SODBA SODIŠČA (prvi senat)
z dne 27. junija 2013(*)
„Priznavanje diplom in nazivov – Direktiva 2005/36/ES – Poklic fizioterapevta – Delno in omejeno priznavanje poklicnih kvalifikacij – Člen 49 PDEU“
V zadevi C‑575/11,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Symvoulio tis Epikrateias (Grčija) z odločbo z dne 10. novembra 2011, ki je prispela na Sodišče 16. novembra 2011, v postopku
Eleftherios-Themistoklis Nasiopoulos
proti
Ypourgos Ygeias kai Pronoias,
SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi A. Tizzano, predsednik senata, M. Berger, sodnica, A. Borg Barthet, E. Levits (poročevalec) in J.‑J. Kasel, sodniki,
generalni pravobranilec: P. Mengozzi,
sodna tajnica: L. Hewlett, glavna administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 7. februarja 2013,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za E.‑T. Nasiopoulosa A. N. Dendrinos, odvetnik,
– za grško vlado E. Skandalou, Z. Chatzipavlou in I. Bakopoulos, agenti,
– za češko vlado M. Smolek in D. Hadroušek, agenta,
– za nemško vlado J. Möller, agent,
– za francosko vlado G. de Bergues, N. Rouam in F. Gloaguen, agenti,
– za italijansko vlado W. Ferrante, avvocato dello Stato,
– za avstrijsko vlado A. Posch, agent,
– za poljsko vlado B. Majczyna in M. Szpunar, agenta,
– za Evropsko komisijo H. Tserepa-Lacombe in H. Støvlbæk, agenta,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
1 Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 49 PDEU.
2 Predlog je bil vložen v okviru spora med E.‑T. Nasiopoulosom in Ypourgos Ygeias kai Pronoias (minister za zdravje in socialno varnost) glede prošnje E.‑T. Nasiopoulosa, grškega državljana, naj se mu na podlagi poklicne kvalifikacije, pridobljene v Nemčiji, v Grčiji dovoli dostop do poklica fizioterapevta.
Pravni okvir
Pravo Unije
3 Člen 1 Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2005/36/ES z dne 7. septembra 2005 o priznavanju poklicnih kvalifikacij (UL L 255, str. 22, v nadaljevanju: Direktiva 2005/36), ki je nadomestila različne sisteme priznavanja, ki so bili razveljavljeni z 20. oktobrom 2007, med drugim Direktivo Sveta z dne 21. decembra 1988 o splošnem sistemu priznavanja visokošolskih diplom, pridobljenih s poklicnim izobraževanjem in usposabljanjem, ki traja najmanj tri leta (89/48/EGS) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 1, str. 337) in Direktivo Sveta 92/51/EGS z dne 18. junija 1992 o drugem splošnem sistemu priznavanja strokovne izobrazbe in usposabljanja, ki dopolnjuje Direktivo 89/48/EGS (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 2, str. 47), ne da bi spremenila njihov mehanizem, določa:
„Ta direktiva določa pravila, v skladu s katerimi država članica, ki pogojuje dostop do reguliranih poklicev ali njihovo opravljanje na svojem ozemlju s posebnimi poklicnimi kvalifikacijami (v nadaljnjem besedilu: država članica gostiteljica), priznava poklicne kvalifikacije, pridobljene v eni ali več državah članicah (v nadaljnjem besedilu: država članica izvora), ki omogočajo imetniku navedenih kvalifikacij, da tam opravlja isti poklic, kot zadosten pogoj za dostop do in opravljanje tega poklica.“
4 Člen 4 te direktive določa učinke priznavanja:
„1. Priznavanje poklicnih kvalifikacij s strani države članice gostiteljice omogoča prosilcu dostop do tistega poklica v tej državi članici, za katerega je usposobljen v državi članici izvora, in da ga opravlja v državi članici gostiteljici pod enakimi pogoji, kot veljajo za njene državljane.
2. Za namene te direktive je poklic, ki ga prosilec želi opravljati v državi članici gostiteljici, enak poklicu, za katerega je usposobljen v državi članici izvora, če so dejavnosti, ki jih poklic zajema, primerljive.“
5 Člen 11 iste direktive ravni kvalifikacije določa tako:
„[…]
(a) potrdilo o kompetenci, ki ga izda pristojni organ v državi članici izvora, imenovan v skladu z zakoni ali drugimi predpisi te države […]
[…]
(b) spričevalo o uspešno dokončanem srednješolskem programu, ki je:
[…]
[…]
(d) diploma, ki potrjuje uspešno dokončano usposabljanje na posrednješolski ravni, ki traja vsaj tri leta in največ štiri leta, ali enakovredno obdobje s krajšim delovnim časom, na univerzi ali visokošolskem zavodu ali drugi ustanovi, ki zagotavlja enako raven usposabljanja, in tudi poklicno usposabljanje, ki se lahko zahteva poleg posrednješolskega programa;
(e) diploma, ki potrjuje uspešno dokončano usposabljanje na posrednješolski ravni, ki traja vsaj štiri leta, ali enakovredno obdobje s krajšim delovnim časom, na univerzi ali visokošolskem zavodu ali drugi ustanovi, ki zagotavlja enako raven usposabljanja in, kjer je to primerno, uspešno dokončano poklicno usposabljanje, ki se lahko zahteva poleg posrednješolskega programa.“
6 Člen 13(1) Direktive 2005/36 določa pogoje za priznavanje:
„1. Če se za dostop do in opravljanje reguliranega poklica v državi članici gostiteljici zahtevajo posebne poklicne kvalifikacije, pristojni organ te države članice dovoli dostop do in opravljanje tega poklica pod enakimi pogoji, kot veljajo za državljane te države članice, prosilcem, ki imajo potrdilo o kompetenci ali dokazila o formalnih kvalifikacijah, ki jih zahteva druga država članica za dostop do in opravljanje tega poklica na njenem ozemlju.
Potrdila o kompetenci ali dokazila o formalnih kvalifikacijah morajo izpolnjevati naslednje pogoje:
(a) izdati jih mora pristojni organ v državi članici, imenovan v skladu z zakoni ali drugimi predpisi te države članice;
(b) potrjevati morajo raven poklicne kvalifikacije, ki je najmanj enakovredna ravni, ki je za eno stopnjo nižja od tiste, ki se zahteva v državi članici gostiteljici, kot je opisano v členu 11.“
7 Člen 14 navedene direktive določa dopolnilne ukrepe:
„1. Člen 13 ne onemogoča državi članici gostiteljici, da od prosilca zahteva, da opravi prilagoditveno obdobje do treh let ali preizkus poklicne usposobljenosti […]
[…]
4. Za namene uporabe odstavka 1 […] so ‚vsebine, ki se znatno razlikujejo‘, tiste vsebine, katerih poznavanje je bistvenega pomena za opravljanje poklica in po katerih se usposabljanje, ki ga je opravil migrant, pomembno razlikuje, kar zadeva trajanje ali vsebino, od usposabljanja, ki ga zahteva država članica gostiteljica.
5. Odstavek 1 se uporablja ob ustreznem upoštevanju načela sorazmernosti. Če namerava država članica gostiteljica zahtevati, da prosilec opravi prilagoditveno obdobje ali preizkus poklicne usposobljenosti, mora najprej preveriti, ali je znanje, ki ga je prosilec pridobil na podlagi poklicnih izkušenj v državi članici ali v tretji državi, tako, da v celoti ali delno pokriva znatne razlike, navedene v odstavku 4.“
Grško pravo
8 Kot izhaja iz predsedniške uredbe št. 90/1995 – Poklicne pravice imetnikov diplom oddelka za fizioterapijo pri fakulteti za zdravstvene in skrbstvene poklice, je poklic fizioterapevta reguliran poklic, saj ga lahko opravljajo le imetniki diplome te fakultete – ustanove, ki zagotavlja enako raven usposabljanja (visokošolsko) kot univerze in visokošolski zavodi – ki se izda po koncu študija, ki traja vsaj tri leta.
9 Za dovolitev dostopa do poklica fizioterapevta osebi, ki je dokazilo o poklicni kvalifikaciji za fizioterapevta pridobila v drugi državi članici, mora pristojni organ ugotoviti, da to dokazilo ni le potrdilo o kompetenci ali spričevalo v smislu člena 11 Direktive 2005/36, temveč tudi diploma.
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
10 E.‑T. Nasiopoulos je grški državljan, ki ima spričevalo neke grške srednje šole o dokončanem srednješolskem programu. Po tem, ko je v Nemčiji opravil dve in pol letno izobraževanje za maserje - hidroterapevte („Masseur und medizinischer Bademeister“), ki vključuje teoretično in praktično usposabljanje, je pridobil dokazilo, na podlagi katerega lahko opravlja ta poklic. Poklicno izobraževanje za maserje - hidroterapevte se v Nemčiji izvaja na ravni srednješolskega (sekundarnega) izobraževanja.
11 Tožeča stranka je na podlagi poklicne kvalifikacije, ki jo je pridobila v Nemčiji, pri ministrstvu za zdravje v Grčiji vložila prošnjo za priznanje pravice do dostopa do poklica fizioterapevta, saj je bil ta poklic najbližji poklicu maserja - hidroterapevta.
12 Prošnja je bila zavrnjena. Prvič, poklic „maser - hidroterapevt“ naj v Grčiji ne bi bil reguliran poklic. Drugič, tožeča stranka naj ne bi mogla opravljati poklica fizioterapevta, ker ima le spričevalo o dve- in polletnem usposabljanju, medtem ko je za dostop do poklica fizioterapevta v Grčiji treba imeti diplomo visokošolskega izobraževanja, ki se izda po koncu študija, ki traja najmanj tri leta.
13 E.‑T. Nasiopoulos je zoper to odločbo pri Symvoulio tis Epikrateias vložil tožbo, v kateri je navedel, da se s to odločbo krši sistem Evropske unije o priznavanju poklicnih kvalifikacij in da odločba krši njegovo pravico do svobodnega ustanavljanja iz člena 49 PDEU.
14 Predložitveno sodišče meni, da to, da grški organi tožeči stranki niso dovolili vsaj delnega dostopa do reguliranega poklica fizioterapevta v Grčiji, tako da bi lahko v tej državi opravljal del poklicnih dejavnosti fizioterapevtov (storitve masaž in hidroterapij), ki jih lahko zakonito opravlja v Nemčiji, zlasti glede na sodno prakso Sodišča (sodba z dne 19. januarja 2006 v zadevi Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos (C‑330/03, ZOdl., str. I‑801)), vzbuja nekatere razumne dvome.
15 V teh okoliščinah je Symvoulio tis Epikrateias prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali v skladu s členom 49 PDEU in ob upoštevanju načela sorazmernosti namen zagotoviti izvajanje zdravstvenih storitev na višji ravni zadostuje za utemeljitev omejitve svobode do ustanavljanja, ki izhaja iz sistema veljavnih določb v neki državi članici (državi članici gostiteljici), ki:
(a) izvajanje nekaterih poklicnih dejavnosti dovoljujejo le tistim, ki smejo opravljati reguliran poklic fizioterapevta v tej državi članici;
(b) izključujejo možnost do delnega dostopa do tega poklica in
(c) tako za državljana države članice gostiteljice – ki je v drugi državi članici (državi članici izvora) pridobil dokazilo, ki mu dopušča opravljanje reguliranega poklica v tej državi članici, povezanega z izvajanjem zdravstvenih storitev (vendar mu na podlagi kvalifikacije ni dovoljeno opravljati poklica fizioterapevta v državi članici gostiteljici, ker niso izpolnjeni pogoji iz Direktive […]) – pomenijo absolutno nemožnost, da v državi članici gostiteljici z delnim dostopom do poklica fizioterapevta opravlja nekatere dejavnosti, ki so del tega poklica, in sicer tiste dejavnosti, ki jih zadevna oseba sme opravljati v državi članici izvora?“
Vprašanje za predhodno odločanje
16 Predložitveno sodišče z vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 49 PDEU razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki državljanu države članice gostiteljice, ki je v drugi državi članici pridobil naziv, kot je maser - hidroterapevt, ki mu omogoča, da v tej drugi državi članici opravlja del dejavnosti, ki jih zajema poklic fizioterapevta, onemogoča delni dostop do poklica fizioterapevta, ki je v državi članici gostiteljici reguliran poklic.
17 To vprašanje je treba obravnavati ob upoštevanju načel iz zgoraj navedene sodbe Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, katere predmet je bilo delno priznavanje poklicnih kvalifikacij.
18 V tej sodbi je Sodišče obravnavalo vprašanje, ali člen 49 PDEU nasprotuje temu, da pristojni organi države članice gostiteljice izključijo možnost delnega dostopa do reguliranega poklica, ki bi bil omejen na opravljanje ene ali več dejavnosti, ki jih ta poklic obsega.
19 Glede tega Sodišče spominja, da se v skladu s členom 49, drugi pododstavek, PDEU pravica do ustanavljanja izvršuje pod pogoji, ki jih določajo predpisi države ustanovitve za svoje državljane. Iz tega izhaja, da mora, kadar je dostop do neke dejavnosti ali njeno opravljanje v državi članici gostiteljici regulirano, državljan druge države članice, ki namerava opravljati to dejavnost, načeloma izpolnjevati pogoje iz te ureditve (sodba z dne 30. novembra 1995 v zadevi Gebhard, C‑55/94, Recueil, str. I‑4165, točka 36).
20 Ker pogoji za dostop do poklica fizioterapevta do zdaj na ravni Unije niso bili usklajeni, države članice ostajajo pristojne za njihovo določitev, saj Direktiva 2005/36 na tem področju ne omejuje njihove pristojnosti. Vendar pa morajo države članice na tem področju izvajati svoje pristojnosti ob spoštovanju temeljnih pravic, ki so zagotovljene s Pogodbo (glej sodbo z dne 1. februarja 2001 v zadevi Mac Quen in drugi, C‑108/96, Recueil, str. I‑837, točki 24 in 25, in zgoraj navedeno sodbo Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, točki 28 in 29).
21 Tako je lahko ureditev države članice gostiteljice, ki onemogoča vsakršen delni dostop do reguliranega poklica in lahko s tem ovira ali odvrača od uresničevanja pravice do ustanavljanja, upravičena le, med drugim, če je utemeljena z nujnimi razlogi v splošnem interesu in ne presega tega, kar je nujno za dosego želenega cilja.
22 V zvezi s ciljem ureditve, kakršna je v postopku v glavni stvari, pa je treba ugotoviti, da sta nujna razloga v splošnem interesu, ki ju navajajo vlade, ki so posredovale stališča, varstvo potrošnikov in varovanje zdravja.
23 V zvezi z varstvom potrošnikov je treba ugotoviti, da delno priznavanje poklicnih kvalifikacij sicer lahko načeloma povzroči razcepitev reguliranega poklica v neki državi članici na različne dejavnosti. To v bistvu povzroča tveganje, da bodo prejemniki storitev, ki jih opravljajo izvajalci v tej državi članici, v zmoti glede obsega kvalifikacij, ki se povezujejo s poklicem fizioterapevta.
24 Vendar pa preprečitev vsaj delnega dostopa do poklica fizioterapevta presega to, kar je nujno za doseganje cilja varstva potrošnikov.
25 Kot je namreč Sodišče že navedlo v zgoraj navedeni sodbi Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos je mogoče legitimni cilj varstva potrošnikov doseči na obremenjujoč način, ki je manj obremenjujoč od popolne preprečitve vsaj delnega dostopa do poklica, zlasti tako, da se naloži obveznost uporabljanja izvornega naziva poklica ali naziva, pridobljenega na podlagi usposabljanja, tako v jeziku, v katerem je bil izdan, torej v izvirni obliki, kot v uradnem jeziku države članice gostiteljice (glej po analogiji zgoraj navedeno sodbo Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, točka 38).
26 V zvezi z varovanjem zdravja češka vlada navaja, da se zdravstveni poklici opravljajo na posebej občutljivem področju, francoska vlada pa meni, da so ti poklici posebni in jih ni mogoče izenačiti z drugimi reguliranimi poklici. Ta pristop, med drugim, podpira italijanska vlada, ki si ne zna predstavljati poklicnih dejavnosti, ki bi jih bilo mogoče ločiti od celote dejavnosti, ki se opravljajo v okviru zdravstvenega poklica, ne da bi se ogrozili varovanje javnega zdravja, raven storitev in zaupanje, ki ga imajo uporabniki v zadeven naziv, ki se pridobi s študijem.
27 V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je treba nacionalne ukrepe, ki se nanašajo na varovanje javnega zdravja in so med drugim omenjeni v členu 52 PDEU, obravnavati posebej pozorno. Tako – enako navaja tudi francoska vlada – sama okoliščina, da je država članica izbrala sistem varstva, ki je drugačen od sistema, ki ga je sprejela druga država članica, ne more vplivati na presojo nujnosti in sorazmernosti določb, ki so sprejete v zvezi s tem (glej zlasti zgoraj navedeno sodbo Mac Quen in drugi, točki 33 in 34, ter sodbi z dne 11. julija 2002 v zadevi Gräbner, C‑294/00, Recueil, str. I‑6515, točki 46 in 47, in z dne 11. septembra 2008 v zadevi Komisija proti Nemčiji, C‑141/07, ZOdl., str. I‑6935, točka 51).
28 Vendar pa je treba, prvič, poudariti, da poklic fizioterapevta in zato tudi vseh vrst maserjev ne spada v sektor zdravstvenih poklicev v ožjem smislu, temveč na področje parazdravstvenih poklicev. Ker to področje vključuje široko paleto raznovrstnih dejavnosti, že po naravi ne more biti izvzeto iz sistema vzajemnega priznavanja reguliranih poklicev, kakršen je bil vzpostavljen s pravom Unije.
29 Drugič, treba je poudariti, da je uporabnik storitev, ki jih opravlja maser - hidroterapevt, dejansko deležen posebne pozornosti, ki jo je treba zagotoviti zaradi varovanja zdravja. Tako kot je namreč na obravnavi med drugim pojasnila grška vlada, storitve, ki jih nudi maser - hidroterapevt, pomenijo le izvedbo terapije, ki je pacientu ne predpiše ta maser, temveč zdravnik. Pacient se najprej obrne na tega zdravnika in nato je ta zdravnik tisti, ki maserju sporoči, kateremu postopku naj sledi pri praktični izvedbi terapije. Tako maserja - hidroterapevta ne izbere neposredno pacient, maser pa tudi ne ravna v skladu s pacientovimi navodili, temveč ga imenuje predstavnik medicinskega poklica, s katerim je v tesni povezavi, v razmerju odvisnosti in sodelovanja.
30 Čeprav iz navedenega izhaja, da preprečitev vsaj delnega dostopa do poklica fizioterapevta ne presega le tega, kar je nujno za doseganje cilja varstva potrošnikov, temveč tudi to, kar se zahteva glede varovanja zdravja, pa je treba kljub temu razlikovati dva v nadaljevanju navedena primera.
31 V prvem primeru je v državi članici izvora in državi članici gostiteljici stopnja podobnosti dveh poklicev taka, da se lahko opredelita kot „primerljiva“ in zato „enaka poklica“ v smislu člena 4(2) Direktive 2005/36. V takih primerih je mogoče pomanjkljivosti, ki jih ima izobraževanje in usposabljanje prosilca v eni državi v primerjavi s tistim, ki se zahteva v državi članici gostiteljici, dejansko odpraviti z uporabo dopolnilnih ukrepov, ki so določeni v členu 14(1) Direktive 2005/36, tako da se zagotovi celovita vključitev zadevne osebe v poklicni sistem v državi članici gostiteljici (glej zgoraj navedeno sodbo Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, točka 34). Zato v teh okoliščinah člen 49 PDEU ni kršen, če država članica ne dovoli delnega dostopa do nekega poklica.
32 Nasprotno pa gre v drugem primeru za primere, ki niso zajeti v Direktivi 2005/36, ker so razlike med področji dejavnosti tako velike, da bi moral prosilec dejansko opraviti celotno izobraževanje ali usposabljanje, da bi lahko v drugi državi članici opravljal dejavnosti, za katere je kvalificiran. To pa je dejavnik, ki bi lahko objektivno spodbudil zadevno osebo, da ne opravlja svojih dejavnosti v državi članici gostiteljici (glej zgoraj navedeno sodbo Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, točka 35). V takih okoliščinah lahko pride do kršitve člena 49 PDEU.
33 V zvezi s tem je Sodišče ugotovilo, prvič, da je v pristojnosti organov, natančneje, pristojnih sodišč države članice gostiteljice, da ugotovijo, v kateri točki se, v vsakem konkretnem primeru, vsebina izobraževanja in usposabljanja, ki ga je opravila zadevna oseba, razlikuje od zahtevanega v tej državi (glej zgoraj navedeno sodbo Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, točka 36).
34 Drugič, Sodišče je pojasnilo tudi, da je eno od odločilnih meril, ki ga morajo nacionalni organi najprej preučiti, vprašanje, ali je mogoče poklicno dejavnost, ki jo želi opravljati zadevna oseba v državi članici gostiteljici, objektivno ločiti od celote dejavnosti, ki jih zajema ustrezen poklic v tej državi, pri čemer je možnost samostojnega ali neodvisnega opravljanja te dejavnosti v državi članici, v kateri je ta oseba pridobila poklicno kvalifikacijo, eno od odločilnih meril. Če je tako, je treba ugotoviti, da je odvračilni učinek, ki ga ima izključitev vsake možnosti delnega priznavanja zadevne poklicne kvalifikacije, prevelik, da bi ga odtehtala bojazen morebitnega poseganja v pravice prejemnikov storitev (glej zgoraj navedeno sodbo Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, točki 37 in 38).
35 Glede na navedeno je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba člen 49 PDEU razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki državljanu države članice gostiteljice, ki je v drugi državi članici pridobil naziv, kot je maser - hidroterapevt, ki mu omogoča, da v tej drugi državi članici opravlja del dejavnosti, ki jih zajema poklic fizioterapevta, preprečuje delni dostop do poklica fizioterapevta, ki je v državi članici gostiteljici reguliran poklic, če so razlike med področji dejavnosti tako velike, da bi moral za dostop do poklica fizioterapevta dejansko opraviti celotno izobraževanje ali usposabljanje. Naloga nacionalnega sodišča je, da ugotovi, ali je to tako.
Stroški
36 Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:
Člen 49 PDEU je treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki državljanu države članice gostiteljice, ki je v drugi državi članici pridobil naziv, kot je maser - hidroterapevt, ki mu omogoča, da v tej drugi državi članici opravlja del dejavnosti, ki jih zajema poklic fizioterapevta, preprečuje delni dostop do poklica fizioterapevta, ki je v državi članici gostiteljici reguliran poklic, če so razlike med področji dejavnosti tako velike, da bi moral za dostop do poklica fizioterapevta dejansko opraviti celotno izobraževanje ali usposabljanje. Naloga nacionalnega sodišča je, da ugotovi, ali je to tako.
Podpisi