GENERALINIO ADVOKATO
YVES BOT IŠVADA,
pateikta 2016 m. birželio 29 d.(1)
Byla C‑429/15
Evelyn Danqua
prieš
The Minister for Justice and Equality,
Ireland,
Attorney General
(Court of appeal (Apeliacinis teismas, Airija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Laisvės, saugumo ir teisingumo erdvė – Direktyva 2004/83/EB – Būtiniausi pabėgėlių statuso ar papildomos apsaugos statuso suteikimo standartai – Direktyva 2005/85/EB – Būtiniausi pabėgėlio statuso suteikimo ir panaikinimo tvarkos valstybėse narėse reikalavimai – Nacionalinė procesinė taisyklė, pagal kurią laikotarpis, kai reikia pateikti papildomos apsaugos prašymą po to, kai atmetamas prašymas suteikti pabėgėlio statusą, apribojamas iki penkiolikos darbo dienų – Priimtinumas – Valstybių narių procesinė autonomija – Lygiavertiškumo ir veiksmingumo principai“
1. Šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas nagrinėjant Ganos pilietės Evelyn Danqua ir Minister for Justice and Equality(2) (Teisingumo ir lygių galimybių ministras), Airijos ir Attorney General ginčą dėl šių Airijos valdžios institucijų vykdomos procedūros teisėtumo nagrinėjant E. Danqua prašymą suteikti papildomą apsaugą.
2. Papildoma apsauga yra tarptautinė apsauga, pagal Direktyvos 2004/83/EB(3) 2 straipsnio e punktą taikoma trečiosios šalies piliečiams, kurie negali būti laikomi pabėgėliais, tačiau apie kuriuos pagrįstai galima manyti, kad jei būtų grąžinti į savo kilmės šalį, jiems kiltų realus pavojus patirti smurtinius veiksmus. Pagal bendrą Europos prieglobsčio sistemą papildomos apsaugos nuostatos, susijusios su pabėgėlių statusu, įtvirtintos 1951 m. liepos 28 d. Ženevoje pasirašytoje konvencijoje dėl pabėgėlių statuso(4).
3. Šioje byloje Teisingumo Teismas turi galimybę iš naujo priimti sprendimą dėl procedūros taisyklių, taikomų papildomos apsaugos prašymams, pateiktiems Airijoje pagal Direktyvą 2004/83. 2012 m. lapkričio 22 d. Sprendime M. (C‑277/11, EU:C:2012:744)(5), 2013 m. sausio 31 d. Sprendime D. ir A. (C‑175/11, EU:C:2013:45)(6) ir 2014 m. gegužės 8 d. Sprendime N. (C‑604/12, EU:C:2014:302)(7) jis jau pareiškė savo poziciją dėl įvairių šios procedūros aspektų, atsižvelgiant į pagrindinius Sąjungos teisės principus, kaip antai teisę būti išklausytam, teisę į veiksmingą teisminę gynybą ar teisę į gerą administravimą. Šių prašymų priimti prejudicinį sprendimą gausą paaiškina ypatumai, kurie dar neseniai buvo būdingi tarptautinės apsaugos suteikimo Airijoje procedūrai(8). Iš tiesų, nors valstybės narės patvirtino vieną procedūrą, pagal kurią jos nagrinėja suinteresuotojo asmens pateiktą prieglobsčio prašymą, atsižvelgiant į dvi tarptautinės apsaugos formas, Airija iš pradžių buvo nustačiusi dvi atskiras procedūras atitinkamai prieglobsčio prašymui ir prašymui suteikti papildomą apsaugą nagrinėti, o antrasis prašymas galėjo būti pateiktas tik atmetus pirmąjį.
4. Taigi pagal 2006 m. taisyklių dėl Europos Bendrijų (tarptautinės apsaugos suteikimo sąlygos) (European Communities (Eligibility for Protection) Regulations 2006)(9) 4 straipsnio 1 dalį prie rašto, kuriuo ministras po suinteresuotojo asmens prieglobsčio prašymo atmetimo praneša apie ketinimą priimti nutarimą palydėti iki sienos(10), turi būti pridėtas pranešimas, kuriuo šis suinteresuotasis asmuo informuojamas, kad jis per penkiolika darbo dienų nuo šio pranešimo gali prašyti suteikti tarptautinės apsaugos statusą ir leidimo laikinai pasilikti teritorijoje („application for leave to remain“).
5. E. Danqua papildomos apsaugos prašymas buvo atmestas būtent pagal minėtą nuostatą ir šiuo atveju šalys ginčija būtent šios nacionalinės procesinės taisyklės, pagal kurią reikalaujama, kad prašymas suteikti papildomos apsaugos statusą būtų pateiktas per penkiolika darbo dienų nuo pranešimo apie prašymo suteikti pabėgėlio statusą atmetimą, atitiktį Teisingumo Teismo praktikoje įtvirtintiems lygiavertiškumo ir veiksmingumo principams.
6. Šioje išvadoje pirmiausia nurodysiu priežastis, dėl kurių manau, kad lygiavertiškumo principo taikymas neturi reikšmės tokiu atveju, kaip nagrinėjamasis pagrindinėje byloje, kuris susijęs su dviejų rūšių prašymais, iš kurių ir vienas, ir kitas grindžiami Sąjungos teise ir kurių dalykas ir kriterijai skiriasi.
7. Antra, analizuosiu pagrindinėje byloje nagrinėjamą procedūros taisyklę, atsižvelgdamas į veiksmingumo principą. Nors Court of appeal (Apeliacinis teismas, Airija) tiesiogiai neklausė Teisingumo Teismo dėl nagrinėjamos nacionalinės nuostatos suderinamumo su šiuo principu, paaiškinsiu, kodėl tai reikia išnagrinėti per prejudicinio sprendimo procedūrą, bendradarbiaujant nacionaliniam teismui ir Teisingumo Teismui. Išdėstysiu priežastis, dėl kurių manau, kad šia procedūros taisykle neįmanoma užtikrinti papildomos apsaugos prašančių asmenų veiksmingos galimybės pasinaudoti jiems Direktyva 2004/83 suteikiamomis teisėmis.
8. Galiausiai kompetentingam nacionaliniam teismui pasiūlysiu įvertinti, ar laikotarpis, per kurį buvo pateiktas prašymas suteikti papildomos apsaugos statusą, yra protingas, atsižvelgiant į visas su žmonėmis susijusias ir materialines aplinkybes, kuriomis buvo nagrinėjamas tarptautinės apsaugos prašymas. Šiuo tikslu nurodysiu, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, mano nuomone, turėtų išnagrinėti, ar suinteresuotojo asmens situacija buvo tokia, kad jis galėjo veiksmingai pasinaudoti teisėmis, atsižvelgęs, be kita ko, į sąlygas, kai jam buvo suteikta pagalba imtis tolesnių veiksmų, taip pat sąlygas, kuriomis jam buvo pranešta apie prašymo suteikti pabėgėlio statusą atmetimą.
I – Faktinės aplinkybės, nacionalinis procesas ir prejudiciniai klausimai
9. 2010 m. balandžio 13 d. E. Danqua pateikė prieglobsčio prašymą Office of the Refugee Applications Commissionner (Pabėgėlių komisaro tarnyba, atsakinga už prieglobsčio prašymų nagrinėjimą). Ji tvirtino, kad jeigu grįš į savo kilmės šalį, jai gali būti taikoma trokosi – moterų ritualinė vergystė.
10. 2010 m. birželio 16 d. pranešime minėta tarnyba pateikė neigiamą rekomendaciją dėl E. Danqua prašymo, remdamasi kilusiomis abejonėmis, susijusiomis su jos teiginių patikimumu. Šią rekomendaciją apeliaciniame procese 2011 m. sausio 13 d. sprendimu patvirtino Refugee Appeals Tribunal (bylas dėl pabėgėlių statuso nagrinėjantis teismas).
11. 2011 m. vasario 9 d. ministras pranešė E. Danqua, kad, pirma, jos prieglobsčio prašymas atmestas pagal 2006 m. taisyklių 4 straipsnio 1 dalį, antra, kad jis pagal 1999 m. Imigracijos įstatymo 3 straipsnį ketina priimti nutarimą palydėti ją iki sienos. Prie šio pranešimo buvo pridėtas dokumentas, kuriuo E. Danqua pranešta apie galimybę per penkiolika darbo dienų nuo šio pranešimo pateikti papildomos apsaugos prašymą.
12. Po E. Danqua prieglobsčio prašymo atmetimo Refugee Legal Service (toliau – RLS) pranešė, kad jai nebus suteikta pagalba siekiant gauti tarptautinę apsaugą. Vis dėlto ši tarnyba E. Danqua vardu pateikė prašymą suteikti leidimą gyventi šalyje dėl humanitarinių priežasčių.
13. Kaip matyti iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą, šis prašymas 2013 m. rugsėjo 23 d. buvo atmestas, ir ministras priėmė sprendimą dėl E. Danqua palydėjimo iki sienos.
14. Tada ji pasamdė privatų advokatą, kuris 2013 m. spalio 8 d. pateikė prašymą suteikti papildomą apsaugą. 2013 m. lapkričio 5 d. laišku ministras pranešė, kad jos prašymas negali būti priimtas, nes nebuvo pateiktas per penkiolikos darbo dienų terminą, numatytą 2011 m. vasario 9 d. pranešime.
15. Tuomet E. Danqua apskundė tokį sprendimą High Court (Aukštasis teismas, Airija), remdamasi, be kita ko, lygiavertiškumo principo pažeidimu, nes panašus prieglobsčio prašymo pateikimo terminas nebuvo numatytas.
16. 2014 m. spalio 16 d. sprendimu High Court (Aukštasis teismas) atmetė E. Danqua ieškinį, nutaręs, kad šioje byloje lygiavertiškumo principas netaikomas, nes juo siekta palyginti dvi procedūros taisykles, grindžiamas Sąjungos teise. Tuomet E. Danqua apskundė šį sprendimą Court of appeal (Apeliacinis teismas).
17. Keldamas klausimą, ar lygiavertiškumo principas išvis taikytinas šioje byloje, Court of appeal (Apeliacinis teismas) laikosi nuomonės, kad prieglobsčio prašymas gali būti tinkamas lyginamasis kriterijus, siekiant užtikrinti šio principo laikymąsi.
18. Šiuo atžvilgiu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodo, kad nors dauguma prieglobsčio prašymų nagrinėjami pagal Direktyvoje 2004/83 nustatytą tvarką, valstybės narės visada bent teoriškai gali suteikti prieglobstį pagal savo nacionalinę teisę. Todėl prieglobsčio prašymams iš dalies gali būti taikoma Sąjungos teisė ir iš dalies – nacionalinė teisė.
19. Dėl termino papildomos apsaugos prašymui pateikti, kaip antai nagrinėjamo pagrindinėje byloje, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas laikosi nuomonės, kad šis terminas yra pateisinamas objektyviomis aplinkybėmis, atsižvelgiant į Airijos sistemos ypatumus, nes pagrindinės bylos faktinių aplinkybių laikotarpiu jai buvo būdingos dvi atskiros ir paeiliui taikomos procedūros. Tokiu įpareigojimu pirmiausia buvo galima užtikrinti, kad tarptautinės apsaugos prašymai būtų išnagrinėti per protingą laikotarpį.
20. Šiomis aplinkybėmis Court of appeal (Apeliacinis teismas) nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1. Ar atsižvelgiant į lygiavertiškumo principą prieglobsčio prašymas, reglamentuojamas nacionalinės teisės nuostatomis, kuriose įtvirtinti valstybės narės įsipareigojimai pagal Direktyvą 2004/83 <...>, laikytinas tinkamu kriterijumi, palyginti su papildomos apsaugos prašymu?
2. Jeigu į pirmąjį klausimą būtų atsakyta teigiamai, ar nagrinėjant šį klausimą svarbi aplinkybė, jog papildomos apsaugos prašymams pateikti nustatytu terminu užtikrinamas svarbus interesas, kad tarptautinės apsaugos prašymai būtų išnagrinėti per protingą laikotarpį?“
II – Pirminės pastabos dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą priimtinumo
21. Sprendime pateikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą nenurodyti šioje byloje taikyti nacionalinės teisės aktai, dėl ko gali kilti klausimas dėl šio prašymo priimti prejudicinį sprendimą priimtinumo.
22. Pagal nusistovėjusią teismo praktiką SESV 267 straipsnyje numatyta glausto ir tiesioginio Teisingumo Teismo ir nacionalinių teismų bendradarbiavimo procedūra, pagal kurią Teisingumo Teismas nacionaliniams teismams teikia Sąjungos teisės išaiškinimą, būtiną pastariesiems priimant sprendimą dėl jų nagrinėjamų ginčų(11).
23. Vykstant šiam teismų dialogui ir jiems gerbiant kiekvieno jų įgaliojimus, kiekvienam teismui tenka atitinkamos pareigos. Nors Teisingumo Teismas turi padaryti viską, kad padėtų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui teisingai aiškinti ir taikyti Sąjungos teisę, be kita ko, suteikdamas jam platesnę teisę kreiptis į jį(12), prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas savo ruožtu turi atsižvelgti į užduotį, kurią šioje srityje atlieka pats Teisingumo Teismas, ir stengtis pateikti jam visą informaciją ir visus įrodymus, kad šis galėtų įgyvendinti savo užduotį laikydamasis SESV 267 straipsnyje numatyto tikslo.
24. Šiuo tikslu pažymėtina, kad pagrindinės bylos faktinių ir teisinių aplinkybių išdėstymas yra sudedamoji, o gal net esminė prašymo priimti prejudicinį sprendimą dalis, o jų neišdėstymas gali būti pripažintas prašymo priimti prejudicinį sprendimą akivaizdaus nepriimtinumo pagrindu(13).
25. Kalbant apie bylos faktinių ir teisinių aplinkybių kontekstą, pažymėtina, kad Teisingumo Teismas reikalauja, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas bent glaustai išdėstytų reikšmingas aplinkybes ir nurodytų galinčių būti taikomų nacionalinių nuostatų turinį, o prireikus – ir reikšmingą nacionalinių teismų praktiką(14).
26. Konstatuotina, kad šiame prašyme priimti prejudicinį sprendimą neišdėstyti taikytini nacionalinės teisės aktai, o Court of appeal (Apeliacinis teismas), be kita ko, akivaizdžiai nenurodė, kuriomis nacionalinėmis nuostatomis remiasi.
27. Tačiau nemanau, kad, atsižvelgus į šio prašymo priimti prejudicinį sprendimą kontekstą ir dalyką, šios spragos galėtų pagrįsti šio prašymo pripažinimą nepriimtinu.
28. Pirma, sprendime dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą nurodyti motyvai leidžia suprasti nagrinėjamos nacionalinės nuostatos turinį.
29. Antra, Teisingumo Teismas nusprendė, kad „reikalavimai [susiję su prašymo priimti prejudicinį sprendimą turiniu] gali būti įvykdomi lengviau, jeigu [šis] prašymas <...> susijęs su aplinkybėmis, kurios jau yra iš esmės žinomos dėl ankstesnio prašymo priimti prejudicinį sprendimą“(15).
30. Kaip jau nurodžiau, Teisingumo Teismas ne kartą sprendė dėl įvairių papildomos apsaugos statuso suteikimo Airijoje aspektų 2012 m. lapkričio 22 d. Sprendime M. (C‑277/11, EU:C:2012:744), 2013 m. sausio 31 d. Sprendime D. ir A. (C‑175/11, EU:C:2013:45), taip pat 2014 m. gegužės 8 d. Sprendime N. (C‑604/12, EU:C:2014:302) ir greitai priims sprendimą šiuo metu nagrinėjamoje byloje M (C‑560/14). Taigi šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą yra penktasis toks Airijos teismo pateiktas prašymas, susijęs su procedūros taisyklėmis, taikytinomis nagrinėjant iki 2013 m. ir 2015 m. reformos pateiktus prašymus suteikti papildomą apsaugą(16).
31. Kaip matyti iš ankstesnių Teisingumo Teismo sprendimų, prašymui suteikti papildomą apsaugą Airijoje taikytini teisės aktai žinomi ir, beje, nagrinėjama nacionalinė nuostata tiesiogiai nurodyta 2014 m. gegužės 8 d. Sprendimo N. (C‑604/12, EU:C:2014:302) 15 punkte.
32. Trečia, žinau, kad Teisingumo Teismas reiklesnis, kai prašymas priimti prejudicinį sprendimą susijęs su ginčais, kilusiais esant sudėtingoms faktinėms ir teisinėms situacijoms, kaip antai bylos konkurencijos ar viešųjų pirkimų srityse(17).
33. Nagrinėjamoje byloje, nors tarptautinės apsaugos statuso suteikimo procedūrai būdingi keli procedūros etapai, Teisingumo Teismui pateiktas teisės klausimas paprastas, dėl labai tikslaus aspekto, prašant išaiškinti nuostatą, kurios dalykas yra termino nustatymas.
34. Ketvirta, konstatuoju, kad prašyme priimti prejudicinį sprendimą pateikta informacija leido šalims pagrindinėje byloje ir Europos Komisijai pateikti savo pastabas.
35. Atsižvelgęs į šias aplinkybes, esu įsitikinęs, kad, nepaisant sprendime dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą esančių spragų, Teisingumo Teismas turi visą informaciją, kad galėtų vykdyti savo įgaliojimus, vadovaudamasis SESV 267 straipsnyje numatytu tikslu.
III – Analizė
36. Sąjungos teisėje nėra tikslių taisyklių, kuriose būtų nustatyta tarptautinės apsaugos prašymo pateikimo tvarka, visų pirma laikotarpis, per kurį šį prašymą reikia pateikti kompetentingai nacionalinei institucijai.
37. Iš tiesų, atsižvelgiant į Direktyvos 2004/83 turinį ir tikslą, ja nesiekiama nustatyti procedūros taisyklių, taikytinų nagrinėjant tarptautinės apsaugos prašymą, todėl nesiekiama nustatyti procedūros garantijų, kurios šiuo tikslu turi būti suteikiamos prieglobsčio prašytojui(18). Šia direktyva vien siekiama nustatyti visoms valstybėms narėms bendrus kriterijus dėl materialių reikalavimų, kuriuos turi atitikti trečiosios šalies pilietis, kad galėtų pasinaudoti tarptautine apsauga(19), ir šios apsaugos materialųjį turinį(20). Šiomis aplinkybėmis Direktyvos 2004/83 2 straipsnio c ir e punktuose nurodyti asmenys, kurie gali pasinaudoti pabėgėlio statusu ir papildomos apsaugos statusu, o jos VII skyriuje įtvirtintos kiekvienam iš šių statusų būdingos teisės.
38. Procedūros taisyklės dėl tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimo įtvirtintos Direktyvoje 2005/85/EB(21). Vadovaujantis šios direktyvos 1 straipsniu, jos tikslas – nustatyti visoms valstybėms narėms bendrus būtiniausius reikalavimus dėl pabėgėlio statuso suteikimo ir panaikinimo tvarkos, o šios direktyvos II bei III skyriuose numatytos prašytojui ir valstybei narei taikomos procedūrinės teisės ir pareigos.
39. Be to, vadovaujantis šios direktyvos 3 straipsniu, ši direktyva taikoma tik kai valstybė narė nagrinėja prašymą dėl pabėgėlio statuso suteikimo arba kai įveda vieną procedūrą, pagal kurią prašymas nagrinėjamas atsižvelgiant į abi tarptautinės apsaugos formas, t. y. susijusią su pabėgėlio statusu ir susijusią su papildoma apsauga.
40. Taigi pagal Direktyvą 2005/85 valstybėms narėms suteikiama visa diskrecija reglamentuoti procedūros sąlygas ir taisykles, susijusias su papildomos apsaugos prašymo nagrinėjimu, jeigu jos nusprendė nagrinėti šį prašymą taikydamos atskirą procedūrą nei ta, kuri taikoma siekiant gauti pabėgėlio statusą, kaip tai buvo Airijoje pagrindinės bylos faktinių aplinkybių laikotarpiu.
41. Vis dėlto ši nuoroda į valstybių narių procesinę autonomiją tradiciškai ribojama įpareigojimu laikytis, pirma, pagrindinių teisių ir, antra, lygiavertiškumo ir veiksmingumo principų(22).
42. Pagal nusistovėjusią teismo praktiką laikantis lygiavertiškumo principo nacionalinę taisyklę būtina vienodai taikyti veiksmams, grindžiamiems Sąjungos teisės pažeidimu, ir veiksmams, grindžiamiems nacionalinės teisės pažeidimu. Kitaip tariant, procesinės taisyklės, kurias valstybės narės nustato veiksmui, grindžiamam Sąjungos teise, neturi būti mažiau palankios už procesines taisykles, numatytas panašiam veiksmui, grindžiamam vidaus teise(23).
43. Kalbant apie veiksmingumo principą, reikalaujama, kad dėl šių procedūros taisyklių suinteresuotajam asmeniui pagal Sąjungos teisę suteiktų teisių įgyvendinimas netaptų praktiškai neįmanomas ar pernelyg sudėtingas.
44. Šioje išvadoje ir, kadangi toks yra prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimų dalykas, pirmiausia nagrinėsiu, kiek nagrinėjamą procedūros taisyklę galima analizuoti atsižvelgiant į lygiavertiškumo principą.
45. Tada nagrinėsiu, kiek ši procedūros taisyklė gali užtikrinti visišką Sąjungos teisės nuostatų, susijusių su papildoma apsauga, veiksmingumą.
46. Nors Court of appeal (Apeliacinis teismas) tiesiogiai neprašė Teisingumo Teismo nagrinėti šios procedūros taisyklės atsižvelgiant į veiksmingumo principą, kaip ir Europos Komisija, manau, kad ši analizė gali būti naudinga prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamai bylai išspręsti. Per Teismo posėdį ministras teigė, kad tokia analizė netinka, nes, pirma, šiuo principu nebuvo remtasi pagrindinėje byloje ir, antra, toks veiksmas prieštarautų Teisingumo Teismo pozicijai.
47. Kaip nurodžiau, SESV 267 straipsnyje numatytu prašymo priimti prejudicinį sprendimą procesu siekiama sukurti glausto ir tiesioginio Teisingumo Teismo ir nacionalinių teismų bendradarbiavimo procedūrą, pagal kurią Teisingumo Teismas nacionaliniams teismams teiktų Sąjungos teisės išaiškinimą, būtiną pastariesiems priimant sprendimą dėl jų nagrinėjamų ginčų(24). Be to, pagal nusistovėjusią teismo praktiką Teisingumo Teismas turi aiškinti visas Sąjungos teisės nuostatas, kurių nurodytu tikslu reikia prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui, net jei šios nuostatos nebuvo aiškiai nurodytos jam prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo pateiktuose klausimuose, tačiau buvo nustatytos faktinės ir teisinės aplinkybės, kurios leistų jas išaiškinti(25), o taip, atrodo, ir yra nagrinėjamu atveju.
48. Taigi, manau, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui reikia nurodyti jo nagrinėjamai bylai išspręsti naudingą informaciją, susijusią ne tik su lygiavertiškumo principo apimtimi, bet ir su veiksmingumo principu.
A – Dėl lygiavertiškumo principo
49. Savo klausimais prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia sužinoti, ar lygiavertiškumo principą reikia aiškinti taip, kad pagal jį draudžiama nacionalinė procedūros taisyklė, pagal kurią reikalaujama, kad prašymas suteikti papildomos apsaugos statusą būtų pateiktas per penkiolika darbo dienų nuo pranešimo apie prašymo suteikti pabėgėlio statusą atmetimą.
50. Iš tiesų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pabrėžia, kad toks terminas nėra numatytas pateikiant prašymą suteikti pabėgėlio statusą, nors šis prašymas yra tinkamas lyginamasis kriterijus, siekiant užtikrinti lygiavertiškumo principo laikymąsi.
51. Priešingai prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nuomonei, manau, kad lygiavertiškumo principo taikymas nesvarbus tokiu atveju, kaip nagrinėjamasis pagrindinėje byloje.
52. Iš tiesų lygiavertiškumo principo taikymas reiškia, kad yra galimybė palyginti, pirma, procedūrinę tvarką, taikomą Sąjungos teise grindžiamam veiksmui, ir, antra, procedūros taisykles, taikytinas panašiam vidaus teise grindžiamam veiksmui.
53. Tačiau šiuo atveju šios sąlygos nebuvo įvykdytos.
54. Pirma, pagrindinėje byloje nagrinėjama situacija susijusi su dviem Sąjungos teise grindžiamais veiksmais, t. y. prašymu suteikti pabėgėlio statusą ir prašymu suteikti tarptautinės apsaugos statusą.
55. Direktyvomis 2004/83 ir 2005/85(26) nustatoma bendra Europos prieglobsčio sistema, kuri pagal SESV 78 straipsnio 1 dalį turi leisti Sąjungai kurti bendrą prieglobsčio ir papildomos apsaugos politiką laikantis 1951 m. liepos 28 d. Ženevoje pasirašytos Konvencijos dėl pabėgėlių statuso. Visų pirma pagal SESV 78 straipsnio 2 dalies a, b, d ir f punktus šioje srityje patvirtintos priemonės apima ne tik vienodą prieglobsčio ir papildomos apsaugos statusą trečiųjų šalių piliečiams, bet ir bendras šio statuso suteikimo bei atėmimo procedūras ir normas, susijusias su šių piliečių priėmimo sąlygomis.
56. Kaip matyti iš direktyvų 2004/83 ir 2005/85 1 konstatuojamosios dalies, jomis siekiama suderinti ne tik taisykles, susijusias su pabėgėlio statuso ir papildomos apsaugos statuso pripažinimu ir turiniu(27), bet ir šiuo tikslu taikomas procedūrines taisykles.
57. Nors valstybės narės turi diskreciją priimti arba palikti galioti palankesnes normas priimant sprendimus, pirma, dėl asmenų, kurie atitinka tarptautinės apsaugos suteikimo sąlygas ir, antra, šiuo tikslu taikomų procesinių taisyklių, vis dėlto šios normos turi išlikti suderinamos su šiomis direktyvomis.
58. Taigi pagal bendrą Europos prieglobsčio sistemą valstybės narės tarptautinės apsaugos – ar tai būtų pabėgėlio statuso, ar papildomos apsaugos statuso – suteikimo sąlygos dabar reglamentuojamos Sąjungos teisės nuostatomis.
59. Todėl negalima taikyti lygiavertiškumo principo, kaip jis apibrėžtas Teisingumo Teismo praktikoje, nes reikia palyginti, pirma, procedūros taisykles, taikomas Sąjungos teise grindžiamam prieglobsčio prašymui, ir, antra, procedūros taisykles, taikytinas taip pat Sąjungos teise grindžiamam papildomos apsaugos prašymui.
60. Antra, prašymas suteikti pabėgėlio statusą ir prašymas suteikti papildomos apsaugos statusą nėra „panašūs veiksmai“, kaip to reikalaujama Teisingumo Teismo praktikoje.
61. Pirma, Sąjungos teisės aktų leidėjas šalia pabėgėlio statuso pagal SESV 78 straipsnio 2 dalies b punktą siekė nustatyti kitą tarptautinės apsaugos formą, laikomą „papildoma“ ir atitinkančią Direktyvos 2004/83 2 straipsnio e punkte numatytas konkrečias suteikimo sąlygas(28).
62. Žodžio „papildoma“ vartojimas ir Direktyvos 2004/83 2 straipsnio e punkto formuluotė, be jokių abejonių, rodo, kad papildomos apsaugos statusą gali gauti trečiosios šalies piliečiai, kurie neatitinka konkrečių pabėgėlio statuso suteikimo sąlygų(29). Taigi nustatydamas papildomą apsaugos formą bendroje Europos prieglobsčio sistemoje Sąjungos teisės aktų leidėjas neketino siūlyti dviejų panašių tarptautinės apsaugos formų. Airijos teisės aktų leidėjas nustatė dvi atskiras procedūras atitinkamai prieglobsčio prašymui ir papildomos apsaugos prašymui nagrinėti, o papildomos apsaugos prašymas gali būti pateiktas tik atmetus prieglobsčio prašymą. Kalbant apie vieną procedūrą pasirinkusias valstybes nares, pažymėtina, kad jos nagrinėja tarptautinės apsaugos prašymą pirmiausia atsižvelgdamos į pabėgėlio statusui gauti nustatytas sąlygas(30).
63. Antra, pabėgėlio statusas suteikia platesnių ekonominių bei socialinių teisių ir lengvatų nei papildomos apsaugos statusas(31).
64. Kaip Teisingumo Teismas nurodė 2012 m. lapkričio 22 d. Sprendime M. (C‑277/11, EU:C:2012:744), pabėgėlio statusui ir papildomos apsaugos statusui būdingų teisių pobūdis iš tiesų skiriasi(32). Direktyvos 2004/83 VII skyriuje „Tarptautinės apsaugos pobūdis“ atskiriama, ar atitinkamas asmuo yra pabėgėlis, ar naudojasi papildoma apsauga(33). Dėl papildomos apsaugos statuso turėtojų direktyva leidžia valstybėms narėms numatyti griežtesnes leidimų gyventi šalyje ar kelionės dokumentų išdavimo sąlygas(34). Taigi, nors valstybės narės privalo pabėgėliams išduoti leidimą gyventi šalyje, kuris turi galioti ne trumpiau kaip trejus metus, jos gali riboti šio leidimo galiojimo trukmę iki vienų metų, kai jis išduodamas papildomos apsaugos statuso turėtojui. Minėtoje direktyvoje valstybėms narėms taip pat suteikiama teisė riboti galimybę pasinaudoti tam tikromis ekonominėmis ir socialinėmis teisėmis, pavyzdžiui, teise patekti į darbo rinką ar gauti socialinę apsaugą(35). Taigi, nors pabėgėlio statuso gavėjai turi galėti pasinaudoti su užimtumu susijusiais mokymais tokiomis pačiomis sąlygomis kaip tos, kurios taikomos šalies piliečiams, vis dėlto sąlygas, kuriomis papildomos apsaugos statuso turėtojai gali tuo pasinaudoti, nustato valstybės narės. Be to, nors valstybės narės turi tarptautinės apsaugos gavėjams teikti tą pačią būtiną socialinę paramą kaip ir šalies piliečiams, jos vis dėlto gali apriboti šią paramą ir teikti tik esmines paslaugas papildomos apsaugos gavėjams.
65. Taigi, atsižvelgiant į šias aplinkybes, Teisingumo Teismo praktikoje suformuluotas lygiavertiškumo principas neturi reikšmės situacijai, susijusiai su dviejų rūšių prašymais, iš kurių ir vienas, ir kitas grindžiami Sąjungos teise ir kurių dalykas ir kriterijai skiriasi(36).
B – Dėl veiksmingumo principo
66. Siekdamas pateikti naudingą atsakymą prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui, siūlau pagrindinėje byloje nagrinėjamą procesinę taisyklę nagrinėti atsižvelgiant į veiksmingumo principą.
67. Todėl reikia atsakyti į klausimą, ar tokia nacionaline procedūros taisykle, kuri nagrinėjama pagrindinėje byloje ir pagal kurią reikalaujama, kad prašymas suteikti papildomos apsaugos statusą būtų pateiktas per penkiolika darbo dienų nuo pranešimo apie prašymo suteikti pabėgėlio statusą atmetimą, gali būti užtikrinama veiksminga tarptautinės apsaugos prašančių asmenų galimybė pasinaudoti Direktyva 2004/83 jiems suteiktomis teisėmis.
68. Primenu, kad pagal 2006 m. reglamento 4 straipsnio 1 dalį prie rašto, kuriuo ministras po suinteresuotojo asmens prieglobsčio prašymo atmetimo praneša apie ketinimą priimti nutarimą palydėti iki sienos, turi būti pridėtas pranešimas, kuriuo šis suinteresuotasis asmuo informuojamas, kad jis per penkiolika darbo dienų nuo šio pranešimo gali prašyti suteikti tarptautinės apsaugos statusą ir leidimą laikinai pasilikti teritorijoje. Šiuo tikslu prie minėto rašto pridedama informacinė instrukcija apie papildomą apsaugą ir prašymo pateikimo forma. Be asmens duomenų, prašytojas raginamas pateikti visus papildomus dokumentus ir išsamiai nurodyti priežastis, konkrečiai susijusias su aplinkybėmis, nurodytomis papildomos apsaugos prašymui pagrįsti, taip pat konkrečiai patikslinti, kokią didelę žalą jis gali patirti, jei būtų grąžintas į kilmės šalį.
69. Savo pastabose Komisija teigė, kad 2006 m. reglamento 4 straipsnio 1 dalyje įtvirtintas terminas užtikrina prašytojo teisių efektyvumą „tiek, kiek prašymas neatmetamas [remiantis] vien tuo motyvu, kad pateiktas praleidus terminus, jeigu kompetentinga nacionalinė institucija <...> negali nežinoti, kad tuo atveju, jeigu asmuo būtų palydėtas iki sienos, jos gali iš tikrųjų būti pažeistos ir jeigu yra rimtų ir pagrįstų priežasčių manyti, jog tam prašytojui kils reali grėsmė patirti didelę žalą, kaip tai suprantama pagal direktyvos [2004/83] 15 straipsnį“.
70. Nors pritariu nuomonei, kad tokiose bylose, kaip nagrinėjamoji, pirmenybė teiktina tarptautinės apsaugos prašytojo pačių pagrindinių teisių išsaugojimui, nemanau, kad vertinimas, kurį turi atlikti kompetentinga nacionalinė institucija dėl didelės žalos, kuri gali būti patirta tuo atveju, jeigu prašytojas būtų grąžintas į kilmės šalį, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 2004/38 2 straipsnio e punktą ir 15 straipsnį, būtų atliktas šiame procedūros etape. Pagal Komisijos siūlomą aiškinimą reikalaujama, kad kompetentinga nacionalinė institucija iš esmės išnagrinėtų prašymą prieš įvertindama jo priimtinumą, ir taip įstatyme nustatytas terminas virstų tik rekomendaciniu. Jeigu terminas nustatytas kaip prašymo priimtinumo sąlyga, jis turi būti taikomas objektyviai, kad būtų užtikrintas teisinis saugumas ir vienodas požiūris į kiekvieną prašytoją.
71. Todėl nepritariu Komisijos vertinimui.
72. Šis penkiolikos darbo dienų terminas man neatrodo pakankamas siekiant užtikrinti Direktyva 2004/83 suteikiamų teisių veiksmingumą papildomos apsaugos prašantiems asmenims.
73. Tiesa, Teisingumo Teismas 2014 m. gegužės 8 d. Sprendime N. (C‑604/12, EU:C:2014:302) nutarė, kad, atsižvelgiant į tokią tvarką, kuri yra nagrinėjama ir kuriai būdingi du atskiri procedūriniai etapai, kad galimybė gauti papildomos apsaugos statusą būtų veiksminga, būtina, kad „papildomos apsaugos prašymas būtų išnagrinėtas per protingą laikotarpį“(37).
74. Nors tokio termino, kaip nagrinėjamasis pagrindinėje byloje, nustatymu akivaizdžiai prisidedama prie to, kad tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimo procedūra būtų užbaigta, vis dėlto šis terminas yra labai trumpas.
75. Pirmiausia reikia turėti omenyje, kad laukiamas sprendimas yra gyvybiškai svarbus tarptautinės apsaugos pagrįstai siekiančiam asmeniui. Šio asmens asmeninė ir materialinė situacija ypač sunki ir valstybės institucijose jo pradėta procedūra turi leisti jam užtikrinti pagrindines teises, suteikiant tarptautinę apsaugą.
76. Taip pat reikia atsižvelgti į sunkumus, kurių gali patirti prašymą pateikęs asmuo, pavyzdžiui, dėl savo kalbos, kad galėtų ne tik suprasti procesines taisykles, bet ir žinoti savo teises ir pareigas. Nors egzistuoja teisinė pagalba, reikia konstatuoti, kad šioje byloje RLS atsisakė padėti E. Danqua imtis veiksmų siekiant gauti papildomą apsaugą ir geriau nusprendė jos vardu pateikti leidimą gyventi šalyje dėl humanitarinių priežasčių.
77. Galiausiai reikia atsižvelgti ir į materialinius sunkumus, dėl kurių pranešimas gali būti gautas pavėluotai. Iš tiesų negalima lyginti tarptautinės apsaugos prašytojo situacijos, nes jis tėra prieglobsčio ieškantis asmuo, ir bet kurio kito piliečio, nuolat gyvenančio priimančiosios valstybės narės teritorijoje, situacijos. Tarptautinės apsaugos prašytojas neturės nuolatinio adreso šioje teritorijoje ir per tą laiką, kol bus nagrinėjamas jo prašymas suteikti prieglobsčio teisę, galės judėti iš vienos vietos į kitą. Iš tiesų E. Danqua pateikto prašymo suteikti pabėgėlio statusą nagrinėjimas truko dešimt mėnesių. Iš per posėdį pateiktos informacijos matyti, kad šiuo metu ji gyvena nakvynės namuose. Taigi, negalima atmesti, kad per šį laikotarpį ji pakeitė savo adresą, nepranešusi apie tai kompetentingoms nacionalinėms institucijoms.
78. Jeigu prie to dar pridėtume galimai prastą prašytojo psichologinę būseną, negalėtume išvengti rizikos, kad šis tarptautinės apsaugos ieškantis asmuo nebegalės pateikti prašymo suteikti papildomos apsaugos statusą dėl pernelyg trumpo termino, nors ir turėtų teisę į šią apsaugą.
79. Atsižvelgdamas į šias aplinkybes, susijusias, pirma, su apsaugos, kurią reikia suteikti asmenims, bėgantiems iš savo kilmės šalies nuo „smurtinių veiksmų“, esminiu pobūdžiu ir, antra, sunkia asmenine ir materialine šių asmenų padėtimi priimančiojoje valstybėje narėje, manau, kad toks terminas, kuris numatytas 2006 m. taisyklių 4 straipsnio 1 dalyje, neleidžia užtikrinti galimybės gauti papildomos apsaugos statusą.
80. Vis dėlto ar reikia nustatyti terminą vietoj nacionalinės teisės aktų leidėjo?
81. Aš taip nemanau.
82. Pirma, pagrindinėje byloje nagrinėjamos procesinės taisyklės nustatymas, kaip jau nurodžiau šios išvados 39–41 punktuose, priklauso Airijos procesinei autonomijai.
83. Antra, tai neturėtų jokios prasmės, nes tokia 2006 m. taisyklių 4 straipsnio 1 dalyje numatyta procesinė taisyklė dabar jau nebegalioja. Primenu, kad po 2015 m. įvykdytos reformos Airija panaikino dualistinę sistemą, kuri buvo būdinga tarptautinės apsaugos suteikimo procedūrai, ir nustatė vieną bendrą procedūrą, per kurią kompetentingos institucijos nagrinėja suinteresuotojo asmens pateiktą prieglobsčio prašymą, atsižvelgdamos į dvi tarptautinės apsaugos formas. Todėl tokios nacionalinės procesinės taisyklės, kuri nagrinėjama pagrindinėje byloje ir kuria nustatomas laikotarpis, per kurį turi būti pateiktas prašymas suteikti papildomos apsaugos statusą po to, kai atmetamas prašymas suteikti pabėgėlio statusą, jau nebeturi būti.
84. Šiomis aplinkybėmis dėl prašymų suteikti tarptautinę apsaugą, pateiktų pagal ankstesnius teisės aktus, manau, kad kompetentingas nacionalinis teismas turi patikrinti, ar terminas, per kurį buvo pateiktas papildomos apsaugos prašymas, yra protingas.
85. Šiuo atžvilgiu manau, kad kompetentingas nacionalinis teismas turi atsižvelgti į visas su žmonėmis susijusias ir materialines aplinkybes, kuriomis buvo nagrinėjamas tarptautinės apsaugos prašymas.
86. Pirmiausia jis turi išnagrinėti, ar suinteresuotojo asmens situacija buvo tokia, kad jis galėjo veiksmingai pasinaudoti teisėmis, atsižvelgęs, be kita ko, į sąlygas, kuriomis jam buvo suteikta pagalba imtis tolesnių veiksmų, visų pirma teisine pagalba, kuria jis galėjo pasinaudoti ar kuria iš jo buvo atimta galimybė pasinaudoti.
87. Kompetentingas nacionalinis teismas turi taip pat atsižvelgti į datą, kada suinteresuotasis asmuo susipažino su pranešimu, kuriame jis informuojamas, kad jo prašymas suteikti pabėgėlio statusas atmestas, ir ministro priimtu nutarimu jį palydėti iki sienos.
88. Manau, kad šioje byloje E. Danqua situacija akivaizdžiai nebuvo tokia, kad ji būtų galėjusi pateikti prašymą suteikti papildomos apsaugos statusą per nagrinėjamame nacionaliniame įstatyme nustatytą terminą, taigi ji negalėjo veiksmingai pasinaudoti Direktyva 2004/83 pripažintomis teisėmis.
89. Pirma, per teismo posėdį E. Danqua atstovas nurodė, kad ji nemokėjo skaityti ir kad nebuvo informuota apie procedūros taisykles, be kita ko, apie taisykles, reguliuojančias su prašymu suteikti papildomos apsaugos statusą susijusio termino pratęsimą.
90. Antra, kaip matyti iš sprendimo dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą, RLS atsisakė E. Danqua padėti per su šiuo prašymu susijusią procedūrą, nes nusprendė veikiau jos vardu pateikti prašymą suteikti leidimą gyventi šalyje dėl humanitarinių priežasčių. Tik atmetus šį prašymą ir priėmus įsakymą išsiųsti E. Danqua iš šalies, E. Danqua privačiai kreipėsi dėl advokato paslaugų, ir šis pateikė prašymą suteikti papildomos apsaugos statusą.
91. Trečia, reikia pripažinti, kad procedūrą, su kuria susidūrė E. Danqua, sudaro daugybė etapų ir ji apima daug statusų, tad gali suklaidinti bet kurį, kuris nėra su ja susipažinęs. Iš tikrųjų, kai buvo atmestas E. Danqua prašymas suteikti pabėgėlio statusą, RLS, atsisakiusi suteikti jai pagalbą siekiant pateikti prašymą suteikti papildomos apsaugos statusą, jos vardu pateikė „prašymą išduoti leidimą gyventi šalyje dėl humanitarinių priežasčių“. Tad tik atmetus šį prašymą ir priėmus įsakymą išsiųsti E. Danqua iš šalies naujasis suinteresuotojo asmens patarėjas pateikė „prašymą suteikti papildomos apsaugos statusą“. Taigi, numatyta daug statusų ir daug taikytinų procedūros taisyklių.
92. Ketvirta, šioje byloje neginčijama, kad E. Danqua iš tikrųjų pateikė prašymą suteikti papildomos apsaugos statusą 2013 m. spalio 8 d., t. y. praėjus dvejiems metams ir aštuoniems mėnesiams nuo pranešimo apie jos prieglobsčio prašymo atmetimą, tad vis dėlto reikia atsižvelgti į tai, kad suinteresuotasis asmuo šį prašymą pateikė praėjus dešimčiai darbo dienų po to, kai 2013 m. rugsėjo 23 d. buvo atmestas prašymas suteikti išduoti leidimą gyventi šalyje dėl humanitarinių priežasčių.
93. Atsižvelgęs į šias aplinkybes manau, kad E. Danqua pateiktą prašymą reikėtų tinkamai išnagrinėti.
94. Taigi atsižvelgdamas į visus pateiktus argumentus siūlau Teisingumo Teismui konstatuoti, kad veiksmingumo principą reikia aiškinti taip, kad juo draudžiama tokia nacionalinė procedūros taisyklė, kaip nagrinėjamoji pagrindinėje byloje, pagal kurią reikalaujama, kad prašymas suteikti papildomos apsaugos statusą būtų pateiktas per penkiolika darbo dienų nuo pranešimo apie prašymo suteikti pabėgėlio statusą atmetimo.
95. Kompetentingas nacionalinis teismas turi įvertinti, ar laikotarpis, per kurį buvo pateiktas prašymas suteikti papildomos apsaugos statusą, yra protingas, atsižvelgęs į visas su žmonėmis susijusias ir materialines aplinkybes, kuriomis buvo nagrinėjamas tarptautinės apsaugos prašymas. Šiuo tikslu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turėtų išnagrinėti, ar suinteresuotojo asmens situacija buvo tokia, kad jis galėjo veiksmingai pasinaudoti teisėmis, atsižvelgęs, be kita ko, į sąlygas, kai jam buvo suteikta pagalba imtis tolesnių veiksmų, taip pat sąlygas, kuriomis jam buvo pranešta apie prašymo suteikti pabėgėlio statusą atmetimą.
IV – Išvada
96. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti Court of appeal (Apeliacinis teismas, Airija):
Veiksmingumo principą reikia aiškinti taip, kad pagal jį draudžiama nacionalinė procedūros taisyklė, kaip antai nagrinėjama pagrindinėje byloje, pagal kurią reikalaujama, kad prašymas suteikti papildomos apsaugos statusą būtų pateiktas per penkiolika darbo dienų nuo pranešimo apie prašymo suteikti pabėgėlio statusą atmetimo.
Kompetentingas nacionalinis teismas, turi įvertinti, ar laikotarpis, per kurį buvo pateiktas prašymas suteikti papildomos apsaugos statusą, yra protingas, atsižvelgęs į visas su žmonėmis susijusias ir materialines aplinkybes, kuriomis buvo nagrinėjamas tarptautinės apsaugos prašymas. Šiuo tikslu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turėtų išnagrinėti, ar suinteresuotojo asmens situacija buvo tokia, kad jis galėjo veiksmingai pasinaudoti teisėmis, atsižvelgęs, be kita ko, į sąlygas, kai jam buvo suteikta pagalba imtis tolesnių veiksmų, taip pat sąlygas, kuriomis jam buvo pranešta apie prašymo suteikti pabėgėlio statusą atmetimą.