РЕШЕНИЕ НА СЪДА (първи състав)
22 февруари 2018 година(*)
„Преюдициално запитване — Околна среда — Схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Европейския съюз — Директива 2003/87/ЕО — Член 10а — Решение 2011/278/ЕС — Преходни правила за хармонизираното безплатно разпределяне на квоти за емисии — Период 2013—2020 г. — Заявление за разпределяне — Непълни данни — Коригиране — Преклузивен срок“
По дело C‑572/16
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Verwaltungsgericht Berlin (Административен съд Берлин, Германия) с акт от 3 ноември 2016 г., постъпил в Съда на 14 ноември 2016 г., в рамките на производство по дело
INEOS Köln GmbH
срещу
Bundesrepublik Deutschland,
СЪДЪТ (първи състав),
състоящ се от: R. Silva de Lapuerta, председател на състава, C. G. Fernlund, J.‑C. Bonichot, Aл. Арабаджиев и E. Regan (докладчик), съдии,
генерален адвокат: H. Saugmandsgaard Øe,
секретар: R. Şereş, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 14 септември 2017 г.,
като има предвид становищата, представени:
– за INEOS Köln GmbH, от S. Altenschmidt и A. Sitzer, Rechtsanwälte,
– за Umweltbundesamt, от I. Budde, в качеството на представител,
– за германското правителство, от T. Henze, в качеството на представител,
– за Европейската комисия, от A. C. Becker и C. Zadra, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 23 ноември 2017 г.,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 10а от Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 октомври 2003 година за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността и за изменение на Директива 96/61/ЕО на Съвета (ОВ L 275, 2003 г., стр. 32), изменена с Директива 2009/29/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 г. (ОВ L 140, 2009 г., стр. 63) (наричана по-нататък „Директива 2003/87“), както и на Решение 2011/278/ЕС на Комисията от 27 април 2011 година за определяне на валидни за целия Европейски съюз преходни правила за хармонизираното безплатно разпределяне на квоти за емисии съгласно член 10а от Директива 2003/87 (ОВ L 130, 2011 г., стр. 1).
2 Запитването е отправено в рамките на спор между INEOS Köln GmbH (наричано по-нататък „INEOS“) и Bundesrepublik Deutschland (Федерална република Германия), представлявана от Umweltbundesamt (Федерална агенция за околната среда, Германия) във връзка с отказа, който е получило това дружество, да бъде извършена корекцията на заявление за безплатно разпределяне на квоти за емисии на парникови газове (наричани по-нататък „квотите за емисии“) за третия период на търговия 2013—2020 г.
Правна уредба
Правото на Съюза
Директива 2003/87
3 Член 1 от Директива 2003/87, озаглавен „Предмет“, гласи:
„С настоящата директива се въвежда схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността (наричана по-долу „схемата на Общността“), за да се стимулира намаляването на емисии на парникови газове по икономичен и икономически ефективен начин.
[…]“.
4 Под заглавие „Преходни общностни правила за хармонизирано безплатно разпределение на квоти“ член 10а от тази директива предвижда:
„1. До 31 декември 2010 г. Комисията приема напълно хармонизирани мерки по изпълнението на общностно равнище за [хармонизирано разпределение] на квоти.
[…]
2. При определяне на принципите за определяне на ex ante параметри за отделните отрасли и подотрасли, отправна точка са средните резултати на първите 10 % най-ефективни инсталации в отрасъл или подотрасъл в Общността за периода 2007—2008 г.[…]
[…]
5. Максималното годишно количество квоти, което служи за основа за изчислението на квотите за инсталациите, които не са обхванати от параграф 3 и не са нови участници, не надвишава сбора от:
а) общото годишно количество за Общността, определено съгласно член 9, умножено по дела на емисиите от инсталации, които не са обхванати от параграф 3, в общите средни проверени емисии за периода 2005—2007 г. от инсталации, обхванати от схемата на Общността за периода 2008—2012 г.; и
б) общите средни годишни проверени емисии за периода 2005—2007 г. от инсталации, които са включени в схемата на Общността не по-рано от 2013 г. нататък и не са обхванати от параграф 3, коригирани с линейния коефициент, посочен в член 9.
При необходимост се прилага единен междуотраслов корекционен коефициент.
[…]“.
5 Съгласно член 11 от посочената директива, озаглавен „Национални мерки за изпълнение“:
1. Всяка държава членка публикува и представя пред Комисията най-късно до 30 септември 2011 г. списък с инсталациите на нейна територия, които попадат в приложното поле на настоящата директива, както и количеството квоти, разпределени безплатно на всяка инсталация на нейна територия, изчислено в съответствие с правилата, посочени в член 10а, параграф 1 и член 10в.
2. Най-късно до 28 февруари всяка година компетентният орган определя количеството квоти, които се разпределят за тази година, изчислено в съответствие с членове 10, 10а и 10в.
[…]“.
Решение 2011/278
6 Съображение 15 от Решение 2011/278 има следната редакция:
„Също така държавите членки следва да осигуряват пълнота, съответствие и възможно най-висока точност на данните, получавани от операторите и използвани за разпределянето на квоти. Тези данни следва да бъдат верифицирани от независим верификатор, така че да се гарантира, че безплатното разпределяне на квоти за емисии се основава на сигурни и надеждни данни. Настоящото решение следва да съдържа специфични минимални изисквания за събирането и верификацията на данни с оглед да се улесни хармонизираното и съгласувано прилагане на правилата за разпределяне на квоти“.
7 Член 7 от това решение, озаглавен „Събиране на базови данни“, предвижда:
„1. За всяка работеща инсталация, отговаряща на условията за безплатно разпределяне на квоти по член 10а от Директива [2003/87], включително инсталациите, които се експлоатират само в отделни случаи, по-специално инсталациите които се държат в резерв или в готовност за включване, и инсталациите, работещи по сезонен график, държавите членки трябва да съберат от съответния оператор цялата съответна информация и данни относно посочените в приложение IV параметри за периода, през който инсталацията е работила от 1 януари 2005 г. до 31 декември 2008 г. или съответно, в случаите, когато това е приложимо — от 1 януари 2009 г. до 31 декември 2010 г.
[…]
7. Държавите членки трябва да изискват от операторите да представят пълни и съответстващи данни и да гарантират, че няма припокривания между инсталациите и двойно отчитане. По-специално държавите членки трябва да осигурят прилагането от страна на операторите на надлежно усърдие и подаването на данни с най-високата възможна точност, така че да бъде осигурена разумна убеденост в достоверността на данните.
За тази цел държавите членки трябва да осигурят подаване от страна на всеки оператор на доклад за използваната методика, съдържащ по-специално описание на инсталацията, на използваната методика за компилиране на данните, на различните източници на данни, на стъпките в изчисленията и, където случаят е такъв, на направените допускания и приложената методика за разпределяне на емисиите на съответните подинсталации съгласно параграф 6. Държавите членки могат да изискват от операторите да демонстрират точността и пълнотата на предоставените данни.
8. В случаите на липса на данни държавите членки трябва да изискват от оператора надлежно да оправдае всяка липса на данни.
Държавите членки трябва да изискват от съответния оператор да замести всички липсващи данни с консервативни оценки, които по-специално да се основават на най-добрата индустриална практика и на актуалните научно-технически знания — преди или най-късно по време на верификацията от страна на верификатора.
[…]“.
8 Под заглавие „Верификация“ член 8 от посоченото решение предвижда:
„1. В процеса на събиране на данните съгласно член 7 държавите членки трябва да приемат само такива данни, които са верифицирани като задоволителни от верификатор. Процесът на верификация трябва да се отнася до доклада за използваната методика и докладваните параметри, посочени в член 7 и приложение IV. При верификацията трябва да се разгледат надеждността, достоверността и точността на данните, предоставени от оператора, и да се достигне до верификационно становище, в което с разумна убеденост да бъде заявено дали в представените данни присъстват или не съществени неистини.
[…]
4. Държавите членки трябва да не разпределят безплатни квоти за емисии на инсталация, за която съответните данни не са верифицирани като задоволителни.
[…]“.
9 Член 10 от Решение 2011/278, озаглавен „Разпределяне на квоти за емисии на ниво инсталация“, гласи:
„1. Въз основа на данните, събрани съгласно член 7, държавите членки трябва да изчисляват за всяка година броя на квотите за емисии, разпределяни безплатно в периода от 2013 г. нататък на всяка работеща инсталация на тяхна територия, в съответствие с посоченото в параграфи 2—8.
2. За целите на това изчисляване държавите членки трябва първо да определят предварителния годишен брой на безплатните квоти за емисии поотделно за всяка подинсталация.
[…]
9. Окончателният общ годишен брой на безплатните квоти за емисии, разпределяни на всяка работеща инсталация, освен за инсталациите, попадащи в обхвата на посоченото в член 10а, параграф 3 от Директива [2003/87], се определя чрез умножаване на предварителния общ годишен брой на безплатните квоти за емисии, определен съгласно посоченото в параграф 7, по общия коефициент за междусекторна корекция, определен съгласно член 15, параграф 3“.
10 Под заглавие „Разпределяне на квоти за емисии за крекинг с водна пара“ член 11 от това решение предвижда специален метод, представляващ дерогация от метода, описан в член 10, параграф 2 от посоченото решение, за изчисляване на предварителния годишен брой на безплатните квоти за емисии, разпределяни на подинсталация с продуктов показател във връзка с производството на ценни химически вещества.
11 Съгласно член 15 от посоченото решение, озаглавен „Национални мерки за изпълнение“:
„1. Съгласно член 11, параграф 1 от Директива [2003/87], държавите членки трябва в срок до 30 септември 2011 г. да представят на Комисията списък на инсталациите на тяхна територия, попадащи в обхвата на Директива [2003/87][…], като се използва предоставеният от Комисията електронен образец.[…]
2. Списъкът по параграф 1 трябва да съдържа следните данни за всяка работеща инсталация:
[…]
3. След получаване на списъка по параграф 1 от настоящия член Комисията трябва да направи оценка на включването на всяка инсталация в списъка и на съответния предварителен общ брой на безплатните квоти за емисии.
След нотификация от всички държави членки на предварителния общ брой на безплатните квоти за емисии за разпределяне в периода от 2013 до 2020 г. Комисията трябва да определя единния коефициент за междусекторна корекция съгласно посоченото в член 10а, параграф 5 от Директива [2003/87]. Този корекционен коефициент ще бъде определян чрез сравняване на сбора на предварителните общи годишни количества безплатни квоти за емисии, разпределяни на инсталациите, които не са производители на електроенергия, за всяка година от периода 2013—2020 г. […] с годишното количество на квотите, изчислявано съгласно член 10а, параграф 5 от Директива [2003/87] за инсталации, които не са производители на електроенергия или нови участници[…].
4. Ако Комисията не отхвърли включването на дадена инсталация в този списък, включително съответните предварителни общи годишни количества безплатни квоти за емисии, разпределени на тази инсталация, съответната държава членка трябва да продължи с определянето на окончателното количество безплатни квоти за емисии за всяка година в периода от 2013 до 2020 г., в съответствие с член 10, параграф 9 от настоящото решение.
[…]“.
12 Съгласно приложение IV към Решение 2011/278, озаглавено „Параметри, за които да се събират данни за базовия период на работещи инсталации“, за целите на събирането на данни за базовия период съгласно член 7, параграф 1 от същото решение, държавите членки трябва да изискват от операторите на инсталации и подинсталации да подадат като минимум посочените по-долу видове данни на ниво инсталация и подинсталация за всички календарни години от избрания базов период (2005—2008 г. или 2009—2010 г.), между другото, общо емисиите на парникови газове, както и емисии на парникови газове от изгарянето на горива и емисиите на парникови газове от технологични процеси.
Германското право
13 Член 9, параграфи 1—4 от Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (Закон за търговия с емисии на парникови газове) от 21 юли 2011 г. (BGBl. 2011 I, стр. 1475, наричан по-нататък „TEHG“), има следната редакция:
„1. На операторите на инсталации се разпределят безплатни квоти в съответствие с принципите, съдържащи се в член 10а от Директива [2003/87] съгласно текста ѝ към релевантния момент и Решение 2011/278 […].
2. Предпоставка за разпределянето е подаването на заявление до компетентния орган. Заявлението за разпределяне на безплатни квоти се подава в срок, който се оповестява с публикация в Bundesanzeiger от компетентния орган най-малко три месеца преди изтичането му. Оповестяването на срока се извършва най-рано след влизането в сила на наредбата по член 10 относно правилата при разпределянето. При просрочени заявления не се предоставя право на разпределяне на безплатни квоти. Към заявлението следва да се приложат необходимите за доказване на правото документи. Доколкото в наредбата по член 10 не е предвидено друго, посочените в заявлението фактически обстоятелства трябва да бъдат верифицирани от проверител съгласно член 21.
3. Компетентният орган изчислява предварително разпределените количества, публикува в Bundesanzeiger списък на тези количества и на всички данни, попадащи в приложното поле на настоящия закон, и предоставя списъка на Европейската комисия. При изчисляването на предварително разпределените количества се вземат предвид само такива данни на оператора, чиято точност е гарантирана в достатъчна степен. […]
4. Преди началото на периода на търговия компетентният орган взема решение относно разпределянето на безплатни квоти за дадена инсталация на оператори, които са подали заявление в рамките на срока, оповестен съгласно параграф 2, второ изречение. […]“.
14 Член 5 от Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (Наредба за разпределянето на квоти за емисии на парникови газове през период на търговия от 2013 г. до 2020 г.) от 26 септември 2011 г. (BGBl. 2011 I, стр. 1921), озаглавен „Събиране на референтни данни“, предвижда в параграф 1, че заедно със заявлението за безплатно разпределяне на квоти за работещи инсталации операторът на инсталацията трябва да предостави информация както относно инсталацията, така и относно всеки елемент на разпределението.
15 С публикуване в германския електронен бюлетин за задължителните по закон публикации (elektronischer Bundesanzeiger, eBAnz AT118 2011 B1, 20 октомври 2011 г.) Deutsche Emissionshandelsstelle (Германската служба за търговия с квоти за емисии, наричана по-нататък „DEHSt“) посочва, че срокът, определен в член 9, параграф 2 от TEHG, изтича на 23 януари 2012 г.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
16 INEOS експлоатира инсталация за производство на химични вещества посредством крекинг с водна пара на суров нефт при високи температури. От 1 януари 2008 г. за тази инсталация влизат в сила задълженията за търговия с емисии.
17 На 23 януари 2012 г. във връзка с тази инсталация INEOS подава в определения срок заявление до DEHSt за безплатно разпределяне на емисии съгласно член 9, параграф 1 от TEHG за периода на търговия 2013—2020 г. въз основа на периода 2005—2008 г. Всъщност съгласно параграф 2 от посочения член до същия ден е бил и срокът за подаването на такива заявления. Видно от преписката, представена пред Съда, заявлението е било верифицирано от независим проверяващ орган. В заявлението се посочва по-специално предварително годишно количество от 574 635 квоти, подлежащи на разпределяне, съгласно изчисленията, които INEOS извършило по специфичния метод за изчисление, съдържащ се в член 11 от Решение 2011/278, по отношение на крекинга с водна пара.
18 С решение от 17 февруари 2014 г. DEHSt разпределя на INEOS общо количество от 3 867 032 квоти за този период на търговия за емисиите на разглежданата инсталация, като допълва, че разпределението се основава на посочените в заявлението на INEOS данни (наричано по-нататък „спорното решение“).
19 На 11 март 2014 г. INEOS подава пред DEHSt административна жалба срещу спорното решение, като изтъква, че DEHSt е била длъжна да вземе предвид някои допълнителни данни при изчисляването на преките емисии за 2006 г. и 2007 г.
20 На 3 септември 2015 г. DEHSt отхвърля жалбата с мотива, че новите данни е нямало как да бъдат взети предвид в решението за разпределяне на безплатните квоти за емисиите, тъй като INEOS предоставило тези данни едва през април 2015 г. в рамките на административното производство, т.е. повече от три години след изтичането на срока за подаване на заявлението, а именно 23 януари 2012 г. Според посоченото от DEHSt не само че в член 9, параграф 2 от TEHG е предвиден законов преклузивен срок, но и тясната връзка с европейското производство за разпределяне на емисии не допускала каквото и да е промяна в посочените в заявлението данни.
21 На 29 септември 2015 г. INEOS обжалва пред Verwaltungsgericht Berlin (Административен съд Берлин, Германия) това решение за отхвърляне на жалбата с твърдението, че е пропуснало по погрешка да представи някои данни относно своите преки емисии за 2006 г. и 2007 г., като неоснователно е предполагало, че DEHSt вече разполага с тези данни, докато схемата за търговия с квоти за емисии за въпросната инсталация влязла в сила едва от 1 януари 2008 г. Според INEOS следвало DEHSt да поиска от него да допълни или коригира предоставените в заявлението данни.
22 Според запитващата юрисдикция, щом като правото на Съюза не съдържа изрично разпоредба за правните последици, които следва да пораждат данните, предоставяни от операторите след изтичането на предвидения в националното право срок, трябва да се изясни дали член 9, параграф 2 от TEHG — съгласно който правото на безплатно разпределяне не съществува по подадени след крайния срок заявления — е съвместим с разпоредбите на Директива 2003/87 и на Решение 2011/278.
23 При тези условия Verwaltungsgericht Berlin (Административен съд Берлин, Германия) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Допускат ли разпоредбите на член 10а от Директива [2003/87], както и разпоредбите на Решение [2011/278] правна уредба на държава членка, която предвижда, във връзка с периода на търговия 2013—2020 г., преклузивен срок за неподадените в срок заявления за разпределяне на безплатни квоти за емисии за работещи инсталации и следователно изключва коригирането на грешки или допълването на (непълна) информация в заявлението, установени едва след изтичането на законово определения от държавата членка срок?“.
По преюдициалния въпрос
24 С въпроса си запитващата юрисдикция иска от Съда да установи дали член 10а от Директива 2003/87 и Решение 2011/278 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална разпоредба като разглежданата в главното производство, която предвижда за периода на търговия 2013—2020 г. преклузивен срок за подаването на заявления за разпределяне на безплатни квоти и следователно изключва възможността за операторите да коригират или да допълват своите заявления след изтичането на този срок.
25 Видно от акта за преюдициално запитване, този въпрос се поставя в рамките на спор, в който операторът на инсталация, по отношение на която схемата за търговия с квоти за емисии се прилага от 1 януари 2008 г., в конкретния случай INEOS, по погрешка е пропуснал в молбата си за разпределяне на безплатни квоти за емисии да представи някои базови данни, а именно данните относно преките емисии на тази инсталация за 2006 г. и 2007 г. Безспорно, ако тази грешка не е била допусната, този оператор е щял да получи повече безплатни квоти за емисии.
26 В самото начало следва да се припомни, че предмет на Директива 2003/87 е въвеждането на схема за търговия с квоти за емисии, за да се намалят емисиите на парникови газове в атмосферата до равнище, което би предотвратило опасна антропогенна намеса в климатичната система, и чиято крайна цел е опазването на околната среда (вж. по-специално решение от 8 март 2017 г., ArcelorMittal Rodange и Schifflange, C‑321/15, EU:C:2017:179, т. 24).
27 Тази схема се основава на икономическа логика, която мотивира всеки участник в нея да изпуска количество парникови газове, по-малко от квотите, които първоначално са му били отпуснати, за да прехвърли остатъка от тях на друг участник, изпуснал количество емисии, по-голямо от отпуснатите му квоти (вж. по-специално решение от 8 март 2017 г., ArcelorMittal Rodange и Schifflange, C‑321/15, EU:C:2017:179, т. 22).
28 Директива 2003/87 цели също така до 2020 г. емисиите на парникови газове на Европейския съюз да се намалят най-малко с 20 % в сравнение с нивата от 1990 г. по икономически ефективен начин (решение от 8 септември 2016 г., E.ON Kraftwerke, C‑461/15, EU:C:2016:648, т. 23).
29 За тази цел член 10а от Директива 2003/87 предвижда, за инсталациите от определени сектори на дейност, разпределяне на безплатни квоти за емисии, чието количество намалява постепенно през периода 2013—2020 г., с цел разпределянето на безплатни квоти да се прекрати през 2027 г. (вж. в този смисъл решения от 8 септември 2016 г., E.ON Kraftwerke, C‑461/15, EU:C:2016:648, т. 24 и от 26 октомври 2016 г., Yara Suomi и др., C‑506/14, EU:C:2016:799, т. 46).
30 Съгласно член 10а, параграф 1 от Директива 2003/87 с Решение 2011/278 Комисията изготвя хармонизирани правила в рамките на Съюза за безплатно разпределение на квоти за емисии. Тези хармонизирани правила конкретизират основното изискване, което се състои в свеждането до минимум на нарушенията на конкуренцията на вътрешния пазар (решение от 22 юни 2016 г., DK Recycling und Roheisen/Комисия, C‑540/14 P, EU:C:2016:469, т. 53).
31 Според INEOS по този начин законодателят на Съюза е хармонизирал изчерпателно всички аспекти, включително процедурните, свързани със заявленията за разпределяне на безплатни квоти за емисии, така че държавите членки нямат никаква свобода на преценка в това отношение. Както от текста на относимите разпоредби от Решение 2011/278, и по-конкретно на членове 7, 8 и 10 от него, така и от неговата структура и от преследваната от него цел произтичало обаче, че държавите членки имат задължението да се уверят в изчерпателния, точен и съгласуван характер на подаваните от операторите базови данни. Това решение обаче не предвиждало, че тези задължения на държавите членки могат да бъдат ограничени със срокове или че последните могат да определят свои собствени преклузивни срокове.
32 В това отношение следва да се посочи, че процедурата, определена от законодателя на Съюза за разпределяне на безплатни квоти за емисии за 2013—2020 г., включва по същество три отделни етапа.
33 Най-напред, през първия етап държавите членки трябва в съответствие с член 7 от Решение 2011/278 да събират от операторите за всяка работеща инсталация, отговаряща на условията за такова разпределяне, цялата относима информация и данни за всички години, по принцип, от периода 2005—2008 г., през които инсталацията е работила, относно всеки от параметрите, които, изброени в приложение IV към това решение, позволяват да се определи размерът на разпределяните квоти (решение от 8 септември 2016, E.ON Kraftwerke, C‑461/15, EU:C:2016:648, т. 25).
34 Съгласно член 8, параграф 1 от Решение 2011/278, за целта държавите членки трябва да приемат само такива данни, които са верифицирани като задоволителни от верификатор, който трябва да разгледа тяхната надеждност, достоверност и точност, за да се достигне до верификационно становище, в което с разумна убеденост да бъде заявено дали в представените данни присъстват или не съществени неистини.
35 Въз основа на така събраната информация държавите членки трябва, съгласно член 10 от Решение 2011/278, да изчислят за всяка година броя на квотите за емисии, разпределяни безплатно, считано от 2013 г. нататък, на всяка работеща инсталация на тяхна територия (решение от 8 септември 2016 г., E.ON Kraftwerke, C‑461/15, EU:C:2016:648, т. 26 и 34).
36 След приключването на този първи етап всяка държава членка има задължението, по силата на член 11, параграф 1 от Директива 2003/87 и на член 15, параграфи 1 и 2 от Решение 2011/278, да публикува и да представи на Комисията най-късно до 30 септември 2011 г. списъка със съществуващи на нейна територия инсталации и подинсталации, попадащи в обхвата на тази директива, като уточнява за всяка от тях размера на временно разпределените квоти за целия период 2013—2020 г.
37 По-нататък, през втория етап, Комисията трябва, след получаването на този списък, и ако по същество предварителният общ годишен брой на безплатните квоти за емисии, изчислен от държавите членки, надхвърля максимума, наложен на индустрията, който съответства на максималното годишно количество квоти, предвидено в член 10а, параграф 5 от Директива 2003/87, да извърши пропорционално намаляване на това временно количество, изчислено от държавите членки с прилагането на „коефициент за междусекторна корекция“, предвиден в тази разпоредба, който съответства на съотношението между посоченото временно количество и това максимално количество (вж. в този смисъл решение от 28 април 2016 г., Borealis Polyolefine и др., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 и C‑391/14—C‑393/14, EU:C:2016:311, т. 62 и 63).
38 И накрая, през третия етап, държавите членки трябва, по силата на член 15, параграфи 4 и 5 от Решение 2011/278, да определят окончателното количество безплатни квоти за всяка година в периода 2013—2020 г., чрез умножаване, съгласно член 10, параграф 9 от това решение, на предварителния общ годишен брой на безплатните квоти за емисии по общи коефициент за междусекторна корекция. Съгласно член 11, параграф 2 от Директива 2003/87 държавите членки са длъжни да предоставят разпределените квоти за съответната година най-късно до 28 февруари от същата.
39 В случая, както вече е видно от точка 25 от настоящото съдебно решение, предвиденият в член 9, параграф 2 от TEHG преклузивен срок, разглеждан в спора по главното производство, се отнася до първия етап на тази процедура, през който операторите са били длъжни по силата на член 7 от Решение 2011/278 да предоставят на компетентните национални органи референтните данни, изброени в приложение IV към това решение, свързани с периода 2005—2008 г. за всяка от съответните инсталации.
40 Следва обаче да се установи, че противно на твърденията на INEOS, законодателят на Съюза по никакъв начин не е извършил изчерпателна хармонизация на този етап на процедурата. Всъщност, макар че, разбира се, Директива 2003/87 и Решение 2011/278 представляват рамката на тази хармонизация, нито Директивата, нито Решението определят срока, в който операторът е длъжен да подаде заявление за разпределяне на квоти, и още по-малко срока, в който този оператор би могъл евентуално да коригира или да допълва данните, предоставяни в подкрепа на това заявление.
41 В това отношение следва да се отбележи, че член 7, параграф 8, от Решение 2011/278 уточнява, че в случаите на липса на данни държавите членки трябва да изискват от оператора надлежно да оправдае всяка „липса на данни“ и да замести „частично наличните данни“ с консервативна оценка, без обаче да установява процедура, която би позволила да се коригират или да се допълват предоставените данни. Също така, макар и член 8 от това решение да забранява на държавите членки да приемат данни, които не са верифицирани като задоволителни от верификатор, тази разпоредба не определя срок или процедура за коригиране за незадоволителните данни.
42 При тези обстоятелства, при липсата на правила, установени в правна уредба на Съюза, относно процедурите за подаване и за разглеждане на заявленията за разпределяне на безплатните квоти за емисии, съгласно постоянната съдебна практика приемането на такива правила трябва да се извърши във вътрешния правов ред на всяка държава членка в съответствие с принципа на процесуалната автономия, но при условие тези правила да не са по-неблагоприятни от правилата, които уреждат подобни положения от вътрешно естество (принцип на равностойност) и да не правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правния ред на Съюза (принцип на ефективност) (в този смисъл вж. по-специално решение от 20 октомври 2016 г., Danqua, C‑429/15, EU:C:2016:789, т. 29).
43 По отношение на принципа на равностойност в представената пред Съда преписка не са налични данни, от които да произтича, че преклузивният срок, предмет на спора по главното производство, е несъвместим с този принцип, а и в хода на настоящото производство не е направено такова твърдение. Във всички случаи, както основателно изтъква Комисията, запитващата юрисдикция трябва да се произнесе в това отношение.
44 Що се отнася до принципа на ефективност, следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика всеки случай, в който се поставя въпросът дали дадена национална процесуална разпоредба прави невъзможно или прекомерно трудно прилагането на правото на Съюза, трябва да се анализира, като се държи сметка за мястото на тази разпоредба в цялото производство, за неговото развитие и за неговите особености пред различните национални инстанции. В това отношение следва, ако е необходимо, да се вземат предвид по-конкретно принципът за гарантиране на правото на защита, принципът на правната сигурност и правилното протичане на производството (вж. по-конкретно решение от 20 октомври 2016 г., Danqua, C‑429/15, EU:C:2016:789, т. 42).
45 Що се отнася по-конкретно до преклузивните срокове, Съдът е решил, че във връзка с националните правни уредби, които попадат в приложното поле на правото на Съюза, държавите членки са длъжни да определят срокове в зависимост по-специално от значимостта за заинтересованите лица на решенията, които следва да се приемат, от сложността на приложимите производства и законодателство, от броя на лицата, които могат да бъдат засегнати, и от другите публични или частни интереси, които трябва да се вземат предвид (вж. по-конкретно решение от 20 октомври 2016 г., Danqua, C‑429/15, EU:C:2016:789, т. 44).
46 В това отношение, видно от съдебната практика, определянето на преклузивни срокове принципно отговаря на изискването за ефективност, доколкото представлява приложение на основния принцип на правната сигурност, който осигурява закрила както на заинтересованото лице, така и на съответната администрация. Всъщност такива срокове по принцип не могат да направят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правния ред на Съюза (вж. по-конкретно решение от 21 декември 2016 г., TDC, C‑327/15, EU:C:2016:974, т. 98).
47 От това следва, че определянето на разумни преклузивни срокове за обжалване в интерес на правната сигурност е съвместимо с правото на Съюза (решение от 29 октомври 2015 г., BBVA, C‑8/14, EU:C:2015:731, т. 28).
48 В конкретния случай, видно от акта за преюдициално запитване, определената дата на изтичане на срока за подаване на заявленията за разпределяне на безплатни квоти за емисии, предвиден в член 9, параграф 2 от TEHG, е била 23 януари 2012 г. Видно от точка 15 от настоящото съдебно решение, се установява, че тази дата е била официално публикувана на 20 октомври 2011 г. Освен това, видно от писменото становище, представено пред Съда от германското правителство, което не се оспорва по този пункт, за датата, на която е изтичал този срок, в същия ден са били информирани операторите с изпратено до тях електронно писмо, което е било и предмет на прессъобщение.
49 От това следва, че в главното производство преклузивният срок, наложен на операторите за подаването на техните заявления за разпределяне на безплатни квоти за емисии на основание член 10а от Директива 2003/87 и на относимите разпоредби от Решение 2011/278 за периода 2013—2020 г., е бил малко по-голям от три месеца.
50 Затова следва да се определи дали такъв срок е от естество да направи практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването от оператор, какъвто е INEOS в главното производство, на право, предоставено от правото на Съюза.
51 В това отношение следва да се установи, че макар член 10а от Директива 2003/87 и Решение 2011/278 да предоставят на някои оператори като INEOS правото да ползват безплатни квоти за емисии за периода 2013—2020 г., в случая посоченият оператор по никакъв начин не изтъква, че този срок, малко по-голям от три месеца, е бил прекалено кратък, за да представи заявлението си за разпределяне с цел да му бъде предоставено това право, като посоченият оператор първоначално подава това заявление в посочения срок. Освен това, както посочва генералният адвокат в точка 87 от своето заключение, представената пред Съда преписка не съдържа никакъв елемент, който да дава основание да се приеме, че разглежданият преклузивен срок прави практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на това право.
52 В замяна на това, видно от акта за преюдициално запитване, както вече беше посочено в точки 25 и 39 от настоящото съдебно решение, този оператор оспорва невъзможността за допълване на това заявление след изтичането на срока с цел корекция на предоставените от него непълни данни относно емисиите на неговите собствени инсталации.
53 Следва обаче да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика по принцип преклузивният срок е съвместим с принципа на ефективност независимо от обстоятелството, че изтичането на такъв срок може поради своето естество да възпрепятства засегнатите лица да защитят частично или напълно правата си (вж. по-конкретно решения от 16 май 2000 г., Preston и др., C‑78/98, EU:C:2000:247, т. 34, от 18 септември 2003 г., Pflücke, C‑125/01, EU:C:2003:477, т. 35, и от 8 септември 2011 г., Q-Beef и Bosschaert, C‑89/10 и C‑96/10, EU:C:2011:555, т. 36).
54 Затова единствено обстоятелството, че разглежданият в главното производство преклузивен срок поради самото си естество съставлява пречка за предоставянето на допълнителни данни от страна на заявителя след изтичането на този срок, не може само по себе си да докаже съществуването на нарушение на принципа на ефективност.
55 От това следва, че нито един елемент от представената пред Съда преписка не позволява да се приеме, че такъв преклузивен срок е от естество да направи практически невъзможно или прекомерно трудно подаването на заявление за разпределяне на безплатни квоти за емисии с цел упражняване на правото да се получат безплатни квоти за емисии на основание член 10а от Директива 2003/87, както и на Решение 2011/278.
56 INEOS поддържа обаче, че от задължението, което имат държавите членки, при изчисляването на тези квоти да се основават на референтни данни, които са точни и пълни в най-висока степен, произтича, че компетентните национални органи са длъжни, с цел да гарантират ефективното прилагане на правото на Съюза, да отхвърлят всяка друга процедурна норма като разглеждания в главното производство преклузивен срок, който съставлява пречка за коригирането на непълните данни.
57 В това отношение е вярно, както Съдът вече е подчертал, че държавите членки, съгласно член 7, параграф 7 от Решение 2011/278, във връзка със съображение 15 от посоченото решение, следва да осигуряват пълнота, съответствие и възможно най-висока точност на данните, получавани от операторите и използвани за разпределянето на квоти (решение от 8 септември 2016 г., E.ON Kraftwerke, C‑461/15, EU:C:2016:648, т. 27 и 37).
58 В същото това отношение, както вече беше изведено в точка 34 от настоящото съдебно решение, член 8, параграф 1 от Решение 2011/278 налага на държавите членки да осигурят контрол от верификатор за „надеждност, достоверност и точност“ на тези данни, за да се стигне до верификационно становище, в което „с разумна убеденост“ да бъде заявено дали в представените данни присъстват или не съществени неистини.
59 Такова изискване за точност е задължение на държавите членки, видно както от тези разпоредби, така и от съображение 15 от Решение 2011/278, с цел последните да бъдат в състояние да осъществят целта за намаляване на емисиите на парникови газове, припомнена в точки 26—28 от настоящото съдебно решение, чрез хармонизирано и последователно прилагане на правилата за разпределение.
60 Същевременно обаче, видно по-конкретно от самия текст на член 7, параграфи 7 и 8 от Решение 2011/278, изискването за точност, което се налага на държавите членки, означава сътрудничество от страна на операторите и в това отношение им налага също различни задължения, сред които по-конкретно да предоставят изчерпателни, съгласувани и точни във възможно най-голяма степен данни, както и да проявяват необходимата дължима грижа.
61 Затова тези задължения за сътрудничество, налагани на операторите, определено имат за цел, както основателно отбелязват Германската агенция за околната среда и германското правителство, да насърчат последните, тъй като те са източникът на необходимите референтни данни за изчисляване на безплатните квоти за емисии, да проявят необходимата дължима грижа за осигуряване събирането на данни с възможно най-висока степен на точност, и то с цел държавите членки да могат на свой ред да изпълнят своите задължения на основание членове 7 и 8 от Решение 2011/278 и така да се постигне целта за намаляване на емисиите на парникови газове, преследвана от Директива 2003/87.
62 При тези условия, както посочва генералният адвокат в точки 93 и 94 от своето заключение, следва да се установи, че това изискване за точност произтича от съвместната отговорност на държавите членки и на операторите и че затова не може да се приеме, за разлика от твърденията на INEOS, че тези оператори извеждат от Решение 2011/278 някакво право на точност на данните, предоставяни за изчисляване на безплатните квоти за емисии, на което те биха могли да се позоват пред своята държава членка. Следователно ефективното прилагане на това решение не може по никакъв начин да задължи компетентните национални органи да отхвърлят процедурна разпоредба като разглеждания в главното производство преклузивен срок, с цел да се даде възможност на операторите да коригират предоставените от тях в този срок непълни данни.
63 От това следва, че нито един елемент от преписката, представена пред Съда, не позволява да се приеме, че преклузивен срок като разглеждания в главното производство нарушава принципа на ефективност.
64 Тази преценка се налага на още по-силно основание при обстоятелствата по делото в главното производство, тъй като, видно от представените пред Съда данни от германското правителство, които не се оспорват от INEOS по този пункт, от октомври 2011 г. компетентните национални органи нееднократно са съобщавали на съответните оператори, че за инсталации като тази на INEOS, разглеждана в главното производство, за които схемата за търговия с квоти за емисии се прилага едва от 1 януари 2008 г., е необходимо допълнително съобщаване на относимите данни, изброени в член 5 от Наредбата за разпределянето на квоти за емисии на парникови газове през период на търговия от 2013 г. до 2020 г., от 26 септември 2011 г., в случаите, в които за референтен е избран периодът 2005—2008 г.
65 Освен това следва да се отбележи, че ако в случая е била възможна корекция на непълните данни при разпределянето на допълнителни безплатни квоти за емисии, тя е щяла да се осъществи, видно от съобщението за спорното решение, не веднага след приключването на първия етап, но едва след приключването на третия и последен етап на процедурата.
66 А такава късна корекция би могла да накърни принципа на правна сигурност, щом като би съществувал рискът всяко разпределение на безплатни квоти за емисии да остане временно до безкрайност с оглед на това, че винаги би било възможно отново да се открие първият етап на процедурата. От това би последвало сериозно нарушаване на доброто функциониране на процедурата за разпределяне на безплатни квоти за емисии.
67 И накрая, противно на твърдяното от INEOS, от решение от 28 април 2016 г., Borealis Polyolefine и др. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 и C‑391/14—C‑393/14, EU:C:2016:311), не може по никакъв начин да бъде изведено различно тълкуване. Разбира се, в точка 97 от това съдебно решение Съдът е приел, че Комисията е трябвало да поиска от държавите членки да извършат „необходимите корекции“ на предоставените данни за емисии. Същевременно обаче по посочените дела грешката се е дължала, видно от точки 94 и 95 от същото съдебно решение, на обстоятелството, че Комисията е взела предвид данни, представени от държавите членки, относно емисиите за период, който не е обхванат от член 10а, параграф 5, първа алинея, буква б) от Директива 2003/87. Единствено именно поради тежестта на тази грешка, която е засегнала по съществен начин единния коефициент за междусекторна корекция, и in fine броя на подлежащите на разпределение безплатни квоти, принципът на правната сигурност не е бил противопоставен на поставянето под въпрос на този фактор с действие ex nunc, считано от момента, указан в точка 111 от посоченото съдебно решение.
68 С оглед на гореизложеното на поставения въпрос следва да се отговори, че член 10а от Директива 2003/87, както и Решение 2011/278 трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат национална разпоредба като разглежданата в главното производство, която предвижда по отношение на подаването на заявление за разпределяне на безплатни квоти за емисии за периода 2013—2020 г. преклузивен срок, след изтичането на който заявителят не разполага с никаква възможност да коригира или да допълва заявлението си, след като този срок не е от естество да направи практически невъзможно или прекомерно трудно подаването на такова заявление.
По съдебните разноски
69 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:
Член 10а от Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 октомври 2003 година за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността и за изменение на Директива 96/61/ЕО на Съвета, изменена с Директива 2009/29/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 година, както и Решение 2011/278/ЕС на Комисията от 27 април 2011 година за определяне на валидни за целия Европейски съюз преходни правила за хармонизираното безплатно разпределяне на квоти за емисии съгласно член 10а от Директива 2003/87 трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат национална разпоредба като разглежданата в главното производство, която предвижда по отношение на подаването на заявление за разпределяне на безплатни квоти за емисии за периода 2013—2020 г. преклузивен срок, след изтичането на който заявителят не разполага с никаква възможност да коригира или да допълва заявлението си, след като този срок не е от естество да направи практически невъзможно или прекомерно трудно подаването на такова заявление.
Подписи