SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
HENRIKA SAUGMANDSGAARDA ØEJA,
predstavljeni 31. maja 2017(1)
Združeni zadevi C‑52/16 in C‑113/16
„SEGRO“ Kft.
proti
Vas Megyei Kormányhivatal Sárvári Járási Földhivatala (C‑52/16)
in
Günther Horváth
proti
Vas Megyei Kormányhivatal (C‑113/16)
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe,
ki ga je vložilo Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság
(upravno in delovno sodišče v Szombathelyju, Madžarska))
„Predhodno odločanje – Člen 49 PDEU – Svoboda ustanavljanja – Člen 63 PDEU – Prosti pretok kapitala – Posredna diskriminacija – Pogodbene pravice užitka ali rabe na kmetijskih zemljiščih – Prepoved pridobitve takih pravic za osebe, ki niso ožji družinski člani lastnika kmetijskih zemljišč – Zakonodaja, ki določa ukinitev takih pravic, ki ne izpolnjujejo tega pogoja – Neobstoj utemeljitve – Kršitev nacionalne zakonodaje o deviznem nadzoru – Boj proti zlorabam – Boj proti špekulacijskim zemljiškim transakcijam – Člena 17 in 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah – Neuporaba Listine Evropske unije o temeljnih pravicah neodvisno od vprašanja kršitve prostega pretoka“
I. Uvod
1. S sklepoma z dne 25. januarja 2016 (C‑52/16) oziroma z dne 8. februarja 2016 (C‑113/16), ki sta na Sodišče prispela 29. januarja oziroma 26. februarja 2016, je Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (upravno in delovno sodišče v Szombathelyju, Madžarska) pri Sodišču vložilo dva predloga za sprejetje predhodne odločbe v zvezi z razlago členov 49 in 63 PDEU ter členov 17 in 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).
2. Predloga sta bila vložena v okviru sporov med, prvič, družbo „SEGRO“ Kft. in Vas Megyei Kormányhivatal Sárvári Járási Földhivatala (upravne službe Železne županije – zemljiški urad okrožja Sárvár, Madžarska) ter, drugič, Günterjem Horváthom in Vas Megyei Kormányhivatal (upravne službe Železne županije, Madžarska) v zvezi z odločbami, s katerimi so bile iz zemljiške knjige izbrisane pravice užitka na kmetijskih zemljiščih, ki sta jih imela družba SEGRO in G. Horváth.
3. Te odločbe o izbrisu so temeljile na nacionalni zakonodaji, ki določa ugasnitev pravic užitka in rabe na obdelovalnih zemljiščih, razen če se predloži dokaz, da so bile te pravice ustanovljene med ožjimi družinskim člani.
4. Iz razlogov, ki jih bom predstavil v nadaljevanju, menim, da so ta zakonodaja in odločbe o izbrisu, sprejete na njeni podlagi, v nasprotju s prostim pretokom kapitala. Zahteva, da morajo biti take pravice ustanovljene med ožjimi družinskimi člani, ima namreč posredno diskriminatorne učinke v škodo državljanov drugih držav članic in je ni mogoče utemeljiti z nobenim od ciljev, ki jih je navedla madžarska vlada.
5. Poleg tega, kar zadeva člena 17 in 47 Listine, na katerih kršitev se predložitveno sodišče sklicuje v zadevi SEGRO (C‑52/16),(2) bom Sodišču predlagal, naj člen 51(1) in (2) Listine razlaga tako, da kadar se nacionalna zakonodaja preučuje z vidika prostega pretoka, se na kršitev temeljnih pravic, zagotovljenih z Listino, ni mogoče sklicevati neodvisno od vprašanja kršitve te svoboščine.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
6. Pristop Madžarske k Evropski uniji je bil predviden s pristopno pogodbo(3) (v nadaljevanju: Pristopna pogodba iz leta 2003), ki ji je bil priložen akt o pogojih tega pristopa(4) (v nadaljevanju: Akt o pristopu iz leta 2003) v skladu s členom 1(2) te pogodbe. Navedena pogodba je v skladu s svojim členom 2(2) začela veljati 1. maja 2004.
7. Poglavje 3 Priloge X k Aktu o pristopu iz leta 2003 je naslovljeno „Prosti pretok kapitala“. V točki 2 tega poglavja 3 je navedeno:
„Ne glede na obveznosti iz pogodb, na katerih temelji Evropska unija, lahko Madžarska sedem let od dne pristopa ohrani v veljavi prepovedi iz svoje na dan podpisa tega akta obstoječe zakonodaje glede pridobitve kmetijskih zemljišč s strani fizičnih oseb, ki ne prebivajo ali niso državljani Madžarske, ali s strani pravnih oseb. V nobenem primeru se državljani držav članic ali pravne osebe, ki so ustanovljene v skladu z zakonodajo drugih držav članic, glede pridobitve kmetijskih zemljišč ne smejo obravnavati manj ugodno kot na dan podpisa Pristopne pogodbe [iz leta 2003]. […]
Za državljane drugih držav članic, ki želijo imeti sedež kot samozaposleni kmetje ter so na Madžarskem tri leta neprekinjeno zakonito prebivali in opravljali kmetijsko dejavnost, ne veljajo določbe prejšnjega pododstavka ali kakršnakoli pravila in postopki, ki ne veljajo za madžarske državljane. […]
Če obstajajo zadostni dokazi, da bo po izteku prehodnega obdobja na trgu s kmetijskimi zemljišči na Madžarskem prišlo do resnih motenj ali do groženj resnih motenj, Komisija na zahtevo Madžarske odloči o podaljšanju prehodnega obdobja za največ tri leta.“
8. Komisija je s sklepom z dne 20. decembra 2010 prehodno obdobje v zvezi s pridobitvijo kmetijskega zemljišča na Madžarskem iz Priloge X, poglavje 3, točka 2, Akta o pristopu iz leta 2003 podaljšala do 30. aprila 2014.(5)
B. Madžarsko pravo
9. Termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény (zakon št. LV iz leta 1994 o obdelovalnih zemljiščih) (v nadaljevanju: zakon iz leta 1994 o obdelovalnih zemljiščih) je bil z učinkom od 1. januarja 2013 spremenjen tako, da je pogodbena ustanovitev pravic užitka na obdelovalnih zemljiščih dovoljena le še med ožjimi družinskimi člani.
10. Ob tej priložnosti je bil v ta zakon vstavljen novi člen 91(1), ki določa:
„Vsaka pravica užitka, ki obstaja 1. januarja 2013 in je za nedoločen čas ali za določen čas, ki se izteče po 30. decembru 2032, ustanovljena s pogodbo, sklenjeno med osebami, ki niso ožji družinski člani, bo po samem zakonu ugasnila 1. januarja 2033.“
11. Mező és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény (zakon št. CXXII iz leta 2013 o prodaji kmetijskih in gozdnih zemljišč) (v nadaljevanju: zakon iz leta 2013 o obdelovalnih zemljiščih) je bil sprejet 21. junija 2013 in je začel veljati 15. decembra 2013. V členu 5, točka 13, je naslednja opredelitev:
„,Ožji družinski član‘ pomeni zakonce, prednike v ravni črti, posvojence, lastne otroke in otroke zakonca, posvojitelje, taste in tašče ter brate in sestre.“
12. Člen 37(1) zakona iz leta 2013 o obdelovalnih zemljiščih določa ničnost pravic užitka, ki so pogodbeno ustanovljene na obdelovalnih zemljiščih, razen če je ta pogodba sklenjena med ožjimi družinskimi člani.
13. Mező és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény (zakon št. CCXII iz leta 2013 o uvedbi nekaterih prehodnih in drugih določb v zvezi z zakonom iz leta 2013 o obdelovalnih zemljiščih) (v nadaljevanju: zakon iz leta 2013 o prehodnih ukrepih) je bil sprejet 12. decembra 2013 in začel veljati 15. decembra 2013.
14. Člen 108(1) tega zakona, s katerim je bil razveljavljen člen 91(1) zakona iz leta 1994 o obdelovalnih zemljiščih, določa:
„Vsaka pravica užitka ali rabe, ki obstaja 30. aprila 2014 in je za nedoločen čas ali za določen čas, ki se izteče po 30. aprilu 2014, ustanovljena s pogodbo, sklenjeno med osebami, ki niso ožji družinski člani, bo po samem zakonu ugasnila 1. maja 2014.“
15. Člen 94 ingatlan‑nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény (zakon št. CXLI iz leta 1997 o zemljiški knjigi) (v nadaljevanju: zakon o zemljiški knjigi) določa:
„1. Za namene izbrisa pravic užitka in pravic rabe, ki ugasnejo na podlagi člena 108(1) [zakona iz leta 2013 o prehodnih ukrepih], iz zemljiške knjige (v nadaljevanju: v tem členu: pravice užitka) mora fizična oseba, ki je imetnica pravic užitka, na podlagi opomina, ki ga najpozneje 31. oktobra 2014 pošlje organ, pristojen za vodenje zemljiške knjige, v 15 dneh po prejemu opomina na obrazcu, ki ga za ta namen določi minister, prijaviti ožje sorodstveno razmerje, ki jo eventualno povezuje z osebo, ki je kot lastnica nepremičnine omenjena na dokumentu, na podlagi katerega je bil opravljen vpis. Če ta prijava ni podana v zahtevanem roku, se po 31. decembru 2014 zavrne zahteva za izdajo potrdila.
[…]
3. Če v prijavi ni navedeno ožje sorodstveno razmerje ali če prijava ni bila podana v zahtevanem roku, organ, pristojen za vodenje zemljiške knjige, po uradni dolžnosti izbriše pravice užitka iz navedene knjige v šestih mesecih po izteku roka za predložitev prijave oziroma najpozneje 31. julija 2015.
[…]
5. Uprava za zemljiške zadeve po uradni dolžnosti najpozneje 31. decembra 2014 iz zemljiške knjige izbriše pravice užitka, ki so bile vpisane v korist pravnih oseb ali subjektov, ki nimajo pravne osebnosti, vendar so sposobni pridobiti pravice, ki se lahko vpišejo v knjigo, in ki so bile odpravljene na podlagi člena 108(1) [zakona iz leta 2013 o prehodnih ukrepih].“
III. Spora o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
A. Zadeva C‑52/16
16. Družba SEGRO je gospodarska družba s sedežem na Madžarskem, katere delničarji so fizične osebe, ki so državljani drugih držav članic in prebivajo v Nemčiji.
17. Družba SEGRO je pred 30. aprilom 2014 pridobila pravice užitka na dveh kmetijskih zemljiščih na Madžarskem. Te pravice so bile vpisane v zemljiško knjigo. Madžarska vlada je v zvezi s tem navedla, da so bile pravice, obravnavane v postopkih v glavni stvari, ustanovljene pred 1. majem 2004.
18. Z odločbama z dne 10. oziroma 11. septembra 2014 je zemljiški urad okrožja Sárvár upravnih služb Železne županije te pravice užitka izbrisal iz zemljiške knjige na podlagi člena 108(1) zakona iz leta 2013 o prehodnih ukrepih in člena 94(5) zakona o zemljiški knjigi.
19. Družba SEGRO je v tožbi, ki jo je vložila pri predložitvenem sodišču, med drugim trdila, da sta z zgoraj navedenimi nacionalnimi določbami kršena madžarski temeljni zakon in pravo Unije.
20. Predložitveno sodišče je začelo postopek pri Alkotmánybíróság (ustavno sodišče, Madžarska), da bi to ugotovilo, ali so te določbe v nasprotju z madžarskim temeljnim zakonom. Alkotmánybíróság (ustavno sodišče) je s sodbo št. 25 z dne 21. julija 2015 ugotovilo neskladnost z madžarskim temeljnim zakonom in zakonodajalca pozvalo, naj zadevno zakonodajo spremeni do 1. decembra 2015. Po mnenju predložitvenega sodišča se je ta rok iztekel, ne da bi bil sprejet ustrezen ukrep.
21. Predložitveno sodišče, ki mu je bil znova predložen spor o glavni stvari, je najprej menilo, da lahko zadevne nacionalne določbe odvračajo državljane drugih držav članic od tega, da svoji pravici do svobode ustanavljanja (člen 49 PDEU) in prostega pretoka kapitala (člen 63 PDEU) uresničujejo s pridobitvijo pravice užitka na zemljiških posestih na Madžarskem, zaradi tveganja, da bi bile take pravice predčasno odpravljene brez pravične odškodnine. Dalje, te določbe naj bi pomenile tudi nesorazmerno kršitev lastninske pravice zadevnih oseb, zagotovljene v členu 17 Listine. Nazadnje, implicitna pravna domneva, v skladu s katero naj bi bile vse zasebne pogodbe, s katerimi so bile ustanovljene pravice užitka in rabe na obdelovalnih zemljiščih, sklenjene zaradi izognitve omejitvam pri pridobivanju lastninske pravice, naj bi posegala v pravico do nepristranskega sodišča, varovano s členom 47 Listine.
22. V teh okoliščinah je Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (upravno in delovno sodišče v Szombathelyju, Madžarska) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1. Ali je treba člena 49 in 63 Pogodbe o delovanju Evropske unije ter člena 17 in 47 [Listine] razlagati tako, da nasprotujejo zakonodaji države članice, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari in ki – brez tehtanja drugih meril – določa obveznost izbrisa vpisa pravic užitka in rabe, ki so bile ustanovljene na kmetijskih zemljiščih in vpisane na ime gospodarskih družb ali fizičnih oseb, ki niso ožji družinski člani lastnika, ne da bi obenem v korist imetnikov ugaslih pravic užitka in rabe nalagala povračilo škode za premoženjske izgube, ki izvira iz veljavnih pogodb, čeprav ga ni mogoče uveljavljati v okviru prenehanja razmerja med sopogodbenicami?
2. Ali je treba člena 49 in 63 Pogodbe o delovanju Evropske unije ter člena 17 in 47 [Listine] razlagati tako, da nasprotujejo zakonodaji države članice, ki – brez tehtanja drugih meril – določa obveznost izbrisa vpisa pravic užitka in rabe, ki so bile ustanovljene na kmetijskih zemljiščih in so bile na podlagi pogodb, sklenjenih pred 30. aprilom 2014, vpisane na ime gospodarskih družb ali fizičnih oseb, ki niso ožji družinski člani lastnika, in ki obenem v korist imetnikov ugaslih pravic užitka in rabe nalaga povračilo škode za premoženjske izgube, ki izvira iz veljavnih pogodb, čeprav ga ni mogoče uveljavljati v okviru prenehanja razmerja med sopogodbenicami?“
B. Zadeva C‑113/16
23. G. Horváth je avstrijski državljan s prebivališčem v Avstriji, ki je pred 30. aprilom 2014 na dveh kmetijskih zemljiščih na Madžarskem pridobil pravice užitka, ki bi morale ugasniti ob njegovi smrti. Te pravice so bile vpisane v zemljiško knjigo. Madžarska vlada je v zvezi s tem navedla, da so bile pravice, obravnavane v postopkih v glavni stvari, ustanovljene pred 1. majem 2004.
24. Z odločbo z dne 12. oktobra 2015 so upravne službe Železne županije te pravice užitka izbrisale iz zemljiške knjige na podlagi člena 5, točka 13, zakona iz leta 2013 o obdelovalnih zemljiščih, člena 108(1) zakona iz leta 2013 o prehodnih ukrepih in člena 94(1) in (3) zakona o zemljiški knjigi.
25. G. Horváth je pri predložitvenem sodišču vložil tožbo zoper to odločbo.
26. Predložitveno sodišče se sprašuje, ali zahteva po ožjem sorodstvenem razmerju med strankama pogodbe, s katero je ustanovljena pravica užitka, pomeni prikrito diskriminacijo državljanov drugih držav članic, ker so kmetijska zemljiška večinoma last madžarskih državljanov. Ta diskriminatorni učinek naj bi bil še toliko bolj očiten, ker je bilo prej tujim fizičnim in pravnim osebam prepovedano pridobiti lastništvo na takih zemljiščih, tako da je delež imetnikov pravic užitka ali pravic rabe veliko večji med državljani drugih držav članic kot med madžarskimi državljani.
27. V teh okoliščinah je Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (upravno in delovno sodišče v Szombathelyju) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1. Ali zakonodaja države članice, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, ki ohranitev pravic užitka in rabe, ki so bile ustanovljene na kmetijskih zemljiščih, pogojuje z dokazom vezi bližnjega sorodstva s tistim, ki je te pravice ustanovil, tako da če imetnik pravic užitka ali rabe ne more dokazati vezi bližnjega sorodstva, njegova pravica brez kakršnega koli premoženjskega nadomestila ex lege ugasne, povzroča omejitev, ki je v nasprotju s členoma 49 in 63 [PDEU]?
2. Ali ob upoštevanju členov 49 in 63 [PDEU] zakonodaja države članice, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, ki ohranitev pravic užitka in rabe, ki so bile ustanovljene na kmetijskih zemljiščih, pogojuje z dokazom vezi bližnjega sorodstva s tistim, ki je te pravice ustanovil, tako da če imetnik pravic užitka ali rabe ne more dokazati vezi bližnjega sorodstva, njegova pravica brez kakršnega koli premoženjskega nadomestila ex lege ugasne, zares v isti meri vpliva na državljane zadevne državne članice in na državljane drugih držav članic?“
IV. Postopek pred Sodiščem
28. Predloga za sprejetje predhodne odločbe sta bila v sodnem tajništvu Sodišča vpisana 29. januarja 2016 (C‑52/16) in 26. februarja 2016 (C‑113/16).
29. Pisna stališča so predložili madžarska, italijanska, avstrijska in portugalska vlada ter Komisija.
30. Madžarska vlada in Komisija sta na obravnavi 7. marca 2017 podali ustne navedbe.
V. Analiza
31. Predložitveno sodišče želi s svojimi vprašanji v bistvu izvedeti, ali je treba člena 49 in 63 PDEU ter člena 17 in 47 Listine razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni zakonodaji, ki določa ugasnitev pravic užitka in rabe na obdelovalnih zemljiščih, razen če se predloži dokaz, da so bile te pravice ustanovljene med ožjimi družinskim člani.
32. Vse stranke, ki so pri Sodišču predložile stališča, razen madžarske vlade, menijo, da je treba na to vprašanje odgovoriti pritrdilno.
33. Iz razlogov, predstavljenih v nadaljevanju, Sodišču predlagam, naj na ta vprašanja odgovori tako, da člen 63 PDEU, ki zagotavlja prosti pretok kapitala, nasprotuje taki zakonodaji.
A. Dopustnost predlogov za sprejetje predhodne odločbe
34. Madžarska vlada je izrazila dvom o dopustnosti predlogov za sprejetje predhodne odločbe.
35. Na prvem mestu ta vlada poudarja, da so bile pravice užitka, obravnavane v postopkih v glavni stvari, ustanovljene pred začetkom veljavnosti Pristopne pogodbe iz leta 2003 in da je bila njihova ustanovitev poleg tega v nasprotju z nacionalno zakonodajo, ki je veljala takrat. Posledično naj tega, da je nacionalni zakonodajalec ukinil te pravice, ki so bile nezakonito ustanovljene pred začetkom veljavnosti te pogodbe, ne bi bilo mogoče presojati z vidika prava Unije.
36. Opozoriti moram, da je, kar zadeva uporabo prava Unije v novi državi članici, Sodišče pristojno za razlago tega prava od datuma pristopa te države k Uniji.(6)
37. V postopkih v glavni stvari ni sporno, da so bile zadevne pravice užitka iz zemljiške knjige izbrisane z upravnimi odločbami, sprejetimi po 1. maju 2004,(7) ko je začela veljati Pristopna pogodba iz leta 2003,(8) in to na podlagi zakonodajnih določb, sprejetih po začetku veljavnosti te pogodbe.(9)
38. Posledično se mi ne zdi sporno, da je Sodišče pristojno za razlago prava Unije tako v zvezi z odločbami o izbrisu kot v zvezi z zakonodajnimi določbami, obravnavanimi v sporih o glavni stvari, in to tudi ob domnevi, da so bile te pravice ustanovljene pred 1. majem 2004.
39. Pojasniti moram, da bom trditev madžarske vlade, ki se nanaša na nezakonitost ab initio pravic užitka, preučil v nadaljevanju.(10)
40. Na drugem mestu madžarska vlada trdi, da se vprašanja za predhodno odločanje napačno nanašajo na člen 108(1) zakona iz leta 2013 o prehodnih ukrepih. Po mnenju te vlade so zadevne pravice užitka na podlagi zgoraj navedenih določb ugasnile ex lege 1. maja 2014, tako da gre v sporih o glavni stvari le za uporabo člena 94 zakona o zemljiški knjigi.
41. V zvezi s tem je treba spomniti, da lahko v skladu z ustaljeno sodno prakso le nacionalno sodišče, ki odloča o sporu in ki mora prevzeti odgovornost za sodno odločbo, ob upoštevanju posebnosti zadeve presodi potrebo po predhodni odločbi, da bo lahko izdalo sodbo, in tudi upoštevnost vprašanj, ki jih predloži Sodišču. Zato je Sodišče načeloma zavezano odločati, če se predložena vprašanja nanašajo na razlago ali veljavnost pravila prava Unije.(11)
42. Iz tega sledi, da za vprašanja, ki se nanašajo na pravo Unije, velja domneva upoštevnosti. Sodišče lahko zavrne odgovor na vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je postavilo nacionalno sodišče, le če je očitno, da zahtevana razlaga ali zahtevana presoja veljavnosti pravila prava Unije ni v nikakršni zvezi z dejanskim stanjem ali predmetom spora v postopku v glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo pravnih in dejanskih okoliščin, ki jih potrebuje, da bi lahko na postavljena vprašanja dalo koristne odgovore.(12)
43. Vprašanja, postavljena v okviru teh zadev, ne spadajo v nobenega od primerov, opredeljenih v tej sodni praksi. Ni namreč sporno, da je člen 108(1) zakona iz leta 2013 o prehodnih ukrepih odločilnega pomena v postopkih v glavni stvari, ker je v njem določena ugasnitev pravic užitka, ustanovljenih med osebami, ki niso ožji družinski člani.
44. Na tretjem mestu madžarska vlada trdi, da je predložitveno sodišče podvomilo o sodbi št. 25 z dne 21. julija 2015, ki jo je izdalo Alkotmánybíróság (ustavno sodišče), čeprav so odločitve tega sodišča zanj zavezujoče.
45. Opozoriti moram, da je Sodišče večkrat razsodilo, da imajo nacionalna sodišča najširšo diskrecijsko pravico, da predložijo Sodišču vprašanje o razlagi upoštevnih določb prava Unije, ta pravica pa se v primeru sodišč, ki odločajo na zadnji stopnji, spremeni v obveznost, z izjemami, priznanimi v sodni praksi Sodišča. Pravilo nacionalnega prava ne more preprečiti, da nacionalno sodišče to pravico po potrebi uporabi ali da to obveznost izpolni. Ta pravica in ta obveznost sta namreč lastni sistemu sodelovanja med nacionalnimi sodišči in Sodiščem, uvedenem s členom 267 PDEU, in nalogam sodišča, pristojnega za uporabo prava Unije, ki so s to določbo zaupane nacionalnim sodiščem.(13)
46. Zato pravilo nacionalnega prava, na katero se sklicuje madžarska vlada, ne more ovirati možnosti predložitvenega sodišča, da Sodišču v predhodno odločanje predloži vprašanje v zvezi z razlago prava Unije, kakršna so vprašanja, ki so predmet teh zadev.
47. Iz zgoraj navedenega sklepam, da sta predloga za sprejetje predhodne odločbe dopustna.
B. Prosti pretok, ki se uporabi
48. Glede na stališča, predložena Sodišču, je treba ugotoviti, ali nacionalni ukrepi, obravnavani v sporih o glavni stvari, spadajo na področje določb Pogodbe DEU v zvezi s prostim pretokom kapitala ali tistih v zvezi s svobodo ustanavljanja. Namen teh ukrepov je zakonsko urediti ustanovitev in ohranitev pravic užitka in pravic rabe na kmetijskih zemljiščih.
49. Menim, da navedeni ukrepi ne spadajo v okvir svobode ustanavljanja, določene v členu 49 PDEU, temveč spadajo v okvir prostega pretoka kapitala, zagotovljenega s členom 63 PDEU, in to iz naslednjih razlogov.
50. Kolikor vem, je Sodišče vedno, z eno daljno izjemo,(14) odločilo, da nacionalni ukrepi, ki urejajo naložbe v nepremičnine, spadajo na področje prostega pretoka kapitala.(15)
51. V skladu s to sodno prakso po eni strani pravica pridobiti, izkoriščati in odsvojiti nepremičnine na ozemlju druge države članice ustvarja, če se izvršuje, pretok kapitala.(16)
52. Po drugi strani pretok kapitala zajema transakcije, s katerimi nerezidenti opravijo naložbe v nepremičnine na ozemlju države članice, kot to izhaja med drugim iz nomenklature pretoka kapitala v Prilogi I k Direktivi Sveta 88/361/EGS z dne 24. junija 1988 o izvajanju člena 67 Pogodbe (ES, člen razveljavljen z Amsterdamsko pogodbo),(17) pri čemer je ta nomenklatura obdržala naravo napotila za opredelitev pojma pretok kapitala, vpisanega v člen 63 PDEU.(18)
53. V zvezi s tem je iz pojasnil v Prilogi I k Direktivi 88/361 izrecno razvidno, da kategorija naložb v nepremičnine „vključuje tudi pravice uporabe [pravice užitka], služnostne pravice in gradbene pravice“ (moj poudarek).
54. Poleg tega v tej sodni praksi po mojem mnenju ni vzpostavljeno razlikovanje glede na zasebno ali poklicno namembnost zemljiških posesti, v zvezi s katerimi se opravijo zadevne naložbe. Sodišče je zlasti izrecno omenjalo pretok kapitala, ki nastane zaradi pravice izkoriščati nepremičnine v drugi državi članici, kar po mojem mnenju vključuje možnost izkoriščati te nepremičnine v okviru dejavnosti, ki sicer spada v okvir svobode ustanavljanja.(19)
55. Drugače povedano, nacionalni ukrepi, ki vplivajo na naložbe v nepremičnine, spadajo v okvir prostega pretoka kapitala, tudi če je namen teh naložb omogočiti uresničevanje pravice do ustanavljanja v zadevni državi članici kot fizična oseba(20) ali prek družbe, ustanovljene v tej državi članici.(21)
56. Potrditev te razlage najdem v pojasnilih v Prilogi I k Direktivi 88/361, v skladu s katerimi pojem naložbe v nepremičnine zajema „[n]akup[e] stavb in zemljišč ter gradnj[o] stavb s strani zasebnih oseb zaradi dobička ali za osebno uporabo“ (moj poudarek).
57. To, da bi družba SEGRO ali G. Horváth morebiti izkoriščala kmetijska zemljišča, ki so predmet postopkov v glavni stvari, zato ne more povzročiti, da bi zadevni nacionalni ukrepi spadali na področje uporabe svobode ustanavljanja.
58. Ta razlaga je potrjena tudi z vsebino Priloge X k Aktu o pristopu iz leta 2003, v kateri so določeni nekateri prehodni ukrepi v zvezi s pristopom Madžarske k Uniji na podlagi člena 24 tega akta.
59. Pojasniti moram, da se ti prehodni ukrepi, ki niso predmet vprašanj, ki jih je postavilo predložitveno sodišče, ne uporabljajo v okoliščinah sporov o glavni stvari, kot je trdila Komisija, ker so bile upravne odločbe, obravnavane v sporih o glavni stvari, sprejete po 30. aprilu 2014, ko se je po podaljšanju izteklo prehodno obdobje v zvezi s pridobitvijo kmetijskega zemljišča na Madžarskem iz Priloge X, poglavje 3, točka 2, Akta o pristopu iz leta 2003.(22)
60. Besedilo teh ukrepov vseeno ponuja koristno pojasnilo o področju uporabe prostega pretoka kapitala. S točko 2 poglavja 3 tega akta je bilo namreč Madžarski omogočeno, da pod nekaterimi pogoji in za prehodno obdobje sedmih let od datuma pristopa (ki ga je Komisija podaljšala do 30. aprila 2014(23)) ohrani v veljavi prepovedi glede pridobitve kmetijskih zemljišč za fizične osebe, ki ne prebivajo ali niso državljani Madžarske, ali za pravne osebe.
61. Navedeno poglavje 3 pa je naslovljeno „Prosti pretok kapitala“. Tako so avtorji Akta o pristopu iz leta 2003 izrecno določili, da pridobitev kmetijskih zemljišč za fizične ali pravne osebe spada na področje prostega pretoka kapitala.
62. Iz navedenega izhaja, da je treba obseg nacionalnih ukrepov, obravnavanih v postopkih v glavni stvari, preučiti z vidika prostega pretoka kapitala, zagotovljenega s členom 63 PDEU.
63. Vseeno moram podredno pojasniti, da je preučitev v nadaljevanju mogoče prenesti na svobodo ustanavljanja, kar zadeva tako obstoj omejitve kot neobstoj utemeljitve.
C. Obstoj omejitve prostega pretoka kapitala
64. Zdaj je treba ugotoviti, ali nacionalni ukrepi, obravnavani v postopkih v glavni stvari, vključujejo omejitev prostega pretoka kapitala.
65. Uvodoma je madžarska vlada trdila, da je s členom 345 PDEU državam članicam podeljena velika svoboda glede vsebine in pogojev pridobitve nekaterih pravic v zvezi z lastnino, kot je pravica užitka, z edino omejitvijo, da zaradi tega pridobitev ne postane nemogoča in da ni diskriminacije.
66. Poudariti moram, da člen 345 PDEU sicer izraža načelo nevtralnosti Pogodb glede lastninskopravne ureditve v državah članicah, vendar ta nevtralnost ne pomeni, da naj bi se nacionalni ukrepi, ki urejajo pridobitev zemljiške posesti, izognili temeljnim pravilom prava Unije, zlasti pravilom o prepovedi diskriminacije, svobodi ustanavljanja in prostem pretoku kapitala.(24)
67. Zato okoliščina, da ukrepi, obravnavani v postopkih v glavni stvari, lahko spadajo na področje uporabe člena 345 PDEU, ne more povzročiti, da se pravila iz Pogodbe DEU v zvezi s prostim pretokom kapitala ne uporabljajo.
68. Člen 63 PDEU določa, da so prepovedane vse omejitve pretoka kapitala med državami članicami. Ta prepoved zajema med drugim vsak nacionalni ukrep, ki uvaja diskriminacijo na podlagi izvora kapitala.(25)
69. Poudariti moram, da ima lahko ugotovitev obstoja diskriminacije, ki pomeni resnejšo kršitev obveznosti, ki izhajajo iz prava Unije, od kršitve, ki je posledica zgolj nediskriminatorne omejitve, določene posledice v fazi utemeljevanja.(26)
70. Po mojem mnenju pa nacionalni ukrepi, obravnavani v postopkih v glavni stvari, uvajajo posredno diskriminacijo na podlagi izvora kapitala, kot so pravilno trdile avstrijska in portugalska vlada ter Komisija.
71. V zvezi s tem moram spomniti, da je treba obstoj posredne diskriminacije ugotoviti, če pogoj, določen v nacionalni zakonodaji, čeprav ne uvaja formalnega razlikovanja na podlagi izvora, lažje izpolnjujejo državljani zadevne države članice kot pa državljani drugih držav članic.(27)
72. Nacionalni ukrep, kot je člen 108(1) zakona iz leta 2013 o prehodnih ukrepih, v skladu s katerim po zakonu ugasnejo pravice užitka in pravice rabe, razen če se predloži dokaz, da je bila pogodba o ustanovitvi take pravice sklenjena med ožjimi družinskimi člani, seveda ne vsebuje odkritega razlikovanja na podlagi izvora kapitala.
73. Vendar je s tako zakonodajo uvedena prikrita diskriminacija na podlagi izvora kapitala, ker je verjetnost, da je oseba ožji družinski član osebe, ki je prenesla tako pravico na madžarskih zemljiščih, večja pri madžarskem državljanu kot pri državljanu druge države članice. Drugače povedano, pogoj, določen v členu 108(1) zakona iz leta 2013 o prehodnih ukrepih, bo lažje izpolnila v smislu zgoraj navedene sodne prakse skupina madžarskih državljanov kot pa skupina državljanov drugih držav članic.
74. Ta diskriminatorni učinek je poleg tega še večji zaradi omejitev pri pridobitvi lastninske pravice na kmetijskih zemljiščih, ki so obstajale pred začetkom veljavnosti nacionalnih ukrepov, obravnavanih v teh zadevah. Iz pojasnil, ki jih je predložilo predložitveno sodišče, je namreč razvidno, da je bila v prvotni različici zakona iz leta 1994 o obdelovalnih zemljiščih izključena možnost, da tujci pridobijo lastništvo na obdelovalnih zemljiščih, vendar so te osebe še vedno lahko pridobile pravico užitka ali pravico rabe na takih zemljiščih. Poleg tega in še vedno po navedbah tega sodišča je bilo za pridobitev lastninske pravice na obdelovalnih zemljiščih za tujce pred začetkom veljavnosti zakona iz leta 1994 o obdelovalnih zemljiščih potrebno dovoljenje ministrstva za finance.
75. S temi omejitvami je bil na dva načina okrepljen diskriminatorni učinek člena 108(1) zakona iz leta 2013 o prehodnih ukrepih.
76. Po eni strani te omejitve povečujejo verjetnost, da so sedanji lastniki kmetijskih zemljišč na Madžarskem madžarski državljani. Verjetnost, da je oseba ožji družinski član madžarskega lastnika, pa je večja pri madžarskem državljanu kot pri državljanu druge države članice. Zato te omejitve v povezavi z zahtevo po tem, da je oseba ožji družinski član, delujejo v škodo državljanov drugih držav članic.
77. Po drugi strani so te omejitve državljane drugih držav članic, ki so želeli vlagati v kmetijska zemljišča na Madžarskem, spodbudile k pridobitvi pravic užitka ali pravic rabe na takih zemljiščih. Zato lahko ugasnitev teh pravic, določena v členu 108(1) zakona iz leta 2013 o prehodnih ukrepih, prizadene sorazmerno večje število državljanov drugih držav članic kot madžarskih državljanov.
78. V zvezi s tem je madžarska vlada trdila, da je bilo med več kot 100.000 osebami, katerim so bile ukinjene pravice užitka in rabe v skladu s členom 108(1) zakona iz leta 2013 o prehodnih ukrepih, le 5058 tujih državljanov, vključno z državljani tretjih držav.
79. Ta trditev, ki temelji le na sestavi skupine oseb, ki jih je prizadel ta ukrep, ni upoštevna za presojo obstoja posredne diskriminacije na podlagi izvora. Obstoj take diskriminacije je treba namreč ugotoviti s primerjavo med:
– deležem prizadetih oseb med madžarskimi državljani in
– deležem prizadetih oseb med državljani drugih držav članic.
80. Tako je treba obstoj posredne diskriminacije na podlagi izvora ugotoviti, če obstaja verjetnost, da je delež – in ne absolutno število(28) – oseb, ki jih prizadene zadevni ukrep, večji med državljani drugih držav članic kot med madžarskimi državljani. Na podlagi trditev, predstavljenih v točkah od 70 do 77 teh sklepnih predlogov, menim, da to velja v okoliščinah sporov o glavni stvari.
81. Ko je bila madžarska vlada o tem vprašana na obravnavi, ni predložila nobenih statističnih podatkov ali drugih informacij, s katerimi bi bilo mogoče ovreči to ugotovitev.
82. Madžarska vlada se je sklicevala tudi na možnost, da v primeru ugasnitve pravic užitka ali rabe imetnik teh pravic zahteva finančno nadomestilo od sopogodbene stranke. Ta vlada je pojasnila, da na podlagi upoštevnih določb madžarskega civilnega zakonika to nadomestilo načeloma ustreza znesku obogatitve, ki ga je brez protidajatve pridobil lastnik. Po mnenju te vlade je bila možnost takega finančnega nadomestila potrjena v sodbi Alkotmánybíróság (ustavno sodišče) št. 25 z dne 21. julija 2015.
83. V zvezi s tem poudarjam, da je v vprašanjih, ki ju je predložitveno sodišče postavilo v zadevi C‑113/16, izključena možnost takega finančnega nadomestila, medtem ko je predvidena v vprašanjih, postavljenih v zadevi C‑52/16.
84. Vendar možnost, da imetnik takih pravic zahteva finančno nadomestilo, ne more – v skladu s tem, kar je trdila Komisija – odpraviti posredne diskriminacije, katere obstoj je bil ugotovljen zgoraj.
85. Kljub tej možnosti je namreč z nacionalnimi ukrepi, obravnavanimi v sporih o glavni stvari, določena ugasnitev pravic užitka in rabe, ki so jih ustanovile zasebne oseb, in to proti njihovi volji. Obstajajo pa lahko številni razlogi, iz katerih zasebne sopogodbene stranke ne želijo, da take pravice ugasnejo, kot so želja imetnika, da ohrani užitek na teh zemljiščih zaradi njihovih posebnosti, možnost prihodnjih dohodkov za obe stranki ali nemožnost lastnika, da v primeru ugasnitve plača finančno nadomestilo. Drugače povedano, ugasnitev takih pravic lahko zasebnim sopogodbenim strankam, ki so jih ustanovile, povzroči nevšečnosti, ki jih možnost morebitne finančne poravnave ne more v celoti odpraviti.
86. Ker bo ugasnitev teh pravic proti volji zasebnih sopogodbenih strank, ki so jih ustanovile, prizadela večji delež državljanov drugih držav članic, je zato treba iz tega sklepati, da je ta ugasnitev diskriminatorna, in to kljub možnosti, da imetnik takih pravic zahteva finančno nadomestilo od sopogodbene stranke.
87. Iz navedenega izhaja, da nacionalni ukrepi, obravnavani v sporu o glavni stvari, v skladu s katerimi po zakonu ugasnejo pravice užitka in pravice rabe, razen če se predloži dokaz, da je bila pogodba o ustanovitvi take pravice sklenjena med ožjimi družinskimi člani, pomenijo diskriminatorno omejitev prostega pretoka kapitala, zagotovljenega s členom 63 PDEU.
D. Možnost za utemeljitev omejitve prostega pretoka kapitala
88. Madžarska vlada je v bistvu navedla tri razloge za utemeljitev, ki se nanašajo na kršitev nacionalne zakonodaje na področju deviznega nadzora, boj proti zlorabam in cilj v splošnem interesu, povezan z izkoriščanjem kmetijskih zemljišč.
89. Iz v nadaljevanju navedenih razlogov menim, da z nobenim od teh razlogov ni mogoče utemeljiti nacionalne zakonodaje, ki je predmet teh zadev.
1. Obstoj utemeljitve, ki se nanaša na kršitev nacionalne zakonodaje na področju deviznega nadzora
90. V skladu s členom 65(1)(b) PDEU določbe člena 63 PDEU ne posegajo v pravice držav članic, da sprejmejo vse potrebne ukrepe za preprečevanje kršitev nacionalnih zakonov in drugih predpisov, zlasti na področju obdavčitve in bonitetnega nadzora finančnih institucij.
91. Madžarska vlada je zatrdila, da je bila kljub njihovemu vpisu v zemljiško knjigo pridobitev pravic užitka, na katere se nanašajo ukrepi, obravnavani v postopkih v glavni stvari, nezakonita „ab initio“. Pred 1. januarjem 2002 naj bi bilo namreč za to, da so nerezidenti pridobili pravice užitka in rabe na obdelovalnih zemljiščih, v skladu z nacionalno zakonodajo na področju deviznega nadzora potrebno dovoljenje, ki ga je izdala narodna banka Madžarske. Ta pa naj bi navedla, da ni bila zaprošena za nobeno dovoljenje za devizno poslovanje za namene pridobitve takih pravic. Zato naj bi Madžarska za odpravo te nepravilnosti sprejela člen 108(1) zakona iz leta 2013 o prehodnih ukrepih, ki je vplival na vse pravice užitka in rabe, ki so jih pridobili nerezidenti.
92. Iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da mora biti sankcija, ki vpliva na uresničevanje prostega pretoka, zagotovljenega s Pogodbo DEU, v skladu z načelom sorazmernosti.(29)
93. V obravnavani zadevi menim, da ugasnitev pravic užitka in rabe, določena z nacionalnimi ukrepi, obravnavanimi v postopkih v glavni stvari, ni sorazmerna s ciljem kaznovati kršitev nacionalne zakonodaje na področju deviznega nadzora.
94. Prvič, predvidena sankcija se mi ne zdi primerna za uresničevanje cilja, ki ji je pripisan, to je ureditev transakcij, izvršenih v nasprotju s sistemom deviznega nadzora. Ta sankcija – ugasnitev – namreč prizadene vsako pravico, ki ni bila ustanovljena med ožjimi družinskimi člani, to merilo pa nima nobene zveze z morebitno kršitvijo sistema deviznega nadzora.
95. Drugič, ta sankcija se mi ne zdi sorazmerna z vidika njenega obsega. Po mojem mnenju namreč kršitve zakonodaje, ki uvaja upravni nadzor na področju nakupa in prodaje tujih valut, ni mogoče kaznovati z ugasnitvijo pravic, ustanovljenih s pogodbami med zasebnimi osebami, katerih veljavnosti z vidika materialnopravnih pravil sicer ni sporna. V zvezi s tem se mi zdi primerneje povezati kršitev takega upravnega nadzora z upravnimi sankcijami, zlasti finančne narave.
96. Tretjič, ta sankcija se mi ne zdi sorazmerna tudi z vidika njenega splošnega področja uporabe, ker osebam, katerih pravice so ugasnile, ne omogoča, da dokažejo, da so upoštevale nacionalno zakonodajo na področju deviznega nadzora.
97. Četrtič, menim, da ta sankcija ni sorazmerna z vidika zahtev glede zaupanja v pravo in pravne varnosti. Zdi se mi namreč, da je v nasprotju s temi zahtevami, če se ugasnitev spornih pravic naloži več kot 12 let po njihovi ustanovitvi in zatrjevani kršitvi nacionalne zakonodaje na področju deviznega nadzora.(30)
98. Potrditev tega sklepanja lahko najdem v sodbi Burtscher,(31) ki se je nanašala na primer, ki je primerljiv s tem v tej zadevi, in sicer na ničnost pravnega posla o pridobitvi nepremičnine za nazaj zaradi kršitve upravnih predpisov o obvezni predhodni izjavi. Sodišče je razsodilo, da sankcija ničnosti pravnega posla o pridobitvi nepremičnine, naložena zaradi prepozne predložitve te izjave, ni sorazmerna iz razlogov, ki so delno podobni spodaj navedenim:
– področje uporabe te sankcije ni bilo sorazmerno, ker je bila ta sankcija naložena samodejno ne glede na razloge za zamudo pri predložitvi izjave (točka 55 te sodbe);
– njen obseg prav tako ni bil sorazmeren, ker je radikalno posegala v voljo strank, ki se odraža v dogovoru, ne da bi bila utemeljena z veljavnimi materialnopravnimi določbami, in to čeprav bi bilo z drugimi sankcijami, kot je globa, mogoče učinkovito sankcionirati prepozno predložitev zadevne izjave (točke od 56 do 60 navedene sodbe), ter
– ta sankcija ni bila v skladu z zahtevami pravne varnosti, ki imajo na področju pridobivanja lastninske pravice na nepremičninah poseben pomen (točka 56 navedene sodbe).
99. Iz navedenega sklepam, da ugasnitve pravic užitka in rabe, obravnavane v postopkih v glavni stvari, ni mogoče utemeljiti z morebitno kršitvijo nacionalne zakonodaje na področju deviznega nadzora.
2. Obstoj utemeljitve, ki se opira na boj proti zlorabam
100. Madžarska vlada je trdila tudi, da je ugasnitev pravic užitka in rabe, predvidena z zadevnimi nacionalnimi ukrepi, utemeljena z željo po boju proti zlorabam. V skladu s to utemeljitvijo naj bi se pogodbe, obravnavane v postopkih v glavni stvari, uporabile za izognitev prepovedi pridobitve lastninske pravice na obdelovalnih zemljiščih, ki velja za tuje fizične osebe in pravne osebe. Ta vlada v zvezi s tem pojasnjuje, da ohranitev lastninske pravice, ki je ostala brezpredmetna zaradi podelitve pravice užitka, ne ustreza nobeni ekonomski racionalnosti.
101. V zvezi s tem iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je boj proti zlorabam utemeljen razlog, s katerim je mogoče utemeljiti omejitev prostega pretoka, zagotovljenega s Pogodbo DEU. V skladu s to sodno prakso, ki se je razvila predvsem na davčnem področju, je nacionalni ukrep, ki omejuje prosti pretok, lahko upravičen, če je posebej namenjen povsem umetnim konstruktom, katerih cilj je izogibanje zakonodaji zadevne države članice.(32)
102. Ker pa ta cilj zajema le boj proti povsem umetnim konstruktom, se nanj ni mogoče sklicevati za utemeljitev nacionalnega ukrepa, ki temelji na splošni domnevi zlorabe.(33) Ukrep, ki sledi temu cilju, bi namreč moral za to, da bi bil v skladu z načelom sorazmernosti, nacionalnemu sodišču omogočati preučevanje primera za primerom, upoštevajoč posebnosti vsake zadeve in ob opiranju na objektivne elemente, zato da bi upoštevalo zlorabe zadevnih oseb.(34)
103. V okoliščinah sporov o glavni stvari ugasnitev pravic užitka in rabe na kmetijskih zemljiščih ni primeren ukrep za boj proti zlorabam. Ni namreč mogoče izključiti, da so zlorabo, ki zajema izognitev prepovedi prodaje kmetijskih zemljišč tujim državljanom, organizirali ožji družinski člani.
104. Ti ukrepi poleg tega presegajo to, kar je potrebno za uresničitev tega cilja, ker temeljijo na domnevi zlorabe, ki zadeva vse pravice, ki niso bile ustanovljene med ožjimi družinskimi člani, in to neodvisno od dokazanega obstoja povsem umetnega konstrukta.
105. Iz navedenega sledi, da teh ukrepov ni mogoče utemeljiti s ciljem boja proti zlorabam.
3. Obstoj utemeljitve, ki se opira na cilj v splošnem interesu, povezan z izkoriščanjem kmetijskih zemljišč
106. Za utemeljitev ugasnitve pravic užitka in rabe na kmetijskih zemljiščih, razen tistih, ki so bile ustanovljene med ožjimi družinskimi člani, je madžarska vlada zatrjevala še, da zakonodaja, obravnavana v postopkih v glavni stvari, sledi cilju v splošnem interesu, to je cilju zagotoviti, da so obdelovalna zemljišča v lasti fizičnih oseb, ki jih obdelujejo. Predvsem v imenu tega cilja je bila prepovedana pridobitev lastninske pravice na kmetijskem zemljišču za namene naložb ali špekulacij z nepremičninami, to je za pridobitev kapitalskega dobička, ki bi nastal z zvišanjem cene zemljišč.
107. Po navedbah te vlade je namen te zakonodaje tudi omogočiti izkoriščanje obdelovalnih zemljišč novim podjetjem, olajšati ustanavljanje posesti v velikosti, ki bi omogočala vzdržno in konkurenčno kmetijsko proizvodnjo, in preprečevati drobitev kmetijskih zemljišč.
108. Kot je madžarska vlada pravilno navedla, je Sodišče take cilje že priznalo kot cilje v splošnem interesu, med drugim cilje v zvezi z zagotavljanjem, da je zemljišče v lasti tistih, ki ga obdelujejo, bojem proti špekulacijskim zemljiškim transakcijam, zagotavljanjem razdelitve zemljiške posesti, ki omogoča razvoj vzdržnih kmetijskih gospodarstev, ali podpiranjem razumne rabe razpoložljivih zemljišč z bojem proti pritiskom nepremičninskega trga.(35)
109. Vendar je v skladu z ustaljeno sodno prakso ukrep, s katerim se omejuje prosti pretok, mogoče dopustiti, le če uresničuje cilj v splošnem interesu, če se uporablja na nediskriminatoren način in če spoštuje načelo sorazmernosti, torej če je primeren za zagotavljanje izpolnitve zastavljenega cilja in če ne presega tega, kar je potrebno za dosego cilja.(36)
110. Z vidika te sodne prakse menim, da z uresničevanjem cilja v splošnem interesu, na katerega se sklicuje madžarska vlada, ni mogoče utemeljiti ukrepov, obravnavanih v postopkih v glavni stvari, in sicer iz vsaj dveh razlogov, ki se jima eventualno lahko pridruži še tretji.
111. Na prvem mestu, ti ukrepi, ki omogočajo ohranitev le tistih pravic užitka in rabe, ki so ustanovljene med ožjimi družinskimi člani, niso primerni za uresničevanje ciljev, ki jih je navedla madžarska vlada.
112. Namreč in kot so pravilno pojasnile avstrijska in portugalska vlada ter Komisija, na podlagi ničesar ni mogoče izključiti, da so ožji družinski člani lastnika pridobili take pravice na kmetijskih zemljiščih za namene špekulacij z nepremičninami. V nasprotnem smislu bi bilo tudi možno, da so osebe, ki niso ožji družinski člani lastnika, pridobile take pravice za opravljanje kmetijske dejavnosti.
113. Drugače povedano, merilo, ki ga je izbrala madžarska vlada, in sicer, da je oseba ožji družinski član lastnika, ni primerno za uresničevanje zatrjevanih ciljev.
114. Na drugem mestu, ukrepi, obravnavani v postopkih v glavni stvari, prav tako niso potrebni za uresničevanje ciljev, ki jih navaja madžarska vlada. Uresničevanje teh ciljev bi namreč omogočala druga merila, pri katerih je prosti pretok bolje upoštevan. To bi veljalo za zahtevo, da kmetijska zemljišča dejansko izkoriščajo ali imetniki pravic užitka ali rabe, ustanovljenih na teh zemljiščih, če gre za fizične osebe, ali njihovi delničarji, če gre za pravne osebe.
115. Na tretjem mestu, ukrepi, obravnavani v postopkih v glavni stvari, so diskriminatorni, kot sem ugotovil v točkah od 70 do 86 teh sklepnih predlogov.
116. Ta diskriminatorna narava bi v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 109 teh sklepnih predlogov, zadostovala, da se izključi utemeljitev, ki se opira na cilj v splošnem interesu, povezan z izkoriščanjem kmetijskih zemljišč, ki ga navaja madžarska vlada.
117. Vseeno moram v zvezi s tem opozoriti na obstoj določene neskladnosti v sodni praksi Sodišča. Sodišče je namreč že pristalo na preučitev, ali je s ciljem v splošnem interesu mogoče utemeljiti ukrepe, v zvezi s katerimi je predhodno ugotovilo, da so diskriminatorni.(37)
118. Čeprav menim, da je za pravno varnost bolje, da Sodišče pojasni svojo sodno prakso v zvezi s tem, iz navedenega vsekakor izhaja, da nacionalnih ukrepov, obravnavanih v postopkih v glavni stvari, ni mogoče utemeljiti s ciljem v splošnem interesu, povezanim z izkoriščanjem kmetijskih zemljišč, ki ga navaja madžarska vlada.
E. Člena 17 in 47 Listine
119. Predložitveno sodišče je Sodišče vprašalo tudi o združljivosti nacionalnih ukrepov, obravnavanih v postopkih v glavni stvari, s členoma 17 in 47 Listine.
120. Menim, da na ta vidik zastavljenih vprašanj ni treba odgovoriti, ker so ti ukrepi v nasprotju s pravom Unije, saj vsebujejo neutemeljeno omejitev prostega pretoka kapitala, in to neodvisno od razlage zgoraj navedenih določb Listine.
121. Še več, menim, da v okviru tu obravnavanih zadev zatrjevane kršitve členov 17 in 47 Listine ni mogoče preučiti neodvisno od vprašanja kršitve prostega pretoka.
122. S tem vidikom zastavljenih vprašanj se namreč postavlja kočljivo vprašanje možnosti uporabe Listine za presojo nacionalnih ukrepov, kot so ti iz sporov o glavni stvari, s katerimi se ne izvajajo določbe sekundarnega prava Unije, temveč se z njimi ustvarja neupravičena ovira za prosti pretok, zagotovljen s Pogodbo DEU.
123. Opozoriti je treba, da je področje uporabe Listine glede ravnanja držav članic opredeljeno v njenem členu 51(1), v skladu s katerim se določbe Listine uporabljajo za države članice, samo ko izvajajo pravo Unije.(38)
124. V zvezi s tem je Sodišče presodilo, da ob upoštevanju pojasnil v zvezi s členom 51 Listine, ki jih je treba v skladu s členom 52(7) te listine ustrezno upoštevati, pojem izvajanja, določen v tem členu 51, potrjuje sodno prakso Sodišča glede obsega, v katerem morajo biti ravnanja držav članic v skladu z zahtevami, ki izhajajo iz temeljnih pravic, zagotovljenih s pravnim redom Unije.(39)
125. Sodišče je v sodbi Åkerberg Fransson(40) razsodilo, da je treba, kadar nacionalna ureditev spada na področje uporabe prava Unije, spoštovati temeljne pravice, zagotovljene z Listino. Naj spomnim, da se navedena zadeva ni nanašala na kršitev prostega pretoka, temveč na nacionalno zakonodajo, s katero sta se izvajala zakonodaja Unije na področju DDV in člen 325 PDEU.(41)
126. Sodišče je v zvezi s prostim pretokom v sodbi Pfleger in drugi(42) pojasnilo, da je treba sklicevanje države članice na izjeme, ki jih določa pravo Unije, za utemeljitev omejevanja temeljne svoboščine, ki jo zagotavlja Pogodba, šteti za izvajanje prava Unije v smislu člena 51(1) Listine.
127. V zvezi s tem in zaradi še večje natančnosti, iz ustaljene sodne prakse izhaja, da kadar Sodišče preuči nacionalno zakonodajo z vidika prostega pretoka, je temeljne pravice, katerih varstvo je zagotovljeno s pravom Unije, mogoče uveljavljati v dveh primerih, ki sta oba povezana z obstojem utemeljitve.(43)
128. Prvi primer se nanaša na sklicevanje države članice na razlog za utemeljitev, ki se neposredno nanaša na varstvo temeljne pravice. Gre za primer „Schmidberger“, pri katerem se temeljne pravice uporabijo kot zaščita za obrambo zadevne zakonodaje.(44)
129. Drugi primer se nanaša na zavrnitev razloga za utemeljitev, na katerega se sklicuje država članica, zaradi kršitve temeljne pravice. Gre za primer „ERT“, pri katerem temeljne pravice povzročijo izgubo zaščite, postavljene za obrambo zadevne zakonodaje.(45)
130. Kolikor vem, pa Sodišče ni nikoli menilo nasprotno, da je zatrjevano kršitev temeljne pravice mogoče preučiti neodvisno od kršitve prostega pretoka. Drugače povedano, če je edina navezna okoliščina s pravom Unije obstoj omejitve prostega pretoka, se varstvo temeljnih pravic lahko uporabi za utemeljitev (primer „Schmidberger“) ali pa povzroči izgubo utemeljitve (primer „ERT“), ne more pa biti neodvisen razlog za neskladnost s pravom Unije.
131. Tu obravnavani zadevi pa spadata prav v ta zadnji primer. Edina navezna okoliščina s pravom Unije je namreč obstoj omejitve prostega pretoka kapitala.(46) Madžarska vlada se ni sklicevala na člena 17 in 47 Listine, da bi utemeljila zadevne nacionalne ukrepe (primer „Schmidberger“), in njuna razlaga ni potrebna za zavrnitev razlogov za utemeljitev, ki jih je navedla ta vlada (primer „ERT“).(47) V resnici želi predložitveno sodišče izvedeti, ali sta s temi ukrepi kršena člena 17 in 47 Listine neodvisno od kršitve prostega pretoka kapitala.(48)
132. V teh okoliščinah in ob upoštevanju zgoraj navedene sodne prakse se nagibam k mnenju, da Sodišče ne more preučiti te zatrjevane kršitve členov 17 in 47 Listine.
133. Jasno moram poudariti obseg tega stališča, ki izključuje možnost uporabe Listine v posebnih okoliščinah teh dveh zadev. To stališče se očitno ne nanaša na akte institucij Unije (primer „Kadi“(49)) in na akte držav članic, s katerimi se izvaja zakonodaja Unije (primer „Åkerberg Fransson“(50)).
134. Prav tako ne zadeva nacionalnih ukrepov, ki so utemeljeni s prostim pretokom, vendar je z njimi kršena temeljna pravica, zagotovljena z Listino (primer „ERT“(51)). V zadnjenavedenem primeru se temeljne pravice namreč ne uporabljajo neodvisno, temveč v okviru utemeljitve za omejitev prostega pretoka.
135. V resnici se stališče, ki ga zagovarjam in v skladu s katerim je izključena možnost preučitve zatrjevane kršitve Listine neodvisno od vprašanja kršitve prostega pretoka, nanaša na naslednja primera. Prvič, Listina se ne more uporabljati samostojno, če nacionalni ukrepi vsebujejo omejitev, ki nikakor ni utemeljena z vidika prostega pretoka (primer tu obravnavanih zadev). Drugič, Listina se ne more uporabljati samostojno, če taki ukrepi ne vsebujejo omejitve prostega pretoka (primer „Keck in Mithouard“(52)).
136. V prvem primeru, za katerega gre tudi v obravnavanih zadevah, je očitno, da izključitev možnosti samostojne uporabe Listine v praksi ne pomeni nobene razlike, ker so zadevni nacionalni ukrepi vsekakor v nasprotju s pravom Unije.
137. Zato je dejanski praktični obseg pravnega stališča, ki ga zagovarjam tu, omejen na nacionalne zakonodaje vrste „Keck in Mithouard“. V tem primeru bi namreč privolitev v to, da se kršitev Listine lahko preuči neodvisno od kršitve prostega pretoka, pomenila, da bi lahko bile vse nacionalne zakonodaje, celo tiste, s katerimi se ta svoboščina ne omejuje, kaznovane z vidika Listine, če postanejo vprašljive v dejanskem položaju, ki spada na področje uporabe navedene svoboščine, to je v vsakem čezmejnem položaju. V konkretnem primeru bi to zlasti pomenilo, da bi bilo zakonodajo, s katero je prepovedano nočno delo v pekarnah, v zvezi s katero je Sodišče odločilo, da ne omejuje prostega pretoka blaga,(53) odslej mogoče preučiti z vidika določb Listine (zlasti njenih členov 15 in 16).
138. Taka razlaga se mi zdi težko združljiva s členom 6(1) PEU in členom 51(2) Listine, v skladu s katerima se z določbami Listine nikakor ne razširjajo pristojnosti Unije, kot so opredeljene v Pogodbah.
139. Po mojem mnenju je treba to razlago zavrniti, tako da se izključi možnost preučitve zatrjevane kršitve Listine neodvisno od vprašanja kršitve prostega pretoka. Prav ta pristop je bil sprejet v sodbi Pelckmans Turnhout,(54) v kateri je Sodišče odločilo, da Listine ni mogoče uporabiti samostojno, če z zadevno nacionalno zakonodajo prosti pretok ni omejen.
140. Nasprotno pa se mi zdi, da sodba Pfleger in drugi,(55) ki se je nanašala na nacionalno zakonodajo, ki je vsebovala neupravičeno omejevanje svobode opravljanja storitev, ohranja dvom o možnosti samostojne uporabe Listine.
141. Sodišče je namreč v točkah 35 in 36 te sodbe pravilno opozorilo, da se v okviru presoje razlogov za utemeljitev ni mogoče sklicevati na Listino. Vendar je v točkah od 57 do 60 navedene sodbe pristalo na preučitev obstoja kršitve členov od 15 do 17 Listine neodvisno od vprašanja kršitve svobode opravljanja storitev (ugotovljene v točkah od 39 do 56 navedene sodbe).(56) Po mojem mnenju se s tem pristopom ohranja dvom, ki ga je treba odpraviti, glede možnosti preučitve zatrjevane kršitve Listine neodvisno od vprašanja kršitve prostega pretoka.
142. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na ta vidik zastavljenih vprašanj odgovori tako, da kadar Sodišče preučuje nacionalno zakonodajo z vidika prostega pretoka, zatrjevane kršitve temeljnih pravic, zagotovljenih z Listino, ni mogoče preučiti neodvisno od vprašanja kršitve te svoboščine.
VI. Predlog
143. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (upravno in delovno sodišče v Szombathelyju, Madžarska) odgovori:
Člen 63 PDEU je treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, kot je ta iz sporov o glavni stvari, ki določa ugasnitev pravic užitka in pravic rabe na obdelovalnih zemljiščih, razen če se predloži dokaz, da so bile te pravice ustanovljene med ožjimi družinskim člani, in to kljub možnosti, da imetnik navedenih pravic dobi finančno nadomestilo od sopogodbene stranke.
Člen 51(1) in (2) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah je treba razlagati tako, da kadar Sodišče preučuje nacionalno zakonodajo z vidika prostega pretoka, zatrjevane kršitve temeljnih pravic, zagotovljenih z Listino, ni mogoče preučiti neodvisno od vprašanja kršitve te svoboščine.