Υπόθεση C‑358/14

Δημοκρατία της Πολωνίας

κατά

Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου
και
Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης

«Προσφυγή ακύρωσης – Προσέγγιση των νομοθεσιών – Οδηγία 2014/40/ΕΕ – Άρθρο 2, σημείο 25, άρθρο 6, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, άρθρο 7, παράγραφοι 1 έως 5, 7, πρώτη περίοδος, και 12 έως 14, και άρθρο 13, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ – Κύρος – Κατασκευή, παρουσίαση και πώληση προϊόντων καπνού – Απαγόρευση διάθεσης στην αγορά προϊόντων καπνού με χαρακτηριστικό άρωμα/γεύση – Προϊόντα καπνού τα οποία περιέχουν μινθόλη – Νομική βάση – Άρθρο 114 ΣΛΕΕ – Αρχή της αναλογικότητας – Αρχή της επικουρικότητας»

Περίληψη – Απόφαση του Δικαστηρίου (δεύτερο τμήμα)
της 4ης Μαΐου 2016

1.        Προσέγγιση των νομοθεσιών – Άρθρο 114 ΣΛΕΕ – Πεδίο εφαρμογής – Απαγόρευση διάθεσης ορισμένων προϊόντων στην αγορά – Εμπίπτει

(Άρθρο 114 ΣΛΕΕ)

2.        Προσέγγιση των νομοθεσιών – Κατασκευή, παρουσίαση και πώληση προϊόντων καπνού – Οδηγία 2014/40 – Μέτρα που μπορούν να ληφθούν προς ρύθμιση των συστατικών – Απαγόρευση διάθεσης στην αγορά προϊόντων καπνού με χαρακτηριστικό άρωμα/γεύση – Παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας – Δεν υφίσταται

(Άρθρο 5 § 4 ΣΕΕ· άρθρο 114 § 3 ΣΛΕΕ· οδηγία 2014/40 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 7)

3.        Προσέγγιση των νομοθεσιών – Κατασκευή, παρουσίαση και πώληση προϊόντων καπνού – Οδηγία 2014/40 – Μέτρα που μπορούν να ληφθούν προς ρύθμιση των συστατικών – Απαγόρευση διάθεσης στην αγορά προϊόντων καπνού με χαρακτηριστικό άρωμα/γεύση – Συμβατότητα με το άρθρο 114 ΣΛΕΕ

(Άρθρο 114 ΣΛΕΕ· οδηγία 2014/40 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, αιτιολογική σκέψη 15 και άρθρα 2, σημείο 25, και 7)

4.        Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Αρχές – Αναλογικότητα – Περιεχόμενο – Διακριτική ευχέρεια του νομοθέτη της Ένωσης – Δικαστικός έλεγχος – Όρια

(Άρθρο 5 § 4 ΣΕΕ)

5.        Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Αρχές – Αρχή της επικουρικότητας – Περιεχόμενο – Περιορισμός της αρμοδιότητας της Ένωσης λόγω της κατάστασης σε κράτος μέλος το οποίο είναι πιο προηγμένο από άλλα – Αποκλείεται

(Άρθρο 5 § 3 ΣΕΕ)

6.        Προσέγγιση των νομοθεσιών – Κατασκευή, παρουσίαση και πώληση προϊόντων καπνού – Οδηγία 2014/40 – Μέτρα που μπορούν να ληφθούν προς ρύθμιση των συστατικών – Απαγόρευση διάθεσης στην αγορά προϊόντων καπνού με χαρακτηριστικό άρωμα/γεύση – Παραβίαση της αρχής της επικουρικότητας – Δεν υφίσταται

(Άρθρο 5 § 3 ΣΕΕ· οδηγία 2014/40 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρα 1 και 7)

7.        Πράξεις των οργάνων – Αιτιολογία – Υποχρέωση αιτιολόγησης – Περιεχόμενο – Εκτίμηση της υποχρέωσης αιτιολόγησης ανάλογα με τις περιστάσεις της συγκεκριμένης υπόθεσης – Κράτος μέλος το οποίο μετείχε στη νομοθετική διαδικασία – Αλυσιτελής λόγος

(Άρθρο 296 ΣΛΕΕ)

1.        Όταν υπάρχουν εμπόδια στις εμπορικές συναλλαγές ή όταν πιθανολογείται ότι θα εμφανιστούν τέτοια εμπόδια στο μέλλον επειδή τα κράτη μέλη έχουν ήδη λάβει ή λαμβάνουν έναντι ενός προϊόντος ή μιας κατηγορίας προϊόντων διιστάμενα μέτρα που έχουν ως συνέπεια να εξασφαλίζεται διαφορετικό επίπεδο προστασίας και, ως εκ τούτου, να παρακωλύεται η ελεύθερη κυκλοφορία του οικείου ή των οικείων προϊόντων εντός της Ένωσης, το άρθρο 114 ΣΛΕΕ εξουσιοδοτεί τον νομοθέτη της Ένωσης να παρέμβει και να λάβει τα κατάλληλα μέτρα τηρώντας, αφενός, την παράγραφο 3 του εν λόγω άρθρου και, αφετέρου, τις αρχές του δικαίου οι οποίες μνημονεύονται στη Συνθήκη ΛΕΕ ή έχουν τεθεί από τη νομολογία, ιδίως δε την αρχή της αναλογικότητας.

Πράγματι, οι συντάκτες της Συνθήκης, χρησιμοποιώντας στο άρθρο 114 ΣΛΕΕ τη φράση «μέτρα σχετικά με την προσέγγιση», θέλησαν να αναγνωρίσουν στον νομοθέτη της Ένωσης, σε συνάρτηση με το γενικό πλαίσιο και τις ειδικές περιστάσεις του υπό εναρμόνιση τομέα, κάποια διακριτική ευχέρεια ως προς το ποια είναι η πιο ενδεδειγμένη τεχνική προσέγγισης για την επίτευξη του επιδιωκόμενου αποτελέσματος, ιδίως σε τομείς οι οποίοι χαρακτηρίζονται από σύνθετα τεχνικά ζητήματα. Αναλόγως των περιστάσεων, τα μέτρα αυτά ενδέχεται να συνίστανται στην επιβολή, σε όλα τα κράτη μέλη, της υποχρέωσης να επιτρέπουν την εμπορία του οικείου ή των οικείων προϊόντων, στην επιβολή τέτοιας υποχρέωσης αλλά υπό όρους ή ακόμη και στην απαγόρευση, προσωρινή ή οριστική, της εμπορίας ενός ή ορισμένων προϊόντων.

(βλ. σκέψεις 36-38)

2.        Δεν αντιβαίνει στην αρχή της αναλογικότητας η απαγόρευση την οποία επιβάλλει, ως προς τη διάθεση στην αγορά προϊόντων καπνού με χαρακτηριστικό άρωμα/γεύση όπως η μινθόλη, το άρθρο 7 της οδηγίας 2014/40, για την προσέγγιση των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών σχετικά με την κατασκευή, την παρουσίαση και την πώληση προϊόντων καπνού και συναφών προϊόντων.

Ειδικότερα, η απαγόρευση αυτή συνιστά πρόσφορο μέσο για τη διευκόλυνση της ομαλής λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς όσον αφορά τον καπνό και τα συναφή προϊόντα, ενώ είναι παράλληλα και κατάλληλο μέτρο προς εξασφάλιση υψηλού επιπέδου προστασίας της υγείας, ιδίως των νέων. Πράγματι, ορισμένα αρώματα/γεύσεις είναι ιδιαιτέρως θελκτικά για τους τελευταίους και διευκολύνουν τη μύηση στο κάπνισμα. Δεδομένου ότι ο νομοθέτης της Ένωσης μπορούσε νομίμως να υπαγάγει όλα τα χαρακτηριστικά αρώματα/γεύσεις στο ίδιο νομικό καθεστώς διότι τα αντικειμενικά τους χαρακτηριστικά είναι, κατ’ ουσίαν, όμοια με εκείνα των υπολοίπων προϊόντων καπνού τα οποία περιέχουν χαρακτηριστικό άρωμα/γεύση, στον βαθμό που το τελευταίο καλύπτει ή μετριάζει την πικρή γεύση του καπνού, το γεγονός ότι η ως άνω απαγόρευση είναι ικανή να συμβάλει στην επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού της προστασίας της ανθρώπινης υγείας δεν μπορεί να τεθεί υπό αμφισβήτηση αποκλειστικώς και μόνο σε σχέση με ένα συγκεκριμένο άρωμα.

Επιπλέον, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι ο νομοθέτης της Ένωσης μερίμνησε ώστε να αμβλυνθούν οι αρνητικές οικονομικές και κοινωνικές συνέπειες της απαγόρευσης της χρήσης της μινθόλης ως χαρακτηριστικού αρώματος/γεύσης. Συγκεκριμένα, ο νομοθέτης της Ένωσης στάθμισε, αφενός, τις οικονομικές συνέπειες της απαγόρευσης και, αφετέρου, την απαίτηση να διασφαλίσει, όπως επιτάσσει το άρθρο 114, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, υψηλό επίπεδο προστασίας της υγείας από ένα προϊόν το οποίο χαρακτηρίζεται για τις καρκινογόνες, μεταλλαξιογόνες και τοξικές στην αναπαραγωγή ιδιότητές του. Στο πλαίσιο αυτό, το στοιχείο και μόνον ότι μια νομοθετική πράξη της Ένωσης θα μπορούσε να θίγει ένα κράτος μέλος περισσότερο από τα υπόλοιπα δεν αρκεί για να γίνει δεκτό ότι παραβιάζεται η αρχή της αναλογικότητας, από τη στιγμή που πληρούνται οι απαιτήσεις που απορρέουν από την εν λόγω αρχή. Εν προκειμένω, η οδηγία 2014/40 έχει αντίκτυπο σε όλα τα κράτη μέλη και απαιτεί την εξισορρόπηση των διαφόρων συμφερόντων που διακυβεύονται, λαμβανομένων υπόψη των σκοπών τους οποίους επιδιώκει η οδηγία. Επομένως, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι η αναζήτηση μιας τέτοιας ισορροπίας με γνώμονα όχι την ιδιαίτερη κατάσταση ενός και μόνον κράτους μέλους, αλλά την κατάσταση στο σύνολο των κρατών μελών της Ένωσης, αντιβαίνει στην αρχή της αναλογικότητας.

(βλ. σκέψεις 50, 81, 82, 84, 99, 102, 103)

3.        Το άρθρο 114 ΣΛΕΕ νομίμως χρησιμοποιήθηκε ως βάση για την απαγόρευση της διάθεσης στην αγορά προϊόντων καπνού με μινθόλη ή άλλα χαρακτηριστικά αρώματα/γεύσεις, την οποία επιβάλλει το άρθρο 7 της οδηγίας 2014/40, για την προσέγγιση των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών σχετικά με την κατασκευή, την παρουσίαση και την πώληση προϊόντων καπνού και συναφών προϊόντων.

Κατ’ αρχάς, από την αιτιολογική σκέψη 15 της οδηγίας 2014/40 προκύπτει ότι, κατά τον χρόνο έκδοσής της, υπήρχαν σημαντικές αποκλίσεις μεταξύ των νομοθεσιών των κρατών μελών, δεδομένου ότι ορισμένα εξ αυτών είχαν καταρτίσει διαφορετικούς καταλόγους επιτρεπόμενων ή απαγορευμένων αρωμάτων, ενώ άλλα δεν είχαν καν θεσπίσει ειδική ρύθμιση ως προς το συγκεκριμένο ζήτημα. Επίσης, είναι πιθανόν ότι, ελλείψει μέτρων σε επίπεδο Ένωσης, θα εφαρμόζονταν σε εθνικό επίπεδο διαφορετικά μεταξύ τους καθεστώτα ως προς τα προϊόντα καπνού με χαρακτηριστικό άρωμα/γεύση, περιλαμβανομένης της μινθόλης. Εξάλλου, εφόσον η αγορά των προϊόντων καπνού είναι μια αγορά στην οποία οι εμπορικές συναλλαγές μεταξύ κρατών μελών αντιπροσωπεύουν σχετικά σημαντικό μερίδιο, οι εθνικοί κανόνες σχετικά με τις προδιαγραφές που πρέπει να πληρούν τα προϊόντα αυτά, ιδίως όσοι αναφέρονται στη σύστασή τους, είναι εκ της φύσης τους ικανοί, ελλείψει εναρμόνισης σε επίπεδο Ένωσης, να δημιουργήσουν εμπόδια στην ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων. Συνεπώς, η εξάλειψη των αποκλίσεων μεταξύ των εθνικών ρυθμίσεων που διέπουν τη σύσταση των προϊόντων καπνού ή η πρόληψη ενδεχόμενης ανομοιόμορφης εξέλιξης των ρυθμίσεων αυτών, περιλαμβανομένης και της απαγόρευσης, σε επίπεδο Ένωσης, ορισμένων πρόσθετων ουσιών, αποσκοπούν στη διευκόλυνση της ορθής λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς, σε σχέση με τα οικεία προϊόντα.

Άλλωστε, τίποτε δεν δικαιολογεί το συμπέρασμα ότι ο νομοθέτης της Ένωσης, θεσπίζοντας με το άρθρο 7, παράγραφοι 2 έως 5, της οδηγίας 2014/40, μηχανισμούς για τον ορισμό των προϊόντων καπνού με χαρακτηριστικό άρωμα/γεύση κατά την έννοια του άρθρου 2, σημείο 25, της ίδιας οδηγίας, υπερέβη τα όρια της διακριτικής ευχέρειας που του παρέχει το άρθρο 114 ΣΛΕΕ ως προς το ποια είναι η πιο ενδεδειγμένη τεχνική προσέγγισης για την επίτευξη του επιδιωκόμενου αποτελέσματος. Αντιθέτως, οι ευέλικτοι αυτοί μηχανισμοί παρουσιάζουν πλεονεκτήματα σε σχέση με την κατάρτιση καταλόγων επιτρεπόμενων ή απαγορευμένων αρωμάτων/γεύσεων, οι οποίοι είναι πιθανό είτε να καταστούν γρήγορα παρωχημένοι λόγω της διαρκούς εξέλιξης των εμπορικών στρατηγικών των κατασκευαστών είτε να καταστρατηγηθούν εύκολα από αυτούς.

(βλ. σκέψεις 57, 58, 62, 64, 66, 68, 69)

4.        Βλ. το κείμενο της απόφασης.

(βλ. σκέψεις 78, 79, 97)

5.        Βλ. το κείμενο της απόφασης.

(βλ. σκέψεις 111, 114, 119)

6.        Δεν αντιβαίνει στην αρχή της επικουρικότητας η απαγόρευση την οποία επιβάλλει, ως προς τη διάθεση στην αγορά προϊόντων καπνού με χαρακτηριστικό άρωμα/γεύση όπως η μινθόλη, το άρθρο 7 της οδηγίας 2014/40, για την προσέγγιση των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών σχετικά με την κατασκευή, την παρουσίαση και την πώληση προϊόντων καπνού και συναφών προϊόντων.

Ακόμη και αν υποτεθεί ότι η δεύτερη πτυχή του διττού σκοπού τον οποίο επιδιώκει η οδηγία 2014/40, δηλαδή η εξασφάλιση ενισχυμένης προστασίας της ανθρώπινης υγείας, μπορεί να υλοποιηθεί καλύτερα στο επίπεδο των κρατών μελών, γεγονός παραμένει ότι η επιδίωξη του σκοπού αυτού σε τέτοιο επίπεδο θα ενείχε τον κίνδυνο να παγιωθεί, αν όχι να ανακύψει, μια κατάσταση όπου ορισμένα κράτη μέλη θα επέτρεπαν τη διάθεση στην αγορά προϊόντων καπνού με κάποια χαρακτηριστικά αρώματα/γεύσεις, ενώ άλλα θα την απαγόρευαν, με συνέπειες διαμετρικά αντίθετες από την πρώτη πτυχή του σκοπού της οδηγίας, ήτοι τη βελτίωση της λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς όσον αφορά τον καπνό και τα συναφή προϊόντα. Από την αλληλεξάρτηση των δύο πτυχών του σκοπού της οδηγίας 2014/40 συνάγεται ότι ο νομοθέτης της Ένωσης μπορούσε νομίμως να κρίνει ότι η ανάληψη δράσης εκ μέρους του έπρεπε να περιλαμβάνει τη θέσπιση ενός καθεστώτος για τη διάθεση στην αγορά της Ένωσης των προϊόντων καπνού με χαρακτηριστικό άρωμα/γεύση και ότι, λόγω ακριβώς αυτής της αλληλεξάρτησης, ο διττός σκοπός θα υλοποιούνταν καλύτερα σε επίπεδο Ένωσης.

(βλ. σκέψεις 116-118)

7.        Βλ. το κείμενο της απόφασης.

(βλ. σκέψεις 122, 125)