SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (prvi senat)
z dne 10. maja 2017(*)
„Institucionalno pravo – Evropska državljanska pobuda – Čezatlantski sporazum o partnerstvu za trgovino in naložbe – Celovit gospodarski in trgovinski sporazum – Očitna nepristojnost Komisije – Predlog pravnega akta za izvajanje pogodb – Člen 11(4) PEU – Člen 2(1) in člen 4(2)(b) Uredbe (EU) št. 211/2011 – Enako obravnavanje“
V zadevi T‑754/14,
Michael Efler, stanujoč v Berlinu (Nemčija), in druge tožeče stranke, ki so poimensko navedene v prilogi,(1) ki jih zastopa B. Kempen, profesor,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki sta jo najprej zastopala J. Laitenberger in H. Krämer, nato H. Krämer ter nazadnje H. Krämer in F. Erlbacher, agenti,
tožena stranka,
zaradi predloga na podlagi člena 263 PDEU za razglasitev ničnosti Sklepa Komisije C(2014) 6501 final z dne 10. septembra 2014 o zavrnitvi prijave predlagane evropske državljanske pobude „Stop TTIP“,
SPLOŠNO SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi H. Kanninen, predsednik, E. Buttigieg (poročevalec) in L. Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín, sodniki,
sodna tajnica: S. Bukšek Tomac, administratorka,
na podlagi pisnega dela postopka in obravnave z dne 13. septembra 2016,
izreka naslednjo
Sodbo
Dejansko stanje
1 Svet Evropske unije je s sklepom z dne 27. aprila 2009 pooblastil Komisijo Evropskih skupnosti, da s Kanado začne pogajanja za sklenitev prostotrgovinskega sporazuma, ki bo v nadaljevanju poimenovan „Celovit gospodarski in trgovinski sporazum“ (Comprehensive Economic and Trade Agreement, v nadaljevanju: sporazum CETA). Svet je s sklepom z dne 14. junija 2013 pooblastil Komisijo, da z Združenimi državami Amerike začne pogajanja za sklenitev prostotrgovinskega sporazuma, ki bo v nadaljevanju poimenovan „Čezatlantsko partnerstvo za trgovino in naložbe“ (Transatlantic Trade and Investment Partnership, v nadaljevanju: sporazum TTIP).
2 Tožeče stranke, M. Efler ter ostale, v prilogi poimensko navedene tožeče stranke, so kot članice za to ustanovljenega državljanskega odbora Komisiji 15. julija 2014 posredovale prijavo predlagane evropske državljanske pobude (v nadaljevanju: EDP), naslovljeno „Stop TTIP“ (v nadaljevanju: predlagana EDP). V predlagani EDP je v zvezi z njenim predmetom navedeno, da „Evropska komisija […] Svetu predlaga, naj prekliče pogajalski mandat za [sporazum TTIP] in naj ne sklene [sporazuma CETA]“. V predlagani EDP je glede ciljev, ki jim sledi, navedeno, da gre za to, da se „prepreči sklenitev sporazumov TTIP in CETA, saj vsebujeta več kritičnih točk, kot so postopki reševanja sporov med vlagatelji in državami ter določbe o sodelovanju na področju regulativnega sodelovanja, kar ogroža demokracijo in pravno državo […]; da se v nepreglednih pogajanjih prepreči znižanje standardov na področju dela, socialnega varstva, varstva okolja, varstva zasebnosti in varstva potrošnikov, in deregulacijo javnih storitev (kot je na primer oskrba s pitno vodo) ter kulture“ in da se izrazi podpora „alternativni trgovinski in naložbeni politiki v [Evropski uniji]“. V predlagani EDP sta kot pravna podlaga navedena člena 207 in 218 PDEU.
3 Komisija je s Sklepom C(2014) 6501 z dne 10. septembra 2014 (v nadaljevanju: izpodbijani sklep) zavrnila prijavo predlagane EDP v skladu s členom 4(2)(b) Uredbe (EU) št. 211/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. februarja 2011 o državljanski pobudi (UL 2011, L 65, str. 1).
4 V izpodbijanem sklepu je v bistvu navedeno, da sklep Sveta o pooblastitvi Komisije za začetek pogajanj za sklenitev sporazuma s tretjimi državami ni pravni akt Evropske unije in zato priporočilo, ki se nanj sklicuje, ni ustrezen predlog v smislu člena 11(4) PEU in člena 2(1) Uredbe št. 211/2011, ker gre pri takem sklepu za pripravljalni akt glede na poznejši sklep Sveta o odobritvi podpisa in sklenitvi sporazuma, kot je bil izpogajan. Tak pripravljalni akt bi imel pravne učinke samo med zadevnimi institucijami, ne bi pa spreminjal prava Unije, drugače kot sklep o podpisu in sklenitvi določenega sporazuma, ki bi bil lahko predmet EDP. Komisija na podlagi tega ugotavlja, da je treba zavrniti prijavo predlagane EDP v delu, v katerem se nanaša na poziv njej, da Svetu predloži predlog za sprejetje sklepa o preklicu pooblastila za začetek pogajanj za sklenitev sporazuma TTIP.
5 V izpodbijanem sklepu je poleg tega določeno, da če je predlagano EDP mogoče razumeti tako, da se z njo Komisijo poziva, naj Svetu ne predloži predlogov sklepov o podpisu in sklenitvi sporazuma CETA ali sporazuma TTIP oziroma naj Svetu predloži predloge sklepov o neodobritvi podpisa teh sporazumov oziroma o njuni nesklenitvi, taka pobuda tudi ne spada na področje uporabe člena 2(1) Uredbe št. 211/2011, v skladu s katerim EDP poziva k sprejetju pravnih aktov Unije, ki so potrebni za izvajanje pogodb in imajo samostojne pravne učinke.
6 Komisija je v izpodbijanem sklepu ugotovila, da je predlagana EDP zato zunaj okvira, v katerem ima Komisija pristojnost za predložitev predlogov pravnih aktov Unije za izvajanje Pogodb v skladu s členom 4(2)(b) Uredbe št. 211/2011 v povezavi s členom 2(1) te uredbe.
Postopek in predlogi strank
7 Tožeče stranke so 10. novembra 2014 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložile to tožbo.
8 Tožeče stranke so 15. aprila 2016 z ločeno vlogo v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložile predlog za izdajo začasne odredbe, ki je bil zavrnjen s sklepom z dne 23. maja 2016, Efler in drugi/Komisija (T-754/14 R, neobjavljen, EU:T:2016:306). Tožeče stranke so 17. julija 2016 vložile pritožbo na podlagi člena 57, drugi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije, ki je bila zavrnjena s sklepom podpredsednika Sodišča z dne 29. septembra 2016, Efler in drugi/Komisija (C-400/16 P(R), neobjavljen, EU:C:2016:735).
9 Tožeče stranke Splošnemu sodišču predlagajo, naj:
– izpodbijani sklep razglasi za ničen;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
10 Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– zavrne tožbo;
– tožečim strankam naloži plačilo stroškov.
Pravo
11 V utemeljitev svoje tožbe tožeče stranke navajajo dva tožbena razloga, prvi se nanaša na kršitev člena 11(4) PEU, člena 2(1) in člena 4(2)(b) Uredbe št. 211/2011, drugi pa na neupoštevanje načela enakega obravnavanja.
12 Tožeče stranke v zvezi s prvim tožbenim razlogom navajajo, prvič, da če zavrnitev prijave predlagane EDP temelji na okoliščini, da so sklepi Sveta o pooblastitvi za začetek pogajanj za sklenitev mednarodnega sporazuma pripravljalni akti, ne oporekajo pripravljalni naravi teh sklepov. Vendar se za sklepe Sveta o pooblastilu za podpis mednarodnega sporazuma položaj ne razlikuje. Poleg tega naj bi se Uredba št. 211/2011 na splošno nanašala na vsak pravni akt, ne da bi se omejevala na akte, ki ustvarjajo dokončne učinke, niti iz zgodovine nastanka zadevnih določb niti iz njihovega normativnega okvira pa naj ne bi izhajalo, da je treba pojem „pravni akt“ razlagati ozko. Nazadnje bi sklep o preklicu pogajalskega mandata Komisije povzročil konec pogajanj in bi bil zato dokončen.
13 Drugič, tožeče stranke ugotavljajo, da če zavrnitev prijave predlagane EDP temelji na okoliščini, da imajo sklepi Sveta o pooblastitvi za začetek pogajanj za sklenitev mednarodnega sporazuma učinke zgolj med zadevnimi institucijami, pa širok pojem pravnega akta v členih od 288 do 292 PDEU prepoveduje, da se to lastnost pravnega akta zanika sklepom Komisije, sprejetim zunaj rednega zakonodajnega postopka, in da se te izključi s področja uporabe določb v zvezi z EDP, ker so ti sklepi pravno zavezujoči. Niti iz besedila Pogodb, niti iz njune sistematike, niti iz njunih ciljev ni razvidno, da bi bilo treba načelo demokracije, na katerem temelji Unija, uporabiti samo za osebe, ki jih zadevni pravni akt zadeva oziroma se nanje nanaša. Komisija bi bila v protislovju sama s sabo, če bi poleg tega priznala, da je dopustna EDP o pritrditvi in potrditvi, katere namen je podpis in sklenitev sporazuma, katerega predmet in vsebina sta že določena.
14 Tretjič, tožeče stranke navajajo, da če izpodbijani sklep temelji na domnevni „destruktivnosti“ predlogov aktov, katerih namen je preklic pogajalskega mandata Komisije za sklenitev sporazuma TTIP in predložitev predloga Svetu, naj ne odobri podpisa sporazumov TTIP in CETA oziroma ju ne sklene, takim predlogom ne nasprotuje okoliščina, da bi predlagani pravni akt v skladu s členom 11(4) PEU in členom 2(1) Uredbe št. 211/2011 moral prispevati k „izvajanju Pogodb“, ker bi predvideni akti v taki ali drugačni obliki pripeljali do praktičnega izvajanja podlag za pristojnosti, ki izhajajo iz primarnega prava. Po mnenju tožečih strank splošna pravica državljanov, da sodelujejo v demokratičnem življenju Unije, vključuje možnost ukrepanja, da se spremeni veljavne akte sekundarne zakonodaje, da se jih preoblikuje oziroma razveljavi, bodisi v celoti bodisi v delu. Prijava predlagane EDP bi vodila k večji javni razpravi, kar je primarni cilj vsake EDP.
15 Poleg tega, čeprav bi – kakor Komisija prvič navaja v odgovoru na tožbo – vsakršna oblika mednarodne pogodbe, katere namen je razveljavitev obstoječe pogodbe ali sprejetje popolnoma nove pogodbe, lahko bila sprožena z evropsko državljansko pobudo, pa bi bilo protislovno, da ne bi mogla biti usmerjena v to, da se prepreči sklenitev pogodbe, ki je v postopku pogajanj.
16 Tožeče stranke dalje navajajo, da predlog Svetu, naj ne odobri sporazuma CETA, ne izključuje tega, da bi bilo spremenjene osnutke čezatlantskih sporazumov o prosti trgovini mogoče pozneje dodelati.
17 Nazadnje, predlagana EDP nikakor ni „očitno“ zunaj okvira pristojnosti Komisije, kot to zahteva člen 4(2)(b) Uredbe št. 211/2011.
18 Komisija najprej navaja, da je očitek, ki se nanaša na kršitev člena 11(4) PEU, brezpredmeten, ker je Uredba št. 211/2011, ki je sprejeta na podlagi člena 24, prvi odstavek, PDEU, referenčno merilo za nadzor zakonitosti sklepov Komisije v zvezi s prijavo predlagane EDP.
19 Komisija dalje trdi, da ima sklep Sveta, s katerim jo ta pooblašča za začetek pogajanj za sklenitev mednarodnega sporazuma, drugače kot sklep Sveta o podpisu takšnega sporazuma, izključno pripravljalni značaj, ker pravne učinke ustvarja samo v razmerju med institucijami. Sistematična in namenska razlaga člena 2(1) in člena 4(2)(b) Uredbe št. 211/2011 pa bi pripeljala do sklepa, da pravni akt, ki ima izključno pripravljalni značaj, ni pravni akt v smislu navedenih določb.
20 Poleg tega so po mnenju Komisije predmet EDP samo pravni akti, katerih učinki presegajo razmerja med institucijami Unije, saj je cilj demokratične udeležbe, ki se jo želi s pobudo spodbuditi, vključiti državljane k sodelovanju pri odločitvah, ki se vsaj potencialno nanašajo na njihovo pravno sfero. Svet in Komisija naj bi imela zadostno posredno demokratično upravičenje za sprejetje aktov, katerih pravni učinki so omejeni na institucije.
21 Poleg tega se po mnenju Komisije s predlagano EDP obide pravilo, v skladu s katerim Komisije z EDP ni mogoče pozvati, naj ne predlaga nekega pravnega akta ali da predlaga sklep o nesprejetju nekega pravnega akta. Besedilo člena 10(1)(c) Uredbe št. 211/2011 v delu, v katerem se sklicuje na „morebitne ukrepe“, namreč predpostavlja, da so EDP dopustne samo takrat, kadar se nanašajo na sprejetje pravnega akta z določeno vsebino ali na razveljavitev obstoječega pravnega akta. Če bi Komisija v svojem sporočilu v skladu s členom 10(1)(c) Uredbe št. 211/2011 navedla, da ne namerava predlagati ustrezajočega pravnega akta, bi to vodilo k nedopustnemu političnemu omejevanju njene pravice do pobude. K temu gre dodati, da bi bilo funkcijo EDP, ki je pripraviti Komisijo, da javno naslovi temo, ki je predmet EDP, in tako sproži politično razpravo, mogoče v celoti izpolniti le s predlagano EDP, ki se nanaša na sprejetje pravnega akta z določeno vsebino ali na razveljavitev obstoječega pravnega akta. EDP, s katero bi se zahtevalo nesprejetje sklepa Sveta, ne bi mogla več izpolniti funkcije, namreč da se sploh sproži takšna politična debata, pomenila pa bi tudi nedopustno vmešavanje v nekončan zakonodajni postopek.
22 Nazadnje, sklep Sveta o nesprejetju sporazumov TTIP ali CETA, kot se zanj zavzema predlagana EDP, naj ne bi imel samostojnega obsega glede na le nesprejetje sklepa Sveta o odobritvi sklenitve sporazuma, tako da bi bil tak sklep pravno odveč. EDP s takšnim ciljem naj bi bila zato funkcionalno enakovredna EDP, s katero se zahteva opustitev vložitve predloga pravnega akta, in je zato kot taka nedopustna.
23 Splošno sodišče opozarja, da člen 11(4) PEU določa, da lahko najmanj milijon državljanov Unije iz večjega števila držav članic s svojo pobudo Evropsko komisijo pozove, naj v okviru svojih pristojnosti predloži ustrezen predlog v zadevah, za katere ti državljani menijo, da je za izvajanje Pogodb treba sprejeti pravni akt Unije.
24 Kot je navedeno v uvodni izjavi 1 Uredbe št. 211/2011, s katero sta Evropski parlament in Svet v skladu s členom 24(1) PDEU sprejela določbe v zvezi s postopki in pogoji, ki veljajo za EDP v smislu člena 11 PEU, Pogodba EU krepi državljanstvo Unije in nadalje krepi demokratično delovanje Unije, med drugim z zagotavljanjem, da mora vsak državljan imeti pravico sodelovati v demokratičnem življenju Unije prek EDP (sodbi z dne 30. septembra 2015, Anagnostakis/Komisija, T‑450/12, v pritožbenem postopku, EU:T:2015:739, točka 26, in z dne 19. aprila 2016, Costantini in drugi/Komisija, T‑44/14, EU:T:2016:223, točki 53 in 73). V tej uvodni izjavi je dalje navedeno, da ta postopek daje državljanom možnost, da se kot Evropski parlament v skladu s členom 225 PDEU in Svet v skladu s členom 241 PDEU neposredno obrnejo na Komisijo s pozivom, naj predloži zakonodajni predlog pravnega akta Unije za izvajanje Pogodb.
25 Za to je v členu 2(1) Uredbe št. 211/2011 EDP opredeljena kot pobuda, ki je predložena Komisiji na podlagi te uredbe, pri čemer je Komisija pozvana, naj v okviru svojih pristojnosti predloži „ustrezen predlog v zadevah, za katere državljani menijo, da je za namen izvajanja Pogodb treba sprejeti pravni akt Unije“, ki ga je podprlo vsaj milijon upravičenih podpisnikov iz vsaj ene četrtine vseh držav članic.
26 V skladu s členom 4(2)(b) in (3) Uredbe št. 211/2011 Komisija zavrne prijavo predlagane državljanske pobude, če je zunaj okvira, v katerem ima Komisija pristojnost za predložitev predlogov pravnih aktov Unije za izvajanje Pogodb.
27 Člen 10(1)(c) te uredbe določa, da Komisija ob prejemu EDP v skladu s členom 9 te uredbe v treh mesecih v sporočilu poda svoje pravne in politične sklepe v zvezi z EDP, ter „morebitne ukrepe, ki jih namerava ali ne namerava izvesti, in njihovo obrazložitev“.
28 Glede obsega predlagane EDP so tožeče stranke v odgovoru na vprašanje, postavljeno na obravnavi, pojasnile, da njen namen ni pozvati Komisijo, naj Svetu ne predloži predloga akta o odobritvi podpisa sporazumov TTIP ali CETA in o sklenitvi teh sporazumov, temveč pozvati Komisijo, naj na eni strani Svetu predloži predlog pravnega akta Sveta o preklicu pogajalskega mandata za sklenitev sporazuma TTIP, na drugi strani pa predlog pravnega akta Sveta, da Komisije ne pooblasti za podpis sporazumov TTIP in CETA ter da se teh sporazumov ne sklene.
29 Poleg tega se ta tožba ne nanaša na pristojnost Unije za pogajanja o sporazumih TTIP in CETA, temveč tožeče stranke z njo izpodbijajo razloge, navedene v izpodbijanem sklepu za zavrnitev prijave predlagane EDP v delu, v katerem je njen namen preklic pogajalskega mandata za sklenitev sporazuma TTIP ter preprečitev podpisa in sklenitve sporazumov CETA in TTIP.
30 V zvezi s tem iz izpodbijanega sklepa izhaja, da po mnenju Komisije okoliščina, da je sklep Sveta – s katerim je pooblaščena, da začne pogajanja za sklenitev mednarodnega sporazuma – zgolj pripravljalen in ima pravne učinke samo med institucijami, nasprotuje temu, da bi bil ta sklep opredeljen kot pravni akt v smislu zadevnih predpisov, in nasprotuje prijavi predlagane EDP v delu, v katerem je namenjena odpravi takšnega sklepa. Enako velja za predlagano EDP v delu, v katerem je z njo Komisija pozvana k temu, da Svetu predloži predlog sklepa o neodobritvi podpisa zadevnih sporazumov oziroma o njuni nesklenitvi, saj tak sklep ne bi imel samostojnih pravnih učinkov, čeprav je v skladu s členom 2(1) Uredbe št. 211/2011 cilj EDP sprejetje pravnih aktov, potrebnih „za namen izvajanja Pogodb“, za kar pa ne gre v obravnavanem primeru.
31 Kot je bilo navedeno zgoraj, Komisija zavrne prijavo predlaganih EDP, ki so zunaj okvira pristojnosti, na podlagi katerih lahko predloži „predlog pravnega akta Unije za namen izvajanja Pogodb“.
32 Ni sporno, da lahko Komisija na lastno pobudo predloži Svetu predlog akta, s katerim se ji prekliče mandat za začetek pogajanj za sklenitev mednarodnega sporazuma. Prav tako ni ovir za to, da Komisija Svetu predloži predlog sklepa, da nazadnje ne odobri podpisa dogovorjenega sporazuma oziroma da ga ne sklene.
33 Komisija vseeno navaja, da takšni akti ne morejo biti predmet predlagane EDP in se sklicuje, prvič, na to, da ima začetek pogajanj za sklenitev mednarodnega sporazuma pripravljalni značaj in zunaj institucij nima pravnih učinkov, in drugič, na okoliščino, da pravni akti, katerih sprejetje se predlaga, niso potrebni „za namen izvajanja Pogodb“.
34 Najprej je treba opozoriti, da se stranke strinjajo glede tega, da je sklep Sveta, ki Komisijo pooblašča, da v skladu s členoma 207 in 218 PDEU začne pogajanja za sklenitev mednarodnega sporazuma, pripravljalni akt glede na poznejši sklep o podpisu in sklenitvi takega sporazuma ter ima pravne učinke le v odnosih med Unijo in njenimi državami članicami ter institucijami Unije (glej v tem smislu sodbi z dne 4. septembra 2014, Komisija/Svet, C‑114/12, EU:C:2014:2151, točka 40, in z dne 16. julija 2015, Komisija/Svet, C‑425/13, EU:C:2015:483, točka 28).
35 Kot pravilno trdijo tožeče stranke, se pojma pravni akt v smislu člena 11(4) PEU, člena 2(1) Uredbe št. 211/2011 in člena 4(2)(b) iste uredbe, ker ni dokaza o nasprotnem in v nasprotju s pojmovanjem Komisije, ne more razlagati tako, da je omejen samo na dokončne pravne akte Unije, ki imajo pravne učinke do tretjih oseb.
36 Niti besedilo zadevnih določb niti cilji teh določb posebej ne upravičujejo tega, da se sklep o začetku pogajanj za sklenitev mednarodnega sporazuma – kot sta v tem primeru sporazuma TTIP in CETA – ki je bil sprejet na podlagi člena 207(3) in (4) PDEU in člena 218 PDEU ter ki je očitno sklep v smislu člena 288, četrti odstavek, PDEU (glej v tem smislu sodbi z dne 4. septembra 2014, Komisija/Svet, C-114/12, EU:C:2014:2151, točka 40, in z dne 16. julija 2015, Komisija/Svet, C-425/13, EU:C:2015:483, točka 28), za namene EDP izključi iz pojma pravnega akta.
37 Nasprotno, načelo demokracije – ki je, kot je med drugim navedeno v preambuli Pogodbe EU, v členu 2 PEU in v preambuli Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, eno izmed temeljnih vrednot, na katerih temelji Unija – in cilj, ki se mu posebej sledi z mehanizmom EDP, in sicer krepitev demokratičnega delovanja Unije s tem, da se vsakemu državljanu zagotovi splošna pravica do sodelovanja v demokratičnem življenju (glej točko 24 zgoraj), zahtevata, da se pojem pravnega akta razlaga tako, da vključuje pravne akte, kot je sklep o začetku pogajanj za sklenitev mednarodnega sporazuma, katerega nesporni namen je spremeniti pravni red Unije.
38 Stališče Komisije, da naj bi Svet in Komisija imela zadostno posredno demokratično upravičenje za sprejetje pravnih aktov, ki nimajo pravnih učinkov do tretjih oseb, bi namreč imela za posledico znatno omejevanje mehanizma EDP kot instrumenta sodelovanja državljanov Unije pri njeni normativni dejavnosti s sklepanjem mednarodnih sporazumov. Če bi bilo obrazložitev iz izpodbijanega sklepa, odvisno od primera, mogoče razlagati tako, da nazadnje državljane Unije ovira pri tem, da predlagajo začetek pogajanj o novi pogodbi, o kateri se je treba pogajati z EDP, bi bila navedena utemeljitev očitno v nasprotju s cilji, ki se jim sledi s Pogodbama, in tudi z Uredbo št. 211/2011 ter je zato ni mogoče sprejeti.
39 Zato je treba prav tako zavrniti trditev Komisije v izpodbijanem sklepu, da sklep o preklicu pooblastila za začetek pogajanj za sklenitev sporazuma TTIP za namene predlagane EDP ni zajet s pojmom pravnega akta, ker tudi samo navedeno pooblastilo ni zajeto s tem pojmom zaradi njegovega pripravljalnega značaja in neobstoja učinkov do tretjih oseb. To velja še toliko bolj, ker – kot so pravilno navedle tožeče stranke – sklep o preklicu pooblastila za začetek pogajanj za sklenitev mednarodnega sporazuma, če so z njim ta pogajanja prekinjena, ne more biti opredeljen kot pripravljalni akt, temveč je dokončen.
40 Poleg tega Komisija zoper prijavo predlagane EDP še navaja, da so pravni akti Sveta, na sprejetje katerih se nanaša ta predlog, zlasti sklepi Sveta, da se ne podpiše ali ne sklene sporazumov TTIP in CETA, „destruktivni“ akti, ki niso sprejeti z namenom „izvajanja pogodb“ in zato ne morejo biti predmet EDP.
41 Na to je treba odgovoriti, da predpisi v zvezi z EDP ne vsebujejo nobene navedbe, na podlagi katere ne bi bilo mogoče sodelovanje državljanov za preprečitev sprejetja pravnega akta. Čeprav je res, da mora predlagani pravni akt v skladu s členom 11(4) PEU in členom 2(1) Uredbe št. 211/2011 prispevati k izvajanju Pogodb, to velja za akte, katerih predmet je preprečitev sklenitve sporazumov TTIP in CETA ter s katerimi naj bi se spremenil pravni red Unije.
42 Kot so pravilno navedle tožeče stranke, cilj sodelovanja v demokratičnem življenju Unije, ki se mu sledi z mehanizmom EDP, očitno vključuje možnost zahtevati, da se veljavne pravne akte v celoti ali deloma spremeni.
43 Zato ne obstaja tudi noben razlog, da se iz demokratične razprave izključi pravne akte, ki se nanašajo na umik sklepa o začetku pogajanj za sklenitev mednarodnega sporazuma, kakor tudi akte, katerih predmet je preprečiti podpis in sklenitev takega sporazuma, ki v nasprotju s trditvami Komisije nedvomno ustvarjajo samostojne pravne učinke s tem, da, odvisno od primera, preprečujejo napovedano spremembo prava Unije.
44 Stališče Komisije, kot očitno izhaja iz izpodbijanega sklepa, bi nazadnje pomenilo, da bi se EDP lahko nanašala le na sklep Sveta o sklenitvi ali odobritvi podpisa mednarodnih sporazumov, glede katerih so pobudo dale institucije Unije in so bili predhodno izpogajani, pri čemer bi se državljanom Unije onemogočilo, da za predlagane spremembe ali opustitev teh sporazumov uporabijo mehanizem EDP. Res je, da je Komisija pred Splošnim sodiščem navedla, da bi EDP, odvisno od primera, lahko vključevala tudi predlog za začetek pogajanj za sklenitev mednarodnega sporazuma. V tem zadnjenavedenem primeru pa nič ne upravičuje tega, da se pobudnikom predlagane EDP naloži, da počakajo na sklenitev sporazuma, da bi nazadnje lahko izpodbijali zgolj njegovo ustreznost.
45 Trditvam Komisije, da bi akti, ki naj bi jih v skladu s predlagano EDP predložila Svetu, prispevali k nedopustnemu vmešavanju v potek nekončanega zakonodajnega postopka, ni mogoče pritrditi. Cilj EDP je omogočiti državljanom Unije udeležbo v demokratičnem življenju Unije, zlasti tako, da se Komisiji natančno pojasni vprašanja, postavljena v EDP, da se to institucijo pozove, naj poda predlog pravnega akta Unije, potem ko je – odvisno od primera – na javni predstavitvi v organizaciji Parlamenta v skladu s členom 11 Uredbe št. 211/2011 predstavila EDP, zato da se spodbudi demokratično debato, ne da bi bilo treba počakati na sprejetje pravnega akta, katerega sprememba ali odprava se nazadnje želi.
46 Dopustitev te možnosti zato tudi ne krši temeljnega načela institucionalnega ravnovesja, ki je značilnost institucionalnega okvira Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 14. aprila 2015, Svet/Komisija, C‑409/13, EU:C:2015:217, točka 64), ker mora Komisija odločiti, ali odobrava EDP s tem, da v skladu s členom 10(1)(c) Uredbe št. 211/2011 v sporočilu poda svoje pravne in politične sklepe v zvezi z EDP ter morebitne ukrepe, ki jih odvisno od primera namerava ali ne namerava izvesti, in njihovo obrazložitev.
47 Zato je predlagana EDP, ki sploh ne posega v potek nekončanega zakonodajnega postopka, izraz učinkovitega sodelovanja državljanov Unije v demokratičnem življenju Unije in ne vpliva na institucionalno ravnovesje, ki se želi doseči s Pogodbama.
48 Nazadnje, nič ne nasprotuje temu, da „morebitni ukrepi, ki jih [Komisija] namerava ali ne namerava izvesti“, v smislu člena 10(1)(c) Uredbe št. 211/2011, lahko zajemajo predlog, naslovljen na Svet, za sprejetje aktov, na katere se nanaša EDP. V nasprotju s trditvami Komisije institucij Unije – odvisno od primera – nič ne bi oviralo pri pogajanjih in sklenitvi novih osnutkov čezatlantskih prostotrgovinskih sporazumov po sprejetju pravnih aktov s strani Sveta, ki so predmet zadevne EDP.
49 Glede na navedeno je treba ugotoviti, da je Komisija kršila člen 11(4) PEU in člen 4(2)(b) v povezavi s členom 2(1) Uredbe št. 211/2011, ker je zavrnila prijavo predlagane EDP.
50 Zato je treba prvemu tožbenemu razlogu in zato tožbi v celoti ugoditi, ne da bi bilo treba odločiti o drugem tožbenem razlogu.
Stroški
51 V skladu s členom 134(1) Poslovnika Splošnega sodišča se neuspeli stranki na predlog naloži plačilo stroškov. Ker Komisija ni uspela, se ji v skladu s predlogi tožečih strank naloži plačilo stroškov tega postopka in stroškov postopka za izdajo začasne odredbe.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (prvi senat)
razsodilo:
1. Sklep Komisije C(2014) 6501 final z dne 10. septembra 2014 o zavrnitvi prijave predlagane evropske državljanske pobude „Stop TTIP“ se razglasi za ničen.
2. Evropska komisija nosi svoje stroške in stroške, ki so jih priglasili Michael Efler in druge tožeče stranke, katerih imena so navedena v prilogi, vključno s stroški postopka za izdajo začasne odredbe.
H. Kanninen | E. Buttigieg | L. Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín |
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 10. maja 2017.
Podpisi