CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. YVES BOT
presentadas el 4 de septiembre de 2014 (1)
Asunto C‑260/13
Sevda Aykul
contra
Land Baden-Württemberg
[Petición de decisión prejudicial
planteada por el Verwaltungsgericht Sigmaringen (Alemania)]
«Procedimiento prejudicial — Directivas 91/439/CEE y 2006/126/CE — Permiso de conducción — Artículo 8, apartado 2, de la Directiva 91/439 y artículo 11, apartado 4, párrafo segundo, de la Directiva 2006/126 — Negativa de un Estado miembro a reconocer a una persona que ha conducido en su territorio bajo la influencia de sustancias estupefacientes la validez de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro — Comportamiento infractor del titular del permiso de conducción con posterioridad a la expedición de dicho permiso — Retirada del permiso de conducción — Procedimiento para comprobar las aptitudes — Autoridades competentes — Mejora de la seguridad de la circulación vial»
1. La petición de decisión prejudicial planteada al Tribunal de Justicia versa sobre la interpretación de algunas disposiciones de la Directiva 91/439/CEE del Consejo, de 29 de julio de 1991, sobre el permiso de conducción, (2) y de la Directiva 2006/126/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 2006, (3) que la ha sustituido.
2. Más concretamente, se invita al Tribunal de Justicia a que se pronuncie sobre la posibilidad de que un Estado miembro, en cuyo territorio el titular de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro resida con carácter temporal, se niegue a reconocer la validez de dicho permiso de conducción a raíz de un comportamiento infractor de su titular —en este caso, la conducción bajo la influencia de sustancias estupefacientes— que tuvo lugar en dicho territorio tras la expedición de dicho permiso de conducción.
3. El presente asunto se diferencia de los asuntos hasta ahora tratados por el Tribunal de Justicia en los múltiples litigios entablados en materia de permiso de conducción, (4) ya que, en los asuntos anteriores, se discutía sobre la posibilidad de que, tras la retirada o la suspensión de un permiso de conducción en un Estado miembro, se hiciera valer en el mismo Estado miembro un permiso de conducción obtenido en otro Estado miembro.
4. La particularidad de este asunto radica asimismo en el hecho de que, en virtud del Derecho nacional del Estado miembro en cuyo territorio se ha cometido la infracción, concretamente, la República Federal de Alemania, al interesado se le ha retirado el permiso de conducción en dicho territorio, por haber dejado de ser apto para conducir.
5. Por consiguiente, la apreciación de la aptitud no se cuestiona en el momento de la expedición del permiso de conducción, sino posteriormente a ese momento, como consecuencia de un comportamiento infractor del titular de ese permiso de conducción. La cuestión que habrá de resolverse es la de cuáles son las autoridades competentes para comprobar si este último vuelve a ser apto para la conducción en el territorio del Estado miembro donde se cometió la infracción.
6. En el marco de mi apreciación, procederé, con carácter preliminar, a determinar las disposiciones del Derecho de la Unión aplicables al presente asunto y a redactar con otros términos las cuestiones planteadas por el Verwaltungsgericht Sigmaringen (Tribunal Administrativo de Sigmaringen, Alemania).
7. Después de examinar dichas cuestiones, propondré al Tribunal de Justicia que responda que el artículo 11, apartado 4, párrafo segundo, de la Directiva 2006/126 obliga a un Estado miembro a denegar el reconocimiento de la validez de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro, cuando, a raíz de una infracción de las normas de tráfico tipificada penalmente, cometida en el territorio del primer Estado miembro con posterioridad a la expedición de ese permiso de conducción, se haya retirado tal permiso a su titular en dicho territorio, por haber dejado de ser apto para conducir y haberse convertido en un peligro para la seguridad vial. El titular del permiso de conducción volverá a ser apto para conducir en dicho territorio cuando se cumplan las condiciones establecidas por la legislación del Estado miembro en cuyo territorio se ha cometido la infracción, siempre que las normas nacionales no tengan como efecto imponer condiciones que la Directiva 2006/126 no exija para la expedición de dicho título, ni denegar indefinidamente el reconocimiento de la validez del permiso de conducción.
I. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
1. Directiva 91/439
8. La Directiva 91/439 estableció el principio de reconocimiento recíproco de los permisos de conducción con el fin de facilitar la circulación de las personas dentro de la Comunidad Europea o su establecimiento en un Estado miembro distinto de aquel en el que hayan obtenido su permiso de conducción. (5)
9. El primer considerando de la citada Directiva enuncia:
«Considerando que, a los fines de la política común de transportes y para contribuir a la mejora de la seguridad de la circulación vial y facilitar la circulación de las personas que se establezcan en un Estado miembro distinto de aquel en el que hayan aprobado un examen de conducir, resulta conveniente que exista un permiso de conducción nacional de modelo comunitario reconocido recíprocamente por los Estados miembros sin obligación de canje.»
10. En virtud del cuarto considerando de la Directiva 91/439, «para cumplir ciertos imperativos de seguridad vial, es necesario fijar las condiciones mínimas de expedición de los permisos de conducción».
11. El décimo considerando de la Directiva 91/439 dispone:
«Considerando, además, que por razones de seguridad y de circulación vial es conveniente que los Estados miembros puedan aplicar sus disposiciones nacionales en materia de retirada, de suspensión y de anulación del permiso de conducción a los titulares del mismo que hayan fijado su residencia normal [(6)] en su territorio».
12. El artículo 7, apartado 4, establece:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en las leyes penales y de policía nacionales, los Estados miembros podrán aplicar al expedir el permiso de conducción, y previa consulta a la Comisión, las disposiciones de su reglamentación nacional relativas a las condiciones distintas de las contempladas en la presente Directiva.»
13. A tenor del artículo 8, apartados 2 y 4, párrafo primero, de la Directiva 91/439:
«2. Sin perjuicio del respeto del principio de territorialidad de las leyes penales y de policía, el Estado miembro de residencia normal podrá aplicar al titular de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro sus disposiciones nacionales relativas a la restricción, la suspensión, la retirada o la anulación del derecho a conducir y, si fuera necesario, proceder a tal efecto al canje de dicho permiso.
[...]
4. Un Estado miembro podrá denegar el reconocimiento de la validez de cualquier permiso de conducción elaborado por otro Estado miembro a una persona que, en su territorio, sea objeto de una de las medidas indicadas en el apartado 2.»
2. Directiva 2006/126
14. La Directiva 2006/126 refunde la Directiva 91/439, que había sido objeto de múltiples modificaciones. (7)
15. El segundo considerando de la Directiva 2006/126 enuncia lo siguiente:
«Las normativas sobre el permiso de conducción son un elemento indispensable de la política común de transportes, contribuyen a aumentar la seguridad de la circulación vial, y facilitan la libre circulación de las personas que se establecen en un Estado miembro distinto del que expide el permiso. Debido a la importancia de los medios de transporte individuales, la posesión de un permiso de conducción debidamente reconocido por el Estado de acogida favorece la libre circulación y la libertad de establecimiento de las personas. [...]»
16. En virtud del octavo considerando de esta Directiva, «para cumplir ciertos imperativos de seguridad vial es necesario fijar las condiciones mínimas de expedición de los permisos de conducción».
17. El decimoquinto considerando de dicha Directiva hace constar:
«Por razones de seguridad vial es conveniente que los Estados miembros puedan aplicar sus disposiciones nacionales en materia de retirada, suspensión, renovación y anulación del permiso de conducción a los titulares del mismo que hayan fijado su residencia normal [(8)] en su territorio.»
18. Con arreglo al artículo 2, apartado 1, de la referida Directiva, «los permisos de conducción expedidos por los Estados miembros serán reconocidos recíprocamente».
19. El artículo 7, apartado 1, letra a) de la misma Directiva establece lo siguiente:
«1. La expedición del permiso de conducción estará subordinada a las condiciones siguientes:
a) haber aprobado una prueba de control de aptitud y comportamiento, una prueba de control de conocimientos, así como cumplir determinadas normas médicas, con arreglo a lo dispuesto en los Anexos II y III.»
20. El artículo 11 de la Directiva 2006/126 establece en sus apartados 2 y 4:
«2. Sin perjuicio del respeto del principio de territorialidad de las leyes penales y de policía, el Estado miembro de residencia normal podrá aplicar al titular de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro sus disposiciones nacionales relativas a la restricción, la suspensión, la retirada o la anulación del derecho a conducir y, si fuera necesario, proceder a tal efecto al canje de dicho permiso.
[...]
4. [...]
Los Estados miembros denegarán el reconocimiento de la validez de cualquier permiso de conducción expedido por otro Estado miembro a una persona cuyo permiso de conducción esté restringido, suspendido o retirado en su territorio.
[...]»
21. El artículo 16, apartados 1 y 2, de la Directiva 2006/126 establece:
«1. Los Estados miembros adoptarán y publicarán, a más tardar el 19 de enero de 2011, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento al artículo 1, apartado 1, al artículo 3, al artículo 4, apartado 4, los apartados 1, 2 y 3 y las letras b) a k), al artículo 6, apartado 1 y apartado 2, letras a) c), d) y e), al artículo 7, apartado 1, letras b), c y d) y apartados 2, 3 y 5, al artículo 8, al artículo 10, al artículo 13, al artículo 14, al artículo 15 y al anexo I, punto 2, al anexo II, punto 5.2, relativo a las categorías A1, A2 y A, y a los anexos IV, V y VI. Comunicarán inmediatamente a la Comisión el texto de dichas disposiciones.
2. Aplicarán dichas disposiciones a partir del 19 de enero de 2013.»
22. El artículo 17, párrafo primero, de la Directiva 2006/126 está redactado en los siguientes términos:
«Queda derogada la Directiva 91/439[...] con efectos a partir de 19 de enero de 2013, sin perjuicio de las obligaciones de los Estados miembros en lo que se refiere a los plazos de incorporación al Derecho nacional de dicha Directiva indicados en la parte B del anexo VII.»
23. El artículo 18 de la Directiva 2006/126 dice así:
«La presente Directiva entrará en vigor a los veinte días de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea.
El artículo 2, apartado 1, el artículo 5, el artículo 6, apartado 2, letra b), el artículo 7, apartado 1, letra a), el artículo 9, el artículo 11, apartados 1, 3, 4, 5 y 6, el artículo 12 y los anexos I, II y III serán aplicables a partir del 19 de enero de 2009.»
B. Legislación alemana
24. El artículo 2 de la Straβenverkehrsgesetz (Ley sobre Tráfico y Circulación Vial), en su versión aplicable al asunto principal, (9) dispone:
«(1) Todo aquel que conduzca un vehículo de motor en la vía pública deberá estar autorizado para ello (autorización para conducir) por la administración competente (administración del permiso de conducción).
[...]
(4) Será apta para conducir vehículos de motor cualquier persona que cumpla las condiciones físicas y mentales exigidas al efecto y que no haya cometido infracciones graves o reiteradas de las normas sobre circulación vial o de las disposiciones penales.
[…]
(11) En virtud de disposiciones más detalladas establecidas en un reglamento [...], los permisos de conducción extranjeros también darán derecho a conducir vehículos de motor en el territorio nacional. [...]»
25. El artículo 3 de la StVG, titulado «Retirada del permiso de conducción», establece en sus apartados 1 y 2:
«(1) Cuando se demuestre que una persona carece de aptitud o capacidad para la conducción de vehículos de motor, la administración del permiso de conducción estará obligada a retirar el permiso de esa persona. En el caso de un permiso de conducción extranjero, su retirada, aunque se produzca en virtud de otras disposiciones, surtirá el efecto de una negativa al reconocimiento del derecho a utilizar el permiso de conducción en territorio nacional. [...]
(2) La retirada pone fin a la autorización para conducir. En el caso de un permiso de conducción extranjero, pone fin al derecho a conducir vehículos de motor en el territorio nacional. Tras la retirada, el permiso de conducción habrá de ser entregado a la administración del permiso de conducción donde habrá de presentarse al registrarse la decisión. Las frases primera a tercera serán también de aplicación cuando la administración del permiso de conducción retire el permiso de conducción con arreglo a otras disposiciones.»
26. El artículo 29 del StVG, titulado «Plazos de cancelación», establece, en su apartado 1:
«Las inscripciones en el registro se cancelarán transcurridos los [siguientes] plazos:
1. dos años y seis meses cuando se trate de decisiones en materia de infracción administrativa
a) que [...] lleven aparejada la pérdida de un punto como infracción administrativa que afecte a la seguridad en el tráfico o como infracción administrativa asimilada o,
b) siempre que no se trate de un caso incluido en el ámbito de aplicación del punto 1, letra a), o del punto 2, letra b), y que la decisión imponga una prohibición de conducir,
2. cinco años
a) cuando se trate de decisiones en materia de infracción penal (“Straftat”), sin perjuicio del punto 3, letra a),
b) cuando se trate de decisiones en materia de infracción administrativa que [...] lleve aparejada la pérdida de dos puntos, como infracción administrativa que afecte a la seguridad en el tráfico o infracción administrativa asimilada,
[...]
3. diez años
a) cuando se trate de decisiones en materia de infracción penal por las que se haya retirado el permiso de conducción o se haya ordenado una prohibición puntual,
[...]»
27. El artículo 11, apartado 1, del Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straβenverkehr (Fahrerlaubnis-Verordnung) [Reglamento relativo al acceso de las personas a la circulación vial (Reglamento del permiso de conducción)], de 18 de agosto de 1998, (10) en su versión aplicable al asunto principal, establece:
«Los solicitantes de una autorización para conducir deberán reunir las condiciones físicas y mentales necesarias a tal fin. No se satisfarán dichas condiciones, en particular, cuando exista una enfermedad o deficiencia referidas en el anexo 4 o en el anexo 5 que excluya la aptitud total o parcial para conducir vehículos de motor. Además, no podrán haber infringido grave o reiteradamente disposiciones relativas a la seguridad en carretera o leyes penales de manera que, por ello, quede excluida la aptitud.»
28. Con arreglo al anexo 4 del artículo 11 del FeV, la administración de cannabis forma parte de las enfermedades y deficiencias frecuentes que pueden afectar o excluir durante un largo período de tiempo la aptitud para conducir vehículos de motor. La persona que consuma regularmente cannabis se considerará inapta para conducir, mientras que una persona que consuma cannabis de forma ocasional se considerará apta siempre que disocie el consumo de la conducción y que no se añada el uso de alcohol u otras sustancias psicoactivas, trastornos de la personalidad o una pérdida de control.
29. El artículo 29 de la FeV, con la rúbrica «Permisos de conducción extranjeros» es del siguiente tenor:
«(1) Los titulares de un permiso de conducción extranjero podrán, dentro de los límites autorizados por su permiso, conducir vehículos de motor en el territorio nacional cuando no tengan en él su residencia normal en el sentido del artículo 7.
[...]
(3) La autorización prevista en el apartado 1 no se aplicará a los titulares de un permiso de conducción extranjero,
[...]
3. a quienes les haya sido retirada la autorización para conducir en el territorio nacional de manera provisional o definitiva en virtud de una medida judicial, o por una autoridad administrativa mediante resolución ejecutiva o permanente [...]
(4) Después de que se hubiera dictado alguna de las resoluciones a que se refiere el apartado 3, puntos 3 y 4, el derecho a utilizar un permiso de conducción extranjero en el territorio nacional se concederá, previa solicitud, cuando hayan dejado de existir las causas que motivaron su retirada.»
30. El artículo 46 del FeV, con la rúbrica «Retirada, limitaciones, condiciones», dispone:
«(1) Si se comprueba que el titular de un permiso de conducción carece de aptitud para la conducción de vehículos de motor, la administración del permiso de conducción estará obligada a retirársele ese permiso. Esto se aplica, especialmente, cuando exista una enfermedad o deficiencia de las referidas en los Anexos 4, 5 y 6 o cuando infrinja de manera grave o reiterada disposiciones en materia de tráfico o leyes penales y ello excluya la aptitud para conducir vehículos de motor.
[...]
(5) En caso de permisos de conducción extranjeros, la retirada surte el efecto de la negativa al reconocimiento del derecho a utilizar ese permiso de conducción en el territorio nacional.
(6) La retirada pone fin a la autorización para conducir. En caso de permisos de conducción extranjero, pone fin al derecho a conducir vehículos de motor en el territorio nacional.»
31. El artículo 69 del Strafgesetzbuch (Código Penal) dispone:
«(1) Cuando una persona sea condenada por acto ilícito cometido en la conducción de un vehículo de motor o con ocasión de ésta o infringiendo sus obligaciones como conductor de vehículos de motor o cuando no sea condenada por el único motivo de que se excluye su responsabilidad penal o de que no pueda excluirse su falta de responsabilidad penal, el Tribunal le retirará su permiso de conducción siempre que del acto que haya cometido se desprenda que no es apta para la conducción de vehículos de motor. [...]
(2) Cuando, en los casos contemplados en el apartado 1, el acto ilícito consista en un delito
[...]
2. de circulación en estado de embriaguez (artículo 316),
[...]
4. de embriaguez total (artículo 323a) relativo a uno de los actos contemplados en los puntos 1 a 3,
su autor será considerado, como norma general, inapto para la conducción de vehículos de motor. [...]»
32. El artículo 69b del Código Penal está redactado en los siguientes términos:
«Efectos de la retirada del permiso de conducción extranjero
(1) Si el autor está autorizado para conducir en el territorio nacional en virtud de un permiso de conducción expedido en el extranjero, sin que una autoridad alemana le haya expedido un permiso de conducción, la retirada del permiso de conducción surtirá el efecto de una negativa al reconocimiento del derecho a utilizar ese permiso en el territorio nacional. El derecho a conducir vehículos de motor en el territorio nacional finalizará en la fecha en que la resolución adquiera fuerza de cosa juzgada. Mientras dure la prohibición, no podrá concederse el derecho a usar nuevamente el permiso de conducción extranjero ni un permiso de conducción nacional.
(2) Si el permiso de conducción extranjero ha sido expedido por una autoridad de un Estado miembro de la Unión Europea o por otro Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, y si su titular tiene su residencia normal en el territorio nacional, la sentencia ordenará la confiscación del permiso de conducción, que será devuelto a la autoridad que lo expidió. En los demás casos, se hará constar en el permiso de conducción extranjero su retirada y la prohibición de utilizarlo.»
II. Hechos del litigio principal y cuestiones prejudiciales
33. La Sra. Aykul, de nacionalidad austriaca, nació en 1980 y siempre ha tenido su domicilio en Austria. El 19 de octubre de 2007, la Bezirkshauptmannschaft Bregenz (autoridad administrativa del distrito de Bregenz, Austria) le expidió un permiso de conducción austriaco.
34. El 11 de mayo de 2012, fue objeto de un control policial en Leutkirchen (Alemania). Comoquiera que parecía encontrarse bajo la influencia de estupefacientes, se le practicó un análisis de orina, cuyo resultado reveló un consumo de cannabis. A raíz de este análisis, se ordenó y practicó ese mismo día un análisis de sangre. El informe médico realizado señaló que no parecía que la Sra. Aykul estuviera bajo una influencia de estupefacientes significativa. Según el examen toxico-forense del laboratorio Enders de Stuttgart (Alemania), de 18 de mayo de 2012, el análisis de la muestra de sangre reveló una concentración de tetra-hydrocannabinol (en lo sucesivo, «THC») de 18,8 ng/ml y una concentración de THC‑COOH de 47,4 ng/ml.
35. El 4 de julio de 2012, la fiscalía de Ravensburg (Alemania) archivó las diligencias penales de instrucción.
36. Mediante resolución sancionadora de 18 de julio de 2012, el Ayuntamiento de Leutkirch impuso a la Sra. Aykul una multa de 590,80 euros por conducción de un vehículo bajo la influencia de la sustancia estupefaciente THC y se le prohibió la conducción durante un mes.
37. Mediante resolución de 17 de septiembre de 2012, el Landratsamt Ravensburg (Alemania) retiró a la Sra. Aykul su permiso de conducción austriaco para el territorio alemán y ordenó la inmediata ejecución de esta medida por considerar que no era apta para conducir vehículos de motor. Los valores que resultaron del análisis de sangre demuestran, según dicha autoridad, que la Sra. Aykul consume cannabis, al menos de forma ocasional, y que condujo un vehículo de motor bajo la influencia del THC. Según parece no puede disociar su consumo de estupefacientes de la conducción de vehículos de motor. En el anexo a la resolución de 17 de septiembre de 2012, se informaba a la Sra. Aykul de la posibilidad de que solicitara de nuevo autorización para conducir vehículos de motor en Alemania al amparo de su permiso de conducción austriaco. La Sra. Aykul sólo podría considerarse apta previa presentación de un informe favorable elaborado por un centro oficialmente acreditado en Alemania para la expedición de certificados de aptitud para la conducción, informe que, en general, está supeditado a que se demuestre un año de abstinencia.
38. El órgano jurisdiccional remitente señala que, conforme al Derecho alemán, frente a las infracciones de tráfico y a los indicios de falta de aptitud para conducir, puede responderse en tres planos diferentes, a saber, el Derecho penal, el Derecho administrativo sancionador y la legislación en materia de permisos de conducción.
39. El caso de la Sra. Aykul responde a una práctica en materia de legislación del permiso de conducción, ley de policía cuya finalidad es luchar contra los peligros para la seguridad en el tráfico. El órgano jurisdiccional remitente señala que, por lo tanto, las administraciones nacionales competentes en materia de permisos de conducción y los servicios de policía parten del principio de que las autoridades alemanas son competentes para retirar los permisos de conducción extranjeros cuando una infracción de tráfico cometida en Alemania pone de manifiesto indicios de falta de aptitud para conducir.
40. El 19 de octubre de 2012, la Sra. Aykul presentó un recurso y formuló una solicitud de medidas cautelares ante el Verwaltungsgericht Sigmaringen alegando que las autoridades alemanas carecen de competencia para comprobar su aptitud como conductora.
41. La Bezirkshauptmannschaft Bregenz, que fue informada del asunto por el Landratsamt Ravensburg, indicó que no se cumplen los requisitos establecidos por la legislación austriaca en materia de circulación por carretera para que intervengan las autoridades austriacas.
42. Mediante resolución de 15 de noviembre de 2012, el Landratsamt Ravensburg dejó sin efecto la ejecución inmediata de su resolución de 17 de septiembre de 2012. A raíz de tal anulación el Verwaltungsgericht Sigmaringen puso fin al procedimiento de medidas cautelares mediante auto de 29 de septiembre de 2012.
43. El Regierungspräsidium Tübingen (Alemania) desestimó el recurso de la Sra. Aykul mediante resolución de 20 de diciembre de 2012, aduciendo que la retirada del permiso de conducción austriaco es una medida posterior amparada por el artículo 8, apartado 4, de la Directiva 91/439, a lo que la Sra. Aykul se opuso ante el órgano jurisdiccional remitente.
44. En respuesta al requerimiento realizado el 13 de marzo de 2013 por el Verwaltungsgericht Sigmaringen, la Bezirkshauptmannschaft Bregenz volvió a señalar que no se cumplían los requisitos previstos por la normativa austriaca sobre el permiso de conducción para que las autoridades austriacas intervinieran. Aclaró que las autoridades austriacas seguían considerando a la Sra. Aykul apta para la conducción y que, por lo tanto, conservaba su permiso de conducción austriaco.
45. Al albergar dudas sobre la conformidad de la legislación alemana con la obligación de reconocimiento mutuo de los permisos de conducción expedidos por los Estados miembros, el Verwaltungsgericht Sigmaringen acordó suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Se opone la obligación de reconocimiento recíproco de los permisos de conducción expedidos por los Estados miembros en virtud del artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2006/126/CE a una normativa nacional de la República Federal de Alemania conforme a la cual debe dejar de reconocerse a posteriori el derecho a utilizar un permiso de conducción extranjero en Alemania, por vía administrativa, si, al amparo de un permiso de conducción extranjero, el titular de éste conduce un vehículo en Alemania bajo los efectos de estupefacientes ilegales y, por consiguiente, con arreglo a la normativa alemana, ya no es apto para conducir?
2) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión: ¿resulta ello asimismo de aplicación cuando el Estado de expedición, conocedor de la conducción bajo los efectos de estupefacientes, no actúa, de modo que, por lo tanto, persiste el peligro que emana del titular del permiso de conducción extranjero?
3) En caso de respuesta negativa a la primera cuestión prejudicial: ¿puede la República Federal de Alemania supeditar la recuperación del derecho a usar el permiso de conducción extranjero en Alemania al cumplimiento de los requisitos nacionales en materia de recuperación de permisos de conducción?
4) a) ¿puede justificar la reserva relativa a la observancia del principio de territorialidad de las leyes penales y de policía contenida en el artículo 11, apartado 2, de la Directiva 2006/126/CE la actuación de un Estado miembro en virtud de la normativa en materia de permisos de conducción, en lugar del Estado de expedición? ¿permite dicha reserva, por ejemplo, que mediante una medida de seguridad de naturaleza penal se deniegue a posteriori el reconocimiento del derecho a utilizar un permiso de conducción extranjero en Alemania?
b) En caso de respuesta afirmativa a la cuarta cuestión, letra a), y considerando el deber de reconocimiento, ¿es competente para restablecer el derecho a usar el permiso de conducción extranjero en Alemania el Estado miembro que impuso la medida de seguridad, o el Estado de expedición?»
III. Mi apreciación
A. Consideraciones preliminares
1. Derecho de la Unión aplicable ratione temporis
46. Tanto en la resolución de remisión como en las observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia, se hace referencia a la vez a las disposiciones de la Directiva 91/439 y a las de la Directiva 2006/126.
47. Procede señalar que el artículo 11, apartado 2, de la Directiva 2006/126, mencionada por el órgano jurisdiccional remitente en sus cuestiones, todavía no había entrado en vigor en la fecha de los hechos de que trae causa el litigio principal.
48. En efecto, estos hechos tuvieron lugar el 11 de mayo de 2012, fecha en la que la Sra. Aykul fue objeto de un control policial, y el 17 de septiembre de 2012, fecha en la que el Landratsamt Ravensburg decidió retirarle su permiso de conducción austriaco.
49. Conforme al artículo 17, párrafo primero, de la Directiva 2006/126, la Directiva 91/439 queda derogada con efectos a partir del 19 de enero de 2013. Con arreglo al artículo 18, párrafo segundo, de la Directiva 2006/126, algunas de las disposiciones de ésta son, sin embargo, aplicables a partir del 19 de enero de 2009. Así ocurre, concretamente, con sus artículos 2, apartado 1, y 11, apartado 4, siendo esta última disposición la que sustituye al artículo 8, apartado 4, de la Directiva 91/439 mencionado en la resolución de remisión. Por su parte, el artículo 11, apartado 2, de la Directiva 2006/126, no forma parte de las disposiciones aplicables a partir del 19 de enero de 2009. Sigue aplicándose, por lo tanto, el artículo 8, apartado 2, de la Directiva 91/439.
50. Por otra parte, el Tribunal de Justicia ha aclarado que, aunque el artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2006/126 prevé el reconocimiento recíproco de los permisos de conducción expedidos por los Estados miembros, el artículo 11, apartado 4, párrafo segundo, de dicha Directiva dispone, no obstante, que los Estados miembros denegarán el reconocimiento de la validez de cualquier permiso de conducción expedido por otro Estado miembro a una persona cuyo permiso de conducción esté restringido, suspendido o retirado en su territorio y ello con independencia de que el antedicho permiso haya sido expedido antes de la fecha en que la referida disposición pasó a ser aplicable. (11)
51. Con arreglo a una reiterada jurisprudencia, basada en la necesidad de dar al órgano jurisdiccional remitente una respuesta útil, (12) procede reformular las cuestiones de manera que se interpreten las disposiciones del Derecho de la Unión que eran aplicables en la fecha de los hechos del litigio principal, es decir, en el presente asunto, el artículo 8, apartado 2, de la Directiva 91/439, cuya redacción, por lo demás, es esencialmente idéntica a la del artículo 11, apartado 2, de la Directiva 2006/126 a que se refiere el órgano jurisdiccional remitente.
52. Por consiguiente, en estas circunstancias, procede examinar las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente desde la perspectiva de los artículos 2, apartado 1, y 11, apartado 4, de la Directiva 2006/126, y del artículo 8, apartado 2, de la Directiva 91/439.
2. Tratamiento de las cuestiones prejudiciales
53. Considero que procede examinar conjuntamente las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia.
54. En efecto, de la respuesta a las cuestiones relativas al principio de reconocimiento mutuo del permiso de conducción, a las excepciones a dicho principio y al alcance de tales excepciones [cuestiones primera y segunda, y cuarta cuestión, letra a)] se desprenderá la respuesta a la cuestión de cuáles son las autoridades competentes para decidir si el titular del permiso de conducción vuelve a ser apto para conducir en el territorio del Estado miembro donde se cometió la infracción.
B. Sobre las cuestiones prejudiciales
55. Entiendo que, en efecto, con las cuestiones prejudiciales planteadas por el Verwaltungsgericht, se plantea un interrogante al Tribunal de Justicia en relación con estos puntos:
– si un Estado miembro, en cuyo territorio el titular de un permiso de conducción, expedido por otro Estado miembro, reside con carácter temporal, puede negarse a reconocer la validez de ese permiso a raíz de un comportamiento infractor de su titular —en caso de autos, la conducción bajo influencia de sustancias estupefacientes— que hubiera tenido lugar y sido sancionado en dicho territorio con arreglo a la ley nacional con posterioridad a la expedición de dicho permiso de conducción, y
– si la misma ley nacional es aplicable, con exclusión de la del Estado miembro de expedición, para fijar los requisitos a los cuales el titular del permiso de conducción debe someterse para recuperar el derecho a conducir en el territorio del Estado miembro de comisión de la infracción.
56. Debe señalarse con carácter preliminar que el presente asunto se refiere al cuestionamiento, a la luz del artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva 91/439 y del artículo 7, apartado 1, letra a), de la Directiva 2006/126, de las condiciones de «expedición» del permiso de conducción de la Sra. Aykul.
57. Como señala con razón el Gobierno polaco, el objeto del litigio versa sobre una decisión de retirada del permiso de conducción basada en un comportamiento de la demandante en el litigio principal «posterior» a la expedición de este permiso, habiendo sido calificado dicho comportamiento como amenaza para la seguridad en el tráfico por las autoridades alemanas. No constituye, en ningún caso, una negativa a respetar la valoración de la aptitud para conducir realizada por el Estado miembro de expedición, con arreglo a dichas disposiciones, «en la fecha en que se expidió el permiso de conducción». (13)
58. A este respecto, el Tribunal de Justicia ha reiterado que « estar en posesión de un permiso de conducción expedido por un Estado miembro constituye la prueba de que en el titular del citado permiso concurrían [los] requisitos [mínimos impuestos por el Derecho de la Unión] en el momento en el que se le expidió». (14)
59. En el presente asunto, la República Federal de Alemania pone en tela de juicio las condiciones en las que la Sra. Aykul está en posesión del permiso de conducción, no en el día en que le fue expedido éste, sino después de un comportamiento suyo en su territorio, con posterioridad a dicha expedición.
60. En efecto, al haber conducido un vehículo de motor en territorio alemán bajo la influencia de sustancias estupefacientes, se retiró a la Sra. Aykul su permiso de conducción austriaco. Esta sanción tuvo como efecto la negativa del derecho a hacer uso de dicho permiso en territorio alemán. En consecuencia, la Sra. Aykul puede seguir conduciendo en el territorio de los Estados miembros distintos del de la República Federal de Alemania, en el que cometió la infracción.
61. Por consiguiente, el problema en el caso de autos se refiere a la imposición de esta sanción cuyo efecto estriba en que las autoridades alemanas se niegan a reconocer a la Sra. Aykul el derecho de conducción en su territorio, al haber dejado de ser apta para conducir, a raíz de su comportamiento infractor.
62. En otros términos, ¿cabe autorizar tal denegación de reconocimiento de la validez del permiso de conducción extranjero al amparo de las excepciones admitidas al principio de reconocimiento recíproco de los permisos de conducción establecido en el artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2006/126?
63. Según reiterada jurisprudencia, en el marco del procedimiento de cooperación entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia establecido por el artículo 267 TFUE, corresponde a este Tribunal proporcionar al órgano jurisdiccional nacional una respuesta útil que le permita dirimir el litigio que se le ha planteado. Desde este punto de vista, incumbe, en su caso, al Tribunal de Justicia reformular las cuestiones que se le han planteado (15) con el fin de interpretar todas las disposiciones del Derecho de la Unión que necesite el órgano jurisdiccional nacional para resolver el litigio.
64. Para ello, el Tribunal de Justicia puede extraer del conjunto de elementos aportados por el órgano jurisdiccional nacional y, especialmente, de la motivación de la resolución de remisión, las normas y los principios del Derecho de la Unión que requieren una interpretación, teniendo en cuenta el objeto del litigio principal. (16)
65. En mi opinión, el artículo 8, apartado 2, de la Directiva 91/439, invocado por el órgano jurisdiccional remitente en sus cuestiones no es de aplicación al presente asunto. En cambio, sí procede darle una respuesta útil a la luz del artículo 11, apartado 4, párrafo segundo, de la Directiva 2006/126.
1. El artículo 8, apartado 2, de la Directiva 91/439 no es aplicable
66. Es importante recordar que el sistema instaurado por la Directiva 91/439 para la expedición de los permisos de conducción es un sistema de competencia territorial. Esta expedición es responsabilidad del Estado miembro competente territorialmente en función de dónde esté localizada la residencia normal, el cual, al hacerlo, debe respetar las condiciones «mínimas» impuestas por esta Directiva, condiciones evidentemente necesarias para justificar el reconocimiento recíproco de los permisos de conducción.
67. A raíz de dicha expedición, cuando las personas ejercen su libertad de circulación pueden darse dos tipos de situaciones.
68. La primera situación es aquella en la que el titular del permiso de conducción cambia de residencia normal y, en ese caso, el Estado miembro de su nueva residencia puede, en virtud de la competencia territorial que entonces le es transferida, de conformidad con sus leyes penales y de policía, imponer sus disposiciones nacionales relativas a la restricción, la suspensión, la retirada o la anulación del derecho a conducir y, si fuera necesario, proceder al canje de dicho permiso.
69. Es la situación que, en la época en que ocurrieron los hechos, se regía por el artículo 8, apartado 2, de la Directiva 91/439, que dispone, recuérdese, que, «sin perjuicio del respeto del principio de territorialidad de las leyes penales y de policía, el Estado miembro de residencia normal podrá aplicar al titular de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro sus disposiciones nacionales relativas a la restricción, la suspensión, la retirada o la anulación del derecho a conducir y, si fuera necesario, proceder a tal efecto al canje de dicho permiso».
70. Esta disposición debe leerse en relación con los considerandos primero y décimo de la Directiva 91/439, los cuales enuncian que, a fin de facilitar la circulación de las personas «que se establezcan en un Estado miembro distinto de aquel en el que hayan aprobado un examen de conducir», resulta conveniente que exista un permiso de conducción reconocido recíprocamente por los Estados miembros, pero que, por razones de seguridad y de circulación vial, estos Estados pueden aplicar sus disposiciones nacionales en materia de retirada, de suspensión y de anulación del permiso de conducción a los titulares del mismo «que hayan fijado su residencia normal en su territorio».
71. De la redacción del mismo artículo 8, apartado 2, de la Directiva 91/439, en relación con sus considerandos primero y décimo, se desprende que dicho artículo es aplicable al supuesto en el que el titular del permiso de conducción tenga su residencia en un Estado miembro distinto del Estado miembro de expedición de dicho permiso. Si esta persona comete una infracción en el territorio del Estado miembro de residencia, el artículo 8, apartado 2, de la Directiva 91/439 autoriza a dicho Estado miembro a aplicar sus propias disposiciones nacionales relativas a la restricción, la suspensión, la retirada o la anulación del derecho a conducir concedido por el otro Estado miembro. (17)
72. Por lo tanto, es evidente que lo dispuesto en el artículo 8, apartado 2, de la Directiva 91/439, y, desde su entrada en vigor, en el artículo 11, apartado 2, de la Directiva 2006/126, sólo se aplica en caso de un traslado de la residencia normal. Se trataría de la hipótesis en la que la Sra. Aykul tuviera su residencia normal en Alemania. Pues bien, no ocurre así en el presente asunto dado que ésta reside normalmente en Austria.
73. La segunda situación que puede darse es aquella en la que el titular del permiso de conducción se limita a residir temporalmente en el territorio de otro Estado miembro. Esta situación se rige, en mi opinión, por el artículo 11, apartado 4, párrafo segundo, de la Directiva 2006/126.
2. El artículo 11, apartado 4, párrafo segundo, de la Directiva 2006/126 es aplicable
74. El artículo 11, apartado 4, párrafo segundo, de la Directiva 2006/126 no sólo es aplicable ratione temporis, como ya señalé anteriormente, sino que también lo es ratione materiae.
75. Recuérdese que esta disposición está redactada en los siguientes términos:
«Los Estados miembros denegarán el reconocimiento de la validez de cualquier permiso de conducción expedido por otro Estado miembro a una persona cuyo permiso de conducción esté restringido, suspendido o retirado en su territorio. [(18)] »
76. En mi opinión, la citada disposición regula el supuesto que se plantea en el caso de autos, en el que la sanción es aplicable en virtud de las leyes penales y de policía de un Estado miembro que es el Estado miembro en que se cometió la infracción sin ser, no obstante, el Estado miembro de expedición del permiso de conducción o el de la nueva residencia normal. (19)
77. En el acto de la vista, la Comisión ha hecho una interpretación «histórica» del artículo 11, apartado 4, párrafo segundo, de la Directiva 2006/126, según la cual el artículo 8, apartado 4, de la Directiva 91/439 se remitía al artículo 8, apartado 2, de ésta y, de este modo, el Estado miembro a que se refiere sólo puede ser el Estado miembro de residencia normal. Según la Comisión, la omisión de una referencia al Estado miembro de residencia normal a este apartado 2 no es más que un error de la legislación de la Unión que procede corregir, en consecuencia.
78. No puedo suscribir tal interpretación.
79. En efecto, considero que el artículo 11, apartado 4, párrafo segundo, de la Directiva 2006/126 es aplicable de manera autónoma, tanto en relación con el apartado 2 de ese mismo artículo como en relación con el apartado 2 del artículo 8 de la Directiva 91/439, de idéntico tenor, aplicable cuando ocurrieron los hechos del litigio principal. Esta independencia excluye, según la conclusión a la que llego, que sólo se aplique en el supuesto de un traslado de la residencia normal. En este sentido, pueden formularse varios argumentos.
80. En primer lugar, debo señalar que el título del artículo 11 de la Directiva 2006/126 precisa que éste trata de disposiciones «varias», lo cual indica, por definición, que no guardan necesariamente relación unas con otras.
81. A continuación, debo subrayar que el legislador de la Unión ha separado el apartado 4 de dicho artículo de su apartado 2, dado que su fecha de entrada en vigor se estableció cuatro años antes de la relativa a la última disposición mencionada, a mi juicio, no abona la tesis de que los elementos de dicho artículo son indisociables.
82. Por último y sobre todo, deseo poner de relieve que las distintas disposiciones del apartado 4 del artículo 11 regulan hipótesis diferentes. Así, los párrafos primero y último de este apartado se aplican a supuestos en los que el Estado miembro afectado intervenga como Estado miembro de expedición. (20) Por su parte, el párrafo segundo del citado apartado, regula una situación del todo diferente, a saber, aquella en la que el Estado miembro aplica a un permiso expedido por el Estado miembro de expedición las restricciones que resultan de la aplicación de sus normas nacionales obligatorias, leyes penales o de policía, como así ocurre efectivamente en el asunto objeto de examen. Las disposiciones del artículo 11, apartado 4, párrafo segundo, de la Directiva 2006/126 adquieren entonces un sentido claro, sin que sea necesario ponerlas en relación con el apartado 2 del mismo artículo.
83. Las disposiciones del artículo 11, apartado 4, párrafo segundo, de la Directiva 2006/126 constituyen por sí mismas una ilustración del principio de territorialidad, ya que se refieren a la restricción de la validez en el territorio de un Estado miembro de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro.
84. El equívoco es en este caso menor, por cuanto la nueva fórmula utilizada por el legislador de la Unión refleja una voluntad de endurecimiento que no podría alcanzarse de prosperar la tesis de la Sra. Aykul. En efecto, mientras el artículo 8, apartado 2, de la Directiva 91/439 dejaba a los Estados miembros un poder de apreciación en cuanto a la negativa a reconocer la validez de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro, la redacción del artículo 11, apartado 4, párrafo segundo, de la Directiva 2006/126 les obliga, desde su entrada en vigor, a tal negativa.
85. Por otra parte, el resultado concreto de tal endurecimiento constituye una limitación del reconocimiento mutuo de los permisos de conducción que se ajusta al espíritu del sistema, toda vez que el reconocimiento recíproco favorece la libre circulación y que su limitación, como consecuencia de una infracción, al sancionar una imprudencia y al ser su objetivo suprimir una fuente potencial de peligro, refuerza la seguridad en carretera y, por lo tanto la libre circulación, lo cual constituye el objeto mismo de la Directiva 2006/126. (21) Aquí la limitación en el espacio y en el tiempo del reconocimiento recíproco es necesaria para evitar el efecto contrario al pretendido por la Directiva 2006/126 en el apartado 4 de su artículo 11, a saber, un aumento de la seguridad mediante una mayor represión de un comportamiento peligroso. Tampoco en este punto podemos sino subrayar que la aplicación anticipada del apartado 4 de este precepto corresponde a una voluntad inequívoca del legislador de la Unión.
86. En efecto, ¿cuál sería el efecto útil de dicha Directiva si las autoridades de un Estado miembro no pudieran infligir sanciones a los ciudadanos de la Unión que cometieran infracciones en su territorio por el hecho de que sólo «circulan» en su territorio? Esto equivaldría a reconocer que estos ciudadanos no pueden ser sancionadas aun cuando representan un riesgo para ellos mismos y para los demás usuarios de la carretera.
87. Reconocer la validez de un permiso de conducción en el caso de autos iría en contra de este objetivo de mejorar la seguridad vial.
88. Por otra parte, en relación con esta nueva fórmula utilizada por el legislador de la Unión, el Tribunal de Justicia ha declarado que debe considerarse que la diferencia de texto que existe entre el artículo 8, apartado 4, de la Directiva 91/439 y el artículo 11, apartado 4, de la Directiva 2006/126 no puede cuestionar las condiciones, según lo establecido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en que se podía denegar el reconocimiento de un permiso de conducción en virtud de las disposiciones de la Directiva 91/439, y en que debe serlo con arreglo a las disposiciones de la Directiva 2006/126 desde la entrada en vigor de ésta. (22)
89. El Tribunal de Justicia añadió que la afirmación de que el artículo 8, apartado 4, de la Directiva 91/439 constituye una excepción al principio general de reconocimiento recíproco de los permisos de conducción y, por tanto, se ha de interpretar en sentido estricto (23) sigue siendo válida en cuanto a la obligación que figura en el artículo 11, apartado 4, párrafo segundo, de la Directiva 2006/126 desde su entrada en vigor. (24)
90. El Tribunal de Justicia precisó, igualmente, que las circunstancias en las cuales puede no reconocerse la validez de un permiso de conducción, con arreglo al artículo 8, apartados 2 y 4, de la Directiva 91/439, no se limitan a los casos en los que el titular de este permiso solicita su canje. El objetivo de esta disposición es también permitir a un Estado miembro aplicar, en su territorio, sus disposiciones nacionales relativas a la restricción, la suspensión, la retirada o la anulación del derecho a conducir, cuando, por ejemplo, el titular de este permiso ha cometido una infracción. (25)
91. Procede ahora determinar si, por su naturaleza, la medida de retirada del permiso está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 11, apartado 4, párrafo segundo, de la Directiva 2006/126. En otras palabras, ¿es operativa la distinción entre la naturaleza penal y la naturaleza administrativa de la sanción?
92. En el presente asunto, la fiscalía de Ravensburg archivó definitivamente las diligencias de instrucción. (26) La resolución de remisión pone de relieve que la medida de retirada del permiso de conducción de la Sra. Aykul fue adoptada por el Landratsamt Ravensburg, que es un órgano administrativo, e indica que esta medida se basa en la legislación en materia de permiso de conducción. Así, cuando surgen dudas sobre la aptitud para la conducción, el ordenamiento jurídico alemán prevé, en primer lugar, una comprobación sobre el particular y, si se demuestra que la aptitud para conducir no existe o ha dejado de existir, la legislación alemana impone a la administración competente en materia de permiso de conducción la obligación de retirar el permiso de conducción. El órgano jurisdiccional remitente precisa que no existe ninguna facultad discrecional a este respecto. (27)
93. La Comisión, pese a remitirse al artículo 11, apartado 2, de la Directiva 2006/126, (28) no suscribe el punto de vista según el cual la retirada del permiso de conducción por falta de aptitud para la conducción pudiera considerarse una medida cautelar de carácter penal (29) y, por consiguiente, que esté comprendida en el ámbito del Derecho penal, al que alcanza la reserva relativa al principio de territorialidad de las leyes penales y de policía. (30)
94. No puedo compartir esta opinión, corroborada por la Sra. Aykul en la vista.
95. Como señalé anteriormente, en el artículo 11, apartado 4, párrafo segundo, de la Directiva 2006/126, se regula, en mi opinión, el supuesto que es objeto del caso de autos, en el que la sanción es aplicable en virtud de las leyes penales y de policía de un Estado miembro que es el Estado miembro donde se ha cometido la infracción.
96. Las expresiones «leyes penales» y «leyes de policía» aparecen en el artículo 8, apartado 2, de la Directiva 91/439 en el inciso que dice que «sin perjuicio del respeto del principio de territorialidad de las leyes penales y de policía». Sin embargo, ni el texto de esta Directiva ni el de la Directiva 2006/126 proporcionan una definición de este elemento de la frase ni de estas expresiones, y la jurisprudencia no facilita indicaciones respecto a la interpretación que ha de darse a los mismos.
97. La expresión «ley penal» se basta a sí misma. En cuanto a la relativa a «ley de policía», (31) sugiere inmediatamente el concepto de policía administrativa. Las dos expresiones remiten, sin género de duda, a la idea de orden público del Estado, concepto que se aplica dentro de los límites territoriales de éste.
98. La comisión de infracciones que pongan en peligro a los ciudadanos, por el riesgo y la inseguridad que crean, atenta contra este orden público y justifica una sanción.
99. Ésta, en función de su naturaleza, su gravedad, la organización jurisdiccional del Estado, que puede contemplar o no una separación de los actos administrativos y judiciales, puede adoptar diferentes formas, pero todas ellas vertebradas a la luz de un mismo objetivo, que, en el presente caso, está fijado por la Directiva 2006/126.
100. En consecuencia, la utilización de estas dos expresiones, «ley penal» y «ley de policía», lejos de sugerir una diferencia, introduce, por el contrario, una complementariedad.
101. Por otra parte, esta complementariedad me parece impuesta por el concepto de «materia penal», establecido por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
102. En efecto, como expuse en el marco de mis conclusiones presentadas en el asunto Comisión/Parlamento y Consejo (C‑43/12, EU:C:2014:298), el citado Tribunal dio un enfoque funcional para definir lo que se comprende en materia penal en virtud del artículo 6 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950. Me refería a su sentencia Öztürk c. Alemania, de 21 de febrero de 1984, (32) que se refiere a las infracciones de tráfico. Con dicho enfoque funcional, no cabe duda de que las infracciones de tráfico tienen carácter penal en la medida en que dan lugar, en los Estados miembros, a sanciones que tienen a la vez un carácter punitivo y disuasorio. En consecuencia, poco importa que esas sanciones estén comprendidas en el ámbito del Derecho administrativo sancionador o en el Derecho penal de los Estados miembros. (33)
103. Considero que el desarrollo del procedimiento nacional ilustra también la complementariedad de ambas expresiones.
104. En efecto, tal ha sido la razón, por la que, basándose en la infracción cometida, reprimida por el Derecho, tanto en la vía penal, como en la vía administrativa, la autoridad judicial que instruía las diligencias penales tomó, al decidir su archivo, la opción de preferir la vía administrativa, sin duda más rápida y económica, desde el punto de vista de los medios, para una infracción cuya simplicidad jurídica y fáctica no justificaba, sin duda, la lentitud de un procedimiento penal al uso.
105. Esta facultad de opción, ofrecida por la ley, y de la que hizo uso el ministerio fiscal, ilustra un sistema clásico denominado, en algunos Estados, «apreciación de la oportunidad de los procedimientos», expresión equívoca, que prefiero sustituir por la de «apreciación de la proporcionalidad de los procedimientos». Cualquiera que sea su nombre, esta técnica constituye una vía procesal clásica que participa de una apreciación y de una aplicación globales, coordinadas y proporcionadas de la sanción de una vulneración del orden público de un Estado.
106. En consecuencia, considero que aplicar al caso de la Sra. Aykul esta complementariedad determinará la solución concreta.
107. En efecto, la ley alemana, aplicable territorialmente, prevé, en el caso de la Sra. Aykul, que la comisión de la infracción supone una suspensión del derecho a conducir, sanción inmediata, no sólo para castigar el comportamiento culposo, sino también motivada por el potencial peligro que, para los demás usuarios, implica el hecho de que no disocie el uso del cannabis de la conducción de vehículos, y que, tras la suspensión realizada, la Sra. Aykul sólo pueda recuperar su derecho a conducir en territorio alemán después de superar las exigencias de un examen médico. Esta combinación de los dos aspectos, a saber, la sanción, a la que se añaden medidas que algunas legislaciones denominan «medidas de seguridad», basadas en la prevención de que se repita la situación de infracción peligrosa, es completamente usual en las legislaciones modernas.
108. Si, por su naturaleza, la medida de retirada, está, sin duda, comprendida, en mi opinión, en el ámbito del artículo 11, apartado 4, párrafo segundo, de la Directiva 2006/126, procede, ahora, extraer las consecuencias de la aplicación del principio de territorialidad de las leyes penales y de policía.
3. El reconocimiento por los demás Estados miembros de la resolución de carácter penal que afecta al permiso de conducción
109. En virtud del principio de territorialidad de las leyes penales y de policía, una persona que circula en el territorio de un Estado miembro debe respetar las leyes de ese Estado.
110. Como señala el Gobierno polaco (34) y reconoce la demandante en el litigio principal, (35) el Tribunal de Justicia ya declaró que, cuando se comete una infracción en el territorio de un Estado miembro, éste es el único competente para sancionar dicha infracción, adoptando, en su caso, una medida de retirada del permiso en relación con esa persona. (36)
111. La Sra. Aykul fue objeto de una medida de retirada de su permiso de conducción austriaco, como consecuencia de la cual ya no puede conducir en territorio alemán hasta que demuestre que vuelve a ser apta para la conducción en dicho territorio. La cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente consiste en determinar cuáles son las autoridades competentes para controlar dicha aptitud.
112. El Tribunal de Justicia ha considerado reiteradamente que la aptitud para conducir es una condición para la «expedición» del permiso de conducción cuyo control corresponde exclusivamente al Estado miembro de expedición. (37) Pues bien, hemos visto que en el asunto principal, se cuestiona la aptitud para conducir, no en el momento de la expedición del permiso de conducción, sino a raíz de un comportamiento infractor del titular de tal permiso de conducción, cuya sanción sólo produce efectos en el territorio del Estado miembro donde se ha cometido la infracción.
113. Al igual que el Gobierno polaco, considero que, como consecuencia de la aplicación del principio de territorialidad de las leyes penales y de policía, corresponde a las autoridades del Estado miembro en cuyo territorio se ha cometido la infracción determinar si el titular del permiso de conducción extranjero vuelve a ser apto para conducir en su territorio.
114. En efecto, considero incoherente dejar que el Estado miembro de expedición aplique sus propias normas de control de la aptitud en relación con la recuperación por el titular del permiso de conducción de su derecho a conducir en el territorio del Estado miembro donde cometió la infracción.
115. Como señala acertadamente el Gobierno polaco, por cuanto la pérdida del derecho a conducir ha sido el resultado de normas que no son aplicables en el Estado miembro de expedición, (38) difícilmente cabe esperar que dicho Estado miembro aplique un procedimiento para recuperar dicho derecho según sus propias normas de apreciación. (39)
116. En efecto, optar por la competencia exclusiva del Estado miembro de expedición podría conducir a dos soluciones opuestas, a saber, que en una situación como la de la Sra. Aykul, podría o bien controlar él mismo si se cumplen los requisitos impuestos por la ley del lugar donde se cometió la infracción (solución que, como se ve, va más allá del reconocimiento de una resolución jurisdiccional de un Estado miembro por otro), o bien no reconocer las prescripciones de la ley del Estado miembro de comisión de la infracción, por no existir en el Estado miembro de expedición. Esta última posición es la que la Comisión aprueba y la que la República de Austria ha adoptado.
117. La adopción de esta última solución supondría necesariamente reconocer que la Directiva 2006/126 tendría como efecto, en circunstancias como las del procedimiento principal, armonizar el Derecho penal de los Estados miembros en beneficio del Estado miembro de expedición, pero con un efecto limitado al territorio del Estado miembro de comisión de la infracción. Considero, cuando menos, difícil afirmar, más aun implícitamente, que esta es una de las innovaciones más importantes buscadas por esta Directiva.
118. En cambio, una vez se ha impuesto la sanción, el Estado miembro de comisión de la infracción no puede exigir, para restablecer el derecho a conducir en su territorio, requisitos más restrictivos que los establecidos por dicha Directiva cuando regula las condiciones que deben cumplirse en la expedición de un permiso de conducción. En otros términos, la obligación, en un caso como el de la Sra. Aykul, de someterse a un examen médico no debe tener una finalidad distinta de la de comprobar si la persona sancionada presenta, en adelante, las garantías exigidas por la Directiva 2006/126, ni más ni menos. A este respecto, el artículo 7, apartado 1, letra a), de la Directiva 2006/126 dispone que la expedición del permiso de conducción estará subordinada a la condición de haber aprobado una prueba de control de aptitud y comportamiento, una prueba de control de conocimientos, y al cumplimiento de determinadas normas médicas, con arreglo a lo dispuesto en los anexos II y III de dicha Directiva.
119. De los puntos 15 y 15.1 del anexo III de la Directiva 2006/126 se desprende que se prohíbe expedir o renovar un permiso de conducción a una persona que se halle en situación de dependencia con respecto a las drogas o bien que, sin ser adicto, las consuma o abuse de ellas regularmente.
120. El procedimiento establecido en Derecho alemán, de conformidad con los puntos 15 y 15.1 del anexo III de la Directiva 2006/126, y que se inicia tras la comisión de una infracción, tiene, efectivamente, como finalidad comprobar si el interesado sigue aún bajo la influencia de la droga y cerciorarse de que haya dejado de ser un peligro para el mismo y para los demás usuarios de la carretera.
121. Aunque las autoridades del Estado miembro en cuyo territorio se ha cometido la infracción sean, en efecto, competentes para comprobar que el titular del permiso de conducción vuelve a ser apto para la conducción en su territorio, procede, sin embargo, comprobar que la medida de retirada, en virtud de otras posibles disposiciones o debido a otros efectos de las mismas, en particular, en cuanto a su duración, no elude la observancia de las disposiciones del Derecho de la Unión. (40)
122. A este respecto, el Tribunal de Justicia ya ha considerado que el artículo 8, apartado 4, de la Directiva 91/439 no puede ser invocado por un Estado miembro para denegar indefinidamente el reconocimiento, a una persona que ha sido objeto en su territorio de una medida de retirada o de anulación de un permiso de conducción expedido por ese Estado miembro, de la validez de cualquier permiso de conducción que pueda serle expedido posteriormente, a saber, tras el período de prohibición, por otro Estado miembro. (41)
123. En mi opinión, tal interpretación es válida a fortiori en el caso de autos, en el que el artículo 11, apartado 4, párrafo segundo, de la Directiva 2006/126 no puede ser invocado por un Estado miembro para denegar indefinidamente el reconocimiento de la validez de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro, cuando el titular de dicho permiso ha sido objeto de una medida restrictiva en el territorio del primer Estado miembro.
124. En efecto, constituiría la negación misma del principio de reconocimiento recíproco de los permisos de conducción, que constituye la piedra angular del sistema establecido por la Directiva 91/439, admitir que un Estado miembro puede basarse en sus disposiciones nacionales para oponerse de manera indefinida al reconocimiento de un permiso expedido en otro Estado miembro. (42)
125. Procede, en consecuencia, examinar si, en realidad, con la aplicación de sus propias normas, la República Federal de Alemania se opone indefinidamente al reconocimiento del permiso de conducción expedido por las autoridades austriacas.
126. Deseo recordar que, con arreglo al Derecho alemán, la Sra. Aykul sólo ha sido objeto de una multa y de una retirada del permiso de conducción de un mes en territorio alemán. Tiene la posibilidad de solicitar que se la autorice de nuevo a conducir vehículos de motor en Alemania al amparo de su permiso de conducción austriaco. A tal fin, sólo podrá considerarse que la Sra. Aykul es apta para conducir vehículos de motor, de modo suficiente para circular en el tráfico alemán, una vez que haya presentado un informe favorable elaborado por un centro de control de la aptitud para la conducción oficialmente acreditado en Alemania. En general, un informe favorable se supedita, en principio, a que se demuestre un año de abstinencia.
127. En mi opinión, las disposiciones nacionales aplicables pretenden prolongar en el tiempo los efectos de una medida de retirada del permiso, pero no se oponen indefinidamente al reconocimiento del permiso de conducción, puesto que, como señala el Gobierno alemán en su respuesta escrita a la pregunta formulada por el Tribunal de Justicia, cuando no se presenta un informe médico-psicológico favorable, y siempre que se trate de un permiso de conducción UE o EEE, procede asimismo reconocer el derecho a hacer uso de un permiso de conducción extranjero cuando se haya cancelado la inscripción de falta de aptitud para la conducción en el registro de conductores e infractores. (43)
128. En el caso de la Sra. Aykul, según los elementos facilitados por ese mismo Gobierno, el plazo de cancelación debe ser de cinco años, con arreglo al artículo 29, apartado 1, punto 2, letra b), del StVG, dado que la conducción bajo la influencia de sustancias estupefacientes conlleva la pérdida de dos puntos, como infracción administrativa que afecta particularmente a la seguridad del tráfico o como infracción administrativa asimilada. Una vez transcurrido dicho plazo, la Sra. Aykul podrá utilizar de nuevo su permiso de conducción austriaco en Alemania, sin tener que presentar un informe médico-psicológico favorable. (44)
129. El hecho de supeditar la recuperación del derecho a conducir en territorio alemán a la exigencia de un informe médico-psicológico favorable basado en un informe favorable elaborado por un centro de control de la aptitud para la conducción oficialmente acreditado en Alemania puede, ciertamente, parecer vinculante. (45) A este respecto, sólo tengo una objeción. En efecto, considero que el certificado debe poder proceder de un centro de control o equivalente, establecido en el territorio de un Estado miembro y que aplique los criterios de la Directiva 2006/126. Sin embargo, la medida constituye, en mi opinión, un medio de prevención eficaz que puede reforzar la seguridad vial. (46)
130. Los objetivos del programa de acción de la Comisión, en relación con el objetivo de incrementar la seguridad vial, son inducir a los usuarios a mejorar su comportamiento, especialmente, a través de una mayor observancia de la normativa vigente, y de renovados esfuerzos en la lucha contra las prácticas peligrosas. (47)
131. La Comisión ha recordado igualmente hasta qué punto es importante educar, formar, controlar y, en su caso, sancionar al usuario de las carreteras, pues éste constituye el primer eslabón de la cadena de la seguridad vial. (48)
132. En consecuencia, la medida resulta conforme, en mi opinión, con la jurisprudencia antes citada y me parece suficientemente eficaz, proporcionada y disuasoria en relación con los objetivos de seguridad en el tráfico, que constituye, desde hace muchos años, el caballo de batalla de la Comisión. (49) En efecto, la persecución de las infracciones no podría ser eficaz sin una sanción disuasoria.
133. En cualquier caso, para recuperar el derecho a circular en el territorio alemán, la Sra. Aykul puede optar entre someterse a exámenes médicos durante un período de un año o esperar a que se cancele la inscripción de su ineptitud en el registro al cabo de cinco años.
134. Por otra parte, deseo señalar que la libertad de circular y de residir libremente en el territorio de los Estados miembros de la Unión conferida a los ciudadanos de la Unión por el artículo 21 TFUE, y cuyo ejercicio pretende facilitar la Directiva 2006/126, no resulta obstaculizada en el caso de la Sra. Aykul, dado que el no reconocimiento de la validez de su permiso de conducción austriaco sólo tiene unos efectos limitados en el tiempo y al territorio alemán, toda vez que la Sra. Aykul puede seguir circulando en el territorio de los demás Estados miembros.
135. Considero que, en esa misma medida, la normativa alemana está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 11, apartado 4, párrafo segundo, de la Directiva 2006/126 y no en el artículo 8, apartado 2, de la Directiva 91/439. En efecto, en mi opinión, debe entenderse que la primera disposición puede permitir que el Estado miembro en cuyo territorio se produjo la infracción limite los efectos de la denegación del reconocimiento de la validez del permiso de conducción expedido por otro Estado miembro a su territorio, mientras que la aplicación de la segunda disposición surtiría efectos en todos los Estados miembros, debido a la posibilidad del canje de permiso de conducción.
136. Teniendo en cuenta todas las consideraciones que anteceden, estimo que procede que el Tribunal de Justicia responda que el artículo 11, apartado 4, párrafo segundo, de la Directiva 2006/126 obliga a un Estado miembro a denegar el reconocimiento de la validez de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro cuando, a raíz de una infracción de las normas de tráfico tipificada penalmente, cometida en el territorio del primer Estado miembro con posterioridad a la expedición de dicho permiso de conducción, se haya retirado ese permiso a su titular en dicho territorio por haber dejado de ser apto para conducir y haberse convertido en un peligro para la seguridad vial. El titular del permiso de conducción volverá a ser apto para conducir en dicho territorio cuando se cumplan las condiciones establecidas por la legislación del Estado miembro en cuyo territorio se ha cometido la infracción, siempre que las normas nacionales no tengan como efecto imponer condiciones que la Directiva 2006/126 no exige para la expedición de dicho título, ni denegar indefinidamente el reconocimiento de la validez del permiso de conducción.
IV. Conclusión
137. Habida de cuanto antecede, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Verwaltungsgericht Sigmaringen:
«El artículo 11, apartado 4, párrafo segundo, de la Directiva 2006/126/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 2006, sobre el permiso de conducción, obliga a un Estado miembro a denegar el reconocimiento de la validez de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro, cuando, a raíz de una infracción de las normas de tráfico tipificada penalmente, cometida en el territorio del primer Estado miembro con posterioridad a la expedición de dicho permiso de conducción, se haya retirado ese permiso a su titular en dicho territorio por haber dejado de ser apto para conducir y haberse convertido en un peligro para la seguridad vial. El titular del permiso de conducción volverá a ser apto para conducir en dicho territorio cuando se cumplan las condiciones establecidas por la legislación del Estado miembro en cuyo territorio se ha cometido la infracción, siempre que las normas nacionales no tengan como efecto imponer condiciones que la Directiva 2006/126 no exige para la expedición de dicho título, ni denegar indefinidamente el reconocimiento de la validez del permiso de conducción.»