KOHTUJURISTI ETTEPANEK
MELCHIOR WATHELET
esitatud 26. juulil 2017(1)
Kohtuasi C‑442/16
Florea Gusa
versus
Minister for Social Protection,
Attorney General,
Iirimaa
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Court of Appeal (apellatsioonikohus, Iirimaa))
Eelotsusetaotlus – Määrus (EÜ) nr 883/2004 – Mitteosamakselised rahalised erihüvitised – Töötutoetus – Direktiiv 2004/38/EÜ – Artikli 7 lõike 3 punkt b – Vastuvõtvas liikmesriigis füüsilisest isikust ettevõtjana elanud ja töötanud liidu kodanik – Füüsilisest isikust ettevõtja staatuse lõppemine
I. Sissejuhatus
1. Käesolev eelotsusetaotlus tõstatab esimese võimalusena küsimuse, kas liikmesriik võib Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta määruse (EÜ) nr 883/2004 sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimise kohta(2) (muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. septembri 2009. aasta määrusega (EÜ) nr 988/2009(3)) (edaspidi „määrus nr 883/2004“) tähenduses mitteosamakseliste toimetulekutoetuste saajate hulgast välja jätta liikmesriigi kodaniku, kes on töötanud tema territooriumil rohkem kui aasta füüsilisest isikust ettevõtjana, või kui asjaomasel kodanikul säilib Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38/EÜ (mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ)(4) artikli 7 lõike 3 punkt b tähenduses „töötaja“ staatus(5).
2. Peamiselt annab eelotsusetaotluse esitanud kohus tänu oma eri küsimustele Euroopa Kohtule võimaluse täpsustada Euroopa Liidu kodakondsuse ulatust ja kõrvaldada kahtlused, mille on võinud selles suhtes jätta kohtuotsused, 11.11.2014, Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), 15.9.2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597), 25.2.2016, García-Nieto jt (C‑299/14, EU:C:2016:114) ja 14.6.2016, komisjon vs. Ühendkuningriik (C‑308/14, EU:C:2016:436).
II. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
1. Määrus nr 883/2004
3. Määruse nr 883/2004 artikkel 3 „Reguleerimisala“ on sõnastatud järgmiselt:
„1. Käesolevat määrust kohaldatakse kõigi õigusaktide suhtes, mis reguleerivad järgmisi sotsiaalkindlustusliike:
[…]
h) töötushüvitised;
[…]
2. Kui XI lisas ei ole sätestatud teisiti, kohaldatakse käesolevat määrust üld- ja erisotsiaalkindlustusskeemide, osamakseliste või mitte-osamakseliste ning tööandja või laevaomaniku kohustustega seotud skeemide suhtes.
3. Käesolevat määrust kohaldatakse ka artikliga 70 hõlmatud mitteosamakseliste rahaliste erihüvitiste suhtes.
[…]“.
4. Määruse nr 883/2004 artiklis 4 „Võrdne kohtlemine“ on ette nähtud:
„Kui käesolevas määruses ei ole sätestatud teisiti, võimaldatakse isikutele, kelle suhtes käesolevat määrust kohaldatakse, iga liikmesriigi õigusaktide alusel samasuguseid soodustusi ja nende suhtes kehtivad samasugused kohustused kui nimetatud riigi kodanike suhtes.“
5. Määruse nr 883/2004 III jaotise 9. peatükk käsitleb „[m]itteosamakselisi rahalisi erihüvitisi“. See koosneb ainult artiklist 70 „Üldsäte“, mis näeb ette:
„1. Käesolevat artiklit kohaldatakse mitteosamakseliste rahaliste erihüvitiste suhtes, mida makstakse nende õigusaktide alusel, millel oma ulatuse, eesmärkide ja/või kohaldamistingimuste tõttu on nii artikli 3 lõikes 1 osutatud sotsiaalkindlustust kui ka sotsiaalabi reguleerivate õigusaktide iseloom.
2. Käesolevas peatükis tähendavad mitteosamakselised rahalised erihüvitised hüvitisi, mis:
a) on kavandatud andma kas:
i) täiendavat, asendavat või alternatiivset kaitset riskide vastu, mis on hõlmatud artikli 3 lõikes 1 osutatud sotsiaalkindlustusliikidega ja mis tagavad asjaomastele isikutele minimaalse toimetulekutulu, võttes arvesse majandus- ja sotsiaalolukorda asjaomases liikmesriigis; või
ii) üksnes eriloomuga kaitset puuetega isikutele, mis on tihedalt seotud nimetatud isiku sotsiaalse keskkonnaga asjaomases liikmesriigis;
ja
b) rahastamise allikaks on eranditult üldiseloomuga avalike kulude katmiseks kavandatud kohustuslikud maksud ning hüvitiste andmise ja arvutamise tingimused ei sõltu hüvitisesaaja osamaksetest. Siiski ei loeta osamakseliste hüvitiste lisahüvitisi üksnes sel põhjusel veel osamakselisteks hüvitisteks;
ja
c) on loetletud X lisas.
3. Artiklit 7 ja käesoleva jaotise teisi peatükke ei kohaldata käesoleva artikli lõikes 2 osutatud hüvitiste suhtes.
4. Lõikes 2 osutatud hüvitisi antakse eranditult asjaomase isiku elukohajärgses liikmesriigis kooskõlas selle riigi õigusaktidega. Selliseid hüvitisi annab elukohajärgne asutus oma kulul.“
6. Määruse nr 883/2004 X lisas „Mitteosamakselised rahalised erihüvitised“ on jaos, mis käsitleb Iirimaad, punkt a „[t]ööotsija toetus (2005. aasta konsolideeritud sotsiaalhoolekandeseadus, 3. osa 2. peatükk)“.
2. Direktiiv 2004/38
7. Direktiivi 2004/38 põhjendustes 1–4 on ette nähtud:
„(1) Liidu kodakondsus annab igale liidu kodanikule esmase ja individuaalse õiguse liikmesriikide territooriumil vabalt liikuda ja elada, kui asutamislepinguga ja selle rakendamiseks võetud meetmetega kehtestatud piirangutest ja tingimustest ei tulene teisiti.
(2) Isikute vaba liikumine on üks põhivabadusi siseturul, mis hõlmab sisepiirideta ala, mille ulatuses tagatakse vabadus vastavalt asutamislepingu sätetele.
(3) Kui liikmesriikide kodanikud kasutavad oma vaba liikumise ja elamise õigust, peaks nende põhistaatuseks olema liidu kodakondsus. Seepärast on oluline kodifitseerida ja üle vaadata olemasolevad ühenduse dokumendid, milles käsitletakse eraldi töötajaid ja füüsilisest isikust ettevõtjaid, samuti õpilasi ja muid mittetöötavaid isikuid, et lihtsustada ja tugevdada kõikide liidu kodanike vaba liikumise ja elamise õigust.
(4) Et parandada seda kategooriapõhist lähenemisviisi vaba liikumise ja elamise õigusele ning hõlbustada selle õiguse rakendamist, on vaja ühtset õigusakti, millega muudetakse nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta määrust (EMÜ) nr 1612/68 töötajate liikumisvabaduse kohta ühenduse piires ja tunnistatakse kehtetuks järgmised aktid: nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta direktiiv 68/360/EMÜ liikmesriikide töötajate ja nende perekondade liikumis- ja elamispiirangute kaotamise kohta ühenduse piires [EÜT 1968, L 257, lk 13; ELT eriväljaanne 05/01, lk 15], nõukogu 21. mai 1973. aasta direktiiv 73/148/EMÜ liikmesriikide kodanikele seoses asutamise ja teenuste osutamisega seatavate liikumis- ja elamispiirangute kaotamise kohta ühenduse piires [EÜT 1973, L 172, lk 14; ELT eriväljaanne 05/01, lk 167], nõukogu 28. juuni 1990. aasta direktiiv 90/364/EMÜ elukoha õiguse kohta [EÜT 1990, L 180, lk 26; ELT eriväljaanne 20/01, lk 3], nõukogu 28. juuni 1990. aasta direktiiv 90/365/EMÜ kutsetegevuse lõpetanud töötajate ja füüsilisest isikust ettevõtjate elukoha õiguse kohta [EÜT 1990, L 180, lk 28; ELT eriväljaanne 20/01, lk 5,] ja nõukogu 29. oktoobri 1993. aasta direktiiv 93/96/EMÜ õpilaste elamisõiguse kohta [EÜT 1993, L 317, lk 59; ELT eriväljaanne 06/02, lk 250].“
8. Direktiivi 2004/38 artiklis 7 „Üle kolmekuuline elamisõigus“ on sätestatud:
„1. Kõikidel liidu kodanikel on õigus elada teise liikmesriigi territooriumil kauem kui kolm kuud, kui:
a) nad tegutsevad vastuvõtvas liikmesriigis töötajate või füüsilisest isikust ettevõtjatena või
b) neil on enda ja oma pere jaoks piisavalt vahendeid, et mitte koormata oma elamisperioodi ajal vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi ja neil on vastuvõtva liikmesriigi üldine ravikindlustus või,
[…]
d) nad on punktides a, b või c nimetatud tingimustele vastava liidu kodaniku pereliikmed, kes on temaga kaasas või ühinevad temaga.
[…]
3. Lõike 1 punkti a kohaldamisel säilitab liidu kodanik, kes ei ole enam töötaja või füüsilisest isikust ettevõtja, töötaja või füüsilisest isikust ettevõtja staatuse, kui ta:
[…]
b) on võetud nõuetekohaselt arvele töötuna endast sõltumatutel põhjustel pärast seda, kui ta on töötanud üle ühe aasta, ja on registreeritud asjaomases tööhõiveametis tööotsijaks;
[…]“.
9. Direktiivi 2004/38 artiklis 14 „Elamisõiguse säilitamine“ on sätestatud:
„1. Liidu kodanikel ja nende pereliikmetel on artiklis 6 sätestatud elamisõigus seni, kuni nad ei koorma põhjendamatult vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi.
[…]
4. Erandina lõigetest 1 ja 2 ning ilma et see piiraks VI peatüki sätete kohaldamist, ei või liidu kodanikke või nende pereliikmeid mitte mingil juhul välja saata, kui:
a) liidu kodanikud on töötajad või füüsilisest isikust ettevõtjad või
b) liidu kodanikud on sisenenud vastuvõtva liikmesriigi territooriumile töö otsimiseks. Sellisel juhul ei või liidu kodanikke ja nende pereliikmeid välja saata seni, kuni liidu kodanikud saavad tõendada, et nad jätkavad töö otsimist ja neil on tegelik võimalus tööd leida.“
10. Direktiivi 2004/38 artiklis 16 on määratletud liidu kodanike ja nende pereliikmete alalise elamisõiguse üldeeskirjad. Selle artikli lõikes 1 on ette nähtud, et „[l]iidu kodanikud, kes on elanud vastuvõtvas liikmesriigis seaduslikult ja pidevalt viis järjestikust aastat, saavad seal alalise elamisõiguse. Selle õiguse suhtes ei kohaldata III peatükis sätestatud tingimusi“.
11. Selle direktiivi artiklis 24 „Võrdne kohtlemine“ on lõpuks sätestatud:
„1. Kui asutamislepingu ja teiseste õigusaktide erisätetes ei ole selgelt ette nähtud teisiti, koheldakse kõiki käesoleva direktiivi kohaselt vastuvõtva liikmesriigi territooriumil elavaid liidu kodanikke asutamislepingu reguleerimisalas võrdselt kõnealuse liikmesriigi kodanikega. Seda õigust saavad kasutada ka pereliikmed, kes ei ole liikmesriigi kodanikud ja kellel on seal elamisõigus või alaline elamisõigus.
2. Erandina lõikest 1 ei ole vastuvõttev liikmesriik kohustatud tagama õigust sotsiaalabile elamisperioodi esimese kolme kuu jooksul või, kui see on asjakohane, artikli 14 lõike 4 punktis b sätestatud pikema ajavahemiku jooksul, samuti pole ta kohustatud enne alalise elamisõiguse omandamist andma stipendiumide või õppelaenudena toimetulekutoetust õpinguteks, sealhulgas tööalaseks koolituseks, muudele isikutele kui töötajatele, füüsilisest isikust ettevõtjatele, sellise staatuse säilitanud isikutele ja nende pereliikmetele.“
B. Liikmesriigi õigus
1. 2006. aasta määrus
12. Direktiiv 2004/38 võeti Iiri õigusesse üle 2006. aasta määrusega nr 2 Euroopa ühenduste (isikute vaba liikumise) kohta(6).
13. 2006. aasta määruse artikli 6 lõikes 2 on ette nähtud:
„a) Kui artiklis 20 ei ole sätestatud teisiti, võib liidu kodanik riigi territooriumil elada kauem kui kolm kuud, juhul kui:
i) ta on selles riigis töötaja või füüsilisest isikust ettevõtja;
[…]
c) Kui artiklis 20 ei ole sätestatud teisiti, võib isik, kellele on kohaldatav punkti a alapunkt i, jääda nimetatud punkti a alapunktis i osutatud tegevuse lõpetamise korral riiki juhul, kui ta:
i) ei saa haiguse või õnnetuse tagajärjel ajutiselt töötada;
ii) on võetud nõuetekohaselt arvele töötuna endast sõltumatutel põhjustel pärast seda, kui ta on töötanud üle ühe aasta, ja on registreeritud tööotsijaks Department of Social and Family Affairs’i[sotsiaal- ja pereministeerium, Iirimaa] pädevas talitusesja FÁS-is [Foras Áiseanna Saothair, koolitus- ja tööhõiveamet, Iirimaa]“.
2. 2005. aasta seadus
14. Töötutoetus on Iirimaal ette nähtud 2005. aasta konsolideeritud (muudetud) sotsiaalhoolekandeseaduse(7) artiklis 139.
15. 2005. aasta seaduse põhikohtuasja asjaolude ajal kehtinud redaktsiooni artiklis 141 on määratletud selle toetuse saamise kriteeriumid, mille hulgas on taotleja rahaliste vahendite kindlakstegemine ja kontrollimine, kas tema alaline elukoht on riigi territooriumil. Seevastu ei ole vaidlust selles, et töötaja ja füüsilisest isikust ettevõtja võivad mõlemad taotleda töötutoetust(8).
16. Vastavalt 2005. aasta seaduse artikli 246 lõikele 5 ei loeta nimetatud seaduse kohaldamisel isikut, kellel ei ole Iirimaal elamise õigust, selle riigi alaliseks elanikuks.
17. 2005. aasta seaduse artikli 246 lõikes 6 on täpsustatud, et nimetatud artikli lõike 5 kohaldamisel on isikute hulgas, kelle puhul loetakse, et neil on Iirimaal elamise õigus, isikud, kellel on 2006. aasta määruse alusel riiki sisenemise ja riigis elamise õigus.
III. Põhikohtuasja faktilised asjaolud
18. Rumeenia kodanik Florea Gusa saabus Iirimaale 2007. aasta oktoobris. Iirimaal elamise esimesel aastal aitasid tal toime tulla tema lapsed, kes elasid samuti Iirimaal. Seejärel, alates 2008. aasta oktoobrist kuni 2012. aasta oktoobrini töötas ta krohvijana füüsilisest isikust ettevõtjana.
19. Eelotsusetaotluse kohaselt pidi F. Gusa majanduslangusest tingitud klientide puuduse tõttu tegevuse lõpetama. Seejärel esitas ta töötutoetuse saamiseks taotluse, mis jäeti 22. novembri 2012. aasta otsusega rahuldamata.
20. Keeldumisotsust põhjendati sellega, et F. Gusa ei elanud alaliselt Iirimaal, kuna alalise elaniku staatuse tingimuseks on 2006. aasta määruse tähenduses elamisõiguse omamine. Tema puhul loeti, et ta on selle õiguse pärast füüsilisest isikust ettevõtjana tegevuse lõpetamist kaotanud. Peale selle ei olnud F. Gusa väidetavalt tõendanud, et tal on piisavad elatusvahendid enda toimetuleku tagamiseks ja täielik ravikindlustus. Seepärast oli otsuses tuvastatud, et F. Gusa ei vastanud 2006. aasta määruse (millega on direktiivi 2004/38 artikli 7 lõige 1 liikmesriigi õigusesse üle võetud) artikli 6 lõike 2 punktis a sätestatud tingimustele. Peale selle ei olnud tal füüsilisest isikust ettevõtjana ka 2006. aasta määruse (millega on liikmesriigi õigusesse üle võetud direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 3 punkt b) artikli 6 lõike 2 punkti c alapunktiga ii pakutavat kaitset.
21. F. Gusal lubati esitada tühistamishagi High Court’ile (kõrge kohus, Iirimaa), kes jättis keeldumisotsuse muutmata. F. Gusa esitas seejärel selle otsuse peale apellatsioonkaebuse Supreme Court’ile (Iirimaa kõrgeim kohus).
22. Vastavalt Iirimaa põhiseaduse artiklile 64 saadeti apellatsioonkaebus edasi eelotsusetaotluse esitanud kohtule, kes palub Euroopa Kohtu abi, kuna kohaldatavad õigusnormid rakendavad mitut liidu õiguse sätet. Seepärast otsustas ta menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule eelotsusetaotluse.
IV. Eelotsusetaotlus ja menetlus Euroopa Kohtus
23. Court of Appeal (apellatsioonikohus, Iirimaa) otsustas seega 29. juuli 2016. aasta otsusega, mis saabus Euroopa Kohtusse 8. augustil 2016, esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas liidu kodanik, kes on 1) teise liikmesriigi kodanik; 2) seaduslikult elanud ja töötanud füüsilisest isikust ettevõtjana vastuvõtvas liikmesriigis umbes neli aastat; 3) lõpetanud töötamise või majandustegevuse töö puudumise tõttu, ja 4) registreeritud asjaomases tööhõiveametis tööotsijaks, säilitab füüsilisest isikust ettevõtja staatuse direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punkti a tähenduses artikli 7 lõike 3 punkti b alusel või muul alusel?
2. Kui vastus on eitav, siis kas tal säilib vastuvõtvas liikmesriigis elamise õigus, kui ta ei vasta direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punktides b või c sätestatud kriteeriumidele, või on ta ainult kaitstud väljasaatmise eest sama direktiivi artikli 14 lõike 4 punkti b alusel?
3. Kui vastus on eitav, siis kas keeldumine maksta sellisele isikule tööotsija toetust (mis on määruse nr 883/2004 artikli 70 tähenduses mitteosamakseline [rahaline] erihüvitis) põhjusel, et tal puudub vastuvõtvas liikmesriigis elamise õigus, on kooskõlas liidu õigusega, konkreetselt määruse nr 883/2004 artikliga 4?“
24. Kirjalikud seisukohad esitasid põhikohtuasja apellant, Iiri, Tšehhi, Taani, Prantsuse, Ungari ja Ühendkuningriigi valitsus ning Euroopa Komisjon.
25. Peale selle avaldasid nad kõik, peale Taani ja Ungari valitsuse, oma seisukohti kohtuistungil, mis peeti 14. juunil 2017. Sellel kohtuistungil sai oma argumendid esitada ka Saksamaa valitsus, kes ei olnud kirjalikke seisukohti esitanud.
V. Õiguslik analüüs
A. Sissejuhatavad märkused direktiivi 2004/38 artikli 16 lõike 1 kohaldatavuse kohta
26. Euroopa Kohtu ja liikmesriikide kohtute pädevuste jaotuses on põhimõtteliselt liikmesriigi kohtu ülesanne kontrollida, kas tema menetluses olevas kohtuasjas on liidu õigusnormi kohaldamist nõudvad faktilised tingimused täidetud. Euroopa Kohus on siiski lubanud, et eelotsust langetades võib ta vajaduse korral esitada täpsustusi, mille eesmärk on suunata liikmesriigi kohut temapoolsel tõlgendusel(9).
27. Käesolevas asjas soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kuidas tuleb tõlgendada tingimusi, mille alusel on liidu kodanikul õigus saada direktiivi 2004/38 kohaselt elamisõigus.
28. Selles kontekstis näib, et ta välistab võimaluse, et F. Gusa on omandanud alalise elamisõiguse. Eelotsusetaotluse esitanud kohus lähtub nimelt põhimõttest, et põhikohtuasja apellant ei väitnud, et tal oli õigus tugineda 2012. aasta novembris alalisele elamisõigusele(10). F. Gusa ise kinnitab oma kirjalikes seisukohtades, et ta ei väida, et ta vastas 2008. aasta oktoobrile(11) eelneval riigis elamise perioodil direktiivi 2004/38 artikli 7 tingimustele. Seda seisukohta kinnitati 14. juuni 2017. aasta kohtuistungil.
29. Need väited panevad mind üllatama. Nimelt omandavad direktiivi 2004/38 artikli 16 lõike 1 kohaselt liidu kodanikud, kes on elanud vastuvõtvas liikmesriigis seaduslikult ja pidevalt viis järjestikust aastat, seal alalise elamisõiguse.
30. Vastavalt direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punktile b on liidu kodaniku riigis viibimine pärast kolme esimest kuud seaduslik, kui tal on piisavalt vahendeid, et mitte koormata oma elamisperioodi ajal vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi, ja täielik ravikindlustus selles riigis.
31. See õigusnorm ei sisalda vähimatki nõuet nimetatud vahendite päritolu kohta. Euroopa Kohus on nimelt juba otsustanud, et selle õigusnormi sõnastust „on piisavalt vahendeid“ tuleb tõlgendada nii, et „piisab, kui liikmesriigi kodanikul on niisugused vahendid, ilma et see säte sisaldaks vähimatki nõuet vahendite päritolu suhtes, kusjuures need vahendid võib tagada muu hulgas kolmanda riigi kodanik“(12). See peab olema nii seda enam, kui kõnealused vahendid pärinevad liidu kodanikult.
32. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul aitasid F. Gusat tema esimesel Iirimaal elamise aastal tema lapsed, kes elavad Iirimaal seaduslikult(13). Põhikohtuasja vastustajad – kaugeltki vaidlustamata – kordavad seda faktilist asjaolu oma kirjalikes seisukohtades(14).
33. Asjaolu, et F. Gusa on seisukohal, et tugi, mida ta sai, oli direktiivi 2004/38 seisukohalt piiratud ja ebapiisav,(15) ei ole minu arvates selle direktiivi artikli 16 lõike 1 kohaldamise hindamise seisukohast oluline.
34. Kuna nimelt F. Gusa ei pöördunud esimesel riigis viibimise aastal toimetulekuks abi saamiseks Iirimaa sotsiaalabisüsteemi poole, tuleb eeldada, et tal olid piisavad elatusvahendid. Neid ei saa pidada a posteriori direktiivi 2004/38 tähenduses ebapiisavaks, kuna liidu kodanik ei „koormanud“ selle direktiivi sõnastuse kohaselt „vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi“.
35. Seepärast olen ma seisukohal, et F. Gusa viibis esimese aasta Iirimaa territooriumil seaduslikult. Kui see esimene periood eelneb vahetult neljale aastale, mille vältel F. Gusa töötas füüsilisest isikust ettevõtjana krohvijana, tuleb arvestada, et tal on direktiivi 2004/38 artikli 16 lõike 1 alusel alates 2012. aasta oktoobrist alaline Iirimaa territooriumil elamise õigus(16).
36. Sel juhul küsimust, kas F. Gusal säilis direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 3 tähenduses töötaja staatus, enam ei teki, sest artikli 7 tingimused ei ole alalisele elamisõigusele kohaldatavad. Direktiivi 2004/38 artikli 16 lõike 1 kohaselt nimelt selle õiguse suhtes direktiivi III peatüki tingimusi ei kohaldata.
37. Seda tuleb siiski tuvastada eelotsusetaotluse esitanud kohtul.
38. Eespool öeldust nähtub, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimused on tarvilikud vaid juhul, kus põhikohtuasja asjaolude analüüsimisel peaks ilmnema F. Gusa elamisõiguse katkestus, mis võiks muuta direktiivi 2004/38 artikli 16 lõike 1 tulemusetuks. Niisugust katkestust Euroopa Kohtule esitatud toimikust aga kuidagi ei nähtu(17). Neid sissejuhatavaid märkusi silmas pidades ma Euroopa Kohtule esitatud küsimusi analüüsingi.
B. Esimene eelotsuse küsimus
1. Küsimuse piiritlemine direktiivi 2004/38 artikli 7 lõikega 3
39. Esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas liidu kodanikul, kes on seaduslikult elanud ja töötanud füüsilisest isikust ettevõtjana vastuvõtvas liikmesriigis umbes neli aastat, säilib pärast töötamise või majandustegevuse töö puudumise tõttu lõpetamist ja pädevas tööhõiveametis tööotsijaks registreerimist füüsilisest isikust ettevõtja staatus direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punkti a või artikli 7 lõike 3 punkti b või muul alusel.
40. Kuna eelotsusetaotluse esitanud kohtu esitatud teine eelotsuse küsimus puudutab samavõrra elamisõiguse säilimise võimalust juhul, kus liidu kodanik, kes on põhikohtuasja apellandi olukorras, ei vasta direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 3 punkti b ega direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punkti a kriteeriumidele, käsitlen ma selle esimese küsimuse raames ainult direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 3 punkti b tõlgendamist. Direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punkti a alusel elamisõiguse saamise võimalus on nimelt välistatud, sest ei ole vaidlust selles, et F. Gusa ei olnud faktiliste asjaolude ajal enam selle õigusnormi tähenduses „töötaja“. Küsimus ongi just, kas tal võis see staatus säilida, kuigi ta enam ei töötanud (töötajana või füüsilisest isikust ettevõtjana), nagu nõuab direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punkt a. Peale selle analüüsin elamisõiguse muul kui direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 3 punkti b alusel saamise võimalust teise eelotsuse küsimuse raames.
2. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu poolt välja pakutud tõlgendus
41. Direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 3 punkti b kohaselt säilib liidu kodanikul töötaja staatus – ja seega liidu liikmesriigi territooriumil kauem kui kolm kuud elamise õigus –, kui ta „on võetud nõuetekohaselt arvele töötuna endast sõltumatutel põhjustel pärast seda, kui ta on töötanud üle ühe aasta, ja on registreeritud asjaomases tööhõiveametis tööotsijaks“.
42. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et kui tal tuleb tõlgendada õigusakti, millega on direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 3 punkt b Iiri õigusesse üle võetud, kooskõlas väljendi „on [tööle palgatud]“ tavapärases tähenduses, siis see füüsilisest isikust ettevõtja olukorda ei hõlmaks. Samas on eelotsusetaotluse esitanud kohus vastuvõtlik F. Gusa esitatud argumentidele. Viimase arvates ei oleks niisugune tagajärg kooskõlas EL toimimise lepingu sätete ja selle lepingu kohaldamisel võetud õigusaktide aluseks oleva kavatsusega.
43. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu kahtlused on seega seotud võimaliku vastuoluga, mis võib tekkida kohaldatava teksti sõnastuse ja liidu seadusandja taotletud eesmärgi vahel.
44. F. Gusa, Taani ja Ungari valitsus ning komisjon leiavad, et direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 3 punkti b kohaldamisel ei või töötajatel ja füüsilisest isikutest ettevõtjatel vahet teha. Seevastu Iirimaa, Tšehhi, Prantsuse ja Ühendkuningriigi valitsus leiavad, et see õigusnorm kehtib ainult töötajate kohta.
3. Grammatiline tõlgendus
45. Vastavalt Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktikale tuleb liidu õigusnormi tõlgendamisel võtta arvesse mitte ainult selle sõnastust, vaid ka konteksti ja selle õigusaktiga taotletavaid eesmärke, mille osa säte on(18).
46. Nimelt, kuigi „õigusnormi sõnastus [on] alati igasuguse tõlgenduse lähtepunkt ning samas ka piir“(19), muutub teleoloogiline tõlgendamine fakultatiivseks ainult juhul, kus kõnealune tekst on täiesti selge ja ühemõtteline(20).
47. Peale selle ei tohiks ka unustada liidu mitmekeelsusega seotud eripära, millest tuleneb, et liidu õigusnormi ühes keeleversioonis kasutatud sõnastus ei saa olla selle sätte tõlgendamise ainus alus ja sellele keeleversioonile ei saa tõlgendamisel anda eelist teiste keeleversioonide ees. Liidu õigusnorme tuleb nimelt tõlgendada ja kohaldada ühetaoliselt, arvestades kõigis liidu keeltes koostatud versioone. Seepärast tuleb juhul, kui liidu õigusakti keeleversioonides on erinevusi, sätte tõlgendamisel lähtuda selle õigusakti üldisest ülesehitusest ja eesmärkidest, mille osa säte on(21).
48. Käesolevas asjas tuleb tõdeda, et direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 3 punkti b eri keeleversioonid ei kinnita mõtet, et seadusandja oleks tahtnud piirata „töötaja“ staatuse säilimist ainult kodanikega, kes on töötanud [palga]töötajana rohkem kui aasta. Vastupidi – võrdlemisel jääb mulje, et see on kutsetegevuse teostamise vormi suhtes neutraalne.
49. Igal juhul on vastupidi sellele, mida väidab mitu menetlusse astunud liikmesriiki, kindel, et viidet sellele, et isik „on [tööle palgatud]“, kõikides keeleversioonides ei ole. Nimelt, kui selle sõnastuse leiab hispaaniakeelsest („haber estado empleado“), ingliskeelsest („having been employed“), prantsuskeelsest („avoir été employé“) või veel sloveeniakeelsest („ko je bil zaposlen“) versioonist, siis teistes keeleversioonides on kasutatud täiesti neutraalseid sõnu või väljendeid. Nii on nimelt hollandikeelses („te hebben gewerkt“) ja soomekeelses („työskenneltyään“) versioonis kasutatud väljendit „olles töötanud“, mis kreekakeelses versioonis („επαγγελ μ ατική δραστηριότητα“) paneb mõtlema „kutsetegevuse“ teostamisele, samas kui itaalia keel piirdub koguni „tegevuse“ teostamisega üldiselt („aver esercitato un’attività“). Lõpuks võib konteksti arvestades selles kasutatud bulgaariakeelset sõna „zaet“ ja saksakeelset sõna „Beschäftigung“ tõlkida ka üldsõnaga „tegevusala“ ilma muude kõrvaltähendusteta.
50. See erinevus direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 3 punkti b eri keeleversioonide vahel sunnib lähtuma selle sätte üldisest ülesehitusest ja õigusnormi eesmärgist. Mõlemad kinnitavad, et direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 3 punkti b tuleb tõlgendada nii, et ei ole vahet, kuidas liidu kodanik seda majandustegevust, mis annab talle direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punkti a tähenduses „töötaja“ staatuse, teostab.
4. Direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 3 punkti b teleoloogiline tõlgendamine
51. Ma ei eita, et direktiiv 2004/38 teenib mitut eri eesmärki, kuid need on teatud tähtsusejärjekorras.
52. Nimelt nähtub direktiivi 2004/38 neljast esimesest põhjendusest selgelt, et selle eesmärk on ennekõike „hõlbustada liidu kodanike põhiõiguse liikmesriikide territooriumil vabalt liikuda ja elada kasutamist ja seda tugevdada“(22). Seda kajastab muide selle direktiivi pealkiri. Ühte teist eesmärki on väljendatud nimetatud direktiivi põhjenduses 10. Selle järgi ei tohiks „[e]lamisõigust kasutavad isikud […] siiski vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi esialgse elamisperioodi jooksul põhjendamatult koormata“. See teine eesmärk on aga olemas ainult esimese tõttu: kuna direktiivi eesmärk on hõlbustada elamisõiguse kasutamist, on liikmesriigid pidanud vajalikuks tagada, et selle vabaduse finantskoormus oleks kontrolli all.
53. Liidu kodakondsus kajastab seda kompromissi. Nimelt, kui Euroopa Kohus kasutas esimest korda sõnastust, mille kohaselt „liikmesriikide kodanike põhistaatus on olla liidu kodanik“(23), lisas ta, et see staatus võimaldab samas olukorras liikmesriikide kodanike seaduse ees võrdset kohtlemist, sõltumata nende kodakondsusest, „ilma et see piiraks otsesõnu ette nähtud erandite kohaldamist“(24). Sellega tunnistas Euroopa Kohus võimalust liidu kodakondsuse teostamist piirata(25).
54. Nii tuleb mõista kohtuotsuseid, 11.11.2014, Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), 15.9.2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597), ja 25.2.2016, García-Nieto jt (C‑299/14, EU:C:2016:114).
55. 11. novembri 2014. aastas kohtuotsuse Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358) punktis 74 Euroopa Kohus küll otsustas, et „[k]ui nõustuda sellega, et isikud, kellel ei ole elamisõigust direktiivi 2004/38 alusel, võivad nõuda õigust sotsiaaltoetustele samadel tingimustel kui oma riigi kodanikud, läheks see vastuollu direktiivi põhjenduses 10 sõnastatud direktiivi eesmärgiga vältida olukorda, et liidu teiste liikmesriikide kodanikud koormavad põhjendamatult vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi“. Sellegipoolest ei ole mingil juhul tegu perspektiivi ümberpööramisega direktiivi 2004/38 mõistmises. Kui Euroopa Kohus omistab selles kohtuotsuses tähtsust direktiivi 2004/38 teisejärgulisele eesmärgile, siis teeb ta seda talle esitatud eelotsusetaotluse eseme pärast. Nimelt ei puudutanud nende kohtuasjade peamine ese, milles tehti kolm käesoleva ettepaneku eelmises punktis viidatud kohtuotsust, mitte elamisõiguse küsimust, vaid vastuvõtvas liikmesriigis sotsiaalhüvitiste saamise õiguse spetsiifilist küsimust. See küsimus puudutas seega liikumisvabaduse kasutamisest ajaliselt hilisemat, kuid elamise seaduslikkusega lahutamatult seotud aspekti.
56. Seevastu põhikohtuasjas Euroopa Kohtule esitatud küsimus puudutab kõigepealt elamise seaduslikkust, sest see on esitatud direktiivi sätte kohta, mis reguleerib seda küsimust kolmest esimesest kuust kaugemale ulatuvalt kuni alalise elamisõiguse saamiseni(26). Seadusandja on sõnaselgelt soovinud käsitleda vabalt liikumise ja elamise õiguse küsimust, „[p]arandad[es] seda kategooriapõhist lähenemisviisi“,(27) mis oli valdav varem, ja seda selleks, et „hõlbustada selle õiguse rakendamist“(28). Seepärast räägib selle direktiivi ühtlustamiseesmärk, mis põhineb fundamentaalsel mõistel „liidu kodakondsus“, liidu kodanike liikumisvabaduse ja elamisõigusega seonduvate põhimõtete laienduste ja piiride üldistava käsitlusviisi poolt(29).
57. Lisan veel, et „[d]irektiivi 2004/38 konteksti ja eesmärke arvestades ei saa seda direktiivi tõlgendada kitsalt […]“(30).
58. Seda silmas pidades tähendaks direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 3 punkti b kohaldamisel palgatöötaja ja füüsilisest isikust ettevõtja olukorra vahel vahetegemine eitada liidu seadusandja soovi, kes on põhjenduses 3 sõnaselgelt märkinud, et on „oluline kodifitseerida ja üle vaadata olemasolevad ühenduse dokumendid, milles käsitletakse eraldi töötajaid ja füüsilisest isikust ettevõtjaid, samuti õpilasi ja muid mittetöötavaid isikuid, et lihtsustada ja tugevdada kõikide liidu kodanike vaba liikumise ja elamise õigust“(31).
59. Seda direktiivi eesmärki rõhutas Euroopa Kohus hiljuti veel kohtuasja puhul, milles tehti 19. juuni 2014. aasta kohtuotsus Saint Prix (C‑507/12, EU:C:2014:2007, punkt 25). Lisaks selgitab Euroopa Kohus selles kohtuasjas kokkuvõtvalt direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 3 ulatust, esitades selles õigusnormis ette nähtud neli hüpoteesi, tegemata vahet palgatöötajatel või füüsilisest isikust ettevõtjatel. Euroopa Kohus leidis vastupidi, et sama „[d]irektiivi artikli 7 lõikes 3 on täpsustatud, et direktiivi artikli 7 lõike 1 punkti a kohaldamisel säilib liidu kodanikul, kes ei ole enam töötaja või füüsilisest isikust ettevõtja, siiski töötaja staatus sellistel erijuhtudel nagu juhul, kui ta ei saa haiguse või õnnetuse tagajärjel ajutiselt töötada; teatud juhtudel, kui ta on võetud nõuetekohaselt töötuna arvele endast sõltumatutel põhjustel, või veel juhul, kui ta kindlatel tingimustel osaleb kutsealasel koolitusel“(32).
5. Direktiivi 2004/38 artikli 7 struktuur
60. Direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 3 punkti b sellist tõlgendust, mis tahab, et ei oleks vahet selle järgi, kas liidu kodanik tegutses ühe aasta jooksul oma kutsetegevuses töölepingu alusel või füüsilisest isikust ettevõtjana, kinnitab selle artikli struktuur.
61. Direktiivi 2004/38 artikkel 7 reguleerib üle kolmekuulist elamisõigust. Selle struktuur on loogiline. Kõigepealt on lõikes 1 kehtestatud põhimõte, mis sätestab kolm hüpoteesi, mille korral on liidu kodanikul õigus elada teise liikmesriigi territooriumil kestusega kauem kui kolm kuud. Esimene nendest hüpoteesidest on „töötaja või füüsilisest isikust ettevõtja“ juhtum, teine puudutab kodanikku, kellel on piisavad vahendid, et mitte koormata vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi, ja täielik ravikindlustus, ning kolmas üliõpilasi. Seejärel lõige 2 laiendab selle õiguse saamist niisuguse kodaniku pereliikmetele, kes on ühes lõikes 1 osutatud olukordadest, et kellel ei ole liikmesriigi kodakondsust (kui lõikes 4 sätestatud piirangutest ei tulene teisiti). Lõpuks on lõikes 3 kehtestatud juriidiline fiktsioon, säilitades lõikes 1 osutatud esimese – nimelt töötaja või füüsilisest isikust ettevõtja – hüpoteesi mõju neljas ammendavalt loetletud olukorras.
62. Direktiivi 2004/38 artikli 7 lõiget 3 tervikuna võttes ei ole mingit kahtlust, et selles ei tehta vahet kodanikul, kes töötas palgatöötajana, ja sellel, kes töötas füüsilisest isikust ettevõtjana. Ühelt poolt on direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punktis a, millele selles viidatakse, sõnaselgelt mõeldud mõlemat olukorda. Teiselt poolt on kõik neli artikli 7 lõikes 3 osutatud hüpoteesi sisse juhatatud sama esimese lausega. Selles on aga vahet tegemata silmas peetud ka „liidu kodanik[ku], kes ei ole enam töötaja või füüsilisest isikust ettevõtja“. Peale selle on selles lauses veel sõnaselgelt täpsustatud, et see kodanik „säilitab […] töötaja või füüsilisest isikust ettevõtja staatuse“(33) kõigil neljal sellest õigusnormis loetletud juhul ilma vahet tegemata.
63. Direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 3 sellist tõlgendust kinnitab muide ka direktiivi 2004/38 üldine ülesehitus, mis põhineb EÜ artiklitel 12 ja 18 (nüüd ELTL artiklid 18 ja 21) kodakondsuse alusel diskrimineerimise keelu, liidu kodaniku liikmesriikide territooriumil liikumise ja elamise õiguse kohta, EÜ artiklil 40 (nüüd ELTL artikkel 46) töötajate vaba liikumise kohta, aga ka EÜ artiklitel 44 ja 52 (nüüd ELTL artiklid 50 ja 59) asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse kohta(34).
6. Vahekokkuvõte
64. Direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 3 struktuuri ja põhieesmärki arvestades olen seisukohal, et selle õigusnormi punktis b on silmas peetud liidu kodanikku, kes on teostanud ühe aasta jooksul majandustegevust, olgu siis palgatöötajana või füüsilisest isikust ettevõtjana.
65. See õigusnorm on konkreetselt seega kohaldatav liidu kodanikule, kes on – nagu F. Gusa – seaduslikult elanud ja töötanud vastuvõtvas liikmesriigis füüsilisest isikust ettevõtjana umbes neli aastat, kes on töötamise või oma majandustegevuse töö puudumise tõttu lõpetanud ja kes on pädevas tööhõiveametis registreeritud tööotsijaks. Niisugusel liidu kodanikul säilib direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punkti a alusel füüsilisest isikust ettevõtja staatus.
66. Vastupidine tõlgendus viiks välja selleni, et liidu kodanik, kes on teostanud ühe aasta jooksul majandustegevust palgatöötajana, oleks paremini „kaitstud“ kui teine liidu kodanik, kes on teostanud majandustegevust ja andnud oma panuse vastuvõtva liikmesriigi maksu- ja sotsiaalsüsteemi rahastamisse nelja aasta jooksul, aga teinud seda füüsilisest isikust ettevõtjana (kusjuures asjaomane tegevus võib olenevalt olukorrast olla mõlemal juhul sama).
C. Teine eelotsuse küsimus
67. Teine küsimus tekib vaid juhul, kui Euroopa Kohus peaks direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 3 punkti b tõlgendama nii, et füüsilisest isikust ettevõtjad on selle kohaldamisalast välja jäetud; analüüsin seda seega ammendavuse huvides vaid kokkuvõtlikult.
68. Selle küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas liidu kodanikul, kes on seaduslikult elanud ja töötanud vastuvõtvas liikmesriigis füüsilisest isikust ettevõtjana umbes neli aastat ja kes on töötamise või majandustegevuse töö puudumise tõttu lõpetanud, säilib vastuvõtvas liikmesriigis elamise õigus, kui direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punktides b või c sätestatud kriteeriumid ei ole täidetud, või kas ta on sama direktiivi artikli 14 lõike 4 punkti b alusel ainult kaitstud väljasaatmise vastu.
69. Kõigepealt täpsustan, et ma jagan direktiivi 2004/38 artikli 14 lõike 4 punkti b tõlgendust, mida peab silmas eelotsusetaotluse esitanud kohus oma teise küsimuse lõpus. Nimelt, vastupidi sellele, mida on pakutud 15. septembri 2015. aasta kohtuotsuse Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597)(35) punktis 58, ei võimalda direktiivi 2004/38 artikli 14 struktuur ja selle artikli 14 lõike 4 punkti b sõnastus näha selles õigusnormis elamisõiguse alust.
70. Direktiivi 2004/38 artikli 14 pealkiri on „Elamisõiguse säilitamine“. See olukord on ette nähtud selle artikli kahes esimeses lõikes, milles on silmas peetud olukordi, kus liidu kodanikel ja nende pereliikmetel „on elamisõigus“, mida selle direktiivi artikli 14 lõikes 4 ei tehta. Peale selle on direktiivi 2004/38 artikli 14 lõike 4 punktis b mõeldud sõnaselgelt „erandit“ esimesest kahest lõikest, see tähendab järelikult olukorda, kus elamisõigust enam ei ole. Sel juhul on liidu kodanik, kes on sisenenud vastuvõtva liikmesriigi territooriumile, et seal tööd otsida, siiski kaitstud väljasaatmise eest, tingimusel et ta suudab tõendada, et ta jätkab töö otsimist ja et tal on tegelik võimalus tööd leida.
71. Sellest lähtudes vastaksin ma esitatud küsimusele, et liidu kodanikul, kes on eelotsusetaotluse esitanud kohtu kirjeldatud olukorras, on palju enamat kui lihtsalt kaitse väljasaatmise vastu.
72. Tegelikult ei ole eelotsusetaotluse esitanud kohtu tõstatatud probleem täiesti uus. Euroopa Kohus on nimelt juba otsustanud, et direktiivi 2004/38 artiklist 7 ega selle direktiivi teistest sätetest ei tulene, et liidu kodanik, kes ei vasta nimetatud artiklis sätestatud tingimustele, jääb sellistel juhtudel seetõttu süstemaatiliselt ilma „töötaja“ staatusest ELTL artikli 45 tähenduses. Euroopa Kohus järeldas sellest, et ei saa asuda seisukohale, et direktiivi 2004/38 artikli 7 lõikes 3 on ammendavalt loetletud asjaolud, mille korral peab võõrtöötajal, kelle töösuhe on lõppenud, kõnealune staatus ikkagi säilima(36).
73. Tuleb tõdeda, et see direktiivi 2004/38 ja konkreetselt selle artikli 7 lõike 3 analüüs on kohaldatav ka niisuguse füüsilisest isikust ettevõtja olukorrale, kes on kasutanud ELTL artikliga 49 tagatud asutamisvabadust. Selles suhtes ei saa nimelt teha vahet liidu kodaniku majandustegevuse teostamise vormi järgi – palgatöötaja või füüsilisest isikust ettevõtja –, sest „[EL toimimise lepingu] isikute liikumisvabadust käsitlevad sätted tervikuna on mõeldud [liidu] kodanike jaoks kogu Euroopa [Liidu] piires mis tahes erialase töö tegemise lihtsustamiseks ja nendega on vastuolus meetmed, mis võivad kahjustada nende kodanike huve, kui nad soovivad teostada majandustegevust mõne teise liikmesriigi territooriumil“(37). See tõlgendus on muuseas kooskõlas Euroopa Kohtu praktikaga, mille kohaselt ELTL artiklid 45 ja 49 tagavad samasuguse õigusliku kaitse, nii et majandustegevuse teostamise vormi kvalifitseerimine seda järelikult ei mõjuta(38).
74. Märgin täiendavalt ühtlasi, et ELTL artikli 45 lõike 3 punkt c tagab üldiselt ja vahet tegemata liidu kodanikule õiguse „viibida liikmesriigis, et seal töötada kooskõlas selle riigi kodanike töösuhteid reguleerivate õigus- ja haldusnormidega“(39).
75. Järelikult, kui direktiivi 2004/38 artikli 7 lõiget 3 on tõlgendatud nii, et selles ei ole ammendavalt loetletud asjaolud, mille korral võõrtöötajal, kes enam ei tööta, säilib siiski see staatus, siis ei saa see olla teisiti ka võõrtöötaja puhul, kes ei tegutse enam füüsilisest isikust ettevõtjana.
76. Peale selle koheldaks teda vastupidisel juhul esmatööotsijana, kes ei ole kunagi sotsiaalkindlustusmakseid tasunud, kuigi ta on samamoodi nagu palgatöötajad tasunud sissemakseid vastuvõtva liikmesriigi maksu- ja sotsiaalkindlustussüsteemi.
77. Lõpuks järgib direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 3 selline tõlgendus Euroopa Kohtu praktikat, mis näeb ette, et alates 26. veebruari 1991. aasta kohtuotsusest Antonissen (C‑292/89, EU:C:1991:80, punkt 13) tähendab töötajate vaba liikumine liikmesriikide kodanike õigust teiste liikmesriikide territooriumil vabalt liikuda, aga ka seal elada selleks, et seal tööd otsida. Nii ongi Euroopa Kohus selle kohtupraktika alusel otsustanud, et isiku ajutine puudumine tööturult näiteks kinnipidamise(40) või rasedus- ja sünnituspuhkuse(41) tõttu ei tähenda, et isik ei kuulu sel ajal enam nimetatud turule, tingimusel et ta leiab mõistliku aja jooksul uuesti töö.
78. See lahendus on kooskõlas eesmärgiga, mida taotletakse EL toimimise lepingu IV jaotise 1.–3. peatüki sätetega, millega tagatakse isikute ja teenuste vaba liikumise liidus. Liidu kodaniku vaba liikumise õiguse kasutamine oleks pärsitud nimelt juhul, kui tema majandustegevus aeglustub temast olenematul põhjusel, kas või ainult lühikeseks ajaks, ning ta võiks kaotada töötaja staatuse selles riigis(42).
79. Seepärast ja arvestades eespool esitatud põhjendusi, olen ma seisukohal, et liidu kodanikul, kes on seaduslikult elanud ja töötanud vastuvõtvas liikmesriigis füüsilisest isikust ettevõtjana umbes neli aastat ja kes on töötamise või majandustegevuse töö puudumise tõttu lõpetanud, säilib „töötaja“ staatus ja seega vastuvõtvas liikmesriigis elamise õigus, tingimusel et ta otsib tööd, jätkab majandustegevust või leiab teise töö mõistliku aja jooksul pärast varem teostatud füüsilisest isikust ettevõtja tegevuse lõpetamist, ja seda ELTL artiklite 45 ja 49 alusel.
D. Kolmas eelotsuse küsimus
80. Kolmas küsimus tekib vaid juhul, kui Euroopa Kohus peaks vastama mõlemale esimesele küsimusele eitavalt. Sel juhul nimelt tekib eelotsusetaotluse esitanud kohtul küsimus, kas isikule, kes on põhikohtuasja apellandiga analoogses olukorras, töötutoetuse (mis on määruse nr 883/2004 artikli 70 tähenduses mitteosamakseline rahaline erihüvitis) andmisest keeldumine põhjusel, et see isik ei tõenda, et tal on vastuvõtvas liikmesriigis elamise õigus, on liidu õigusega ja eriti määruse nr 883/2004 artikliga 4 kooskõlas.
81. Sellele kolmandale küsimusele vastamiseks tuleks vaadeldav olukord täpselt piiritleda: tegu on liidu kodanikuga, kellel väidetavalt ei ole enam vastuvõtva liikmesriigi territooriumil elamise õigust, aga kes on direktiivi 2004/38 artikli 14 lõike 4 punkti b alusel kaitstud sellelt territooriumilt väljasaatmise vastu.
82. Lisaks on vaja ka kindlaks määrata taotletud hüvitise laad. Selle kvalifitseerimine on eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne. Näib aga, et nimetatud kohtu andmetel on taotletav töötutoetus määruse nr 883/2004 artikli 70 tähenduses mitteosamakseline rahaline erihüvitis, mis on ka sotsiaalabi direktiivi 2004/38 artikli 24 lõike 2 tähenduses(43).
83. Sellel konkreetsel juhul ja niisuguse kahesuguse olemusega toetuse korral on Euroopa Kohus otsustanud, et direktiivi 2004/38 artikliga 24 ja määruse nr 883/2004 artikliga 4 ei ole vastuolus liikmesriigi õigusnorm, millega arvatakse teiste liikmesriikide kodanikud seda tüüpi hüvitiste saajate hulgast välja, samas kui neid hüvitisi makstakse asjaomase liikmesriigi enda kodanikele, kes on samasuguses olukorras(44).
84. Seevastu, kui eelotsusetaotluse esitanud kohus peaks arvestama lõppkokkuvõttes, et põhikohtuasjas kõne all olevate hüvitiste kaalukam funktsioon on hõlbustada juurdepääsu liikmesriigi tööturule, siis ei saaks sama arutluskäiku kohaldada(45).
85. Euroopa Kohus on nimelt järjepidevalt otsustanud, et „pidades silmas liidu kodakondsuse kehtestamist ja liidu kodanikele ette nähtud võrdse kohtlemise põhimõtte tõlgendamist kohtupraktikas, ei saa enam [ELTL] artikli [45] lõike 2 – mis on [ELTL] artikliga [18] tagatud võrdse kohtlemise aluspõhimõtte väljendus – kohaldamisalast välja jätta rahalist toetust, mille eesmärk on hõlbustada juurdepääsu liikmesriigi tööturule“(46).
86. Euroopa Kohus on siiski täpsustanud 4. juuni 2009. aasta kohtuotsuse Vatsouras ja Koupatantze (C‑22/08 ja C‑23/08, EU:C:2009:344) punktis 38, et on „seaduslik, kui liikmesriik annab niisugust toetust alles pärast seda, kui tööotsija ja selle liikmesriigi tööturu vahel on tekkinud tegelik seos“.
87. Kui niisuguse seose olemasolu saab kontrollida nimelt seeläbi, kui tuvastada, et asjaomane isik on mõistlikult pika aja jooksul tegelikult ja tulemuslikult otsinud kõnealuses liikmesriigis tööd(47), siis seda enam on see nii juhul, kui isik on seal juba mitu aastat töötanud – palgatöötajana või füüsilisest isikust ettevõtjana.
88. Sellele tõlgendusele ei räägi vastu 14. juuni 2016. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ühendkuningriik (C‑308/14, EU:C:2016:436). Selles kohtuotsuses nimelt Euroopa Kohus leidis, et põhimõtteliselt ei ole keelatud, et liikmesriigi õigusnorm, mis seab majanduslikult mitteaktiivsetele liidu kodanikele sotsiaaltoetuste maksmise sõltuvusse sisulistest tingimustest, et nimetatud kodanikud peavad vastama vastuvõtvas liikmesriigis seaduslikult elamise õiguse olemasolu tingimustele. Euroopa Kohus otsustas samas aga ka, et seda tüüpi õigusnorm on ikkagi kaudne diskrimineerimine(48). Järelikult selleks, et niisugune õigusnorm oleks põhjendatud, peab see taotlema õiguspärast eesmärki ega tohi minna kaugemale kui on õigusnormi eesmärgi saavutamiseks vajalik.
89. Selles suhtes oli Euroopa Kohus seisukohal, et direktiivis 2004/38 elamisõiguse olemasoluks kehtestatud tingimuste täidetuse ainult süstemaatiline kontrollimine oleks nimetatud direktiivi artikli 14 lõike 2 nõuetega vastuolus(49). Süstemaatiline kontrolli keeld tähendab aga tingimata teatavat kontrolli individualiseerimist. Euroopa Kohus võis nimelt kohtuasjas, milles tehti 14. juuni 2016. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ühendkuningriik (C‑308/14, EU:C:2016:436), talle hindamiseks esitatud õigusaktide raames tuvastada, et „[a]inuüksi erijuhtudel nõutakse taotlejatelt selle tõendamist, et neil on tõepoolest […] seaduslikult elamise õigus“(50). Seepärast, kui asjaomasel liidu kodanikul ei ole võimalik tõendada, et ta elab riigis seaduslikult, olgu siis direktiivi 2004/38 või mõne muu liidu õiguse sätte alusel, ei saa liikmesriigi õigusnormi, mis seab sotsiaalkindlustushüvitiste maksmise sõltuvusse riigis elamise seaduslikkusest, pidada taotletava eesmärgiga proportsionaalseks.
90. Nendel asjaoludel, kui põhikohtuasjas kõne all olev töötutoetus on määruse nr 883/2004 tähenduses sotsiaalkindlustushüvitis, tuleb ELTL artikli 45 lõiget 2 ja nimetatud määruse artiklit 4 tõlgendada nii, et nendega on vastuolus liikmesriigi õigusnorm, mis jätab teiste liikmesriikide kodanikud, kellel on selle riigi tööturuga tegelik side, kuid kellel ei ole võimalust seda tõendada, töötutoetuse (mis on määruse nr 883/2004 artikli 70 tähenduses mitteosamakseline rahaline erihüvitis) saajate hulgast välja.
VI. Ettepanek
91. Esitatud põhjendusi arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Court of Appeal’i (apellatsioonikohus, Iirimaa) eelotsuse küsimustele järgmiselt:
1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ, artikli 16 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et see annab liikmesriigi kodanikule, kes on elanud vastuvõtvas liikmesriigis pidevalt viis järjestikust aastat, taotlemata vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemist abi, alalise elamisõiguse.
2. Direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 3 punkti b tuleb tõlgendada nii, et selles peetakse silmas Euroopa Liidu kodanikku, kes on teostanud vastuvõtvas liikmesriigis ühe aasta jooksul majandustegevust, olgu siis palgatöötajana või füüsilisest isikust ettevõtjana.
3. ELTL artikleid 45 ja 49 tuleb tõlgendada nii, et liidu kodanikul, kes on seaduslikult elanud ja töötanud vastuvõtvas liikmesriigis füüsilisest isikust ettevõtjana umbes neli aastat ja kes on töötamise või majandustegevuse töö puudumise tõttu lõpetanud, säilib „töötaja“ staatus ja seega vastuvõtvas liikmesriigis elamise õigus, tingimusel et ta otsib tööd, jätkab majandustegevust või leiab teise töö mõistliku aja jooksul pärast varem teostatud füüsilisest isikust ettevõtja tegevuse lõpetamist.
4. Direktiivi 2004/38 artiklit 24 ja Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta määruse (EÜ) nr 883/2004 sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimise kohta, mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. septembri 2009. aasta määrusega (EÜ) nr 988/2009, artiklit 4 tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus liikmesriigi õigusnorm, millega arvatakse teatavate määruse nr 883/2004 artikli 70 lõike 2 tähenduses „mitteosamakseliste rahaliste erihüvitiste“ (mis on direktiivi 2004/38 artikli 24 lõike 2 tähenduses ka „sotsiaalabi“) saajate hulgast välja teiste liikmesriikide kodanikud, kes on nimetatud direktiivi artikli 14 lõike 4 punktis b osutatud olukorras, samas kui neid hüvitisi makstakse asjaomase liikmesriigi enda kodanikele, kes on samasuguses olukorras.
Seevastu ELTL artikli 45 lõiget 2 ja määruse nr 883/2004, mida on muudetud määrusega nr 988/2009, artiklit 4 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus liikmesriigi õigusnorm, millega arvatakse töötutoetuse (mis on määruse no 883/2004 artikli 70 tähenduses „mitteosamakseline rahaline erihüvitis“, kuid ei vasta direktiivi 2004/38 artikli 24 lõike 2 tähenduses „sotsiaalabi“ määratlusele) saajate hulgast välja teiste liikmesriikide kodanikud, kellel on selle riigi tööturuga tegelik side, kuid kellel ei ole võimalust seda tõendada.