FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
PEDRO CRUZ VILLALÓN
föredraget den 16 maj 2013(1)
Mål C‑280/11 P
Europeiska unionens råd
mot
Access Info Europe
”Överklagande – Förordning (EG) nr 1049/2001 – Rätt till tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar – Rådets agerande ’i egenskap av lagstiftare’ – Meddelande från rådets generalsekretariat om förslag som lagts fram i samband med omarbetningen av förordning (EG) nr 1049/2001 – Vägran att lämna ut uppgifter om vilka medlemsstater som står bakom förslagen
1. Förevarande överklagande handlar om huruvida rådet, enligt bestämmelserna i förordning nr 1049/2001(2) om allmänhetens tillgång till institutionernas handlingar, får vägra att lämna ut uppgifter om vilka medlemsstater som har lagt fram ändringsförslag i samband med ett lagstiftningsförfarande för omarbetning av en rättsakt, närmare bestämt ovannämnda förordning.
2. I sin dom av den 22 mars 2011 i målet Access Info Europe mot rådet(3) slog tribunalen fast att rådet inte får vägra att lämna ut sådana uppgifter, vilket nu har föranlett rådet att överklaga domen. Därmed ges domstolen möjlighet att utveckla sin praxis rörande det undantag från skyldigheten att lämna ut handlingar som föreskrivs i artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001.
3. Närmare bestämt ger förevarande mål domstolen möjlighet att för första gången precisera den särskilda öppenhet som enligt förordning nr 1049/2001 krävs av institutionerna när de handlar, inte bara i egenskap av lagstiftare – som var fallet i målet Sverige och Turco mot rådet(4) – utan inom själva ramen för ett lagstiftningsförfarande.
I. Tillämpliga bestämmelser
4. Skäl 6 i förordning nr 1049/2001 har följande lydelse:
”Större tillgång till handlingar bör ges i de fall där institutionerna agerar i egenskap av lagstiftare, även när det rör sig om delegerade befogenheter, samtidigt som effektiviteten i institutionernas beslutsförfarande bevaras. Sådana handlingar bör göras direkt tillgängliga i så stor utsträckning som möjligt.”
5. Enligt artikel 1 a i förordningen är syftet med den att ”fastställa principer, villkor och gränser, under hänsynstagande till allmänna eller enskilda intressen, för rätten till tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens (nedan kallade institutionerna) handlingar i enlighet med artikel 255 i EG‑fördraget på ett sätt som garanterar största möjliga tillgång till handlingar”.
6. Enligt artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001 ska ”tillgång till en handling som innehåller yttranden för internt bruk och som är en del av överläggningar och inledande samråd inom den berörda institutionen ... vägras även efter det att beslutet fattats, om utlämnande av handlingen allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet”.
II. Bakgrund
7. Access Info Europe (2) är en förening i Madrid (Spanien) som den 3 december 2008 med stöd av förordning nr 1049/2001 begärde att rådet skulle ge tillgång till ett meddelande daterat den 26 november 2008 som rådets generalsekretariat hade översänt till den ”arbetsgrupp” som rådet inrättat i samband med omarbetningen av förordning nr 1049/2001. I meddelandet (nedan kallat den begärda handlingen) sammanställs de förslag till ändringar och nya formuleringar som flertalet medlemsstater gjorde vid arbetsgruppens möte den 25 november 2008.
8. Den 17 december 2008 beviljade rådet sökanden delvis tillgång till den begärda handlingen, dock utan att det alltid var möjligt att identifiera vilken medlemsstat som stod bakom respektive förslag. Som motivering till beslutet att inte bevilja tillgång till denna uppgift angav rådet att ett utlämnande av den allvarligt skulle undergräva beslutsförfarandet och att det inte heller motiverades av ett övervägande allmänintresse. Dessa skäl gjorde det enligt rådet möjligt att tillämpa det undantag från tillgång till handlingar som föreskrivs i artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001.
9. Detta beslut fastställdes genom beslut av den 26 februari 2009 (nedan kallat det omtvistade beslutet).
10. Det bör redan här påpekas att en fullständig version av den begärda handlingen gjordes tillgänglig för allmänheten samma dag som beslutet fattades (den 26 november 2008) på organisationen Statewatchs webbsida. Detta röjande föregicks inte av något godkännande från rådets sida och rådet har gjort gällande att det inte kände till röjandet när det omtvistade beslutet fattades.
11. AIE väckte talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet vid tribunalen.
III. Tribunalens dom
12. Tribunalen biföll talan om ogiltigförklaring i sin dom av den 22 mars 2011. Efter att först ha erinrat om de principer som gäller för tillgång till handlingar (punkterna 55–58) slog tribunalen fast att ett undantag från principen om tillgång endast kan motiveras om tillgång till handlingen på ett konkret och verkligt sätt kan skada det skyddade intresset (punkterna 59 och 60).
13. Tribunalen tillämpade därefter dessa principer på det aktuella fallet och prövade de skäl som rådet hade anfört för att inte lämna ut uppgifterna i fråga. För det första prövade tribunalen rådets argument att det handlingsutrymme som medlemsstaternas delegationer har skulle minska om deras ståndpunkter under det förberedande arbetet offentliggjordes. Det skulle enligt rådet kunna medföra ett opinionstryck som skulle kunna inskränka delegationernas frihet. Tribunalen klargjorde härvidlag att principen om demokratisk legitimitet innebär att organen ska ansvara för sina egna handlingar, i synnerhet inom ramen för ett lagstiftningsförfarande (punkterna 68–74).
14. För det andra slog tribunalen fast att den omständigheten att de pågående diskussionerna befinner sig i ett inledande skede inte är avgörande vid bedömningen av om det finns risk för att beslutsfattandet undergrävs (punkterna 75 och 76).
15. Därefter konstaterade tribunalen att argumentet att de förslag som medlemsstaternas delegationer lagt fram är utomordentligt känsliga inte ska beaktas. Det rör sig enligt tribunalen om förslag till omarbetning av förordning nr 1049/2001, vilka ingår i det normala demokratiska spelet i lagstiftningsprocessen. Deras innehåll är offentligt och det är endast möjligheten att få reda på vem som står bakom förslagen som ifrågasätts (punkterna 77 och 78).
16. För det fjärde avvisade tribunalen argumentet att det ovanligt långdragna förfarandet för att omarbeta förordning nr 1049/2001 skulle bero på de svårigheter som uppstått på grund av det olovliga röjandet av arbetsdokumenten (punkt 79).
17. Avslutningsvis konstaterade tribunalen att rådet efter det olovliga röjandet offentliggjorde en handling i vilken identiteten på delegationerna avgavs utöver redogörelsen för förslaget till ändring av förordningen (punkterna 82 och 83).
IV. Överklagandet
18. Den 31 maj 2012 överklagade rådet tribunalens dom.
19. Rådet har till stöd för sitt överklagande åberopat tre grunder:
20. Genom den första grunden har rådet gjort gällande att tribunalen åsidosatt artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001. Enligt rådet har tribunalen inte gjort en riktig avvägning mellan föreliggande motstående rättigheter och intressen.
21. Enligt den andra grunden har tribunalen åsidosatt domstolens praxis rörande tillgång till handlingar. Rådet menar att tribunalen borde ha beaktat de principer som innebär att det är möjligt att åberopa allmänna skäl för att neka tillgång till vissa kategorier av handlingar.
22. Den tredje grunden för överklagandet, som innebär att tribunalen gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning, kan delas upp i tre delar. För det första vänder sig rådet mot att tribunalen krävt att det ska styrkas att det intresse som skyddas genom undantaget i artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001 verkligen skadas. För det andra menar rådet att tribunalen inte har beaktat betydelsen av det skede i vilket diskussionerna befann sig då den prövade huruvida beslutsförfarandet riskerade att allvarligt undergrävas genom röjandet av delegationernas identitet. För det tredje anser rådet att tribunalen inte har beaktat att den begärda handlingen är av känslig karaktär.
V. Förfarandet vid domstolen
23. AIE, den tjeckiska, den spanska och den grekiska regeringen samt Europaparlamentet har inkommit med skriftliga yttranden. AIE har svarat på Europaparlamentets och den tjeckiska och den spanska regeringens skriftliga yttranden och rådet har svarat på Europaparlamentets yttrande.
24. Vid förhandlingen den 21 februari 2013 yttrade sig rådet, AIE, den tjeckiska, den spanska, den franska och den grekiska regeringen samt Europaparlamentet.
25. Beträffande den första grunden för överklagandet har rådet med stöd av den tjeckiska, den spanska, den franska och den grekiska regeringen gjort gällande att tribunalen lagt alltför stor vikt vid öppenhetsprincipen på bekostnad av de krav som följer av principen om effektivitet i rådets lagstiftningsförfarande. Detta kräver enligt rådet stor flexibilitet så att medlemsstaterna kan ändra sina inledande ståndpunkter och därmed skapa största möjliga förutsättningar för att uppnå en gemensam ståndpunkt. Enligt den tjeckiska, den franska och den spanska regeringen är det under alla förhållanden tillräckligt att ge tillgång till handlingens materiella innehåll för att säkerställa den demokratiska debatten och det är i detta sammanhang inte nödvändigt att lämna ut uppgifter om delegationernas identitet. På detta har AIE svarat att rådet å ena sidan har återgett domstolens praxis, samtidigt som det har kritiserat de punkter i den överklagade domen där tribunalen har begränsat sig till att tillämpa den. Enligt AIE:s uppfattning, vilken sammanfaller med Europaparlamentets, har tribunalen gjort en lämplig avvägning mellan föreliggande intressen.
26. Vad gäller den andra grunden för överklagandet har rådet med stöd av den grekiska regeringen pekat på att tribunalens resonemang är oförenligt med den rättspraxis som innebär att tillgång till vissa kategorier av handlingar får nekas på grund av allmänna överväganden. AIE har å sin sida invänt att denna grund för överklagandet inte uttryckligen är kopplad till någon konkret punkt i den överklagade domen och att den därför inte kan prövas. Under alla förhållanden menar AIE, med stöd av Europaparlamentet, att rådet inte vid någon tidpunkt har preciserat på vilken allmän presumtionsregel som det grundar sin vägran att ge tillgång till handlingen och att det inte finns några bestämmelser eller principer som kan ligga till grund för en sekretesspresumtion i förevarande fall, särskilt inte som det rör sig om handlingar som ingår i ett lagstiftningsförfarande.
27. Vad beträffar den tredje grunden för överklagandet har rådet, med stöd av den spanska och den grekiska regeringen, vänt sig mot (den första delen) att tribunalen har krävt att rådet ska styrka att det intresse som skyddas genom undantaget i artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001 verkligen skadas. Enligt rådet räcker det att styrka att det finns en risk för att det skadas. AIE och Europaparlamentet har anfört att tribunalen inte har krävt att det ska styrkas att intresset verkligen skadas, utan att den endast har prövat huruvida förfarandet verkligen har undergrävts på grund av det otillåtna röjandet av delegationernas identitet, vilket rådet självt har gjort gällande.
28. Rådet har också, med stöd av den franska och den grekiska regeringen (den andra delen av den tredje grunden), vänt sig mot att tribunalen inte har beaktat i vilket skede diskussionerna befann sig då den prövade huruvida ett utlämnande av uppgifter om delegationernas identitet riskerade att allvarligt undergräva förfarandet. Enligt rådet är det under de inledande skedena viktigt att delegationerna ges ett brett förhandlingsutrymme där de kan diskutera utan påtryckningar från allmänheten. AIE har svarat att detta argument inte kan tas upp till prövning, eftersom det inte har anförts förrän i överklagandet. Under alla förhållanden menar AIE att öppenheten är särskilt viktig under förfarandets inledande skeden, eftersom den offentliga debatten blir meningslös om den säkerställs först när delegationerna redan har nått fram till en överenskommelse. Det finns enligt AIE inget skäl till att utlämnande av uppgifter om delegationernas identitet skulle göra det svårare för dem att ändra ståndpunkt.
29. Slutligen (den tredje delen av den tredje grunden) har rådet vänt sig mot att tribunalen inte har beaktat den begärda handlingens känsliga karaktär. Detta beror på att delegationernas förslag handlade om de undantag från öppenhetsprincipen som skulle finnas med i den nya förordningen, en fråga som unionsdomstolarna nyligen har prövat och som är föremål för debatt och påtryckningar från den allmänna opinionen. Ett bevis på att handlingen är av känslig karaktär är enligt rådet de svårigheter som uppkommit under förfarandet med omarbetning av förordningen, vilket dragit ut på tiden på grund av den misstro som uppstått hos delegationerna till följd av att de begärda uppgifterna har läckt ut. Detta har gjort det mycket svårt för delegationerna att frångå sina inledande ståndpunkter, vilket visar att rådet hade fog för att vägra att lämna ut handlingen. AIE har å sin sida svarat att tribunalen inte har slagit fast att det endast är situationer där ett för unionen eller medlemsstaterna grundläggande intresse kan äventyras som kan anses ”känsliga” och att rådet i det här fallet inte utförligt har redogjort för skälen att vägra lämna ut handlingen, vilken dessutom inte avsåg ett juridiskt yttrande utan enbart ett förslag till ändring av ett lagförslag. AIE anser för övrigt att återstoden av denna del inte kan tas upp till prövning, eftersom den endast handlar om tribunalens prövning av huruvida uppgifterna var känsliga. Under alla förhållanden menar AIE, med stöd av Europaparlamentet, att det är normalt att lagstiftningsförfaranden ger upphov till debatt och påtryckningar och att det är just detta som öppenheten och demokratin innebär. AIE menar avslutningsvis att det inte är läckorna som har orsakat svårigheterna i arbetet med att omarbeta förordningen eller som har gjort att arbetsmetoden ändrats.
VI. Bedömning
A. Grunderna för överklagandet
30. Även om tre olika grunder för överklagandet har åberopats så bygger de alla, med små perspektivskillnader, på ett och samma argument: att tribunalen felaktigt har underlåtit att tillämpa det undantag som föreskrivs i artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001.
31. Enligt den första grunden har tribunalen åsidosatt denna bestämmelse genom att den inte har gjort en korrekt avvägning mellan föreliggande motstående rättigheter och intressen, det vill säga mellan effektiviteten i beslutsförfarandet och rätten till tillgång till handlingar. Den andra grunden bygger på åsidosättande av domstolens praxis rörande tillgång till vissa kategorier av handlingar. I det tredje grunden för överklagandet gör rådet avslutningsvis gällande att tribunalen har gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning genom att den inte har tagit hänsyn till vissa egenskaper hos handlingen och genom att den slagit fast att undantaget i artikel 4.3 kräver viss bevisning.
32. Allt detta handlar således om huruvida tribunalen har gjort en riktig tolkning av artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001 eller inte. Trots det ska jag hålla mig till överklagandets utformning med de tre angivna grunderna, även om jag, när jag behandlar dem, av effektivitetsskäl kommer att använda mig av hänvisningar när det är lämpligt.
B. Invändningar rörande prövningen av vissa grunder för överklagandet
33. Utan att formellt ha yrkat det har AIE påpekat att några av grunderna för överklagandet skulle kunna avvisas på grund av att rådet inte har preciserat vilka de avgörande punkterna i den överklagade domen är. Det gäller de två första grunderna, där rådet enligt AIE endast framför en generell kritik av tribunalens dom, utan att uttryckligen hänvisa till vissa punkter i domen. När det gäller den andra delen av den tredje grunden för överklagandet menar AIE att rådet dels inte har preciserat vad de särskilda dragen i dess beslutsförfarande består i, dels först nu har anfört argumentet om delegationernas möjligheter att byta ståndpunkt under beslutsförfarandets gång. För övrigt menar AIE även att några av rådets anmärkningar i viss mån innebär en begäran att domstolen på nytt ska pröva de faktiska omständigheter som prövats av tribunalen, i synnerhet frågan om den begärda handlingens känsliga karaktär och vad som kan ha gjort att det aktuella lagstiftningsförfarandet har blivit osedvanligt långdraget.
34. Eftersom de tre grunderna för överklagandet som ovan påpekats i allt väsentligt kan reduceras till en enda, anser jag emellertid att ingen av dem formellt ska avvisas. Det är tillräckligt att i förekommande fall peka på bristerna i de argument som antingen nu anförs för första gången eller som innebär en omprövning av de faktiska omständigheterna och därmed förvränger syftet med överprövningsförfarandet.
C. Prövning i sak
1. Den första grunden för överklagandet
35. Rådet har för det första gjort gällande att tribunalen i den överklagade domen har åsidosatt artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001, genom att den inte har gjort en lämplig avvägning mellan föreliggande motstående rättigheter och intressen.
36. Rådets kritik bygger huvudsakligen på att tribunalen har tillmätt öppenhetsprincipen större betydelse än effektiviteten i rådets beslutsförfarande och inte beaktat att detta förfarande kräver att ett visst förhandlingsutrymme säkerställs, vilket enligt rådet är oförenligt med den grad av öppenhet som tribunalen har krävt.
37. Svaret på denna första grund för överklagandet kräver vissa principiella överväganden rörande rådets beslutsförfarande när det handlar i egenskap av lagstiftare. Att rådet medverkar i ett lagstiftningsförfarande påverkar inte villkoren för dess sätt att arbeta, vilket i allmänhet är karaktäristiskt för en mellanstatlig institution.
a) Rådet ”i egenskap av lagstiftare”
38. De faktiska omständigheterna i förevarande mål hänför sig till tiden före Lissabonfördragets ikraftträdande. Detta fördrag har därefter förstärkt den ”lagstiftande” aspekten av rådets verksamhet, ett organ som historiskt sett haft den mest framträdande rollen i skapandet av unionsrätten. Här ska således inte göras en tillämpning av artikel 289 FEUF, där det nu anges vad lagstiftningsförfarandet ”består i” och i vilka fall institutionerna därmed handlar i egenskap av lagstiftare. I denna fråga har institutionerna själva följaktligen inte längre något utrymme för skönsmässig bedömning och den är inte heller avhängig den innebörd som hänvisningen i EG‑fördraget till de förfaranden som regleras i artiklarna 251 och 252, av vilka inget betecknas som ett ”lagstiftningsförfarande”, ges i varje enskilt fall.(5)
39. Processen med att ”internalisera” de kategorier och förhållningssätt och den logik som förknippas med ”lagstiftning” hade emellertid påbörjats redan före Lissabonfördraget. Ända sedan Amsterdamfördraget hade kategorin ”lagstiftning” funnits med i unionens språkbruk. Enligt artikel 207.3 andra stycket EG skulle rådet fastställa ”de fall då det skall anses handla i sin egenskap av lagstiftare”(6) och detta just för att göra det möjligt att utnyttja rätten till tillgång till handlingar som garanteras i artikel 255.1 EG. Det är enligt min uppfattning mycket talande att rätten till tillgång till institutionernas handlingar föreskrevs i Amsterdamfördraget, samtidigt som rådets agerande ”i egenskap av lagstiftare” behandlades särskilt. Att det dessutom föreskrevs att rätten till tillgång till handlingar fick utövas när rådet handlade ”i egenskap av lagstiftare”, visar på det nära principiella samband som finns mellan lagstiftningsförfarandena och offentlighets- och öppenhetsprincipen.(7)
40. Lissabonfördraget har visserligen medfört en uppenbar utveckling inom detta område, men ”bruket”, om man vill kalla det så, att använda sig av begreppet ”lagstiftning” uppkom inte i och med det. I den tidigare primärrätten användes på ett relativt naturligt sätt samma språkbruk med de konsekvenser som dess innebörd medförde.
41. Vad beträffar sekundärrätten kan det konstateras att det i skäl 6 i förordning nr 1049/2001 anges att ”[s]törre tillgång till handlingar bör ges i de fall där institutionerna agerar i egenskap av lagstiftare”. Det är just ett sådant fall som är aktuellt här, vilket framgår av artikel 7 i den arbetsordning för rådet som gällde vid tidpunkten för de faktiska omständigheter som är av betydelse i förevarande mål.(8) Där anges att ”[r]ådet handlar i sin egenskap av lagstiftare enligt vad som avses i artikel 207.3 andra stycket i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen när det antar regler som är rättsligt bindande i eller för medlemsstaterna genom förordningar, direktiv, rambeslut eller beslut på grundval av relevanta bestämmelser i fördragen …”.
42. Mot bakgrund av detta kan slutsatsen utan vidare dras att det ”lagstiftningsförfarande” som rådet enligt artikel 289 FEUF tillämpar då det utarbetar sina förordningar (och då det handlar i sin ”egenskap av lagstiftare” enligt artikel 207 EG), trots de skillnader som kan finnas mellan nationell lag och unionens ”lag” eller mellan medlemsstaternas lagstiftare och unionens ”lagstiftare”, begreppsmässigt ligger mycket nära det nationella ”lagstiftningsförfarandet”, det vill säga dess ratio och därmed de principer som ska ligga till grund för det. När allt kommer omkring ska båda förfarandena uppfylla ofrånkomliga krav på demokratisk legitimitet.(9)
43. Det normbildningsförfarande som ligger till grund för förevarande mål borde således betraktas som ett ”lagstiftningsförfarande” i den mening som avses i medlemsstaternas offentliga rätt. Det som här är av betydelse är att förfarandet utmynnar i en bestämmelse som på grund av sina egenskaper (allmän, bindande, förmåga att ersätta nationella lagar – vilka har skapats av sant demokratiska organ), kräver en viss grad av demokratisk legitimitet. Det kan den bara erhålla om ett förfarande tillämpas som bygger på de principer som traditionellt har legat till grund för de representativa nationella lagstiftarnas handlande.
b) Meddelandet från rådets generalsekretariat till arbetsgruppen. Innehåll och räckvidd: En intern handling?
44. Efter att ha klargjort räckvidden av uttrycket ”lagstiftningsförfarande” ska en prövning nu göras av vad som inom ramen för detta förfarande utmärker den handling som rådet har vägrat att lämna ut till AIE i sin helhet.
45. Av punkt 6 i den överklagade domen framgår det att det handlar om ”ett meddelande ...” och att ”[r]ådets generalsekretariat hade översänt meddelandet, vilket avsåg parlamentets och rådets förslag till förordning om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, till den arbetsgrupp som rådet inrättat för att behandla informationsfrågor”. I denna handling, fortsätter tribunalen, ”sammanställs de förslag till ändringar och nya formuleringar som flertalet medlemsstater gjorde vid arbetsgruppens möte den 25 november 2008”.
46. Enligt vad rådet har förklarat i sitt skriftliga yttrande(10) ingår meddelandet i fråga i det förfarande som rådet har tillämpat då det handlagt ett ”lagstiftningsärende”(11), i enlighet med bestämmelserna i den arbetsordning för rådet som gällde vid den tidpunkten.
47. Enligt artikel 19.2 i arbetsordningen ska alla punkter på dagordningen för ett rådssammanträde ”först behandlas av Coreper, om inte Coreper beslutar något annat. Coreper ska sträva efter att på sin nivå nå enighet om en lösning som ska föreläggas rådet för antagande. Coreper ska se till att handlingarna i ett ärende presenteras för rådet i lämplig form och ska vid behov lägga fram riktlinjer, alternativ eller förslag till lösningar.” Enligt punkt 3 i samma bestämmelse ”[får] [k]ommittéer eller arbetsgrupper ... inrättas av Coreper eller med Corepers medgivande för att utföra i förväg bestämda förberedande uppgifter eller undersökningar”.
48. Det omtvistade meddelandet var en handling som utarbetats av en sådan ”arbetsgrupp” som avses i artikel 19.3 i arbetsordningen,(12) nämligen ”arbetsgruppen som behandlar informationsfrågor” som rådet hade inrättat. Meddelandet innehöll ”de förslag till ändringar och nya formuleringar som flertalet medlemsstater gjorde” vid ett möte som arbetsgruppen höll för att granska kommissionens förslag till omarbetning av förordning nr 1049/2001.(13) Det rörde sig således om ett ”arbetsdokument” som innehöll förslag som lagts fram av flertalet medlemsstater i den arbetsgrupp som inrättats för att förbereda rådets slutgiltiga beslut rörande kommissionens förslag till omarbetning av förordning nr 1049/2001.
49. Detta ”meddelande” motsvarar uppenbarligen ett ”ändringsförslag” i ett nationellt lagstiftningsförfarande. Eftersom det rör sig om en handling som har utarbetats inom ramen för vad som med rådets språkbruk kallas en ”arbetsgrupp”, som inrättats för att förbereda ett rådsbeslut, kan den visserligen även betraktas som ”en handling som upprättats av en institution för internt bruk eller mottagits av en institution, och som gäller en fråga där institutionen inte fattat något beslut”, i den mening som avses i undantaget som föreskrivs i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001. Den kan även betraktas som ”en handling som innehåller yttranden för internt bruk och som är en del av överläggningar och inledande samråd inom den berörda institutionen”, enligt artikel 4.3 andra stycket i samma förordning.
50. Detta ”interna bruk” äger emellertid rum inom ramen för ett lagstiftningsförfarande.(14) Även om man befinner sig i ett inledande skede är det ändå av samma ”lagstiftningskaraktär” som alla andra skeden som ingår i förfarandet för att utarbeta en bestämmelse som eventuellt kan leda fram till en omarbetning av förordning nr 1049/2001.
51. Det bör påpekas att språkbruket i förordning nr 1049/2001, där beskrivningen av räckvidden av undantaget i artikel 4.3 innehåller formuleringen ”yttranden för internt bruk”, inte är särskilt ändamålsenligt när det handlar om ett ”lagstiftningsförfarande”. Det skulle till och med kunna hävdas att det i ett lagstiftningsförfarande inte finns några ”interna yttranden” och att lagstiftarens sätt att arbeta karaktäriseras av offentlighet. Annorlunda förhåller det sig med de förfaranden som föregår själva lagstiftningsförfarandet, vilket som påpekats var fallet i det ovannämnda målet Sverige och Turco mot rådet.
52. Detta innebär inte att undantaget i artikel 4.3 a priori är omöjligt att tillämpa på institutionerna när de handlar i egenskap av lagstiftare i egentlig mening, utan bara att det dialektiska förhållandet mellan det ”allvarliga undergrävandet” (undantaget) och det ”övervägande allmänintresset” (undantaget från undantaget) i viss mån ”väger över” till förmån för det sistnämnda.
53. Det handlar dessutom inte som i det ovannämnda målet mellan Sverige och Turco och rådet om en handling från en rättstjänst eller ett tekniskt eller administrativt organ, utan om uppgifter om medlemsstaternas ståndpunkt rörande ett förslag till omarbetning av lagstiftningen. Det rör sig således om en handling med uppgifter som är av politisk karaktär och som huvudsakligen härrör från samma medlemsstater som senare ska fatta ett beslut inom ramen för rådet. Det finns här således inte i politiskt eller materiellt hänseende någon skillnad mellan de subjekt som lägger fram förslag i arbetsgruppen och de som fattar beslut inom ramen för rådet.
54. Med andra ord förefaller det uppenbart att det rör sig om ett sådant fall som avses i skäl 6 i förordning nr 1049/2001, enligt vilket ”[s]törre tillgång till handlingar bör ges i de fall där institutionerna agerar i egenskap av lagstiftare”, vilket domstolen erinrade om i domen i målet Sverige och Turco mot rådet.(15)
55. ”Större tillgång” innebär emellertid inte ”fullständig tillgång”. Formuleringen ”största möjliga tillgång” visar att det inte nödvändigtvis krävs en ovillkorlig tillgång under alla förhållanden. Det innebär däremot att de undantag som föreskrivs i förordning nr 1049/2001 ska tolkas så att särskild hänsyn tas till de krav som följer av den bedrivna verksamhetens karaktär, i det här fallet den verksamhet som rådet har bedrivit.
56. Inskränkningen får emellertid inte gå så långt som i de ”riktlinjer” som rådet har följt vid tillämpningen av förordning nr 1049/2001 och som det har hänvisat till i punkterna 16–25 i överklagandet. Enligt dessa ”riktlinjer” ska rådet i princip vägra att lämna ut namnen på de berörda delegationerna i handlingar som institutionen ännu inte har fattat beslut om. Av skäl som jag ska redovisa nedan anser jag att en tillämpning av denna regel utan åtskillnad och utan att beakta karaktären hos det förfarande som handlingen ingår i, inte är förenlig med ändamålet och syftena med förordning nr 1049/2001.
c) Tribunalens avvägning mellan föreliggande motstående intressen
57. Till skillnad från vad rådet har gjort gällande i sin grundläggande argumentation, anser jag att tribunalen hade gjort en lämplig avvägning mellan föreliggande motstående rättigheter och intressen, det vill säga mellan å ena sidan behovet av ett effektivt beslutsförfarande och å andra sidan rätten till tillgång till handlingar, då den drog slutsatsen att undantaget i artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001 inte var tillämpligt.
58. Det är viktigt att den aktuella tvistefrågan uppfattas korrekt och det ska därför understrykas att rådet gick med på att lämna ut alla handlingar som AIE hade begärt ”med undantag av” medlemsstaternas identitet. Det ska härvidlag medges att rådet har ansträngt sig för att iaktta en ökad öppenhet i sin verksamhet, särskilt när det handlar i egenskap av lagstiftare. Frågan är dock om rådet har ansträngt sig tillräckligt.
59. I allt väsentligt är den omtvistade frågan således följande: Utgör identiteten på de medlemsstater som har lagt fram ”ändringsförslag” i ett ”lagstiftningsförfarande” uppgifter som institutionerna kan vägra att lämna ut med stöd av det undantag som föreskrivs i artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001?
60. Enligt min uppfattning ska ovanstående fråga besvaras nekande.
61. Jag delar tribunalens bedömning och menar att kännedom om identiteten på de medlemsstater som har lagt fram olika förslag som har diskuterats under arbetet med att omarbeta förordning nr 1049/2001 utgör en grundförutsättning för att de som omfattas av den framtida bestämmelsen ska kunna utkräva politiskt ansvar. Det är just därför som tillgången till dessa uppgifter är direkt ägnad att tillgodose det yttersta syftet med lagstiftningsprocessen, nämligen att skänka demokratisk legitimitet åt de bestämmelser som detta förfarande utmynnar i.
62. Jag medger att rådet har fog för sin uppfattning att kännedom om dessa uppgifter kan försvåra rådets medlemmars förhandlingsstrategi och därmed undergräva beslutsförfarandets effektivitet. Detta argument försvagas emellertid påtagligt när det inte längre handlar om rådets agerande inom andra områden än lagstiftningsområdet. När rådet som här är fallet handlar ”i egenskap av lagstiftare” kan argumentet, som i sig inte på något sätt saknar grund, inte tillmätas avgörande betydelse i samband med det undantag som föreskrivs i artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001.
63. Att ”lagstifta” är per definition en normbildande verksamhet som i ett demokratiskt samhälle endast får bedrivas genom ett offentligt, och därmed ”öppet”, förfarande. I annat fall vore det omöjligt att hävda att lagen är ett uttryck för viljan hos dem som ska följa den, vilket är själva grunden för dess legitimitet som obestridligt påbud. I en representativ demokrati, och detta begrepp torde vara tillämpligt på unionen, ska medborgarna ges möjlighet att få kännedom om lagstiftningsförfarandet. I annat fall kan de inte av sina representanter utkräva det politiska ansvar som åvilar dem genom att de blivit valda.
64. Inom ramen för detta offentliga förfarande har öppenheten således en viktig funktion som i viss mån skiljer sig från dess funktion i förvaltningsförfarandet. Om syftet med öppenheten i förvaltningsförfarandet i första hand är att säkerställa att myndigheterna följer lagen, så är det i lagstiftningsförfarandet att skänka legitimitet åt själva lagen och därmed åt rättsordningen i sin helhet.
65. Man skulle till och med kunna säga att det som rådet anser allvarligt kan undergräva dess beslutsförfarande utgör den bästa garantin för att det lagstiftningsförfarande som rådet här medverkar i genomförs på ett korrekt sätt. Med andra ord är det begränsningen av öppenheten som i ett fall som det här aktuella skulle kunna undergräva det förfarande som ska tillämpas vid omarbetningen av en förordning som förordning nr 1049/2001.
66. I enlighet med tribunalens resonemang kan det mot rådets argument invändas att de olägenheter som öppenheten medför för effektiviteten i förhandlingarna och beslutsfattandet, innebär att denna öppenhet kanske kan offras när rådet handlar som en mellanstatlig institution och fullgör uppgifter av den karaktären, men aldrig när den medverkar i ett lagstiftningsförfarande. Med andra ord kan öppenheten objektivt sett framstå som en olägenhet inom ramen för en ”förhandling” mellan stater, men aldrig inom ramen för en ”överläggning” mellan dem som ska utforma innehållet i en ”lagbestämmelse”. Om det förhärskande intresset i det förstnämnda fallet kan vara varje enskild stats egenintresse, handlar det i det sistnämnda fallet om unionens intresse, det vill säga ett gemensamt intresse som bygger på förverkligandet av de principer som ligger till grund för denna union, däribland demokratin.(16)
67. Öppenheten må framstå som en olägenhet i lagstiftningsarbetet, men det bör påpekas att det aldrig har hävdats att demokratin skulle ”underlätta” lagstiftandet, om man med underlätta menar att ”undandra det allmänhetens insyn”, eftersom allmänhetens kontroll medför stränga villkor för lagstiftarna.
68. Domstolen har slagit fast att ”[m]edborgarnas möjlighet att få kännedom om vad som ligger till grund för lagstiftningsåtgärderna utgör ett villkor för att dessa konkret ska kunna utöva sina demokratiska rättigheter”.(17) Detta förutsätter att medborgarna kan kontrollera ”alla uppgifter som har legat till grund för en lagstiftningsakt”.(18) Att inte låta allmänheten få kännedom om identiteten på dem som har lagt fram förslag som diskuteras under ett av skedena i lagstiftningsförfarandet, innebär därför att medborgarna berövas en bedömningsgrund som är nödvändig för att en grundläggande demokratisk rättighet ska kunna utövas på ett effektivt sätt, nämligen möjligheten att utkräva politiskt ansvar av aktörerna i den process där allmänhetens vilja tar sig uttryck i en rättslig bestämmelse.
69. Det bör än en gång understrykas att när medlemsstaterna medverkar i ett lagstiftningsförfarande i unionen inom ramen för en av dess institutioner, påminner de mer om nationella lagstiftare än om de suveräna subjekt som spelar huvudrollen i förbindelser som regleras i den internationella rätten. Den diskretion och till och med den sekretess som kan motiveras när det gäller förbindelserna mellan suveräna subjekt är malplacerad inom unionen där man i allt högre grad eftersträvar en gemenskap som bygger på rättsstatsprincipen och demokratiska principer.
70. Även om rådet i detta sammanhang tillhandahöll alla uppgifter som AIE hade begärt utom identiteten på dem som stod bakom förslagen, kan detta inte anses tillräckligt för att öppenhetsprincipen ska anses ha iakttagits. AIE kunde således få kännedom om medlemsstaternas ”uppfattningar”, men inte om vilka som hyste dessa uppfattningar. En uppfattning kan visserligen mycket väl ha ett värde i sig i den intellektuella debatten, men i ett politiskt sammanhang är det även av betydelse vem som hyser denna uppfattning.
71. Därför delar jag inte den ståndpunkt den tjeckiska, den franska och den spanska regeringen har intagit, nämligen att det räcker att ge tillgång till handlingens materiella innehåll för att öppenheten och därmed den demokratiska debatten ska anses säkerställd. På detta sätt säkerställs på sin höjd diskussionen om de omdiskuterade förslagen på ett teoretiskt plan, men det sker utan det mervärde som det innebär att känna till vem som försvarar eller kritiserar förslagen. Den demokratiska politiska debatten är framför allt en debatt som bygger på ansvar och för att kunna utkräva ansvar är det nödvändigt att känna till vilka som deltar i debatten och i synnerhet på vilka villkor de deltar.
72. Tribunalen slog i punkt 69 i den överklagade domen fast att ”inom ett system som grundas på principen om demokratisk legitimitet” ska de som står bakom olika förslag ”i ett förfarande där institutionerna agerar i egenskap av lagstiftare” ”ansvara för sina handlingar inför allmänheten” och de bör därför vara kända. De undergrävanden som rådet har hänvisat till i detta sammanhang är, såsom tribunalen har påpekat i punkterna 70–72 i domen, snarast ett uttryck för förutfattade meningar om att medborgarna och institutionerna inte är förmögna att verkligen förstå den djupare innebörden av den demokratiska debatten och att det är naturligt att byta ståndpunkt och strategi just till följd av en rationell diskussion mellan ansvarstagande subjekt.
73. Sammanfattningsvis anser jag att tribunalen har gjort en lämplig avvägning mellan föreliggande motstående rättigheter och intressen och att domstolen därför inte ska bifalla överklagandet såvitt avser den första grunden.
2. Den andra grunden för överklagandet
74. Genom den andra grunden för överklagandet har rådet gjort gällande att tribunalen har åsidosatt domstolens praxis enligt vilken ”allmänna överväganden” får åberopas som skäl för att vägra ge tillgång till vissa kategorier av handlingar.(19)
75. Enligt domstolens ovannämnda praxis kan det visserligen presumeras att ett utlämnande av vissa kategorier av handlingar i princip kan påverka det förfarande som de ingår i. Denna presumtion förutsätter under alla förhållanden att det i förfarandet i fråga finns särskilda bestämmelser om tillgång till dessa handlingar. Finns det sådana bestämmelser kan det i princip presumeras att ett utlämnande av dessa handlingar kan påverka syftet med förfarandet som de ingår i.
76. Det handlar under inga förhållanden om en presumtion som inte kan motbevisas, eftersom ”[d]enna allmänna presumtionsregel [inte] utesluter ... att intresserade parter” (det vill säga de som inte har rätt att få tillgång till handlingar i granskningsförfarandet) ”har rätt att styrka att en viss handling ... inte omfattas av denna presumtionsregel eller att det föreligger ett övervägande allmänintresse av att handlingen lämnas ut”.(20)
77. I förevarande fall säger sig rådet visserligen ha gjort gällande vid tribunalen att det finns en allmän presumtionsregel som talar för att de uppgifter om medlemsstaternas identitet som AIE har begärt inte ska lämnas ut. Vad som i själva verket anfördes, vilket framgår av punkt 49 i överklagandet, är emellertid att handlingen i fråga rörde särskilt känsliga frågor och att beslutsförfarandet befann sig i ett mycket tidigt skede, varför ett utlämnande allvarligt skulle kunna undergräva detta förfarande.
78. Enligt min uppfattning innebär detta inte att rådet har åberopat att det finns särskilda bestämmelser för tillgång till handlingar som skiljer sig från dem som återfinns i förordning nr 1049/2001, utan att rådet har anfört skäl för att vägra att lämna ut de begärda uppgifterna. Dessa skäl har tribunalen enligt min uppfattning bemött på ett välgrundat och fullgott sätt i punkterna 68–78 i den överklagade domen, där tribunalen upprepade gånger har påtalat att rådets argument är alltför abstrakta. Jag är på denna punkt benägen att instämma med AIE, som har gjort gällande att en grund för överklagandet som i själva verket syftar till att domstolen ska granska den prövning av de faktiska omständigheterna som tribunalen har gjort inte kan godtas.
3. Den tredje grunden för överklagandet
79. Genom den tredje och sista grunden för överklagandet, som är uppdelad i tre delar, har rådet gjort gällande att tribunalen har gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning.
80. För det första menar rådet att tribunalen felaktigt har krävt att rådet ska styrka att det intresse som skyddas genom undantaget i artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001 verkligen skadas. Enligt min uppfattning är denna kritik omotiverad. Tribunalen har inte alls krävt att detta ska styrkas utan endast tillbakavisat de argument med vilka rådet just försökte visa att utlämnandet av identiteten på medlemsstaterna hade undergrävt beslutsförfarandet.
81. När tribunalen i punkterna 73 och 74 i den överklagade domen slog fast, vilket rådet har påpekat i punkt 57 i överklagandet, att innehållet i en diskussion som förts mellan representanter för en regering och en parlamentarisk kommitté inte visar att beslutsförfarandet har undergrävts, bemötte tribunalen i själva verket rådets påstående att Statewatchs otillåtna röjande av medlemsstaternas identitet verkligen hade undergrävt beslutsförfarandet. Orsaken till att tribunalen sänkte sig till det konkreta planet var att rådet hade förlagt diskussionen dit.
82. Vad gäller den andra delen av den tredje grunden har rådet gjort gällande att tribunalen i den överklagade domen inte har beaktat i vilket skede diskussionerna befann sig då den prövade huruvida beslutsprocessen riskerade att allvarligt undergrävas om delegationernas identitet lämnades ut.
83. Med förbehåll för de skäl som tribunalen anfört i punkterna 75 och 76 i den överklagade domen, anser jag att det här är tillräckligt att hänvisa till vad som anförts i punkt 50 i detta förslag till avgörande, nämligen att de principer som ligger till grund för lagstiftningsförfarandet bör omfatta samtliga skeden av detta förfarande.
84. För det tredje har rådet gjort gällande att tribunalen inte har beaktat att den begärda handlingen är av känslig karaktär. Förutom att åter hänvisa till de allmänna övervägandena i punkterna 63–71, anser jag att det här är tillräckligt att åter påpeka att rådets kritik endast visar att det inte instämmer med tribunalens bedömning av de faktiska omständigheterna.
85. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen inte heller ska bifalla överklagandet såvitt avser de övriga grunderna.
VII. Rättegångskostnader
86. I enlighet med artikel 184.1 och artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler, föreslår jag att rådet ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
VIII. Förslag till avgörande
87. Jag föreslår därför att domstolen ska besluta enligt följande:
1) Överklagandet ogillas.
2) Rådet ska ersätta rättegångskostnaderna.