WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba)
z dnia 30 listopada 2009 r.(*)
Wizy, azyl, imigracja i inne polityki związane ze swobodnym przepływem osób – Dyrektywa 2008/115/WE – Powrót nielegalnie przebywającego obywatela państwa trzeciego – Artykuł 15 ust. 4–6 – Okres zastosowania środka detencyjnego – Wzięcie pod uwagę okresu, podczas którego wykonanie decyzji o wydaleniu było zawieszone – Pojęcie „rozsądnych perspektyw wydalenia”
W sprawie C‑357/09 PPU
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 68 WE i art. 234 WE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Administrativen sad Sofia‑grad (Bułgaria) postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2009 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 7 września 2009 r., w postępowaniu dotyczącym
Saida Shamilovicha Kadzoeva (Huchbarova),
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: V. Skouris, prezes, A. Tizzano, J.N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.C. Bonichot, C. Toader, prezesi izb, C.W.A. Timmermans, P. Kūris, E. Juhász, G. Arestis, L. Bay Larsen (sprawozdawca), T. von Danwitz i A. Arabadjiev, sędziowie,
rzecznik generalny: J. Mazák,
sekretarz: N. Nanchev, administrator,
zważywszy wniosek sądu krajowego z dnia 10 sierpnia 2009 r., który wpłynął do Trybunału dniu 7 września 2009 r. i został uzupełniony w dniu 10 września 2009 r., o rozpoznanie odesłania prejudycjalnego w trybie pilnym na podstawie art. 104b regulaminu,
zważywszy postanowienie drugiej izby z dnia 22 września 2009 r. o uwzględnieniu tego wniosku,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 27 października 2009 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu S. Kadzoeva przez D. Daskalovą oraz V. Ilarevą, advokati,
– w imieniu rządu bułgarskiego przez T. Ivanova oraz E. Petranovą, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu litewskiego przez R. Mackevičienė, działającą w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez S. Petrovą oraz M. Condou‑Durande, działające w charakterze pełnomocników,
po wysłuchaniu rzecznika generalnego,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 15 ust. 4–6 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz.U. L 348, s. 98).
2 Wniosek ten został złożony w ramach postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek dyrektora Direktsia „Migratsia” pri Ministerstvo na vatreshnite raboti (dyrekcji do spraw migracji przy ministerstwie spraw wewnętrznych) mającego na celu wypowiedzenie się z urzędu przez Administrativen sad Sofia‑grad (sąd administracyjny w Sofii) w przedmiocie przedłużenia detencji S. Kadzoeva (Huchbarova) w należącym do tej dyrekcji specjalnym ośrodku pobytu tymczasowego dla cudzoziemców, znajdującym się w Busmantsi (zwanym dalej „ośrodkiem pobytu tymczasowego”), w okręgu Sofia.
Ramy prawne
Uregulowania wspólnotowe
3 Dyrektywa 2008/115 została przyjęta w szczególności na podstawie art. 63 akapit pierwszy pkt 3 lit. b) WE. Jej motyw dziewiąty stanowi:
„Zgodnie z dyrektywą Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich (Dz.U. L 326, s. 13 i sprostowanie w Dz.U. 2006, L 236, s. 36), obywatela państwa trzeciego, który wystąpił o azyl w państwie członkowskim, nie należy uznawać za osobę nielegalnie przebywającą na terytorium tego państwa członkowskiego, dopóki nie wejdzie w życie decyzja odmowna w sprawie wniosku o azyl lub decyzja o odebraniu mu prawa do pobytu jako osobie ubiegającej się o azyl”.
4 Artykuł 15 dyrektywy 2008/115, znajdujący się w rozdziale dotyczącym środków detencyjnych w celu wydalenia, brzmi następująco:
„1. O ile w danej sprawie nie mogą zostać zastosowane wystarczające, lecz mniej represyjne środki, państwa członkowskie mogą umieścić w ośrodku detencyjnym obywatela państwa trzeciego podlegającego procedurze powrotu tylko w celu przygotowania powrotu lub przeprowadzenia procesu wydalenia, w szczególności jeżeli:
a) istnieje ryzyko ucieczki, lub
b) dany obywatel państwa trzeciego unika lub utrudnia przygotowania do powrotu lub proces wydalenia.
Jakikolwiek środek detencyjny stosowany jest przez możliwie najkrótszy okres czasu i tylko dopóki trwają przygotowania do wydalenia oraz podlega wykonaniu z należytą starannością.
2. Decyzja o zastosowaniu środka detencyjnego wydawana jest przez organy administracyjne lub sądowe.
Decyzja o zastosowaniu środka detencyjnego wydawana jest w formie pisemnej, z podaniem uzasadnienia faktycznego i prawnego.
Jeżeli decyzja o zastosowaniu środka detencyjnego została wydana przez organy administracyjne, państwa członkowskie:
a) zapewniają kontrolę sądową, w trybie przyspieszonym, zgodności z prawem środka detencyjnego, najszybciej jak to możliwe po jego zastosowaniu;
b) lub przyznają danemu obywatelowi państwa trzeciego prawo do wszczęcia postępowania w celu poddania kontroli sądowej, w trybie przyspieszonym, zgodności z prawem środka detencyjnego, najszybciej jak to możliwe po jego zastosowaniu. W takim przypadku państwa członkowskie niezwłocznie informują danego obywatela państwa członkowskiego o możliwości wszczęcia takiego postępowania.
Jeżeli zastosowanie środka detencyjnego jest niezgodne z prawem, dany obywatel państwa trzeciego zostaje natychmiast zwolniony.
3. W każdym przypadku środek detencyjny podlega kontroli w rozsądnych odstępach czasu na wniosek danego obywatela państwa trzeciego lub z urzędu. W przypadku przedłużonych okresów pobytu w ośrodku detencyjnym kontrole podlegają nadzorowi ze strony organu sądowego.
4. Przesłanki zastosowania środka detencyjnego ustają, a dana osoba zostaje niezwłocznie zwolniona, jeżeli okaże się, że nie ma już rozsądnych perspektyw jej wydalenia ze względów natury prawnej lub innych, lub że warunki określone w ust. 1 nie są już spełniane.
5. Środek detencyjny jest utrzymany, dopóki niespełnione [po]zostaną warunki określone w ust. 1 i jest to konieczne do zapewnienia skutecznego wydalenia. Każde państwo członkowskie określa maksymalny okres zastosowania środka detencyjnego, który nie może przekroczyć sześciu miesięcy.
6. Państwa członkowskie nie mogą przedłużać okresu, o którym mowa w ust. 5, z wyjątkiem przedłużenia na ograniczony okres czasu nieprzekraczający kolejnych dwunastu miesięcy, zgodnie z prawem krajowym, jeżeli pomimo wszelkich rozsądnych starań wydalenie może potrwać dłużej ze względu na:
a) brak współpracy ze strony danego obywatela państwa trzeciego, lub
b) opóźnienia w uzyskiwaniu niezbędnej dokumentacji od państw trzecich”.
5 Zgodnie z art. 20 dyrektywy 2008/115 państwa członkowskie mają obowiązek wprowadzenia w życie najpóźniej do dnia 24 grudnia 2010 r. niezbędnych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych dla jej wykonania, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 4 dyrektywy.
6 Zgodnie z art. 22 dyrektywy weszła ona w życie w dniu 13 stycznia 2009 r.
Uregulowania krajowe
7 Transpozycja dyrektywy 2008/115 do prawa bułgarskiego została dokonana w ustawie prawo o cudzoziemcach w Republice Bułgarii (DV nr 153 z 1998 r.), ze zmianami wprowadzonymi w dniu 15 maja 2009 r. (DV nr 36 z 2009 r., zwanej dalej „prawem o cudzoziemcach”).
8 Jednakże, zdaniem sądu krajowego, art. 15 ust. 4 dyrektywy nadal nie został transponowany do prawa bułgarskiego.
9 Zgodnie z art. 44 ust. 6 prawa o cudzoziemcach, jeśli administracyjny środek przymusu nie może zostać zastosowany wobec cudzoziemca ze względu na brak ustalenia jego tożsamości lub istnienie oczywistego ryzyka dysymulacji, organ, który podjął taki środek, może zarządzić umieszczenie cudzoziemca w ośrodku pobytu tymczasowego dla cudzoziemców w celu organizacji doprowadzenia go do granicy Republiki Bułgarii lub jego wydalenia.
10 Przed transpozycją dyrektywy 2008/115 do umieszczenia w takim ośrodku nie stosowały się jakiekolwiek ograniczenia czasowe.
11 Obecnie zgodnie z art. 44 ust. 8 prawa o cudzoziemcach „[p]obyt w ośrodku trwa tak długo, jak długo istnieją okoliczności, o których mowa w ust. 6, ale nie dłużej niż 6 miesięcy. W drodze wyjątku, jeśli osoba, o którą chodzi, odmawia współpracy z właściwymi organami, występują opóźnienia w otrzymaniu dokumentów niezbędnych do celów doprowadzenia do granicy lub wydalenia, lub dana osoba stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwowego lub porządku publicznego, okres pobytu może zostać przedłużony o okres nie dłuższy niż 12 miesięcy”.
12 Artykuł 46a ust. 3–5 prawa o cudzoziemcach stanowi:
„3) Co 6 miesięcy kierownik ośrodka pobytu tymczasowego dla cudzoziemców sporządza listę cudzoziemców przebywających tam przez okres ponad 6 miesięcy ze względu na przeszkody związane z opuszczeniem przez nich terytorium [państwowego]. Lista ta zostaje przesłana sądowi administracyjnemu, właściwemu dla miejsca, w którym znajduje się dany ośrodek.
4) Po upływie każdych 6 miesięcy pobytu w ośrodku pobytu tymczasowego sąd orzeka z urzędu na posiedzeniu niejawnym w przedmiocie przedłużenia pobytu, jego zakończenia lub zastąpienia go [innym środkiem]. Orzeczenie sądu nie podlega zaskarżeniu.
5) Jeśli sąd stwierdzi nieważność zaskarżonej decyzji o umieszczeniu w ośrodku lub nakaże uwolnienie cudzoziemca, cudzoziemiec ten zostaje natychmiastowo wypuszczony na wolność przez ośrodek pobytu tymczasowego”.
Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
13 W dniu 21 października 2006 r. bułgarskie służby porządkowe zatrzymały w pobliżu granicy z Turcją osobę nieposiadającą dokumentu tożsamości, która przedstawiła się jako Said Shamilovich Huchbarov, urodzony w dniu 11 lutego 1979 r. w Groznym (Czeczenia). Oznajmił on, iż pragnie, aby konsulat rosyjski nie został poinformowany o jego zatrzymaniu.
14 Decyzją z dnia 22 października 2006 r., wydaną przez właściwe organy policyjne, zastosowano wobec tej osoby administracyjny środek przymusu w postaci doprowadzenia do granicy.
15 Osoba ta została w dniu 3 listopada 2006 r. umieszczona w ośrodku pobytu tymczasowego w oczekiwaniu na pojawienie się możliwości wykonania wspomnianej decyzji, to znaczy do chwili otrzymania przez nią dokumentów umożliwiających jej podróż poza granice kraju i gwarancji posiadania wystarczających środków do nabycia biletu do Czeczenii. Wspomniana decyzja stała się wykonalna w dniu 17 kwietnia 2008 r., po dokonaniu kontroli sądowej.
16 W dniu 14 grudnia 2006 r. osoba, o którą chodzi, oznajmiła władzom ośrodka pobytu tymczasowego, że naprawdę nazywa się ona Kadzoev, a nie Huchbarov.
17 W trakcie dwóch postępowań administracyjnych przed Administrativen sad Sofia‑grad przedstawione zostało świadectwo urodzenia, z którego wynika, że S. Kadzoev urodził się w dniu 11 lutego 1979 r. w Moskwie (były Związek Radziecki), jego ojciec, Shamil Kadzoev, był narodowości czeczeńskiej, a matka, Loli Elihvari, narodowości gruzińskiej. Przedstawiony został również tymczasowy dowód tożsamości obywatela Czeczeńskiej Republiki Iczkerii z datą ważności do dnia 3 lutego 2001 r., wydany Saidowi Shamilovichowi Kadzoevowi, urodzonemu w dniu 11 lutego 1979 r. w Groznym. Mimo wszystko osoba, o którą chodzi, wciąż używała wobec władz zarówno nazwiska Kadzoev, jak i Huchbarov.
18 W okresie od stycznia 2007 r. do kwietnia 2008 r. miała miejsce wymiana korespondencji pomiędzy władzami bułgarskimi i rosyjskimi. Wbrew przekonaniu władz bułgarskich władze rosyjskie stwierdziły, że tymczasowy dowód tożsamości wydany został Saidowi Shamilovichowi Kadzoevowi przez osoby i władze, które nie są znane Federacji Rosyjskiej, i nie może on w związku z tym być uważany za dokument potwierdzający posiadanie przez osobę, o którą chodzi, obywatelstwa rosyjskiego.
19 W dniu 31 maja 2007 r., podczas pobytu w ośrodku pobytu tymczasowego, S. Kadzoev złożył wniosek o nadanie statusu uchodźcy. W dniu 9 października 2007 r. Administrativen sad Sofia‑grad oddalił jego skargę na decyzję władz bułgarskich odmawiającą przyznania mu tego statusu. W dniu 21 marca 2008 r. zainteresowany złożył drugi wniosek o udzielenie azylu, który jednakże wycofał w dniu 2 kwietnia. W dniu 24 marca 2009 r. S. Kadzoev wniósł trzeci taki wniosek. Orzeczeniem z dnia 10 lipca 2009 r. Administrativen sad Sofia‑grad oddalił wniosek S. Kadzoeva i odmówił udzieleniu mu azylu. Orzeczenie to jest niezaskarżalne.
20 W dniu 20 czerwca 2008 r. adwokat S. Kadzoeva złożyła wniosek o zastąpienie środka detencyjnego łagodniejszym środkiem, a mianowicie obowiązkiem regularnego wpisywania się przez niego do rejestru prowadzonego przez organy policyjne właściwe dla miejsca pobytu. Uznając, że nie posiada on rzeczywistego adresu w Bułgarii, właściwe władze oddaliły ten wniosek z uwagi na to, że wymagane przesłanki nie zostały spełnione.
21 W dniu 22 października 2008 r. złożony został podobny wniosek, który również został oddalony.
22 W następstwie przeprowadzenia postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek S. Kadzoeva przed komisją do spraw ochrony przed dyskryminacją, co ostatecznie doprowadziło do wszczęcia postępowania przed Varhoven administrativen sad (najwyższym sądem administracyjnym), sąd ten, tak jak i wspomniana komisja, uznał w orzeczeniu z dnia 12 marca 2009 r., że nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie obywatelstwa S. Kadzoeva i co za tym idzie, należy uważać go za bezpaństwowca.
23 Z postanowienia odsyłającego wynika, że zdaniem centrum pomocy osobom torturowanym, Wysokiego Komisariatu Narodów Zjednoczonych do spraw Uchodźców i Amnesty International jest prawdopodobne, że S. Kadzoev jest ofiarą tortur oraz poniżającego i nieludzkiego traktowania w państwie jego pochodzenia.
24 Pomimo starań władz bułgarskich, określonych organizacji pozarządowych i samego S. Kadzoeva, mających na celu znalezienie bezpiecznego państwa trzeciego, które mogłoby go przyjąć, nie osiągnięto w tej kwestii żadnego porozumienia i do chwili obecnej nie otrzymał on dokumentów podróży. Również Republika Austrii i Republika Gruzji, do których zwróciły się władze bułgarskie, odmówiły przyjęcia S. Kadzoeva. Władze bułgarskie zwróciły się także do Republiki Turcji, która w ogóle nie udzieliła odpowiedzi.
25 Administrativen sad Sofia‑grad uściśla, że S. Kadzoev wciąż przebywa w ośrodku pobytu tymczasowego.
26 Postępowanie przed sądem krajowym zostało wszczęte poprzez przedłożenie mu aktu administracyjnego wydanego przez dyrektora dyrekcji do spraw migracji przy ministerstwie spraw wewnętrznych, który na podstawie art. 46 ust. 3 prawa o cudzoziemcach wniósł o wydanie przez ten sąd z urzędu rozstrzygnięcia w przedmiocie przedłużenia stosowania wobec S. Kadzoeva środka detencyjnego.
27 Sąd ten zauważa, że przed wprowadzeniem do prawa o cudzoziemcach w Republice Bułgarii zmian mających na celu dokonanie transpozycji dyrektywy 2008/115 czas trwania pobytu w ośrodku pobytu tymczasowego nie podlegał jakimkolwiek ograniczeniom czasowym. Wskazuje on, iż brak jest przepisów przejściowych stosujących się do sytuacji, w których decyzje zostały podjęte przed wprowadzeniem tych zmian. Tak więc kwestia zastosowania nowych uregulowań wynikających z dyrektywy do okresów i powodów przedłużenia pobytu powinna zostać poddana wykładni, w szczególności z uwagi na to, że w przypadku rozpatrywanym przez sąd krajowy ustanowiony w dyrektywie maksymalny okres zastosowania środka detencyjnego został przekroczony jeszcze przed przyjęciem tej dyrektywy.
28 Ponadto brak jest przepisów wyraźnie wskazujących, czy w sytuacji takiej jak ta, która jest rozpatrywana przez sąd krajowy, okresy ustanowione w art. 15 ust. 5 i 6 dyrektywy 2008/115 należy interpretować jako obejmujące okres, podczas którego wobec cudzoziemca stosowano środek detencyjny, a jednocześnie wykonanie środka administracyjnego „przymusowe doprowadzenie do granicy” było prawnie niemożliwe z uwagi na wszczęcie przez S. Kadzoeva postępowania w przedmiocie przyznania mu statusu humanitarnego lub statusu uchodźcy.
29 Rzeczony sąd zauważa wreszcie, że jeśli przyjąć, iż brak jest jakichkolwiek „rozsądnych perspektyw wydalenia” w rozumieniu art. 15 ust. 4 dyrektywy 2008/115, to pojawia się pytanie, czy należy zgodnie z tym przepisem zarządzić natychmiastowe wypuszczenie S. Kadzoeva na wolność.
30 W tych okolicznościach Administrativen sad Sofia‑grad postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy art. 15 ust. 5 i 6 dyrektywy 2008/115/WE […] należy interpretować w ten sposób, że:
a) jeśli w prawie krajowym państwa członkowskiego nie został ustanowiony maksymalny okres zatrzymania [zastosowania środka detencyjnego] ani określone powody przedłużenia zatrzymania [zastosowania środka detencyjnego] przed transpozycją wymogów zawartych w tej dyrektywie, a podczas jej transpozycji nie postanowiono, że nowe przepisy działają z mocą wsteczną, wymogi ustanowione w rzeczonej dyrektywie nie stosują się i powodują, iż bieg terminu rozpoczyna się dopiero w chwili ich transpozycji do prawa krajowego państwa członkowskiego?
b) do okresu zatrzymania [zastosowania środka detencyjnego] w specjalistycznym ośrodku w celu wydalenia w rozumieniu dyrektywy nie zalicza się okresu, w którym wykonanie decyzji o wydaleniu [z terytorium] państwa członkowskiego podlegało zawieszeniu na mocy wyraźnego przepisu ze względu na prowadzenie postępowania w przedmiocie przyznania prawa azylu wszczętego na wniosek obywatela państwa trzeciego, nawet w sytuacji gdy w trakcie tego postępowania nadal przebywał on we wspomnianym specjalistycznym ośrodku, na co zezwalają przepisy państwa członkowskiego?
2) Czy art. 15 ust. 5 i 6 dyrektywy 2008/115/WE […] należy interpretować w ten sposób, że do okresu zatrzymania [zastosowania środka detencyjnego] w specjalistycznym ośrodku w celu wydalenia w rozumieniu dyrektywy nie zalicza się okresu, w którym wykonanie decyzji o wydaleniu [z terytorium] państwa członkowskiego podlegało zawieszeniu na mocy wyraźnego przepisu ze względu na to, że jednocześnie toczyło się postępowanie w przedmiocie skargi wniesionej przeciwko tej decyzji, w sytuacji gdy w trakcie tego postępowania obywatel [państwa trzeciego] nadal przebywał we wspomnianym specjalistycznym ośrodku, nie posiadając ważnego dokumentu tożsamości, i ponadto gdy nasuwają się wątpliwości co do jego tożsamości lub gdy nie posiada on środków utrzymania czy też zachowuje się agresywnie?
3) Czy art. 15 ust. 4 dyrektywy 2008/115/WE […] należy interpretować w ten sposób, że brak jest rozsądnych perspektyw wydalenia, jeśli:
a) w chwili dokonywania przez sąd kontroli zatrzymania [zastosowania środka detencyjnego] państwo, którego zainteresowany jest obywatelem, odmawia wydania mu dokumentu podróży w celu jego powrotu i do chwili tej nie osiągnięto porozumienia z żadnym państwem trzecim w przedmiocie przyjęcia zainteresowanego przez takie państwo, w sytuacji gdy organy administracyjne państwa członkowskiego nadal dokonują starań w tym celu?
b) w chwili dokonywania przez sąd kontroli zatrzymania [zastosowania środka detencyjnego] istniała umowa o readmisji, zawarta między Unią Europejską i państwem, którego obywatelem jest zainteresowany, jednak ze względu na pojawienie się nowego dowodu, a mianowicie świadectwa urodzenia zainteresowanego, państwo członkowskie nie powołało się na przepisy rzeczonej umowy, a zainteresowany nie chce wrócić?
c) możliwości przedłużenia okresu zatrzymania [zastosowania środka detencyjnego] przewidzianego w art. 15 ust. 6 dyrektywy [2008/115] zostały wyczerpane, a w chwili dokonywania przez sąd, zgodnie z art. 15 ust. 6 lit. b) dyrektywy, kontroli zatrzymania [zastosowania środka detencyjnego] brak było porozumienia zawartego z państwem trzecim w przedmiocie przejęcia przez nie zainteresowanego?
4) Czy art. 15 ust. 4 i 6 dyrektywy 2008/115/WE […] należy interpretować w ten sposób, że jeśli podczas dokonywania kontroli zatrzymania [zastosowania środka detencyjnego] mającego na celu wydalenie obywatela państwa trzeciego stwierdzone zostaje, że brak jest odpowiednich powodów do jego wydalenia i że zostały wyczerpane powody przedłużenia jego zatrzymania [zastosowania środka detencyjnego], to:
a) mimo to nie należy nakazać jego natychmiastowego uwolnienia w razie kumulatywnego wystąpienia następujących okoliczności: zainteresowany nie posiada ważnego dokumentu tożsamości, przy czym nie ma znaczenia, jak długo trwałby jego okres ważności, i dlatego pojawiają się wątpliwości co do jego tożsamości, zachowuje się on agresywnie, nie dysponuje jakimikolwiek środkami utrzymania i brak jest osób trzecich, które zobowiązałyby się zapewnić jego utrzymanie?
b) przy podejmowaniu decyzji o jego uwolnieniu należy przy uwzględnieniu okoliczności danego przypadku zbadać, czy obywatel państwa trzeciego dysponuje zgodnie z przepisami prawa krajowego państwa członkowskiego niezbędnymi środkami do celów pobytu na terytorium tego państwa członkowskiego oraz posiada adres, pod którym może zamieszkiwać?”.
W przedmiocie trybu pilnego
31 Administrativen sad Sofia‑grad wniósł o zastosowanie do niniejszego odesłania prejudycjalnego trybu pilnego przewidzianego w art. 104b regulaminu.
32 W ramach uzasadnienia tego wniosku sąd krajowy podnosi, że sprawa dotyczy kwestii, czy należy przedłużyć pobyt S. Kadzoeva w ośrodku pobytu tymczasowego, czy też go uwolnić. Mając na uwadze sytuację tej osoby, sąd krajowy wskazał, iż postępowanie nie powinno pozostawać zawieszone przez dłuższy okres.
33 Po wysłuchaniu rzecznika generalnego druga izba Trybunału postanowiła uwzględnić wniosek sądu krajowego mający na celu zastosowanie do odesłania prejudycjalnego trybu pilnego i przekazać sprawę Trybunałowi w celu powierzenia jej wielkiej izbie.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego lit. a)
34 W drodze pytania pierwszego lit. a) sąd krajowy pragnie zasadniczo ustalić, czy art. 15 ust. 5 i 6 dyrektywy 2008/115 należy interpretować w ten sposób, że ustanowiony w nim maksymalny okres zastosowania środka detencyjnego powinien również obejmować okres stosowania takiego środka, który miał miejsce przed rozpoczęciem obowiązywania reżimu przewidzianego przez dyrektywę.
35 Należy zauważyć, że art. 15 ust. 5 i 6 dyrektywy 2008/115 określa maksymalny okres zastosowania środka detencyjnego w celu wydalenia.
36 Jeżeli by przy obliczaniu maksymalnego okresu zastosowania środka detencyjnego nie brać pod uwagę okresu zastosowania takiego środka w celu wydalenia, który to okres miał miejsce przed rozpoczęciem obowiązywania reżimu ustanowionego w dyrektywie 2008/115, wobec osób znajdujących się takiej sytuacji jak S. Kadzoev można by stosować środek detencyjny przez czas, który przekracza maksymalny okres ustanowiony w art. 15 ust. 5 i 6 tej dyrektywy.
37 Taka sytuacja nie byłaby zgodna z celem, do osiągnięcia którego dążą przepisy dyrektywy 2008/115, polegającym na zagwarantowaniu, że czas zastosowania środka detencyjnego w celu wydalenia w żadnym razie nie przekroczy osiemnastu miesięcy.
38 Wynika z tego, że art. 15 ust. 5 i 6 dyrektywy 2008/115 stosuje się bezpośrednio do następujących w przyszłości skutków sytuacji powstałej za czasów obowiązywania wcześniejszych uregulowań.
39 Na pytanie pierwsze lit. a) należy zatem odpowiedzieć że art. 15 ust. 5 i 6 dyrektywy 2008/115 należy interpretować w ten sposób, że ustanowiony w nim maksymalny okres zastosowania środka detencyjnego obejmuje czas zastosowania takiego środka w ramach postępowania w przedmiocie wydalenia, które zostało wszczęte, zanim zaczął obowiązywać reżim przewidziany przez dyrektywę.
W przedmiocie pytania pierwszego lit. b)
40 W drodze pytania pierwszego lit. b) sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy przy obliczaniu, przewidzianego w art. 15 ust. 5 i 6 dyrektywy 2008/115 okresu zastosowania środka detencyjnego w celu wydalenia, należy uwzględnić okres, podczas którego wykonanie decyzji o wydaleniu było zawieszone z powodu rozpatrywania wniosku o udzielenie azylu złożonego przez obywatela państwa trzeciego, w sytuacji gdy w trakcie postępowania dotyczącego tego wniosku obywatel ten nadal przebywał w ośrodku pobytu tymczasowego.
41 Należy przypomnieć, iż motyw dziewiąty dyrektywy 2008/115 stanowi, że „[z]godnie z dyrektywą 2005/85 […] obywatela państwa trzeciego, który wystąpił o azyl w państwie członkowskim, nie należy uznawać za osobę nielegalnie przebywającą na terytorium tego państwa członkowskiego, dopóki nie wejdzie w życie decyzja odmowna w sprawie wniosku o azyl lub decyzja o odebraniu mu prawa do pobytu jako osobie ubiegającej się o azyl”.
42 Na podstawie art. 7 ust. 1 i 3 dyrektywy Rady 2003/9/WE z dnia 27 stycznia 2003 r. ustanawiającej minimalne normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o azyl (Dz.U. L 31, s. 18) osoby ubiegające się o azyl mogą swobodnie przemieszczać się w granicach terytorium przyjmującego państwa członkowskiego lub na obszarze wyznaczonym dla nich przez to państwo członkowskie, ale jeżeli okazuje się to niezbędne, na przykład ze względów prawnych lub porządku publicznego, państwa członkowskie mogą ograniczyć pobyt wnioskodawcy do określonego miejsca, zgodnie z przepisami prawa krajowego.
43 Artykuł 21 dyrektywy 2003/9 stanowi, że państwa członkowskie zapewniają, iż decyzje odmowne odnoszące się do przyznania świadczeń na mocy niniejszej dyrektywy lub decyzje podjęte na podstawie jej art. 7, które wpływają na sytuację osób ubiegających się o azyl, mogą być przedmiotem odwołania w ramach procedur ustanowionych w prawie krajowym. Możliwość odwołania do organu sądowego przyznaje się przynajmniej w ostatniej instancji.
44 Zgodnie z art. 18 ust. 1 dyrektywy 2005/85, państwa członkowskie nie zatrzymują [stosują środka detencyjnego] żadnej osoby wyłącznie na podstawie okoliczności, że jest ona osobą ubiegającą się o azyl, a na podstawie ust. 2 tego artykułu, w przypadku gdy osoba ubiegająca się o azyl zostanie zatrzymana [objęta środkiem detencyjnym], państwa członkowskie zapewniają możliwość szybkiej kontroli sądowej.
45 Niemniej uregulowane w dyrektywie 2008/115 stosowanie środka detencyjnego w celu wydalenia i stosowanie środka detencyjnego wobec osoby wnoszącej o udzielenie azylu, w szczególności na podstawie dyrektyw 2003/9 i 2005/85 oraz znajdujących zastosowanie przepisów krajowych, są objęte zakresami odmiennych reżimów prawnych.
46 Do sądu krajowego należy ustalenie, czy pobyt S. Kadzoeva w ośrodku pobytu tymczasowego przez okres, podczas którego był on osobą ubiegającą się o azyl, jest zgodny z warunkami przewidzianymi we wspólnotowych i krajowych przepisach dotyczących azylu.
47 Jeśli miałoby się okazać, że w ramach przywołanych w pkt 19 niniejszego wyroku postępowań wszczętych w następstwie złożenia przez S. Kadzoeva wniosku o udzielenie azylu nie podjęto żadnych decyzji dotyczących umieszczenia go w ośrodku pobytu tymczasowego i że środek detencyjny został wobec niego zastosowany na podstawie wcześniejszego krajowego reżimu środków detencyjnych w celu zatrzymania lub reżimu ustanowionego w dyrektywie 2008/115, to okres zastosowania wobec S. Kadzoeva środka detencyjnego, odpowiadający okresowi, w trakcie którego toczyły się rzeczone postępowania w przedmiocie udzielenia azylu, należy uwzględnić do celów obliczania przewidzianego w art. 15 ust. 5 i 6 dyrektywy 2008/115 okresu stosowania środka detencyjnego w celu wydalenia.
48 Na pierwsze pytanie prejudycjalne lit. b) należy zatem odpowiedzieć, że okresu, na który dana osoba została umieszczona w ośrodku pobytu tymczasowego na podstawie decyzji podjętej w oparciu o krajowe i wspólnotowe przepisy dotyczące osób ubiegających się o azyl, nie należy uważać za stosowanie środka detencyjnego w celu wydalenia w rozumieniu art. 15 dyrektywy 2008/115.
W przedmiocie pytania drugiego
49 W drodze tego pytania sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 15 ust. 5 i 6 dyrektywy 2008/115 należy interpretować w ten sposób, że okres, podczas którego wykonanie decyzji o przymusowym doprowadzeniu do granicy było zawieszone z powodu postępowania w przedmiocie skargi wniesionej przez zainteresowanego przeciwko tej decyzji, podlega uwzględnieniu przy obliczaniu okresu zastosowania środka detencyjnego w celu wydalenia, w sytuacji gdy w trakcie tego postępowania osoba ta nadal przebywała w ośrodku pobytu tymczasowego.
50 W tym względzie należy zauważyć, że art. 13 ust. 1 i 2 dyrektywy 2008/115 stanowi w szczególności, że dany obywatel państwa trzeciego otrzymuje możliwość skorzystania ze skutecznych środków odwoławczych, aby zaskarżyć decyzje dotyczące powrotu przed właściwym organem sądowym lub administracyjnym lub właściwym podmiotem złożonym z osób bezstronnych i posiadających gwarancje niezależności. Organ lub podmiot, o którym mowa, jest właściwy w sprawie ponownego rozpatrzenia decyzji dotyczących powrotu i może między innymi tymczasowo zawiesić ich wykonanie, chyba że takie tymczasowe zawieszenie ma już zastosowanie na mocy prawa krajowego.
51 Niemniej ani art. 15 ust. 5 i 6 dyrektywy 2008/115, ani jakikolwiek inny przepis dyrektywy nie pozwalają na uznanie, że okres zastosowania środka detencyjnego w celu wydalenia nie podlega uwzględnieniu w ramach określonego w rzeczonych przepisach art. 15 ust. 5 i 6 maksymalnego okresu zastosowania takiego środka ze względu na zawieszenie wykonania decyzji o wydaleniu.
52 Należy w szczególności zauważyć, że zawieszenie wykonania decyzji o wydaleniu ze względu na postępowanie sądowe w przedmiocie skargi wniesionej na tę decyzję nie znajduje się wśród powodów przedłużenia okresów zastosowania środka detencyjnego, przewidzianych w art. 15 ust. 6 dyrektywy 2008/115.
53 Tak więc okres zastosowania środka detencyjnego wobec osoby, o którą chodzi, w czasie, gdy toczyło się postępowanie, w ramach którego zgodność z prawem decyzji o wydaleniu zostaje poddana kontroli sądowej, należy uwzględnić przy obliczaniu ustanowionego w art. 15 ust. 5 i 6 dyrektywy 2008/115 maksymalnego okresu zastosowania takiego środka.
54 Gdyby było inaczej, to okres zastosowania środka detencyjnego w celu wydalenia mógłby być w poszczególnych przypadkach w ramach jednego państwa członkowskiego różny lub różnić się w zależności od państwa członkowskiego, ewentualnie nawet w znacznym stopniu, ze względu na odmienności lub szczególne okoliczności związane z krajowymi postępowaniami sądowymi, co byłoby niezgodne z celem realizowanym przez art. 15 ust. 5 i 6 dyrektywy 2008/115, polegającym na zagwarantowaniu maksymalnego okresu zastosowania środków detencyjnych, wspólnego dla państw członkowskich.
55 Wnioskowi temu nie stoi na przeszkodzie przywołany przez rząd bułgarski wyrok z dnia 29 stycznia 2009 r. w sprawie C‑19/08 Petrosian i in. (dotychczas niepublikowany w Zbiorze). W tej sprawie, dotyczącej wykładni rozporządzenia Rady (WE) nr 343/2003 z dnia 18 lutego 2003 r. ustanawiającego kryteria i mechanizmy określania państwa członkowskiego właściwego do rozpatrywania wniosku o azyl wniesionego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego (Dz.U. L 50, s. 1), Trybunał orzekł, że kiedy w ramach procedury transferu osoby ubiegającej się o azyl ustawodawstwo wnioskującego państwa członkowskiego przewiduje skutek zawieszający odwołania, ustanowiony w art. 20 ust. 1 lit. d) tego rozporządzenia termin na wykonanie przekazania nie zaczyna biec już w chwili wydania tymczasowego orzeczenia sądowego zawieszającego wykonanie procedury transferu, lecz dopiero w chwili wydania orzeczenia sądowego rozstrzygającego co do istoty sprawy, które nie może już stanowić przeszkody dla takiego wykonania.
56 Takiej wykładni art. 20 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 343/2003 nie można przenieść na grunt wykładni art. 15 ust. 5 i 6 dyrektywy 2008/115. Bowiem podczas gdy termin, o którym mowa w ww. wyroku w sprawie Petrosian, określa czas, którym dysponuje wnioskujące państwo członkowskie na wykonanie transferu osoby ubiegającej się o azyl do państwa członkowskiego mającego obowiązek jej ponownego przyjęcia, maksymalne okresy ustanowione w art. 15 ust. 5 i 6 dyrektywy 2008/115 mają na celu wprowadzenie ograniczeń w pozbawianiu wolności jednostek. Ponadto okresy te stanowią ograniczenie czasu zastosowania środka detencyjnego w celu wydalenia, a nie realizacji postępowania w przedmiocie wydalenia jako takiego.
57 Na pytanie drugie należy zatem odpowiedzieć że art. 15 ust. 5 i 6 dyrektywy 2008/115 należy interpretować w ten sposób, że okres, podczas którego wykonanie decyzji o przymusowym doprowadzeniu do granicy było zawieszone ze względu na postępowanie sądowe w przedmiocie skargi wniesionej przez zainteresowanego przeciwko tej decyzji, podlega uwzględnieniu przy obliczaniu okresu zastosowania środka detencyjnego w celu wydalenia, w sytuacji gdy w trakcie tego postępowania osoba ta nadal przebywała w ośrodku pobytu tymczasowego.
W przedmiocie pytania trzeciego
58 W drodze tego pytania sąd krajowy zmierza do wyjaśnienia znaczenia art. 15 ust. 4 dyrektywy 2008/115 i w szczególności pojęcia „rozsądnych perspektyw wydalenia” w świetle okoliczności faktycznych, których dotyczy postępowanie przed tym sądem.
W przedmiocie pytania trzeciego lit. c)
59 W drodze pytania trzeciego lit. c) sąd krajowy pragnie ustalić, czy art. 15 ust. 4 dyrektywy 2008/115 należy interpretować w ten sposób, że brak jest rozsądnych perspektyw wydalenia, jeśli wyczerpane zostały przewidziane w ust. 6 tego artykułu możliwości przedłużenia stosowania środka detencyjnego i do chwili dokonywania kontroli sądowej stosowania wobec osoby, o którą chodzi, środka detencyjnego nie zostało osiągnięte porozumienie dotyczące readmisji z państwem trzecim.
60 Należy zauważyć, że od chwili upłynięcia maksymalnego okresu zastosowania środka detencyjnego, przewidzianego w art. 15 ust. 6 dyrektywy 2008/115, przestaje istnieć kwestia dalszego występowania „rozsądnych perspektyw wydalenia” w rozumieniu ust. 4 tego artykułu. W każdym razie w takim przypadku osoba, o którą chodzi, powinna zostać natychmiastowo uwolniona.
61 Tak więc art. 15 ust. 4 dyrektywy 2008/115 może znajdować zastosowanie jedynie wtedy, gdy nie upłynęły jeszcze maksymalne okresy zastosowania środka detencyjnego, przewidziane w art. 15 ust. 5 i 6 tej dyrektywy.
62 Na pytanie trzecie lit. c) należy zatem odpowiedzieć, że art. 15 ust. 4 dyrektywy 2008/115 należy interpretować w ten sposób, że nie znajduje on zastosowania, jeśli w chwili dokonywania kontroli sądowej stosowania wobec osoby, o którą chodzi, środka detencyjnego możliwości przedłużenia okresów zastosowania tego środka, przewidzianych w art. 15 ust. 6 dyrektywy 2008/115, były wyczerpane.
W przedmiocie pytania trzeciego lit. a) i b)
63 Jeśli chodzi o pytanie trzecie lit. a) i b), należy podkreślić, że zgodnie z art. 15 ust. 4 dyrektywy 2008/115 brak jest dalszego uzasadnienia dla stosowania środka detencyjnego, a osoba, o którą chodzi, zostaje natychmiastowo uwolniona, jeśli okaże się, że nie ma już rozsądnych perspektyw wydalenia ze względów natury prawnej lub innych względów.
64 Tak samo z art. 15 ust. 1 i 5 dyrektywy 2008/115 wynika, że stosowanie środka detencyjnego wobec danej osoby w celu jej wydalenia może mieć miejsce wyłącznie dopóty, dopóki trwają przygotowania do wydalenia i gdy środek ten jest wykonywany z należytą starannością w zakresie, w jakim jest to konieczne do zapewnienia skutecznego wydalenia.
65 Istnienie – w chwili ponownego badania przez sąd krajowy zgodności z prawem stosowania środka detencyjnego – realnej perspektywy skutecznego wydalenia, przy uwzględnieniu okresów określonych w art. 15 ust. 5 i 6 dyrektywy 2008/115, jest zatem konieczne, aby można było uznać, iż występują „rozsądne perspektywy wydalenia” w rozumieniu art. 15 ust. 4 dyrektywy.
66 Tak więc brak jest rozsądnych perspektyw wydalenia, jeśli przy uwzględnieniu rzeczonych okresów wydaje się mało prawdopodobne, że osoba, o którą chodzi, zostanie przyjęta przez państwo trzecie.
67 Na pytanie trzecie lit. a) i b) należy zatem odpowiedzieć, że art. 15 ust. 4 dyrektywy 2008/115 należy interpretować w ten sposób, że tylko realna perspektywa skutecznego wydalenia, przy uwzględnieniu okresów określonych w ustępach 5 i 6 tego artykułu, odpowiada rozsądnym perspektywom wydalenia, których to perspektyw brak, jeśli uwzględniając rzeczone okresy, wydaje się mało prawdopodobne, że osoba, o którą chodzi, zostanie przyjęta przez państwo trzecie.
W przedmiocie pytania czwartego
68 W drodze tego pytania sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 15 ust. 4 i 6 dyrektywy 2008/115 zezwala na to, aby pomimo upływu przewidzianego w dyrektywie maksymalnego okresu zastosowania środka detencyjnego osoba, o którą chodzi, nie została natychmiast uwolniona z powodu braku posiadania przez nią ważnych dokumentów, jej agresywnego zachowania i nieposiadania ani własnych środków utrzymania, ani zakwaterowania, czy też środków udostępnionych w tym celu przez państwo członkowskie.
69 W tym względzie należy podkreślić, że jak wynika w szczególności z pkt 35, 52 i 59 niniejszego wyroku, art. 15 ust. 6 dyrektywy 2008/115 nie zezwala w żadnym wypadku na przekroczenie maksymalnych okresów ustanowionych w tym przepisie.
70 Możliwość zastosowania wobec danej osoby środka detencyjnego ze względów porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego nie może opierać się na dyrektywie 2008/115. Tak więc żadna z okoliczności przywołanych przez sąd krajowy nie może, zgodnie z przepisami dyrektywy, sama w sobie stanowić powodu zastosowania środka detencyjnego.
71 W konsekwencji na pytanie czwarte należy odpowiedzieć, że art. 15 ust. 4 i 6 dyrektywy 2008/115 należy interpretować w ten sposób, że nie zezwala on na to, aby w sytuacji, gdy przewidziany w dyrektywie maksymalny okres zastosowania środka detencyjnego upłynął, osoba, o którą chodzi, nie została natychmiast uwolniona z powodu braku posiadania przez nią ważnych dokumentów, jej agresywnego zachowania i nieposiadania ani własnych środków utrzymania, ani zakwaterowania, czy też środków udostępnionych w tym celu przez państwo członkowskie.
W przedmiocie kosztów
72 Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
1) Artykuł 15 ust. 5 i 6 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich należy interpretować w ten sposób, że ustanowiony w nim maksymalny okres zastosowania środka detencyjnego obejmuje czas stosowania takiego środka w ramach postępowania w przedmiocie wydalenia, które zostało wszczęte, zanim zaczął obowiązywać reżim przewidziany przez dyrektywę.
2) Okresu, na który dana osoba została umieszczona w ośrodku pobytu tymczasowego na podstawie decyzji podjętej w oparciu o krajowe i wspólnotowe przepisy dotyczące osób ubiegających się o azyl, nie należy uważać za stosowanie środka detencyjnego w celu wydalenia w rozumieniu art. 15 dyrektywy 2008/115.
3) Artykuł 15 ust. 5 i 6 dyrektywy 2008/115 należy interpretować w ten sposób, że okres, podczas którego wykonanie decyzji o przymusowym doprowadzeniu do granicy było zawieszone ze względu na postępowanie sądowe w przedmiocie skargi wniesionej przez zainteresowanego przeciwko tej decyzji, podlega uwzględnieniu przy obliczaniu okresu zastosowania środka detencyjnego w celu wydalenia, w sytuacji gdy w trakcie tego postępowania osoba ta nadal przebywała w ośrodku pobytu tymczasowego.
4) Artykuł 15 ust. 4 dyrektywy 2008/115 należy interpretować w ten sposób, że nie znajduje on zastosowania, jeśli w chwili dokonywania kontroli sądowej stosowania wobec osoby, o którą chodzi, środka detencyjnego możliwości przedłużenia okresów zastosowania tego środka, przewidzianych w art. 15 ust. 6 dyrektywy 2008/115, były wyczerpane.
5) Artykuł 15 ust. 4 dyrektywy 2008/115 należy interpretować w ten sposób, że tylko realna perspektywa skutecznego wydalenia, przy uwzględnieniu okresów określonych w ust. 5 i 6 tego artykułu, odpowiada rozsądnym perspektywom wydalenia, których to perspektyw brak, jeśli uwzględniając rzeczone okresy, wydaje się mało prawdopodobne, że osoba, o którą chodzi, zostanie przyjęta przez państwo trzecie.
6) Artykuł 15 ust. 4 i 6 dyrektywy 2008/115 należy interpretować w ten sposób, że nie zezwala on na to, aby w sytuacji gdy przewidziany w dyrektywie maksymalny okres zastosowania środka detencyjnego upłynął, osoba, o którą chodzi, nie została natychmiast uwolniona z powodu braku posiadania przez nią ważnych dokumentów, jej agresywnego zachowania i nieposiadania ani własnych środków utrzymania, ani zakwaterowania, czy też środków udostępnionych w tym celu przez państwo członkowskie.
Podpisy