación, calculados de acuerdo con las normas a que se refiere el artículo 10 bis, apartado 1, y el artículo 10 quater.
[...]»
2. Decisión 2011/278
8. A tenor de su artículo 1, la Decisión 2011/278 establece las normas transitorias de la Unión para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo a la Directiva 2003/87/CE a partir del año 2013.
9. El artículo 7 de dicha Decisión, titulado «Recogida de datos de referencia», dispone:
«1. Los Estados miembros recogerán de los titulares de las instalaciones existentes que puedan optar a la asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo al artículo 10 bis de la Directiva [2003/87], respecto a todos los años del período comprendido entre el 1 de enero de 2005 y el 31 de diciembre de 2008, o, cuando proceda, entre el 1 de enero de 2009 y el 31 de diciembre de 2010, durante los cuales la instalación haya estado en funcionamiento, toda la información y los datos necesarios sobre cada uno de los parámetros enumerados en el anexo IV.
[...]
7. Los Estados miembros exigirán a los titulares de las instalaciones que faciliten datos completos y coherentes y que velen por que se eviten solapamientos entre subinstalaciones y una doble contabilización. Los Estados miembros velarán, en particular, por que los titulares actúen con la diligencia debida y faciliten datos de la mayor exactitud posible, de manera que pueda tenerse una certeza razonable en cuanto a la integridad de los datos.
A tal fin, velarán por que cada titular presente asimismo un informe metodológico que contenga, entre otras cosas, una descripción de la instalación, el método de compilación aplicado, las distintas fuentes de datos, las fases del cálculo y, cuando proceda, las hipótesis asumidas y el método aplicado para atribuir emisiones a las subinstalaciones pertinentes de conformidad con el apartado 6. Los Estados miembros podrán ordenar a los titulares que demuestren la exactitud y exhaustividad de los datos comunicados.
8. Cuando falten datos, el Estado miembro concernido exigirá al titular que facilite la correspondiente justificación.
Asimismo, le exigirá que sustituya todos los datos que falten con estimaciones prudentes basadas, en particular, en las mejores prácticas de la industria y en conocimientos científicos y técnicos recientes antes de la verificación por parte del verificador o, como muy tarde, durante la misma.
[...]»
10. El artículo 8 de la citada Decisión, titulado «Verificación», establece:
«1. En el proceso de recogida de datos con arreglo al artículo 7, los Estados miembros únicamente aceptarán datos que hayan sido considerados satisfactorios por un verificador. El proceso de verificación se referirá al informe metodológico y a los parámetros notificados contemplados en el artículo 7 y en el anexo IV. La verificación abordará la fiabilidad, credibilidad y exactitud de los datos facilitados por el titular de la instalación y dará lugar a un dictamen de verificación en el que se declarará con una certeza razonable si los datos facilitados contienen o no inexactitudes importantes.
[...]
4. Los Estados miembros no asignarán derechos de emisión gratuitos a una instalación cuando los datos relativos a la misma no hayan sido verificados y considerados satisfactorios.
[…]»
11. El artículo 10 de la Decisión 2011/278, titulado «Asignación a las instalaciones», dispone:
«1. Sobre la base de los datos recogidos de conformidad con el artículo 7, los Estados miembros calcularán, para cada año, la cantidad de derechos de emisión asignados gratuitamente en su territorio a cada instalación existente a partir de 2013 de conformidad con los apartados 2 a 8.
2. A los efectos de este cálculo, los Estados miembros determinarán, en primer lugar, la cantidad anual preliminar de derechos de emisión asignados gratuitamente a cada subinstalación por separado [...]
[...]
4. A efectos de la aplicación del artículo 10 bis, apartado 11, de la Directiva [2003/87], se aplicarán los factores contemplados en el anexo VI a la cantidad anual preliminar de derechos de emisión asignados gratuitamente, determinada respecto a cada subinstalación conforme al apartado 2 del presente artículo para el año en cuestión, cuando los procesos de esas subinstalaciones se utilicen en sectores o subsectores que no se consideran expuestos a un riesgo significativo de fuga de carbono con arreglo a la Decisión 2010/2/UE.
[...]
9. La cantidad anual total final de derechos de emisión asignados gratuitamente a cada instalación existente, a excepción de las instalaciones a que se refiere el artículo 10 bis, apartado 3, de la Directiva [2003/87], será la cantidad anual total preliminar de derechos de emisión asignados gratuitamente a cada instalación, determinada con arreglo al apartado 7, multiplicada por el factor de corrección intersectorial determinado con arreglo al artículo 15, apartado 3.
[...]»
12. A tenor del artículo 15 de dicha Decisión, titulado «Medidas nacionales de aplicación»:
«1. De conformidad con el artículo 11, apartado 1, de la Directiva [2003/87], los Estados miembros presentarán a la Comisión, a más tardar el 30 de septiembre de 2011, una lista de las instalaciones a las que se aplique la Directiva [2003/87] en su territorio, incluidas las instalaciones identificadas con arreglo al artículo 5, utilizando un modelo electrónico facilitado por la Comisión.
[...]
3. Una vez recibida la lista a que se refiere el apartado 1 del presente artículo, la Comisión evaluará la inclusión de cada instalación en la misma y las correspondientes cantidades anuales totales preliminares de derechos de emisión asignados gratuitamente.
Tras la notificación, por parte de todos los Estados miembros, de las cantidades anuales totales preliminares de derechos de emisión asignados gratuitamente para el período comprendido entre 2013 y 2020, la Comisión determinará el factor de corrección uniforme intersectorial contemplado en el artículo 10 bis, apartado 5, de la Directiva [2003/87]. [...]
4. Si la Comisión no deniega la inscripción de una instalación en la citada lista, incluidas las correspondientes cantidades anuales totales preliminares de derechos de emisión asignados gratuitamente a dicha instalación, el Estado miembro en cuestión procederá a determinar la cantidad anual final de derechos de emisión asignados gratuitamente para cada año del período 2013-2020 de conformidad con el artículo 10, apartado 9, de la presente Decisión.
[...]»
B. Derecho alemán
13. El artículo 9, apartados 1 a 4, de la Gesetz über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen (Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz — TEHG) (Ley sobre el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero), de 21 de julio de 2011 (BGBl. I p. 1475; en lo sucesivo, «TEHG»), tiene la siguiente redacción:
«(1) Los titulares de instalaciones recibirán una asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo a los principios del artículo 10 bis [...] de la Directiva 2003/87 [...] en su versión vigente en cada momento y de la Decisión 2011/278 [...]
(2) Para la asignación será necesaria la previa solicitud ante la autoridad competente. La solicitud de asignación gratuita de derechos deberá presentarse en un plazo que la autoridad competente publicará en el Bundesanzeiger al menos tres meses antes de su expiración. La publicación del plazo no podrá producirse antes de la entrada en vigor del reglamento relativo a las reglas de asignación al que se refiere el artículo 10 de la presente Ley. En caso de presentación de la solicitud fuera de plazo no habrá derecho a la asignación gratuita. La solicitud se acompañará de la documentación necesaria para la verificación del derecho. Salvo disposición en contrario del reglamento al que se refiere el artículo 10, los datos fácticos de la solicitud deberán ser verificados por un verificador con arreglo a lo dispuesto en el artículo 21 de la presente Ley.
(3) La autoridad competente calculará las cantidades preliminares, publicará en el Bundesanzeiger una lista de todas las instalaciones comprendidas en el ámbito de aplicación de la presente Ley, así como las cantidades preliminares correspondientes, y transmitirá la lista a la Comisión Europea. En el cálculo de las cantidades preliminares sólo se tendrá en cuenta la información facilitada por el titular cuya veracidad haya sido suficientemente acreditada. [...]
(4) La autoridad competente resolverá, antes del inicio del período de comercio, sobre la asignación gratuita de derechos de emisión para las instalaciones de los titulares que hayan presentado la correspondiente solicitud dentro del plazo establecido de conformidad con el apartado 2, segunda frase. Por lo demás, el procedimiento de asignación se regirá por las disposiciones de la Ley de procedimiento administrativo.»
14. Mediante una publicación en el boletín electrónico alemán de los anuncios legales obligatorios (elektronischer Bundesanzeiger, eBAnz AT118 2011 B1, de 20 de octubre de 2011), la Deutsche Emissionshandelsstelle (Servicio alemán de comercio de derechos de emisión; en lo sucesivo, «DEHSt») fijó el vencimiento del plazo previsto en el artículo 9, apartado 2, de la TEHG a 23 de enero de 2012.
15. El artículo 5 de la Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (Zuteilungsverordnung 2020 — ZuV 2020) (Reglamento de asignación de derechos de emisión de gases de efecto invernadero para el período de comercio 2013 a 2020), de 26 de septiembre de 2011 (BGBl. I 2011, p. 1921), titulado «Recogida de datos de referencia», establece, en su apartado 1, que el titular de la instalación deberá aportar, con la solicitud de asignación gratuita para instalaciones existentes, en particular, los datos generales de la instalación, los datos adicionales sobre la instalación, los datos generales de cada elemento de asignación y los datos adicionales sobre los elementos de asignación en casos especiales.
III. Litigio principal y cuestión prejudicial
16. INEOS explota una planta de craqueo para la producción de productos químicos mediante el craqueo al vapor de nafta a alta temperatura. Dicha planta está sujeta desde el 1 de enero de 2008 a la obligación de comercio de derechos de emisión.
17. El 23 de enero de 2012, INEOS solicitó, para dicha planta, a DEHSt, la asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo al artículo 9, apartado 1, de la TEHG para el período de comercio 2013-2020 sobre la base del período de referencia 2005-2008. El plazo para presentar esta solicitud se había fijado en ese mismo día, de conformidad con el apartado 2 del citado artículo. La citada solicitud fue verificada por un verificador. En esta solicitud se indicaba que se partía de una cantidad anual preliminar de 547 635 derechos de emisión para asignar.
18. Mediante decisión de 17 de febrero de 2014, la DEHSt asignó a INEOS 3 867 032 derechos de emisión para el mencionado período de comercio por lo que respecta a las emisiones de la instalación de que se trata, indicando que la asignación se basaba en los datos comunicados por INEOS en su solicitud de asignación.
19. El 11 de marzo de 2014, INEOS presentó ante la DEHSt un recurso administrativo contra dicha decisión, sosteniendo que esta última debía tener en cuenta algunos datos adicionales a efectos del cálculo de las emisiones directas para los años 2006 y 2007.
20. El 3 de septiembre de 2015, la DEHSt desestimó este recurso indicando que no podían tenerse en cuenta los nuevos datos en la decisión de asignación, dado que INEOS únicamente los había presentado en el mes de abril de 2015 en el recurso administrativo, es decir, más de tres años después de la fecha de expiración del plazo para presentar la solicitud, a saber, el 23 de enero de 2012. Señaló que no sólo el artículo 9, apartado 2, de la TEHG preveía un plazo legal de preclusión, sino que la estrecha interdependencia entre el procedimiento nacional y el procedimiento europeo de asignación se oponía a toda modificación de los datos que figuraban en la solicitud.
21. El 29 de septiembre de 2015, INEOS interpuso ante el Verwaltungsgericht Berlin (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Berlín) un recurso contra esta decisión, alegando que había omitido, por error, transmitir algunos datos sobre las emisiones directas para los años 2006 y 2007, suponiendo equivocadamente que la DEHSt ya disponía de esos datos, pese a que esa planta únicamente había estado sujeta al régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero a partir del 1 de enero de 2008. Según INEOS, la DEHSt debería haberla instado a completar o corregir los datos facilitados a efectos de la solicitud de asignación.
22. Según el órgano jurisdiccional remitente, dado que el Derecho de la Unión no contiene una disposición expresa sobre los efectos jurídicos que deben atribuirse a la información facilitada por un titular de una instalación con posterioridad a la expiración del plazo previsto por el Derecho nacional para presentar una solicitud de asignación, debe aclararse si el artículo 9, apartado 2, de la TEHG, con arreglo al cual no existe un derecho a asignación gratuita en caso de solicitud fuera de plazo, es compatible con las disposiciones de la Directiva 2003/87 y de la Decisión 2011/278.
23. En estas circunstancias, el Verwaltungsgericht Berlin (Tribunal de lo Contencioso-administrativo de Berlín) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Se opone lo dispuesto en el artículo 10 bis de la Directiva [2003/87] y en la Decisión [2011/278] a una normativa de un Estado miembro que, respecto del período de comercio 2013-2020, establece un plazo de preclusión material para las solicitudes de asignación de derechos de emisión gratuitos a las instalaciones ya existentes presentadas fuera de plazo y excluye la posibilidad de corregir errores o de completar los datos (incompletos) de la solicitud que se hayan detectado una vez expirado el plazo establecido por el Estado miembro?»
IV. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
24. La petición de decisión prejudicial se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 14 de noviembre de 2016.
25. INEOS, el Gobierno alemán y la Comisión formularon observaciones escritas.
26. En la vista, celebrada el 14 de septiembre de 2017, han comparecido para formular oralmente sus observaciones INEOS, el Servicio alemán de comercio de derechos de emisión, el Gobierno alemán y la Comisión.
V. Análisis
27. Mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta al Tribunal de Justicia si el artículo 10 bis de la Directiva 2003/87 y la Decisión 2011/278 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a la normativa de un Estado miembro que establece, respecto del período de comercio 2013-2020, un plazo de preclusión para la presentación de solicitudes de asignación gratuita de derechos de emisión y que excluye así la posibilidad de corregir o completar esa solicitud una vez expirado ese plazo.
28. Procede destacar, con carácter previo, que esta cuestión se plantea en un contexto caracterizado, por una parte, por la existencia de un error cometido por el titular al presentar su solicitud de asignación gratuita y, por otra parte, por el deseo de éste de corregir su error con el fin de obtener un número más elevado de derechos de emisión gratuitos. (4)
29. Limitaré mi razonamiento a este caso concreto. Por consiguiente, no me pronunciaré sobre la hipótesis de un error cometido por la autoridad competente ni sobre la de una corrección para reducir el número de derechos de emisión que se asignan de forma gratuita. A pesar de su interés, esos otros supuestos superan el marco del asunto principal.
30. Seguidamente, examinaré si el plazo de preclusión en cuestión en el litigio principal es contrario al principio de efectividad de los derechos conferidos con arreglo al artículo 10 bis de la Directiva 2003/87. (5) Para examinar este extremo, creo oportuno describir, previamente, las principales características del régimen establecido por la Directiva 2003/87.
A. Sobre el régimen establecido por la Directiva 2003/87
31. El régimen establecido por la Directiva 2003/87 puede describirse a través de sus objetivos, de las tres principales obligaciones que recaen sobre los titulares y de los tres modos de adquisición de los derechos de emisión.
1. Los objetivos perseguidos por la Directiva 2003/87
32. No creo necesario examinar ampliamente los objetivos perseguidos por la Directiva 2003/87, a pesar de su importancia fundamental, ya que estos objetivos se derivan claramente de la legislación y de la jurisprudencia de la Unión.
33. De sus considerandos 3 a 5 resulta que la Directiva 2003/87 tiene como objetivo establecer un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero que permita contribuir al cumplimiento de los compromisos de la Unión en el contexto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, (6) que trata de reducir esas emisiones a la atmósfera a un nivel que impida toda perturbación antropogénica peligrosa del sistema climático. (7)
34. Este objetivo de reducción de las emisiones antropogénicas de gases de efecto invernadero se inscribe dentro de la lucha contra el cambio climático, que está identificada expresamente en el artículo 191 TFUE, apartado 1, como uno de los objetivos de la política de la Unión en el ámbito del medio ambiente.
35. Como se desprende, en particular, de los considerandos 3 y 5 de la Directiva 2009/29/CE, (8) la Directiva 2003/87 debe contribuir a reducir para el año 2020 las emisiones globales de gases de efecto invernadero de la Unión al menos un 20 % respecto a los niveles del año 1990, y «hacerlo de una forma eficaz en relación con el coste». (9)
36. La eficacia económica es, en efecto, otro objetivo perseguido por la Directiva 2003/87, como lo confirma su artículo 1. Esa es la razón de ser del régimen de «cap and trade» establecido por dicha Directiva. Ciertamente, la posibilidad de vender los derechos de emisión (trade), cuyo número se limita para el conjunto de los titulares sujetos a ese régimen (cap), debería favorecer las reducciones de emisiones en las instalaciones en las que se pueden reducir a menor coste. (10)
37. Por ello, la lógica económica del régimen de comercio de derechos de emisión consiste en actuar de modo que las reducciones de emisiones de gases de efecto invernadero necesarias para obtener un resultado medioambiental predeterminado se produzcan con el menor coste posible. Al permitir, en particular, la venta de los derechos de emisión asignados, este régimen pretende fomentar que sus participantes emitan una cantidad de gases de efecto invernadero inferior a los derechos de emisión que les hayan sido asignados inicialmente, con el fin de transmitir el excedente a otros participantes que hayan producido una cantidad de emisiones superior a los derechos de emisión asignados. (11)
2. Las tres principales obligaciones impuestas a los titulares por la Directiva 2003/87
38. Para comprender correctamente cómo funciona en la práctica la Directiva 2003/87, es preciso describir las tres obligaciones principales a las que se somete a los titulares incluidos en su ámbito de aplicación, tal como lo delimita su artículo 2, apartado 1.
39. En primer lugar, los titulares de instalaciones fijas, con arreglo al artículo 4 de la Directiva 2003/87, tendrán que poseer un permiso para emitir gases de efecto invernadero, que deberá expedirse en la forma prevista en los artículos 5 a 8 de dicha Directiva. (12)
40. En segundo lugar, los titulares tienen una obligación de seguimiento y notificación de sus emisiones de conformidad con el artículo 14 de la Directiva 2003/87. (13) Es preciso destacar, a este respecto, que la solicitud de permiso debe incluir una descripción de las medidas previstas para el seguimiento y la notificación de las emisiones, (14) y que la autoridad competente sólo podrá expedir la autorización si considera que el titular es capaz de garantizar el seguimiento y la notificación de las emisiones. (15)
41. Con arreglo al artículo 15 de la citada Directiva, los informes de los titulares deben, además, ser objeto de una verificación por un verificador independiente. (16)
42. En tercer lugar, con arreglo al artículo 12, apartados 2 bis y 3, de la Directiva 2003/87, los titulares deberán, a más tardar el 30 de abril de cada año, «entregar» un número de derechos de emisión equivalentes a las emisiones totales del año natural anterior, verificadas de conformidad con el artículo 15 de dicha Directiva. Los derechos de emisión entregados se cancelan posteriormente.
43. Esta obligación representa la pieza fundamental del sistema establecido por la Directiva 2003/87. (17) La entrega de derechos de emisión por el titular se ha descrito correctamente como la concreción «del pago de una deuda medioambiental», (18) es decir, del pago de la deuda medioambiental contraída por el titular durante el año natural anterior. Para ser más preciso, el titular debe entregar un derecho de emisión por cada tonelada equivalente de dióxido de carbono emitida durante ese período. (19)
44. Ahora, debo explicar cómo puede adquirir, en la práctica, un titular de una instalación los derechos de emisión que necesita para cumplir con su obligación anual de entrega.
3. Las tres formas de adquirir derechos de emisión para cumplir con la obligación anual de entrega
45. Si la obligación anual de entrega descrita anteriormente crea una demanda de derechos de emisión por parte de los titulares sujetos al régimen establecido por la Directiva 2003/87, (20) la oferta de derechos de emisión puede desglosarse en tres fuentes distintas. Existen, en efecto, tres formas de adquirir derechos de emisión, las dos primeras son posibles para todos los titulares, la tercera, sólo para algunos.
46. La primera forma de adquisición consiste en adquirir derechos de emisión a cualquier otra persona que tenga tales derechos. (21) Dichas transacciones sólo pueden, por definición, referirse a los derechos expedidos previamente por los Estados miembros. En este sentido, estas transacciones forman el «mercado secundario» de los derechos de emisión.
47. Las otras dos formas de adquisición están ligadas, en cambio, a los dos métodos mediante los cuales los Estados miembros asignan derechos con arreglo a la Directiva 2003/87, a saber, la asignación mediante subasta (que puede calificarse de «mercado primario») y la asignación gratuita. Estos dos métodos de asignación son objeto de una regulación detallada y sumamente técnica en esta Directiva y en los actos adoptados en ejecución de ésta, cuyos rasgos principales pueden resumirse de la siguiente manera.
48. En primer lugar, el número de derechos de emisión que son asignados cada año es objeto de un límite calculado para la Unión en su conjunto. (22) Este es uno de los aspectos esenciales del régimen de «cap and trade» establecido por la Directiva 2003/87. En la práctica, el incentivo para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, para los titulares sujetos a este régimen, dependerá del nivel de este límite. (23)
49. Con arreglo al artículo 9 de la Directiva 2003/87, el límite de las emisiones de las instalaciones fijas se estableció en algo más de dos mil millones de derechos de emisión para el año 2013. (24) Este límite disminuye cada año utilizando un factor lineal de 1,74 %, que se ha calculado de modo que pueda cumplirse el compromiso adquirido por la Unión de reducir sus emisiones globales al menos un 20 % de aquí al año 2020 en relación con los niveles registrados en 2005. (25)
50. En segundo lugar, el número de derechos de emisión así limitado, que debe emitirse anualmente, debe repartirse entre los derechos de emisión subastados y los derechos de emisión asignados a título gratuito. A tenor del artículo 10, apartado 1, de la Directiva 2003/87, a partir del año 2013, los Estados miembros subastarán todos los derechos de emisión que no se asignen de forma gratuita. Por tanto, el número de derechos de emisión que se subastarán depende del número de derechos de emisión expedidos gratuitamente. (26)
51. En tercer lugar, me falta por describir el régimen «general» (27) de asignación gratuita de derechos de emisión previsto en el artículo 10 bis de la Directiva 2003/87, que supone probablemente el aspecto más complejo del régimen establecido por dicha Directiva. La lectura de este artículo puede, efectivamente, desalentar a los juristas más aguerridos.
52. El Tribunal de Justicia ha señalado que la asignación gratuita de derechos de emisión no tenía por objeto conceder subvenciones a los productores de que se trata, sino mitigar el impacto económico de la introducción inmediata y unilateral por la Unión de un mercado de derechos de emisión, evitando una pérdida de competitividad en determinados sectores de producción incluidos en el ámbito de aplicación de dicha Directiva. (28)
53. Por otro lado, la asignación gratuita de derechos de emisión no elimina completamente el incentivo para reducir las emisiones de sus beneficiarios. El Tribunal de Justicia ha destacado, a este respecto, que el incentivo para reducir las emisiones de cada instalación reside en la ganancia que puede obtenerse por la disminución de sus necesidades de derechos de emisión, los cuales tienen un valor económico que puede materializarse mediante su venta, con independencia de que se hayan asignado gratuitamente o no. (29)
54. No obstante, las asignaciones gratuitas disminuyen la intensidad del incentivo para adoptar prácticas que reduzcan las emisiones, ya que los titulares que se benefician de ellas no necesitan adquirir todos o parte de los derechos de emisión que están obligados a entregar anualmente. Por consiguiente, y como precisó la Abogado General Kokott, disminuir la cantidad de derechos de emisión asignados gratuitamente refuerza el incentivo para limitar las emisiones y, por lo tanto, contribuye a proteger el medio ambiente y a luchar contra el cambio climático, tal y como exige el artículo 191 TFUE. (30)
55. El artículo 10 bis, apartado 11, de la Directiva 2003/87 prevé la supresión de las asignaciones de derechos de emisión gratuitos en 2027. En ese momento, todos los derechos de emisión destinados a las instalaciones fijas deberán subastarse. No obstante, es preciso destacar que la Comisión parece haber abandonado esta loable ambición introducida por la Directiva 2009/29, ya que la propuesta de Directiva de modificación para el cuarto período (2021-2030) fija la cuota de los derechos de emisión que deberán subastarse en el 57 % de la dotación global. (31)
56. Por otro lado, con independencia de la eventual supresión, en un plazo determinado, de las asignaciones gratuitas, el artículo 10 bis, apartado 3, de la Directiva 2003/87 excluye, en cualquier caso, algunas instalaciones fijas del disfrute de estas asignaciones, en particular los generadores de electricidad. Por tanto, esas instalaciones deben adquirir, en los mercados primario o secundario, todos los derechos de emisión necesarios para cumplir con su obligación anual de entrega. (32)
57. Por lo que respecta a las instalaciones que disfrutan de asignaciones gratuitas con arreglo al artículo 10 bis de la Directiva 2003/87, el procedimiento que permite determinar el importe de estas asignaciones puede dividirse en tres etapas que conducen respectivamente a la asignación de base, a la asignación preliminar y a la asignación definitiva. (33)
58. La asignación de base, en primer término, no se realiza en función de las emisiones reales del beneficiario (como la obligación de entrega), (34) sino de «parámetros de referencia» teóricos calculados por la Comisión a partir de las emisiones del 10 % de las instalaciones más eficaces, de conformidad con el artículo 10 bis, apartado 2, de la Directiva 2003/87. (35) Así, para cada instalación o subinstalación, la asignación de base resulta de la multiplicación del parámetro de referencia aplicable y del nivel histórico de actividad, determinándose este último sobre la base de los datos de referencia comunicados por los titulares de instalaciones de conformidad con los artículos 7 y 9 de la Decisión 2011/278. Este cálculo deberá realizarse por los Estados miembros con arreglo al artículo 10, apartados 1 y 2, de dicha Decisión. (36)
59. La asignación preliminar, en segundo término, se calculará aplicando un coeficiente de reducción a la asignación de base de conformidad con el artículo 10 bis, apartado 11, de la Directiva 2003/87. Este coeficiente de reducción, que es de 0,8 para el año 2013 (reducción del 20 %), disminuye cada año en cantidades iguales para alcanzar 0,3 (reducción del 70 %) en el año 2020. (37)
60. Sin embargo, es preciso señalar que esta reducción no afecta a todas las instalaciones que disfrutan de asignaciones gratuitas. En efecto, con arreglo al artículo 10 bis, apartado 12, de la Directiva 2003/87, no están sujetas a reducción las asignaciones gratuitas en los sectores que tengan un riesgo importante de deslocalización a terceros países a causa de las obligaciones medioambientales impuestas por dicha Directiva. En otros términos, estos sectores han obtenido una disminución de sus obligaciones medioambientales debido a la existencia de un riesgo de deslocalización púdicamente calificado de «riesgo significativo de fuga de carbono». De conformidad con el artículo 10 bis, apartados 13 a 18, de dicha Directiva, la Comisión ha establecido una larga lista de sectores o subsectores de actividades que tienen tal riesgo de deslocalización. (38)
61. El artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2003/87 y el artículo 15, apartados 1 y 2, de la Decisión 2011/278 obligan a los Estados miembros a publicar y presentar a la Comisión la lista de instalaciones y subinstalaciones situadas en su territorio y reguladas por dicha Directiva, precisando para cada una de ellas la cantidad de la asignación de base y la de la asignación preliminar, (39) y ello para el conjunto del tercer período (2013-2020).
62. La tercera y cuarta etapa del cálculo consiste en la aplicación eventual de un segundo mecanismo de reducción previsto en el artículo 10 bis, apartado 5, de la Directiva 2003/87. Así, la asignación definitiva equivaldrá bien a la asignación preliminar (si no debe aplicarse ese mecanismo), bien a la asignación preliminar reducida (en caso contrario).
63. En efecto, sobre la base de las listas comunicadas por los Estados miembros, la Comisión debe garantizar que la cantidad total de las asignaciones de base —y no de las asignaciones preliminares— (40)calculadas para las instalaciones situadas en el territorio de la Unión no supere el límite definido en el artículo 10 bis, apartado 5, de la Directiva 2003/87, (41) que corresponde a una parte de la dotación global definida en el artículo 9 de la citada Directiva. (42)
64. Si se supera efectivamente este límite, la Comisión está obligada a proceder a una reducción proporcional aplicando un «factor de corrección intersectorial» a las asignaciones previstas por los Estados miembros, que corresponde a la relación entre el citado límite y la suma de las asignaciones de base. (43)
65. Haré hincapié en que la Comisión tuvo efectivamente que definir un factor de corrección intersectorial para el tercer período (2013-2020). (44) A raíz de dicha Decisión, los Estados miembros pudieron proceder a las asignaciones definitivas aplicando ese factor de corrección o, para ser más precisos, de reducción a las asignaciones preliminares que no habían sido rechazadas por la Comisión. (45)
B. Sobre la cuestión prejudicial planteada por el órgano jurisdiccional remitente
66. Con carácter preliminar, es preciso observar que la cuestión planteada al Tribunal de Justicia (46) no se refiere a la obligación de notificar las emisiones anuales que incumbe a los titulares en virtud del artículo 14 de la Directiva 2003/87, (47) sino a la recogida por los Estados miembros de los datos de referencia de los titulares de conformidad con el artículo 7 de la Decisión 2011/278 a efectos de la determinación del nivel histórico de actividad a que se refiere el artículo 9 de esta Decisión, que servirá para el cálculo de la asignación de base. (48)
67. Así, el problema al que se enfrenta INEOS en el litigio principal se debe a la falta de comunicación por ésta de los datos de referencia completos correspondientes a los años 2006 y 2007, lo que redujo el importe de la asignación de base calculada por la autoridad competente así como, por ello, el número de derechos de emisión asignados gratuitamente a INEOS. (49)
68. Con el fin de responder a la cuestión prejudicial planteada, observaré, en primer lugar, que la Directiva 2003/87 y la Decisión 2011/278 no proceden a una armonización exhaustiva de las disposiciones procedimentales relativas a las solicitudes de asignación gratuita de derechos de emisión. En segundo lugar, expondré los motivos por los que considero que el plazo de preclusión y la imposibilidad de realizar correcciones tras la expiración de ese plazo, aspectos controvertidos en el litigio principal, no son contrarios al principio de efectividad tal como lo interpreta la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia.
1. Sobre la inexistencia de armonización exhaustiva de las disposiciones procedimentales relativas a las solicitudes de asignación gratuita de derechos de emisión
69. INEOS sostiene que la legislación de la Unión procede a una armonización exhaustiva de todos los aspectos, incluidos los de procedimiento, relativos a las solicitudes de asignación gratuita de derechos de emisión, de modo que los Estados miembros no disponen de ningún margen de apreciación a ese respecto. El Gobierno alemán y la Comisión rechazan esta postura.
70. Estoy de acuerdo con el Gobierno alemán y la Comisión. Efectivamente, a tenor del artículo 10 bis, apartado 1, de la Directiva 2003/87, la Comisión adoptará «medidas de desarrollo a escala comunitaria, totalmente armonizadas, para la asignación de los derechos de emisión a que se refieren los apartados 4, 7 y 12» (el subrayado es mío). La Comisión adoptó la Decisión 2011/278 sobre esta base y, en mi opinión, no cabe duda de que esta Decisión, en relación con el artículo 10 bis de dicha Directiva, procede a una armonización exhaustiva de los aspectos materiales de la asignación gratuita de los derechos de misión, (50) cuyos grandes rasgos he esbozado en las presentes conclusiones. (51)
71. En cambio, estas normas no incluyen ninguna disposición que regule expresamente los aspectos de procedimiento de esta asignación, en particular el plazo en el que debe presentarse una solicitud de asignación gratuita o incluso la posibilidad de corregirla tras la expiración de ese plazo.
72. Concretamente, el artículo 7 de la Decisión 2011/278, que se refiere a la recogida de datos de referencia por los Estados miembros, no incluye ninguna precisión a este respecto. El artículo 7, apartado 8, de esta Decisión precisa que el titular debe justificar toda «laguna» y sustituir «los datos parcialmente disponibles» con estimaciones prudentes, sin establecer, no obstante, un procedimiento que permita corregir o completar los datos recogidos. Del mismo modo, el artículo 8 de dicha Decisión prohíbe a los Estados miembros aceptar datos que no hayan sido considerados satisfactorios por un verificador, sin fijar, sin embargo, un plazo o un procedimiento de corrección para los datos no satisfactorios.
73. Según reiterada jurisprudencia, a falta de armonización exhaustiva, la determinación de la regulación procesal aplicable corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro en virtud del principio de autonomía procesal de los Estados miembros, a condición, sin embargo, de que esta regulación no sea menos favorable que la aplicable a situaciones similares de carácter interno (principio de equivalencia) y de que no haga imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión (principio de efectividad). (52)
74. Por lo que respecta al principio de equivalencia, no resulta de ningún elemento de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia, y tampoco se ha alegado ante este Tribunal, que el plazo de preclusión en cuestión en el litigio principal sea contrario a ese principio. En cualquier caso, corresponde al órgano jurisdiccional remitente pronunciarse a este respecto, como ha señalado acertadamente la Comisión. (53)
75. Por consiguiente, concentraré mi análisis en la compatibilidad con el principio de efectividad del plazo de preclusión controvertido en el litigio principal.
76. Deseo precisar, a este respecto, que no me parece posible seguir el enfoque sugerido por INEOS consistente en apreciar «directamente» la compatibilidad del plazo de preclusión controvertido en el litigio principal con ciertas disposiciones de la Directiva 2003/87 o de la Decisión 2011/278.
77. Efectivamente, de la jurisprudencia anteriormente citada resulta que la compatibilidad con el Derecho de la Unión de disposiciones procedimentales adoptadas por los Estados miembros debe apreciarse a la luz de los principios de equivalencia y de efectividad. Por consiguiente, la redacción de las disposiciones de la Directiva 2003/87 o de la Decisión 2011/278 debe tenerse en cuenta en el marco del examen de la compatibilidad con el principio de efectividad del plazo de preclusión controvertido en el litigio principal. (54)
2. Sobre la compatibilidad del plazo de preclusión controvertido en el litigio principal
78. Con carácter preliminar, precisaré que la Comisión sugirió que se examinase por separado la posibilidad de que los Estados miembros establezcan un plazo de preclusión para la presentación de solicitudes de asignación gratuita con arreglo al artículo 10 bis de la Directiva 2003/87, por una parte, y la imposibilidad de que los titulares corrigiesen su solicitud tras la expiración de ese plazo, por otra.
79. A mi juicio, estos dos aspectos son, sin embargo, indisociables, como evidencia la redacción de la cuestión prejudicial planteada. (55) En efecto, la imposibilidad de que INEOS, en el litigio principal, complete o corrija su solicitud de asignación gratuita tiene su origen en el establecimiento, en la normativa nacional, de un plazo de preclusión —y no de un plazo indicativo— para la presentación de tales solicitudes. Por consiguiente, examinaré estos dos aspectos a continuación de manera conjunta.
80. Recordaré que, según reiterada jurisprudencia, cada caso en el que se plantee la cuestión de si una disposición procesal nacional hace imposible o excesivamente difícil la aplicación del Derecho de la Unión debe analizarse teniendo en cuenta el lugar que ocupa dicha disposición dentro del conjunto del procedimiento, de su desarrollo y de sus peculiaridades, ante las diversas instancias nacionales. Desde esta perspectiva, procede tomar en consideración, en su caso, la protección del derecho de defensa, el principio de seguridad jurídica y el buen desarrollo del procedimiento. (56)
81. Por lo que se refiere específicamente al establecimiento por un Estado miembro de plazos de preclusión, el Tribunal de Justicia ya ha declarado hace mucho tiempo que el principio de efectividad no se opone a tales plazos cuando estos son «razonables». (57)
82. Por lo que respecta al carácter razonable de los plazos de preclusión, el Tribunal de Justicia ha indicado también que corresponde a los Estados miembros determinar, respecto a las normativas nacionales comprendidas en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión, plazos en función, en particular, de la importancia para los interesados de las decisiones que hayan de adoptarse, la complejidad de los procedimientos y de la legislación que deba aplicarse, el número de personas a las que puedan afectar y los demás intereses públicos o privados que deban tenerse en cuenta. (58)
83. Con arreglo a estos principios, el Tribunal de Justicia tiende a proceder, en la práctica, a un examen relativamente breve de los plazos relativamente largos (59) y a un examen relativamente largo de los plazos relativamente breves. (60) En principio, sólo estos últimos pueden hacer imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión en el sentido de la jurisprudencia recordada en el punto 73 de las presentes conclusiones, lo que justifica un examen más detallado de su carácter razonable.
84. De la información comunicada por el órgano jurisdiccional remitente resulta que la fecha límite para la presentación de las solicitudes de asignación gratuita, en cuestión en el litigio principal, era el 23 de enero de 2012 y que esa fecha había sido objeto de una publicación oficial el 20 de octubre de 2011. (61) Por otro lado, de las observaciones presentadas por el Gobierno alemán se deriva que esa fecha también se había anunciado en un correo electrónico dirigido a los titulares de instalaciones y en un comunicado de prensa, ambos de fecha 20 de octubre de 2011. De lo anterior resulta que el plazo impuesto a los titulares para la presentación de sus solicitudes de asignación gratuita era de un poco más de tres meses.
85. Un plazo de tres meses constituye un plazo relativamente breve en el sentido de la jurisprudencia antes citada, (62) cuyo carácter razonable debe, por tanto, ser objeto de un examen más detallado.
86. En primer lugar, el derecho conferido por el ordenamiento jurídico de la Unión controvertido en el litigio principal es el derecho a disfrutar de asignaciones gratuitas sobre la base del artículo 10 bis de la Directiva 2003/87 y de la Decisión 2011/278. Por ello, procede examinar si un plazo de preclusión de tres meses, como el controvertido en este litigio, puede hacer imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de este derecho.
87. Pues bien, los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia no incluyen ningún dato que autorice a pensar que tal plazo haría imposible en la práctica o excesivamente difícil, en especial debido a su brevedad, el ejercicio del derecho a disfrutar de una asignación gratuita. Cabe recordar que la presentación de tal solicitud requiere la comunicación por un titular como INEOS de los datos de referencia mencionados en el artículo 7 de la Decisión 2011/278, ya que estos datos deben ser objeto de una verificación de conformidad con el artículo 8 de esa Decisión. (63)
88. Como destacó acertadamente el Gobierno alemán, INEOS ni siquiera alegó que ese plazo fuera insuficiente para presentar su solicitud. En efecto, de la petición de decisión prejudicial se desprende que ésta, por error, no transmitió algunos datos correspondientes a los años 2006 y 2007, suponiendo equivocadamente que la DEHSt ya disponía de esos datos. (64) En consecuencia, INEOS no critica la duración del plazo de que se trata en el litigio principal, sino más bien la imposibilidad, tras la expiración del plazo, de corregir los datos de referencia comunicados en la solicitud inicial.
89. A este respecto, el Tribunal de Justicia ya ha precisado en varias ocasiones que un plazo de preclusión es, en principio, compatible con el principio de efectividad a pesar de que la expiración de tal plazo pueda, por su naturaleza, impedir a las personas afectadas invocar la totalidad o parte de sus derechos. (65) En el contexto del litigio principal, añadiré que ofrecer a los titulares la posibilidad de corregir o modificar su solicitud tras la expiración del plazo de preclusión en cuestión les permitiría evitar el efecto de preclusión de ese plazo.
90. En segundo lugar, INEOS se basó en la obligación que incumbe a los Estados miembros de partir de los datos de referencia más precisos y más completos posibles, de conformidad con la Directiva 2003/87 y la Decisión 2011/278. Según INEOS de esta obligación se desprende que las autoridades competentes deben descartar cualquier disposición procedimental que impida corregir datos incorrectos o completar los datos que falten, como el plazo de preclusión en cuestión en el litigio principal, y ello a fin de garantizar la aplicación efectiva del Derecho de la Unión.
91. A este respecto, es cierto que el artículo 7, apartado 7, de la Decisión 2011/278 obliga a los Estados miembros a recoger datos de referencia «completos y coherentes» y «de la mayor exactitud posible». Por otro lado, el artículo 7, apartado 8, así como el artículo 8, apartados 1 y 4, de dicha Decisión establecen varias obligaciones que refuerzan la exigencia de exactitud de los datos utilizados para calcular las asignaciones gratuitas.
92. No obstante, debo recordar que la apreciación de la compatibilidad con el principio de efectividad, en el sentido de la jurisprudencia recordada en el punto 73 de las presentes conclusiones, consiste en determinar si el plazo de preclusión de que se trata en el litigio principal hace imposible o excesivamente difícil el ejercicio de un derecho conferido a un titular como INEOS.
93. Pues bien, no todas las obligaciones que el Derecho de la Unión impone a los Estados miembros crean derechos en favor de los particulares. (66) No sucede así, en mi opinión, con la obligación impuesta a los Estados miembros de recoger datos de referencia de la mayor exactitud posible. Por el contrario, a mi juicio, del tenor de las disposiciones, antes citadas, de la Decisión 2011/278 resulta que la exigencia de exactitud de los datos de referencia entra en el ámbito de responsabilidad conjunta de los Estados miembros y de los titulares de las instalaciones.
94. Por consiguiente, el titular de una instalación como INEOS no puede invocar válidamente, frente a las autoridades nacionales competentes, un supuesto derecho a la exactitud de los datos de referencia para impedir la expiración de un plazo de preclusión. A falta de tal derecho, procede desestimar la alegación de INEOS según la cual la imposibilidad de corregir la solicitud inicial tras la expiración de un plazo de preclusión es incompatible con el principio de efectividad.
95. En tercer lugar, considero que ofrecer a los titulares de instalaciones la posibilidad de completar o corregir los datos de referencia para obtener una asignación gratuita adicional de derechos de emisión podría, en realidad, dificultar excesivamente el ejercicio del derecho a disfrutar de tales asignaciones, debido a la inseguridad jurídica que implicaría esa posibilidad.
96. Como he explicado en las presentes conclusiones, (67) el paso de la asignación preliminar a la asignación definitiva exige una verificación por parte de la Comisión para garantizar que el número de derechos de emisión asignados gratuitamente no supere el límite definido en el artículo 10 bis, apartado 5, de la Directiva 2003/87. Si se supera este límite, la Comisión deberá definir un factor de corrección intersectorial que permita reducir proporcionalmente el total de las asignaciones preliminares previstas por los Estados miembros y determinar así el importe de las asignaciones definitivas para cada instalación beneficiaria dentro de la Unión.
97. Pues bien, si el Tribunal de Justicia adoptase la posición de INEOS, cada asignación adicional, realizada a raíz de una corrección por un titular de sus datos de referencia, exigiría que la Comisión procediese a una nueva verificación así como, en su caso, a una modificación del factor de corrección. (68) Además de que tal modificación no está prevista por las disposiciones pertinentes de la Directiva 2003/87 y de la Decisión 2011/278, conllevaría una reducción de la cuantía de la asignación definitiva para cada uno de los beneficiarios. En otros términos, el beneficiario de una asignación gratuita no podría considerar jamás definitivo el número de derechos de emisión que le han sido asignados.
98. Como han señalado acertadamente el Gobierno alemán y la Comisión, tal situación sería difícilmente conciliable con el principio de seguridad jurídica. Por lo tanto, haría excesivamente difícil el ejercicio del derecho a disfrutar de una asignación gratuita. En este contexto, el efecto de un plazo de preclusión como el controvertido en el litigio principal es precisamente el de preservar la seguridad jurídica en beneficio del conjunto de personas afectadas. Como ha precisado el Tribunal de Justicia en numerosas ocasiones, la fijación de plazos de preclusión respeta, en principio, la exigencia de efectividad puesto que constituye una aplicación del principio fundamental de seguridad jurídica que protege tanto al interesado como a la administración de que se trate. (69)
99. En cuarto lugar, ofrecer la posibilidad a los titulares de instalaciones de modificar su solicitud de asignación gratuita de derechos de emisión no me parece conciliable con el procedimiento establecido por el artículo 10 bis de la Directiva 2003/87 y por la Decisión 2011/278 para determinar la existencia y la extensión del derecho a disfrutar de una asignación de este tipo.
100. Como ya he explicado en las presentes conclusiones, (70) el desarrollo de este procedimiento es progresivo en tanto cada etapa de cálculo debe concluirse antes de pasar a la etapa siguiente. Pues bien, el enfoque propuesto por INEOS, que permitiría a los titulares de instalaciones corregir o completar sus datos de referencia sin ninguna consideración de plazo, equivaldría, en esencia, a mantener abierta indefinidamente la primera etapa del cálculo, a saber, la determinación de la asignación de base con fundamento en el nivel histórico de actividad y en el parámetro de referencia aplicable. (71) Así, la asignación preliminar (segunda etapa) y la asignación definitiva (tercera etapa) tendrían que ser objeto de un nuevo cálculo cada vez que se corrigiesen los datos de referencia.
101. A mi juicio, tal enfoque sería incompatible con el buen desarrollo de este procedimiento puesto que implicaría una carga administrativa desproporcionada para los Estados miembros y la Comisión. (72)
102. En quinto lugar, y en la medida en que sea necesario, destaco que la interpretación que propongo es conforme con el objetivo principal perseguido por el régimen establecido por la Directiva 2003/87, a saber, la protección del medio ambiente mediante una reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero.
103. En efecto, esta interpretación consiste en excluir la posibilidad de que los titulares de instalaciones corrijan o completen sus datos de referencia para obtener una asignación adicional de derechos de emisión. En la práctica esta interpretación conducirá a situaciones de «subasignación» respecto a los titulares de instalaciones que hubieran podido recibir gratuitamente un número más elevado de derechos de emisión si su solicitud se hubiera realizado correctamente. Por consiguiente, esos titulares deberán adquirir un número mayor de derechos de emisión para cumplir con su obligación de entrega, lo que aumentará su incentivo para reducir sus emisiones. (73)
VI. Conclusión
104. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda del modo siguiente a la cuestión prejudicial planteada por el Verwaltungsgericht Berlin (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Berlín, Alemania):
«El artículo 10 bis de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo, en su versión modificada por la Directiva 2009/29/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, y la Decisión 2011/278/UE de la Comisión, de 27 de abril de 2011, por la que se determinan las normas transitorias de la Unión para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo al artículo 10 bis de la Directiva 2003/87, en su versión modificada por la Decisión 2012/498/UE de la Comisión, de 17 de agosto de 2012, junto con los principios de equivalencia y de efectividad, deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a la normativa de un Estado miembro que prevé, para el período de comercio 2013-2020, un plazo de preclusión para la presentación de las solicitudes de asignación gratuita de derechos de emisión y que excluye así que los titulares de instalaciones puedan corregir o completar dicha solicitud tras la expiración de ese plazo, siempre que esa disposición procedimental no sea menos favorable que las relativas a recursos similares de naturaleza interna.»